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원자력·화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용 타당성 검토

하능식 , 김진아
  • : 한국지방세연구원
  • : 한국지방세연구원 정책연구보고서 2021권13호
  • : 연속간행물
  • : 2021년 10월
  • : 1-86(86pages)
한국지방세연구원 정책연구보고서

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□ 연구목적
○ 본 연구는 원자력발전 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율 적용 타당성을 검토하는데 그 목적이 있음
- 지역자원시설세는 기본적으로 탄력세율을 적용할 수 있으며 각 지역의 특성에 맞게 과세할 수 있는 세목이고, 임의세적 성격을 지니고 있으나 예외적으로 원자력발전과 화력 발전은 탄력세율을 적용할 수 없음
- 최근 원자력발전소와 화력발전소의 경우에도 관할 지방자치단체가 해당 지역의 여건 등을 감안하여 세율을 조정할 수 있는 권한을 부여해야 한다는 제안이 나타나고 있음
- 과거 원자력발전 및 화력발전의 지역자원시설세 과세대상 편입 시 탄력세율 적용을 배제할 것을 조건으로 도입되었지만, 당시에 탄력세율 적용 관련 별도 논의가 없었던 점 등을 고려하여 재검토가 필요한 시점임
□ 원자력발전 및 화력발전 외부불경제 및 내부화 수준
○ 원자력발전 및 화력발전에 대한 과세는 발전 과정에서 발생하는 외부불경제의 내부화 일환으로 볼 수 있음
- 원자력발전에 대한 과세는 원자력발전소 설치에 따라 해당 지역에 상존하는 방사능 핵물질 오염 가능성이라는 위험요인 외부효과에 대한 교정과세적 성격이 있으며, 화력발전 과세도 환경오염이라는 외부효과에 대한 교정과세적 성격을 지닌다고 할 수 있음
○ 원전의 외부비용 추정은 추정방법과 추정시기 및 국가에 따라 편차가 매우 큼
- 최근 우리나라 원전에 대한 연구로 이근대 외(2018)가 있으며, 여기서의 원전 사고위험비용은 후쿠시마 원전사고 관련 폐로 및 배상 비용 예상추정액을 국내 상황에 맞게 보정하였으며, 2017년 기준 원전 외부비용은 킬로와트시(kWh)당 11.67~14.25원으로 추정함
○ 조성진·박광수(2018)에 따르면 2018년도 기준 우리나라 원전 관련 제세부담금은 킬로와 트시(kWh)당 7.34원으로 추정됨
- 따라서 이근대 외(2018)에서 추정된 원전의 외부비용 대비 내부화 수준은 51.5%에서 62.9% 수준에 머물고 있는 것으로 나타남
○ 화력발전에 따른 외부불경제 비용은 환경적 비용(environmental costs)과 비환경적 비용(non-environmental costs)으로 구분될 수 있음(김필헌 외, 2018)
- 화력발전의 환경적 비용은 발전 과정에서 대기오염물질이 배출됨에 따라 건강, 자산, 농작물 피해 등과 온실가스 배출에 따른 피해 비용을 포함하며, 비환경적 비용으로는 사고 위험, 발전소 및 송배전시설 건설에 따른 사회 구성원 간 갈등 비용 등이 포함됨
○ 이동규 외(2018)에서의 외부비용 추정을 보면 비환경비용은 최종 외부불경제 비용에 포함하지는 않고 환경적 비용만을 고려하였음
- 추정 결과 발전원별 발전량 기준, 1kWh의 전력을 생산하는 과정에서 배출되는 환경비용은 LNG의 경우 21.13원/kWh, 유연탄은 61.79원/kWh임
○ 현행 제세부담금 수준은 유연탄은 13.7원/kWh, LNG는 12.8원/kWh
○ 외부비용 추정결과를 바탕으로 볼 때, 발전용 유연탄과 LNG 연료에 대한 현행 제세부담금 수준은 내부화 수준이 매우 낮은 것으로 판단됨
- 유연탄의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 19.8% 수준에 불과함 LNG의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 60.6% 수준으로 나타남
□ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용 방안
○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서도 과세자주권 확보 차원에서 탄력세율을 허용해야 할 필요성이 있음
- 지역자원시설세는 지방세 중 과세자주권 행사가 가장 활발한 세목이며, 기본적으로 표준세율의 50% 범위 내에서 가감할 수 있는 탄력세율 적용 허용하고 있으나, 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서만 예외적으로 허용하지 않는 것은 불합리함
○ 탄력세율 적용의 필요성은 외부불경제 내부화 미흡, 발전소 주변지역 지원사업의 차등화, 지역별 인구수에 따른 재정부담 격차 등 지역특성을 반영한 세율 차등화 및 자율성 강화 측면에서 찾을 수 있음
- 원자력발전 및 화력발전 모두 외부비용 대비 내부화 수준이 크게 미달하므로 교정 과세 차원의 세율인상 여지가 존재함
- 발전소 주변지역 지원사업의 대부분은 자치단체가 사업시행 주체이며, 사업대상 지역도 발전소 주변지역에 집중되므로 지역별 특성화사업 수행 등 지역별 차등화가 필요함
- 방사선비상계획구역의 확대로 원전 소재지별 인구수 격차가 더욱 확대되는 등 발전소 소재지별 인구수에 따른 재정부담 격차도 상당하므로 지역특성을 반영한 세율 차등화도 필요함
○ 일본의 원자력발전 관련 조세제도는 우리나라 지역자원시설세 탄력세율 도입에 많은 시사점을 제공해 주고 있음
- 일본은 원자력발전과 관련하여 국세인 전원개발촉진세와 지방세인 핵연료세 및 사용후핵연료세를 동시에 과세하고 있음
· 국세는 전기사용량에 부과하는데 비해, 지방세는 핵연료 사용량 및 출력과 사용후핵연료의 중량 혹은 다발수에 따라 부과하여 중복과세를 피하고 있음
- 지방세로는 광역지방정부 도현세인 핵연료세와 기초지방정부 시정세인 사용후핵연료세를 동시에 도입하고 있다는 특징이 있음
· 특히 2000년 4월 지방분권일괄법 제정 이후 법정외세 신설이 가능해짐에 따라 총무성장관의 동의하에 지방정부 조례를 통해 자율적으로 과표와 세율을 정할 수 있음
· 또한, 후쿠시마원전 사고 이후에 일부 원전들이 운전을 정지하게 되면서 핵연료세 세수가 감소함에 따라 일부 현은 폐로 원전을 과세대상에 포함시키고 가동 원전에 비해 약 절반의 세율을 부과하는 등 지역 및 발전소별 특성을 반영하는 세제를 운영함
· 이와 더불어 원전에 저장하고 있는 사용후핵연료에 대해서도 과세하기도 함
- 우리나라 원자력발전소의 주변환경들은 지역별로 차이가 큰 데 비해 단일세율로 과세되어 지역 및 발전소별 특성을 반영하지 못하고 있으므로 일본과 유사하게 지역특성을 반영할 수 있도록 탄력세율 제도를 도입하는 것이 필요함
· 우리나라도 향후 운전을 정지하게 되는 발전소가 늘어나게 될 경우 세수가 감소할 것으로 예상되므로 폐로 원전을 과세대상에 포함시키는 방법과 사용후핵연료에 대해서도 과세하는 방안과 함께 지역 및 발전소 특성을 반영할 수 있는 탄력세율 제도 도입을 고려해 볼 수 있음
○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율은 다른 지역자원시설세 과세대상과 같이 표준세율 50% 가감안을 제안함
- 탄력세율을 표준세율 50% 가감하는 안은 현행 특정자원분 및 특정시설분 지역자원시설세의 탄력세율이 표준세율에 ±50%를 추가하는 방식이므로 원자력 및 화력 발전에 대한 탄력세율도 동일하게 적용하는 안임
○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율은 가산 세율만 적용하는 것으로 가정하고 세수효과를 살펴봄
- 50% 가산세율 적용 시 전국적으로 원자력분 736억 원, 화력분 575억 원의 세수증대 효과가 발생하며, 원자력분은 경북이 365억 원 세수가 증대하고, 부산, 전남, 울산 순이며, 화력분은 충남이 180억 원으로 가장 많고 경기, 인천, 경남 순으로 많음
○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용시 재정효과는 가산 탄력세율을 적용하는 경우 보통교부세 산정 시 인센티브로만 작용함
- 전국 모든 자치단체에서 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율을 50% 적용하는 경우 보통교부세는 교부세 총액이 불변이므로 상대적인 세수증대 규모에 따라 자치단체별 효과가 다르게 나타남
· 시도 본청분과 시군분을 구분하여 교부세 효과를 산정하면 지역자원시설세 과세권을 보유한 시도 본청은 인센티브 효과로 1,276.9억 원의 교부세 증대효과, 과세권이 없는 시군은 동일 금액만큼의 교부세 감소효과가 발생함
- 이에 따라 50% 탄력세율 적용시 시도별 순 재정효과는 경북이 638.5억 원, 부산 375.0억 원, 충남 289.7억 원 등으로 순증이 발생함
· 이에 비해 세수증대분이 작은 시도의 경우 순 재정수입 감소가 나타나 전북 183.3억 원, 충북 121.8억 원, 강원 99.8억 원 등의 순감소가 발생함
□ 정책제언
○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세에 대해서도 탄력세율 도입 필요성이 인정되고 있으며 탄력세율은 표준세율 50% 가감안을 제안함
- 이 경우 법령개정 사항으로 지방세법 제146조 제5항의 단서 조항인 “다만, 제2항제2호 및 제3호는 세율을 가감할 수 없다” 부분의 삭제가 필요함
○ 전국 모든 발전소 소재 자치단체가 50% 가산세율 적용 시 원자력 부문은 담세력이 인정되며 화력발전 부문은 담세력이 인정되지 않으나, 전기요금 인상 요인은 극히 미미함
- 5개 발전자회사는 최근 당기순손실을 기록하고 있어서 화력발전 세수증대분을 감당하기 어려운 반면, 한국수력원자력은 2020년 6,500억 원의 당기순이익을 기록하여 원자력 세수증대분을 충분히 감당할 수 있는 담세력을 지니는 것으로 판단됨
- 전기요금인상 요인은 가산세율 50% 적용 시 최대 0.234% 수준이며, 주택분 기준 전기 요금 추가 부담액은 연간 206.8원, 월평균 17.2원으로 나타나 소비자 부담 증가분은 미미한 수준으로 볼 수 있음
○ 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 도입 방안은 조세의 공정성, 중립성, 단순성 등의 조세 원칙에 기초하여 도입의 타당성을 검토해야 함
- 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 적용은 세율인상과 유사한 효과를 나타내므로 정책당국은 탄력세율 도입의 논의, 결정, 실시의 모든 과정에서 사회적 협의 및 합의를 거침으로써 도입에 따른 사회적 갈등비용 및 경제 악영향을 최소화해야 할 것임
○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해 탄력세율을 허용할 경우 조세수출의 우려가 있으나 원자력발전 및 화력발전의 경우 일반적 지방정부에 의한 기업과세에서 나타나는 조세수출과는 다르게 접근할 필요가 있음
- 원자력발전 및 화력발전의 경우 발전과정 및 발전소 소재로 인한 외부불경제는 발전소 주변지역에 집중되는데 비해 발전소의 생산물인 전력의 소비 혜택은 전국에 걸쳐서 고르게 나타난다는 특징이 있음
- 대부분의 지방세는 지방정부가 제공하는 다양한 공공서비스의 편익과 어느 정도 연계하여 과세되므로 해당 지역주민이나 기업에게 부담이 귀착되는 것이 바람직함
- 이에 비해 지역자원시설세는 원자력 및 화력발전소의 전력생산 과정에서 나타나는 외부 불경제 교정 목적이므로 전력을 소비하는 모든 소비자가 해당 세부담을 지는 것이 필요하며, 따라서 일반적 조세수출의 문제를 적용하기에는 무리가 있음

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2022권21호(2022년 10월) 수록논문
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1산업·특정개발진흥지구에 대한 지방세감면의 타당성 평가: 성수IT지구를 중심으로

저자 : 박혜림 , 정세희

발행기관 : 한국지방세연구원 간행물 : 한국지방세연구원 정책연구보고서 2022권 21호 발행 연도 : 2022 페이지 : pp. 1-132 (132 pages)

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□ 연구목적
○ 서울시는 2007년부터 서울형 전략산업과 첨단산업 육성을 위해 산업·특정개발진흥지구 제도를 운영중이나, 실질적인 감면 혜택이 이루어지고 있지 않아 진흥지구 활성화 측면에서는 부진한 상황임
- 2010년 진흥지구 감면조례안의 부결로 진흥지구에 대한 세제 지원이 부재한 상황에서 진흥지구 활성화를 위해 해당 지구 입주기업에 대한 지방세 감면의 타당성에 대한 면밀한 검토가 필요한 상황임
○ 지구계획에 대한 지원이 구체화된 성수IT지구에 대한 세제지원으로 서울시는 취득세, 법인 지방소득세, 지방소비세에 대한 신설 검토를 요청함
○ 취득세 감면조례 신설 건의 내용은 다음과 같음
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제2항 및 같은 법 시행령 제31조제2항제8호나목에 따라 지정·고시된 성수IT 산업·유통개발진흥지구 내에서 「서울특별시 전략산업육성 및 기업지원에 관한 조례」 제2조에 따른 권장업종을 영위하는 경우 2024년까지 취득세를 경감함
· 근거법: 「지방세특례제한법」 제4조제1항제2호
· 감면대상자: 권장업종시설 용도로 직접 사용하거나 그 권장업종시설 용도로 사용하려는 자에게 분양 또는 임대하려는 자
· 감면대상물건: 2024년 12월 31일까지 취득하는 부동산
· 감면세목: 취득세
· 감면율: 50%(신축·증축으로 취득하는 경우는 75%)
· 감면기간: 2년
- 2년간 취득세 예상 감면액은 3가지 시나리오에 따라 25.3억원~60.1억원으로 추계됨
○ 법인지방소득세 감면조례 신설 건의 내용은 다음과 같음
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제2항 및 같은 법 시행령 제31조제2항제8호나목에 따라 지정·고시된 성수IT 산업·유통개발진흥지구 내에서 「서울특별시 전략산업육성 및 기업지원에 관한 조례」 제2조에 따른 권장업종을 영위하는 경우 법인지방소득세를 감면함
· 감면대상자: 진흥지구에 2024년 12월 31일까지 입주한 법인이 진흥지구내에 사업장을 설치·운영하는 경우
· 감면세목: 감면대상사업장에서 최초로 소득이 발생한 사업연도의 개시일부터 3년 이내에 끝나는 사업연도에 대한 법인지방소득세
· 감면율: 50%
· 안분세액: 지방세법 시행령 및 시행규칙을 준용하여 다음의 계산식에 따라 산출한 금액
- 법인지방소득세는 현재 서울시 총괄납부로 인해 성수IT지구에 대한 예상감면액 산출이 어려운 상황이라 감면추계액은 부재함
○ 지방소비세에 대한 조례신설 타당성 평가 요청
- 과세체계상 특정사업장에 대한 감면이 가능한지 여부
- 입법기술상 감면규정 신설이 가능한지 여부
○ 이에 본 연구는 성수IT지구를 중심으로, 서울시 진흥지구에 세제지원 신설안의 도입 타당성을 검토하고자 함
□ 주요내용
○ 타당성분석 결과는 다음과 같이 요약됨
□ 정책제언
○ 상기의 연구결과에 준하여 볼 때, 취득세 감면은 대체로 타당한 것으로 평가됨
- 경제성분석과 형평성 분석은 타당하며 정책성 분석에서도 정책의 완결성·정책수단의 합목적성·제도 설계의 자기완결성과 적절성 평가항목에서는 타당함
- 정책성 항목 중 지방세특례제도로서의 일관성 항목에 속하는 제도적 정합성은 중간으로 평가함
· 1) 해당지구는 지특법상 지식산업센터, 벤처기업, 창업중소기업 등에 대한 감면과 중복되고 감면율이 동일한 경우도 있어 지특법이 적용되지 않는 감면에 한해 감면신설안의 실효성이 있을 것으로 예상되고 2) 해당 지구내 용적률 완화를 통한 재정지출과도 어느 정도 중복성이 인정되어 제도적 정합성은 중간으로 평가함
- 취득세는 지방세특례제도와의 제도적 정합성 부분을 제외하고는 감면에 대한 타당성이 대체적으로 인정됨
○ 법인지방소득세 감면은 지방세특례제도와의 제도적 정합성 부분 이외에도 정책의 일관성, 지방재정효과, 유사지구와의 형평성, 성수IT지구내의 형평성 측면에 우려가 있는 부분이 있어 타당성이 충분히 인정된다고 평가하기 어려움
- 정책의 일관성 측면에서, 지특법상 대기업이 아닌 창업중소기업이나 벤처기업에 대한 지방세감면을 허용하고 있는데 반해 해당 신설조례안은 대기업과 중소기업의 감면율을 동일하게 설정하고 있으므로 국가정책과의 일관성이 낮음
· 현재 해당 지구내 대규모 사업체는 없으나 향후 대기업 유입시 중소기업과 동일한 감면혜택을 제공할 경우 대기업과 중소기업간 형평성 문제가 발생할 수 있고 이는 국가정책과 상충될 우려가 있음
- 서울시의 재정여건은 양호하나, 최근 세제개편안에 따르면 법인세율 인하 예정에 있어 이는 법인지방소득세수의 감소를 초래할 수 있으므로, 법인지방소득세에 대한 감면은 지방재정에 부정적인 영향을 줄 수 있음
· 취득세의 경우 일회성 감면에 그치나, 법인지방소득세 감면의 경우 3년간 지속적 감면이 이루어지게 되므로 취득세 감면액보다 법인지방소득세의 감면액이 더 클 수도 있음
· IT업종의 경우 종사자수 규모에 상관없이 법인지방소득세수가 클 수 있고 그에 따른 감면액도 커지게 되는 우려가 있음
· 따라서, 법인지방소득세를 감면세목에 포함시킬경우 감면액 공제한도를 설정하여 지방재정에 과도한 부담을 주지 않게 하는 방안을 고려해볼 수 있음
- 조례신설시 형평성 분석은 대 평가항목의 하나로 평가되는 만큼 새로운 감면신설안이 형평성을 훼손하지 않는지는 중요한 평가항목이나, 해당 신설안인 법인지방소득세 감면은 형평성 훼손 가능성이 있다는 점에서 조례신설의 우려를 표함
· 특히, 서울시 조례의 유사지구에 대한 감면이 취득세(문화지구, 전통시장 등)나 법인지방소득세 단일(사회적협동조합)로만 이루어져 있는데 반해, 해당 조례신설안은 취득세와 법인지방소득세 모두를 감면세목으로 포함하고 있어 서울시 내 조례감면정책과의 형평성 저해 우려가 있음
· 더욱이, 해당 지구내 동종산업임에도 불구하고 법인이 아니라는 이유로 개인사업체를 감면에서 배제한 것은 담세력이 낮은 감면주체를 배제시킨 것으로 수직적 형평성을 악화시킴
· 취득세는 일회성 감면인 반면, 법인지방소득세는 최초로 소득이 발생한 사업연도의 개시일부터 3년 이내에 끝나는 사업연도에 대한 지속적인 감면이고, 규모가 큰 사업체에도 동일한 감면율을 적용함으로써 대기업과 중소기업간의 형평성 훼손 문제도 있을 수 있음
○ 이에 따라 취득세 감면에 대한 타당성은 대체적으로 인정되나, 법인지방소득세 감면은 경제성 분석에서 중립적이고 형평성 분석에서 서울시 내 유사 지구 및 해당 지구 개인사업체와의 형평성 훼손우려가 있어 감면신설안에 대한 재고의 필요성이 있다고 판단하는 것이 합리적일 것임

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1원자력·화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용 타당성 검토

저자 : 하능식 , 김진아

발행기관 : 한국지방세연구원 간행물 : 한국지방세연구원 정책연구보고서 2021권 13호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-86 (86 pages)

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□ 연구목적
○ 본 연구는 원자력발전 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율 적용 타당성을 검토하는데 그 목적이 있음
- 지역자원시설세는 기본적으로 탄력세율을 적용할 수 있으며 각 지역의 특성에 맞게 과세할 수 있는 세목이고, 임의세적 성격을 지니고 있으나 예외적으로 원자력발전과 화력 발전은 탄력세율을 적용할 수 없음
- 최근 원자력발전소와 화력발전소의 경우에도 관할 지방자치단체가 해당 지역의 여건 등을 감안하여 세율을 조정할 수 있는 권한을 부여해야 한다는 제안이 나타나고 있음
- 과거 원자력발전 및 화력발전의 지역자원시설세 과세대상 편입 시 탄력세율 적용을 배제할 것을 조건으로 도입되었지만, 당시에 탄력세율 적용 관련 별도 논의가 없었던 점 등을 고려하여 재검토가 필요한 시점임
□ 원자력발전 및 화력발전 외부불경제 및 내부화 수준
○ 원자력발전 및 화력발전에 대한 과세는 발전 과정에서 발생하는 외부불경제의 내부화 일환으로 볼 수 있음
- 원자력발전에 대한 과세는 원자력발전소 설치에 따라 해당 지역에 상존하는 방사능 핵물질 오염 가능성이라는 위험요인 외부효과에 대한 교정과세적 성격이 있으며, 화력발전 과세도 환경오염이라는 외부효과에 대한 교정과세적 성격을 지닌다고 할 수 있음
○ 원전의 외부비용 추정은 추정방법과 추정시기 및 국가에 따라 편차가 매우 큼
- 최근 우리나라 원전에 대한 연구로 이근대 외(2018)가 있으며, 여기서의 원전 사고위험비용은 후쿠시마 원전사고 관련 폐로 및 배상 비용 예상추정액을 국내 상황에 맞게 보정하였으며, 2017년 기준 원전 외부비용은 킬로와트시(kWh)당 11.67~14.25원으로 추정함
○ 조성진·박광수(2018)에 따르면 2018년도 기준 우리나라 원전 관련 제세부담금은 킬로와 트시(kWh)당 7.34원으로 추정됨
- 따라서 이근대 외(2018)에서 추정된 원전의 외부비용 대비 내부화 수준은 51.5%에서 62.9% 수준에 머물고 있는 것으로 나타남
○ 화력발전에 따른 외부불경제 비용은 환경적 비용(environmental costs)과 비환경적 비용(non-environmental costs)으로 구분될 수 있음(김필헌 외, 2018)
- 화력발전의 환경적 비용은 발전 과정에서 대기오염물질이 배출됨에 따라 건강, 자산, 농작물 피해 등과 온실가스 배출에 따른 피해 비용을 포함하며, 비환경적 비용으로는 사고 위험, 발전소 및 송배전시설 건설에 따른 사회 구성원 간 갈등 비용 등이 포함됨
○ 이동규 외(2018)에서의 외부비용 추정을 보면 비환경비용은 최종 외부불경제 비용에 포함하지는 않고 환경적 비용만을 고려하였음
- 추정 결과 발전원별 발전량 기준, 1kWh의 전력을 생산하는 과정에서 배출되는 환경비용은 LNG의 경우 21.13원/kWh, 유연탄은 61.79원/kWh임
○ 현행 제세부담금 수준은 유연탄은 13.7원/kWh, LNG는 12.8원/kWh
○ 외부비용 추정결과를 바탕으로 볼 때, 발전용 유연탄과 LNG 연료에 대한 현행 제세부담금 수준은 내부화 수준이 매우 낮은 것으로 판단됨
- 유연탄의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 19.8% 수준에 불과함 LNG의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 60.6% 수준으로 나타남
□ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용 방안
○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서도 과세자주권 확보 차원에서 탄력세율을 허용해야 할 필요성이 있음
- 지역자원시설세는 지방세 중 과세자주권 행사가 가장 활발한 세목이며, 기본적으로 표준세율의 50% 범위 내에서 가감할 수 있는 탄력세율 적용 허용하고 있으나, 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서만 예외적으로 허용하지 않는 것은 불합리함
○ 탄력세율 적용의 필요성은 외부불경제 내부화 미흡, 발전소 주변지역 지원사업의 차등화, 지역별 인구수에 따른 재정부담 격차 등 지역특성을 반영한 세율 차등화 및 자율성 강화 측면에서 찾을 수 있음
- 원자력발전 및 화력발전 모두 외부비용 대비 내부화 수준이 크게 미달하므로 교정 과세 차원의 세율인상 여지가 존재함
- 발전소 주변지역 지원사업의 대부분은 자치단체가 사업시행 주체이며, 사업대상 지역도 발전소 주변지역에 집중되므로 지역별 특성화사업 수행 등 지역별 차등화가 필요함
- 방사선비상계획구역의 확대로 원전 소재지별 인구수 격차가 더욱 확대되는 등 발전소 소재지별 인구수에 따른 재정부담 격차도 상당하므로 지역특성을 반영한 세율 차등화도 필요함
○ 일본의 원자력발전 관련 조세제도는 우리나라 지역자원시설세 탄력세율 도입에 많은 시사점을 제공해 주고 있음
- 일본은 원자력발전과 관련하여 국세인 전원개발촉진세와 지방세인 핵연료세 및 사용후핵연료세를 동시에 과세하고 있음
· 국세는 전기사용량에 부과하는데 비해, 지방세는 핵연료 사용량 및 출력과 사용후핵연료의 중량 혹은 다발수에 따라 부과하여 중복과세를 피하고 있음
- 지방세로는 광역지방정부 도현세인 핵연료세와 기초지방정부 시정세인 사용후핵연료세를 동시에 도입하고 있다는 특징이 있음
· 특히 2000년 4월 지방분권일괄법 제정 이후 법정외세 신설이 가능해짐에 따라 총무성장관의 동의하에 지방정부 조례를 통해 자율적으로 과표와 세율을 정할 수 있음
· 또한, 후쿠시마원전 사고 이후에 일부 원전들이 운전을 정지하게 되면서 핵연료세 세수가 감소함에 따라 일부 현은 폐로 원전을 과세대상에 포함시키고 가동 원전에 비해 약 절반의 세율을 부과하는 등 지역 및 발전소별 특성을 반영하는 세제를 운영함
· 이와 더불어 원전에 저장하고 있는 사용후핵연료에 대해서도 과세하기도 함
- 우리나라 원자력발전소의 주변환경들은 지역별로 차이가 큰 데 비해 단일세율로 과세되어 지역 및 발전소별 특성을 반영하지 못하고 있으므로 일본과 유사하게 지역특성을 반영할 수 있도록 탄력세율 제도를 도입하는 것이 필요함
· 우리나라도 향후 운전을 정지하게 되는 발전소가 늘어나게 될 경우 세수가 감소할 것으로 예상되므로 폐로 원전을 과세대상에 포함시키는 방법과 사용후핵연료에 대해서도 과세하는 방안과 함께 지역 및 발전소 특성을 반영할 수 있는 탄력세율 제도 도입을 고려해 볼 수 있음
○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율은 다른 지역자원시설세 과세대상과 같이 표준세율 50% 가감안을 제안함
- 탄력세율을 표준세율 50% 가감하는 안은 현행 특정자원분 및 특정시설분 지역자원시설세의 탄력세율이 표준세율에 ±50%를 추가하는 방식이므로 원자력 및 화력 발전에 대한 탄력세율도 동일하게 적용하는 안임
○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율은 가산 세율만 적용하는 것으로 가정하고 세수효과를 살펴봄
- 50% 가산세율 적용 시 전국적으로 원자력분 736억 원, 화력분 575억 원의 세수증대 효과가 발생하며, 원자력분은 경북이 365억 원 세수가 증대하고, 부산, 전남, 울산 순이며, 화력분은 충남이 180억 원으로 가장 많고 경기, 인천, 경남 순으로 많음
○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용시 재정효과는 가산 탄력세율을 적용하는 경우 보통교부세 산정 시 인센티브로만 작용함
- 전국 모든 자치단체에서 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율을 50% 적용하는 경우 보통교부세는 교부세 총액이 불변이므로 상대적인 세수증대 규모에 따라 자치단체별 효과가 다르게 나타남
· 시도 본청분과 시군분을 구분하여 교부세 효과를 산정하면 지역자원시설세 과세권을 보유한 시도 본청은 인센티브 효과로 1,276.9억 원의 교부세 증대효과, 과세권이 없는 시군은 동일 금액만큼의 교부세 감소효과가 발생함
- 이에 따라 50% 탄력세율 적용시 시도별 순 재정효과는 경북이 638.5억 원, 부산 375.0억 원, 충남 289.7억 원 등으로 순증이 발생함
· 이에 비해 세수증대분이 작은 시도의 경우 순 재정수입 감소가 나타나 전북 183.3억 원, 충북 121.8억 원, 강원 99.8억 원 등의 순감소가 발생함
□ 정책제언
○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세에 대해서도 탄력세율 도입 필요성이 인정되고 있으며 탄력세율은 표준세율 50% 가감안을 제안함
- 이 경우 법령개정 사항으로 지방세법 제146조 제5항의 단서 조항인 “다만, 제2항제2호 및 제3호는 세율을 가감할 수 없다” 부분의 삭제가 필요함
○ 전국 모든 발전소 소재 자치단체가 50% 가산세율 적용 시 원자력 부문은 담세력이 인정되며 화력발전 부문은 담세력이 인정되지 않으나, 전기요금 인상 요인은 극히 미미함
- 5개 발전자회사는 최근 당기순손실을 기록하고 있어서 화력발전 세수증대분을 감당하기 어려운 반면, 한국수력원자력은 2020년 6,500억 원의 당기순이익을 기록하여 원자력 세수증대분을 충분히 감당할 수 있는 담세력을 지니는 것으로 판단됨
- 전기요금인상 요인은 가산세율 50% 적용 시 최대 0.234% 수준이며, 주택분 기준 전기 요금 추가 부담액은 연간 206.8원, 월평균 17.2원으로 나타나 소비자 부담 증가분은 미미한 수준으로 볼 수 있음
○ 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 도입 방안은 조세의 공정성, 중립성, 단순성 등의 조세 원칙에 기초하여 도입의 타당성을 검토해야 함
- 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 적용은 세율인상과 유사한 효과를 나타내므로 정책당국은 탄력세율 도입의 논의, 결정, 실시의 모든 과정에서 사회적 협의 및 합의를 거침으로써 도입에 따른 사회적 갈등비용 및 경제 악영향을 최소화해야 할 것임
○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해 탄력세율을 허용할 경우 조세수출의 우려가 있으나 원자력발전 및 화력발전의 경우 일반적 지방정부에 의한 기업과세에서 나타나는 조세수출과는 다르게 접근할 필요가 있음
- 원자력발전 및 화력발전의 경우 발전과정 및 발전소 소재로 인한 외부불경제는 발전소 주변지역에 집중되는데 비해 발전소의 생산물인 전력의 소비 혜택은 전국에 걸쳐서 고르게 나타난다는 특징이 있음
- 대부분의 지방세는 지방정부가 제공하는 다양한 공공서비스의 편익과 어느 정도 연계하여 과세되므로 해당 지역주민이나 기업에게 부담이 귀착되는 것이 바람직함
- 이에 비해 지역자원시설세는 원자력 및 화력발전소의 전력생산 과정에서 나타나는 외부 불경제 교정 목적이므로 전력을 소비하는 모든 소비자가 해당 세부담을 지는 것이 필요하며, 따라서 일반적 조세수출의 문제를 적용하기에는 무리가 있음

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