□ 연구목적
○ 본 연구는 원자력발전 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율 적용 타당성을 검토하는데 그 목적이 있음
- 지역자원시설세는 기본적으로 탄력세율을 적용할 수 있으며 각 지역의 특성에 맞게 과세할 수 있는 세목이고, 임의세적 성격을 지니고 있으나 예외적으로 원자력발전과 화력 발전은 탄력세율을 적용할 수 없음
- 최근 원자력발전소와 화력발전소의 경우에도 관할 지방자치단체가 해당 지역의 여건 등을 감안하여 세율을 조정할 수 있는 권한을 부여해야 한다는 제안이 나타나고 있음
- 과거 원자력발전 및 화력발전의 지역자원시설세 과세대상 편입 시 탄력세율 적용을 배제할 것을 조건으로 도입되었지만, 당시에 탄력세율 적용 관련 별도 논의가 없었던 점 등을 고려하여 재검토가 필요한 시점임
□ 원자력발전 및 화력발전 외부불경제 및 내부화 수준
○ 원자력발전 및 화력발전에 대한 과세는 발전 과정에서 발생하는 외부불경제의 내부화 일환으로 볼 수 있음
- 원자력발전에 대한 과세는 원자력발전소 설치에 따라 해당 지역에 상존하는 방사능 핵물질 오염 가능성이라는 위험요인 외부효과에 대한 교정과세적 성격이 있으며, 화력발전 과세도 환경오염이라는 외부효과에 대한 교정과세적 성격을 지닌다고 할 수 있음
○ 원전의 외부비용 추정은 추정방법과 추정시기 및 국가에 따라 편차가 매우 큼
- 최근 우리나라 원전에 대한 연구로 이근대 외(2018)가 있으며, 여기서의 원전 사고위험비용은 후쿠시마 원전사고 관련 폐로 및 배상 비용 예상추정액을 국내 상황에 맞게 보정하였으며, 2017년 기준 원전 외부비용은 킬로와트시(kWh)당 11.67~14.25원으로 추정함
○ 조성진·박광수(2018)에 따르면 2018년도 기준 우리나라 원전 관련 제세부담금은 킬로와 트시(kWh)당 7.34원으로 추정됨
- 따라서 이근대 외(2018)에서 추정된 원전의 외부비용 대비 내부화 수준은 51.5%에서 62.9% 수준에 머물고 있는 것으로 나타남
○ 화력발전에 따른 외부불경제 비용은 환경적 비용(environmental costs)과 비환경적 비용(non-environmental costs)으로 구분될 수 있음(김필헌 외, 2018)
- 화력발전의 환경적 비용은 발전 과정에서 대기오염물질이 배출됨에 따라 건강, 자산, 농작물 피해 등과 온실가스 배출에 따른 피해 비용을 포함하며, 비환경적 비용으로는 사고 위험, 발전소 및 송배전시설 건설에 따른 사회 구성원 간 갈등 비용 등이 포함됨
○ 이동규 외(2018)에서의 외부비용 추정을 보면 비환경비용은 최종 외부불경제 비용에 포함하지는 않고 환경적 비용만을 고려하였음
- 추정 결과 발전원별 발전량 기준, 1kWh의 전력을 생산하는 과정에서 배출되는 환경비용은 LNG의 경우 21.13원/kWh, 유연탄은 61.79원/kWh임
○ 현행 제세부담금 수준은 유연탄은 13.7원/kWh, LNG는 12.8원/kWh
○ 외부비용 추정결과를 바탕으로 볼 때, 발전용 유연탄과 LNG 연료에 대한 현행 제세부담금 수준은 내부화 수준이 매우 낮은 것으로 판단됨
- 유연탄의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 19.8% 수준에 불과함 LNG의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 60.6% 수준으로 나타남
□ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용 방안
○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서도 과세자주권 확보 차원에서 탄력세율을 허용해야 할 필요성이 있음
- 지역자원시설세는 지방세 중 과세자주권 행사가 가장 활발한 세목이며, 기본적으로 표준세율의 50% 범위 내에서 가감할 수 있는 탄력세율 적용 허용하고 있으나, 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서만 예외적으로 허용하지 않는 것은 불합리함
○ 탄력세율 적용의 필요성은 외부불경제 내부화 미흡, 발전소 주변지역 지원사업의 차등화, 지역별 인구수에 따른 재정부담 격차 등 지역특성을 반영한 세율 차등화 및 자율성 강화 측면에서 찾을 수 있음
- 원자력발전 및 화력발전 모두 외부비용 대비 내부화 수준이 크게 미달하므로 교정 과세 차원의 세율인상 여지가 존재함
- 발전소 주변지역 지원사업의 대부분은 자치단체가 사업시행 주체이며, 사업대상 지역도 발전소 주변지역에 집중되므로 지역별 특성화사업 수행 등 지역별 차등화가 필요함
- 방사선비상계획구역의 확대로 원전 소재지별 인구수 격차가 더욱 확대되는 등 발전소 소재지별 인구수에 따른 재정부담 격차도 상당하므로 지역특성을 반영한 세율 차등화도 필요함
○ 일본의 원자력발전 관련 조세제도는 우리나라 지역자원시설세 탄력세율 도입에 많은 시사점을 제공해 주고 있음
- 일본은 원자력발전과 관련하여 국세인 전원개발촉진세와 지방세인 핵연료세 및 사용후핵연료세를 동시에 과세하고 있음
· 국세는 전기사용량에 부과하는데 비해, 지방세는 핵연료 사용량 및 출력과 사용후핵연료의 중량 혹은 다발수에 따라 부과하여 중복과세를 피하고 있음
- 지방세로는 광역지방정부 도현세인 핵연료세와 기초지방정부 시정세인 사용후핵연료세를 동시에 도입하고 있다는 특징이 있음
· 특히 2000년 4월 지방분권일괄법 제정 이후 법정외세 신설이 가능해짐에 따라 총무성장관의 동의하에 지방정부 조례를 통해 자율적으로 과표와 세율을 정할 수 있음
· 또한, 후쿠시마원전 사고 이후에 일부 원전들이 운전을 정지하게 되면서 핵연료세 세수가 감소함에 따라 일부 현은 폐로 원전을 과세대상에 포함시키고 가동 원전에 비해 약 절반의 세율을 부과하는 등 지역 및 발전소별 특성을 반영하는 세제를 운영함
· 이와 더불어 원전에 저장하고 있는 사용후핵연료에 대해서도 과세하기도 함
- 우리나라 원자력발전소의 주변환경들은 지역별로 차이가 큰 데 비해 단일세율로 과세되어 지역 및 발전소별 특성을 반영하지 못하고 있으므로 일본과 유사하게 지역특성을 반영할 수 있도록 탄력세율 제도를 도입하는 것이 필요함
· 우리나라도 향후 운전을 정지하게 되는 발전소가 늘어나게 될 경우 세수가 감소할 것으로 예상되므로 폐로 원전을 과세대상에 포함시키는 방법과 사용후핵연료에 대해서도 과세하는 방안과 함께 지역 및 발전소 특성을 반영할 수 있는 탄력세율 제도 도입을 고려해 볼 수 있음
○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율은 다른 지역자원시설세 과세대상과 같이 표준세율 50% 가감안을 제안함
- 탄력세율을 표준세율 50% 가감하는 안은 현행 특정자원분 및 특정시설분 지역자원시설세의 탄력세율이 표준세율에 ±50%를 추가하는 방식이므로 원자력 및 화력 발전에 대한 탄력세율도 동일하게 적용하는 안임
○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율은 가산 세율만 적용하는 것으로 가정하고 세수효과를 살펴봄
- 50% 가산세율 적용 시 전국적으로 원자력분 736억 원, 화력분 575억 원의 세수증대 효과가 발생하며, 원자력분은 경북이 365억 원 세수가 증대하고, 부산, 전남, 울산 순이며, 화력분은 충남이 180억 원으로 가장 많고 경기, 인천, 경남 순으로 많음
○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용시 재정효과는 가산 탄력세율을 적용하는 경우 보통교부세 산정 시 인센티브로만 작용함
- 전국 모든 자치단체에서 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율을 50% 적용하는 경우 보통교부세는 교부세 총액이 불변이므로 상대적인 세수증대 규모에 따라 자치단체별 효과가 다르게 나타남
· 시도 본청분과 시군분을 구분하여 교부세 효과를 산정하면 지역자원시설세 과세권을 보유한 시도 본청은 인센티브 효과로 1,276.9억 원의 교부세 증대효과, 과세권이 없는 시군은 동일 금액만큼의 교부세 감소효과가 발생함
- 이에 따라 50% 탄력세율 적용시 시도별 순 재정효과는 경북이 638.5억 원, 부산 375.0억 원, 충남 289.7억 원 등으로 순증이 발생함
· 이에 비해 세수증대분이 작은 시도의 경우 순 재정수입 감소가 나타나 전북 183.3억 원, 충북 121.8억 원, 강원 99.8억 원 등의 순감소가 발생함
□ 정책제언
○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세에 대해서도 탄력세율 도입 필요성이 인정되고 있으며 탄력세율은 표준세율 50% 가감안을 제안함
- 이 경우 법령개정 사항으로 지방세법 제146조 제5항의 단서 조항인 “다만, 제2항제2호 및 제3호는 세율을 가감할 수 없다” 부분의 삭제가 필요함
○ 전국 모든 발전소 소재 자치단체가 50% 가산세율 적용 시 원자력 부문은 담세력이 인정되며 화력발전 부문은 담세력이 인정되지 않으나, 전기요금 인상 요인은 극히 미미함
- 5개 발전자회사는 최근 당기순손실을 기록하고 있어서 화력발전 세수증대분을 감당하기 어려운 반면, 한국수력원자력은 2020년 6,500억 원의 당기순이익을 기록하여 원자력 세수증대분을 충분히 감당할 수 있는 담세력을 지니는 것으로 판단됨
- 전기요금인상 요인은 가산세율 50% 적용 시 최대 0.234% 수준이며, 주택분 기준 전기 요금 추가 부담액은 연간 206.8원, 월평균 17.2원으로 나타나 소비자 부담 증가분은 미미한 수준으로 볼 수 있음
○ 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 도입 방안은 조세의 공정성, 중립성, 단순성 등의 조세 원칙에 기초하여 도입의 타당성을 검토해야 함
- 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 적용은 세율인상과 유사한 효과를 나타내므로 정책당국은 탄력세율 도입의 논의, 결정, 실시의 모든 과정에서 사회적 협의 및 합의를 거침으로써 도입에 따른 사회적 갈등비용 및 경제 악영향을 최소화해야 할 것임
○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해 탄력세율을 허용할 경우 조세수출의 우려가 있으나 원자력발전 및 화력발전의 경우 일반적 지방정부에 의한 기업과세에서 나타나는 조세수출과는 다르게 접근할 필요가 있음
- 원자력발전 및 화력발전의 경우 발전과정 및 발전소 소재로 인한 외부불경제는 발전소 주변지역에 집중되는데 비해 발전소의 생산물인 전력의 소비 혜택은 전국에 걸쳐서 고르게 나타난다는 특징이 있음
- 대부분의 지방세는 지방정부가 제공하는 다양한 공공서비스의 편익과 어느 정도 연계하여 과세되므로 해당 지역주민이나 기업에게 부담이 귀착되는 것이 바람직함
- 이에 비해 지역자원시설세는 원자력 및 화력발전소의 전력생산 과정에서 나타나는 외부 불경제 교정 목적이므로 전력을 소비하는 모든 소비자가 해당 세부담을 지는 것이 필요하며, 따라서 일반적 조세수출의 문제를 적용하기에는 무리가 있음