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한반도 탄소중립을 위한 남북 기후개발협력 방안 연구

A Study on Inter-Korean Climate Development Cooperation for Carbon Neutrality on the Korean Peninsula

김성진 , 한희진 , 박보라
  • : 한국환경연구원
  • : 수시연구보고서 2021권8호
  • : 연속간행물
  • : 2021년 07월
  • : 1-121(121pages)
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Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 전 지구적 기후변화의 가속화와 국제사회의 인식·행동 변화
ㅇ 지구 평균기온의 상승, 해빙에 의한 해수면 상승, 홍수, 태풍, 가뭄, 폭염, 한파, 폭설, 강풍 등의 강도 및 빈도 증가
ㅇ UNFCCC 채택(1992), 교토의정서 채택(1997), 파리협정 채택(2015)의 흐름을 거치며, 국제사회의 기후변화 대응 제도 발전
ㅇ IPCC에서는 1.5℃ 특별보고서 발표(2018), 제6차 평가보고서(제1실무그룹) 발표 (2021)를 통해, 기후위기 해결을 위해서는 2050년까지 탄소중립에 도달해야 한다는 점을 강조
- EU, 중국, 일본, 한국, 미국 등 세계 주요국에서 탄소중립 선언 및 중장기 온실가스 감축목표의 상향 고려 중
ㅇ 국제개발협력 분야에서는 UN SDGs가 발표(2015)되면서, 17대 목표를 통해 경제발전, 환경보호, 사회문제 해결이라는 3개 요소의 균형 추구
- 특히 7번 목표 ‘청정에너지’, 13번 목표 ‘기후행동’을 통해 기후변화 대응을 개발협력에 주류화 할 것을 촉구
□ 새로운 남북교류협력 패러다임의 필요성 대두
ㅇ 1990년 이래 지금까지 이어져 온 남북교류협력 모델의 개선을 통한 새로운 패러다임 정립의 필요성에 대해 활발한 논의가 이루어지는 중
ㅇ 국제사회의 대북지원은 ODA의 형태로 이루어져 왔으나, 한국의 대북지원은 남북관계의 특수성을 상정하여 민족 내부의 거래로 추진
ㅇ OECD DAC에서는 국제개발협력 원조효과성 제고를 위한 주인의식, 투명성, 결과중심성, 상호책임성, 지속가능성 등을 원칙으로 정립
ㅇ 현행법상 북한을 ODA의 대상으로 간주할 수는 없으나, 기존의 대북지원 방식에 ODA의 원칙과 시행지침을 적절히 반영하여 새로운 남북교류협력 패러다임을 정립할 필요성 대두
□ 연구의 목적
ㅇ 기후변화의 심각성과 전 지구적 기후변화 대응의 필요성이 높아지는 추세를 고려할 때, 이와 관련하여 지금까지 북한이 취해온 행동과 현재의 수요를 분석
- 특히 북한이 파리기후체제 및 UN SDGs의 틀 내에서 지속적으로 지원을 요청해온 기후·에너지 관련 사항을 세부적으로 파악
ㅇ 한반도 차원에서의 기후변화 대응과 탄소중립 목표 달성을 위해, 향후 대북제재 완화 시 남북한이 협력할 수 있는 기후개발협력 사업 발굴
- 기존 남북교류협력 모델의 한계를 점검하고, 한반도 평화 추구, 국제개발협력의 원칙 반영, 탄소중립 목표 부합이라는 세 가지 원칙 하에서 남북 기후개발협력의 방향을 제안
Ⅱ. 기후변화 대응과 국제개발협력의 추세
1. 기후변화 가속화와 국제사회의 대응: 그린뉴딜과 탄소중립
□ 온실가스 배출의 증가에 따른 기후변화의 가속화
ㅇ 1880년 이후 지구 평균기온은 1.02℃ 상승, 해수면은 연간 약 1.7mm씩 올라가 현재 21~24cm 상승
ㅇ 세계 각 곳에서 홍수, 태풍, 가뭄, 폭염, 한파, 폭설, 강풍 등 이상기후 현상의 빈도 및 강도 증가
ㅇ IPCC 1.5℃ 특별보고서(2018)에 따르면, 2010년 전 세계 온실가스 배출량 대비 2030년까지 45% 감축, 2050년까지 배출량 제로(net zero)인 ‘탄소중립’에 도달해야 1.5℃ 목표 달성 가능
□ 국제사회의 기후변화 대응 수준 강화 추세
ㅇ 2021년부터 파리기후체제가 공식적으로 출범하면서, 기후변화 대응을 위해 세계 모든 국가의 야심찬 노력이 촉구되는 상황
ㅇ 2019년 EU는 유럽 그린 딜을 발표하며 2050년 탄소중립을 공식 목표로 확정하고, 이를 달성하기 위해 탄소국경조정제도 도입, 온실가스 배출권거래제 혁신 등 다양한 대내·외 정책 추진
ㅇ 2021년 미국에서 바이든 행정부가 출범하면서 미국의 기후리더십 회복을 위해 적극적인 움직임을 보이며, 세계 주요 온실가스 배출국의 감축목표 상향을 촉구
ㅇ 중국, 일본, 한국 등에서 그린뉴딜의 추진과 탄소중립 달성 선언이 이어지며, 그린뉴딜과 탄소중립이 세계적인 패러다임으로 부상
2. 국제개발협력과 기후변화
□ UN SDGs 기반 새로운 국제개발협력 패러다임의 채택
ㅇ 지속가능발전을 원칙으로 하는 UN SDGs(2016~2030년)가 국제사회의 새로운 국제 개발협력 패러다임으로 정립(2015)
- UN SDGs는 사회, 경제, 환경을 3개의 축으로 하는 17개 목표, 169개 세부목표·지표로 구성
- 목표 중 7번 ‘청정에너지’, 13번 ‘기후행동’을 통해 개도국의 저탄소 발전 및 기후회복력 강화를 지원할 것을 명시
- UN SDGs는 법적 구속력을 지니지 않기 때문에, 실질적인 이행상황을 점검하기 위해 UN은 모든 회원국이 4년마다 자발적국가평가 보고서를 제출할 것을 권고
□ OECD DAC의 원조효과성 원칙 수립
ㅇ 선진국이자 공여국들로 구성된 OECD DAC의 원조효과성 고위급회의에서는 지금까지 네 차례의 회의를 거쳐 ODA의 원칙을 수립
ㅇ ODA의 원조효과를 극대화하기 위해 주인의식, 결과 중심, 상호책임성, 투명성, 지속 가능성 등의 원칙을 채택
Ⅲ. 남북 기후개발협력 수요의 분석
1. 한반도 기후변화의 영향과 북한의 인식
□ 한반도 기후변화의 영향
ㅇ 현재(1995~2014년) 대비 미래의 한반도 연평균 기온은 2.6~7.0℃ 상승하고, 평균 강수량은 3~14% 증가할 것으로 전망
ㅇ 국립기상과학원 시나리오에 따르면, 저탄소 시나리오의 경우 평균기온이 2.6℃ 상승하여 2081~2100년 한반도에는 비교적 높은 기후변화 피해가 예상되며, 고탄소 시나리오의 경우 한반도에는 사실상 생명체가 존재할 수 없는 상황이 될 것
□ 북한의 기후변화 인식
ㅇ 북한은 저먼와치 글로벌기후위험지표 2013년 판에서 1992~2011년 기후변화의 영향을 가장 크게 받은 국가 7위에 선정될 정도로 기후변화의 위험에 노출되어 있는 상태
ㅇ 20세기 들어 북한의 평균기온은 1.9℃ 상승했으며, 이는 지구 평균온도 상승폭의 세 배
ㅇ 북한의 기관지인 「노동신문」과 「민주조선」에서 2014년 이후 기후변화 보도가 증가하고 있으며, 식량위기, 국제적 노력, 에너지 개발 등이 주요 담론을 차지
2. 북한의 전력·에너지 상황
□ 북한의 전력·에너지 부족 문제와 재생에너지 보급 계획
ㅇ 2019년 기준, 북한의 1차 에너지 공급량은 1,377만TOE, 1인당 공급량은 0.55TOE
ㅇ 2018년 1차 에너지 총공급의 연료별 비중은 석탄 62.0%, 수력 22.4%, 석유 6.7%, 기타 8.9%로, ‘주탄종유’의 구조 유지
ㅇ 발전 부문은 수력과 화력이 대부분을 차지하며, 수력과 화력의 발전량 비중은 거의 동일
ㅇ 현재 15개 소재지 수력발전소와 8개 소재지 화력발전소를 운영 중인데, 설비 노후화 및 설비 간 조정의 어려움으로 인해 다수의 발전소는 가동 중단 상태
ㅇ 2018년 북한의 전기이용률은 48.5%로, 세계 최빈국 수준
ㅇ 2006년부터 이어진 대북제재의 수위가 2013년 이후 더욱 강화되면서 외부의 연료 수급이 차단되자, 재생에너지에 본격적으로 주목
ㅇ 2013년 「재생에네르기법」을 채택하여, 2044년까지 5,000MW의 재생에너지 발전 능력 보유 계획
3. 파리기후체제와 북한의 입장
□ 북한의 국가결정기여(NDC)
ㅇ 북한은 UNFCCC가 채택된 1992년 이래 계속 국제기후체제에 협조적인 모습을 유지
ㅇ 2000년 기준 북한의 온실가스 배출량은 6,571만 톤으로 세계 배출량의 0.16% 차지
ㅇ 북한은 2016년 제출한 NDC에서 BAU 대비 2030년까지 8% 무조건 감축, 외부 지원이 이루어진다면 BAU 대비 40.25% 감축을 목표로 제시
ㅇ 북한이 외부 지원을 원하는 분야는 전력 송·배전, 원자력발전소, 태양광, 풍력, 바이오 가스 등
4. 한국의 협력수요
□ 기능주의적 접근의 한계와 필요성
ㅇ 상위정치의 영역인 군사·안보 측면에서의 갈등과 긴장을 기후·환경 등의 하위정치 영역에서의 협력을 통해 완화하고자 하는 것이 기능주의적 접근
- 하위정치 분야에서의 협력과 신뢰를 축적하는 방식을 통해 점차 긴장을 완화하고 평화의 기반을 구축하는 것이 목표
ㅇ 기능주의적 접근은 미국, 중국 등 협력 대상 외부에 있는 중요 변수들의 영향력을 간과하고 있으며, 협력 과정에서 나타나는 대상 국가들 내부의 다양한 이해관계도 고려하지 않는다는 점이 한계
ㅇ 기능주의가 일정한 한계를 지님에도 불구하고, 환경협력을 통한 협력 경험의 축적이 일정한 성과를 거둘 수 있으며, 군사·안보적 경직성을 일부 해소하기 위한 대화의 창구 역할 가능
ㅇ 한반도는 기후변화라는 신안보적 위협에 노출되어 있기 때문에, 북한의 저탄소 발전을 지원하는 기후개발협력은 한국과 북한 모두에 중요한 의미와 실효성을 지니는 협력 분야
- 장기적으로는 한반도 탄소중립의 구상을 실현하고, 단기적으로는 한반도 긴장완화를 추구할 수 있는 영역
□ 한국 국가정책에 나타난 남북 기후협력계획
ㅇ 『2030 온실가스 감축 로드맵 수정안』(2018)에서는 산림흡수원과 국외감축(남북협력 포함)을 통해 3,830만 톤을 감축할 것을 계획
ㅇ『제2차 탄소흡수원 증진 종합계획(2018-2022) 』(2018)에서는 북한 조림사업을 통한 국내 탄소배출권 확보를 위해 특례조항을 마련하는 계획을 검토
ㅇ『제3차 녹색성장 5개년 계획(2019-2023) 』(2019)의 중점과제 중 하나는 ‘남북 간 녹색협력 강화’이며, 남북협력 기반 구축, 산림협력, 농업협력, 국제사회 차원에서 북한의 환경협력 논의 활성화 지원 등을 구체적 협력분야로 제시
ㅇ『제3차 남북관계발전기본계획』(2020)에서는 산림복원, 농축산 분야, 환경(기후변화 대응, 식수·위생 개선 등) 및 재난(산불·홍수 등) 관련 분야에서 개발협력 의제를 적극 발굴할 것을 계획
Ⅳ. 남북 기후개발협력의 고려요인
1. 국제사회의 대북제재
□ UN 안전보장이사회(안보리)의 대북제재
ㅇ 2006년 북한의 1차 핵실험 감행 이후 북한을 제재하기 위한 UN 안보리 결의안 제1718호 채택, UN 안보리 1718 대북제재위원회 설립
ㅇ 1718 대북제재위원회는 2006년 1718호 결의한 채택 이후 총 아홉 차례의 대북제재 결의안을 더 채택하여 최고 수준의 맞춤형·포괄적 제재를 시행
ㅇ 2019년 8월 7일 이후 총 20개 항목이 제재 면제를 승인받았으며, 대부분 의료, 위생 등 인도주의적 지원에 부합하는 항목
- 태양광 패널 등 일부 예외 항목 역시 의료기기 사용이나 소규모 온실재배를 위한 수준
ㅇ 현재의 대북제재 상황에서는 인도주의적 성격을 지닌 소규모 항목을 제외한 어떤 사항도 대북지원이 불가능하므로, 남북 기후개발협력의 추진을 위해서는 북한의 행동 변화와 대북제재 완화가 필수 조건
□ 미국과 한국의 대북제재
ㅇ 2017년 미국은 법제정을 통해 대북제재를 강화하였으며, UN 안보리 제재 수준을 상회하는 강력하고도 일방적인 제재를 시행
ㅇ 미국 제재는 1차 제재 대상자인 북한과의 거래만으로도 제3자가 2차 제재의 대상이 되도록 규정하여, 그 어떤 국가도 북한과의 거래를 유지하기 어려운 상황을 조성
ㅇ 한국은 2010년 북한의 천안함 피격사건 이후 ‘5.24 조치’를 발표하여 강력한 대북 경제제재 시행
ㅇ 북한이 2013년 3차 핵실험, 2016년 4차 핵실험을 감행하자, 박근혜 정부는 UN 안보리 제재와는 별도로 ‘3.8 독자적 대북제재 조치’를 시행하여 기존의 ‘5.24 조치’를 강화
- 이후 북한의 5차 핵실험이 이루어지자, 한국 정부는 ‘12.2 독자적 대북제재 조치’를 발표하여 기존 조치를 더욱 강화
ㅇ 2017년 출범한 문재인 정부 역시 북한의 대량살상무기 및 탄도미사일 개발 관계자와 북한 단체 및 개인을 독자 제재 대상으로 지정
2. 국제개발협력 원칙 반영 문제
□ 남북교류협력 관련 법적 규정
ㅇ 2000년대 이후 국제사회의 대북지원은 100% ODA 형태로 이루어져 왔으나, 한국은 현행법에서 규정하는 남북관계의 특수성으로 인해 ODA 형태의 대북지원 불가능
ㅇ 「대한민국헌법」, 「남북교류협력법」, 「남북관계발전법」 등에서는 북한을 ‘국가’로 인정하지 않으며, 남북관계는 국가간 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계로 규정, 남북거래 역시 국가간 거래가 아닌 민족 내부의 거래로 간주
ㅇ 한국은 2009년 OECD DAC 회원이 되었으며, 2010년 「국제개발협력법」 제정을 통해 ODA 정책의 법적 근거 마련
- 하지만 한국의 법규에 따라 북한은 ODA의 대상(‘개발도상국’)이 될 수 없음
□ ODA 원조효과성 원칙을 반영한 새로운 남북교류협력 패러다임의 필요성
ㅇ 남북교류협력에 적용되는 규칙과 절차 등은 국제개발협력의 일반적인 기준이 아니라 남북 간의 고유한 합의에 따라서 수립·시행
ㅇ 기존 대북사업은 발굴 및 계획 단계(심사과정 및 기준), 집행 단계(투명성, 효율성, 제도화), 결과 단계(사업성과 평가지침), 주인의식(명확한 목표와 투명한 추진체계를 통한 효과적인 사업수행) 등의 측면에서 문제를 노정
- ODA의 원칙과 기준을 남북교류협력 사업에 적용하려는 노력 필요
ㅇ 북한 역시 국내 문제 해결을 위해 외부 지원이 절실한 상황에서, UN SDGs라는 국제사회의 새로운 개발협력 시행에 적극적으로 협력하고 있으며, 특히 2번 목표(‘기아 종식’)와 7번 목표(‘청정에너지’)를 최우선과제로 지목
ㅇ 현행법상 북한을 ODA 대상국으로 삼을 수는 없으나, 남북교류협력 사업에 OECD DAC의 원조효과성 원칙을 반영하고, UN SDGs의 패러다임을 주류화시킨 새로운 패러다임 확립 필요
ㅇ 향후 대북제재 완화, 충분한 법적 검토, 국민적 합의를 전제로 하여, 지속가능한 북한 개발협력과 관련된 특별법을 제정하고 UN SDGs 기준 및 ODA의 원조효과성 원칙을 반영한 남북 기후개발협력 추진도 고려해 볼 수 있을 것
Ⅴ. 결론 및 정책 제언
1. 남북 기후개발협력의 원칙
□ 남북 기후개발협력은 ‘한반도 평화’, ‘국제개발협력 기준’, ‘탄소중립’의 세 가지 원칙하에서 추진되어야 함
ㅇ ‘한반도 평화’는, 남북 간 협력사업이 한반도의 긴장 완화, 더 나아가 평화의 한반도 지향 원칙에 위배되어서는 안 된다는 원칙
ㅇ ‘국제개발협력 기준’은, 남북교류협력 사업에 UN SDGs라는 국제개발협력의 보편적 패러다임과 OECD DAC 원조효과성 원칙을 충분히 도입·반영해야 한다는 원칙
ㅇ ‘탄소중립’은, 한반도 기후위기를 극복하고 2050년 탄소중립을 한반도 차원에서 달성하기 위해, 모든 남북협력 사업은 탄소중립 목표를 주류화·내재화해야 한다는 원칙
2. 양자 기후개발협력 분야 및 방안
□ 기존 남북 환경협력의 특징
ㅇ 지금까지의 남북 환경협력은 대부분 민간 중심으로 이루어졌으며, 정부 차원의 공식적인 사업은 소수에 불과
- 2005년에 양묘장 조성과 산림 병해충 방제 등 산림협력이 처음으로 공식 문서화
- 이후 백두산 화산 공동연구, 황사 등 대기오염 정보교류, 한반도 생물지 보호 등에 대해 합의
ㅇ 지금까지의 남북 환경협력이 특정 분야(산림, 수질)에 국한된 민간 지원 중심이었음을 감안할 때, 사업 분야 확대, 다양한 행위자 참여, 북한의 특수성을 넘어서는 국제개발 협력 기준의 적용이 향후 남북 환경협력의 과제가 될 것
- 기존의 산림과 수질 분야에 더해서, 최근 가장 중요한 환경문제로 인식되는 기후변화 대응(저탄소 발전, 기후회복력 강화) 분야에서의 남북협력이 새로이 필요
□ 산림 분야
ㅇ 농지조성을 위한 산림 개간, 임산연료 채취, 외화벌이용 목재 수출 등으로 인해 북한의 산림훼손은 심각한 수준에 이르렀으며, 이에 김정은 정권은 2014년 ‘산림복구 전투’를 선포하고 10년 내 모든 산을 복구할 것을 목표로 적극적인 조림·산림관리 정책 시행 중
ㅇ 2018년 남북정상회담 이후 대북제재에 걸리지 않는 유일한 협력사업으로 산림 분야가 지목되었으며, 같은 해 10월 양묘장 건설 등을 논의하기 위한 남북 산림협력회담 개최
ㅇ 북한의 높은 수요와 기존의 협력 경험을 토대로 할 때 산림 분야는 주요 남북협력 사업이 될 수 있으며, 기후위기 시대 탄소흡수원으로서의 산림의 역할이 부각되는 상황에서 REDD+, SDM 등의 형태로 기후개발협력 사업 추진 가능
- 2015~2019년 한국이 캄보디아에서 시행한 REDD+ 사업이 중요한 벤치마킹 대상
□ 수력발전 포함 수자원 관리 분야
ㅇ 북한은 발전원의 약 60%를 수력이 차지할 정도로 의존도가 높기에, 북한의 수력발전 역량 강화는 북한의 경제 회생과도 직결된 과제
ㅇ 북한의 수력발전 시설들은 건설된 지 60년이 초과된 것이 전체의 30%에 육박하고, 40년 이상 경과 시설을 포함하면 40%에 달하는 등 시설 노후화 심각
- 경제난과 대북제재 등으로 시설의 유지 보수가 어려워서 수력발전 이용률이 25~30%에 불과
ㅇ 신규 수력발전소 건설이나 기존 수력발전소의 성능 및 효율을 강화하는 사업에 대해 북한의 높은 수요 존재
ㅇ 북한의 체계적 수자원 관리 능력 제고를 지원하여 홍수피해를 방지하는 등의 기후적응 사업도 높은 수요를 지님
□ 재생에너지(풍력, 태양광) 분야
ㅇ 북한은 풍력, 조수력, 바이오매스, 태양광 등 재생에너지의 생산을 통해 전력난 해결을 모색 중
ㅇ 북한의 태양광 발전 잠재량은 한국의 약 4배에 달하고, 풍력도 한국보다 더 높은 것으로 추정
ㅇ 중앙집중식 계통연계형 방식은 막대한 비용이 소모되므로, 계통이 대단히 열악하고 도로 등의 기반시설이 갖춰지지 않은 북한의 경우 분산형 방식의 재생에너지 사업이 효율적
ㅇ 소규모의 풍력 및 태양광 복합발전시스템을 시범 보급하는 사업을 먼저 추진하고, 이후 대형 육상·해상 풍력발전단지를 조성하는 식으로 사업의 규모를 늘리는 것이 적절
ㅇ 일방적 지원이 아니라 호혜주의적 원칙에 따라 희토류 등의 자원교환 방식도 생각해 볼 수 있으며, 남북한 탄소무역을 통한 배출권 협력도 추진할 수 있을 것
ㅇ 남북 간 대학·연구소 연구개발 협력을 통해 기술이전 및 공동 기술개발 추진 역시 주요 협력 분야
3. 다자 기후개발협력 분야 및 방안
□ GCF 등 국제기구를 통한 다자협력
ㅇ 최근 국제사회의 ODA는 다자기구를 활용한 다자협력 형태로 진행되는 경우가 점점 더 증가
- OECD DAC 회원국의 ODA 중 다자원조는 약 28%, 세계적으로 국제기구를 활용한 다자협력은 전체 ODA의 약 44% 차지
ㅇ 국제사회의 대북지원 역시 다자간 ODA 방식을 취하는 경우가 많아서, 2017년 총 지원액의 39%가 다자원조였으며, 국제기구를 활용한 지정기여 방식의 ODA가 전체 지원액의 43% 차지
- 대북 양자원조가 어려워지자, UN, 세계은행그룹, 지역개발은행 등의 국제기구에 자금을 지원하고 사용을 지정
ㅇ 한국은 UNFCCC의 공식 재정기구인 GCF와 한국이 설립한 최초의 기후변화 대응 국제기구인 GGGI를 활용하는 방안을 집중적으로 고려해 볼 수 있음
- GCF는 개도국의 온실가스 감축과 기후변화 적응을 지원하는 것을 목적으로 하는 기후변화 대응 전문기구(사무국 소재지는 한국 송도)
- GGGI는 개도국의 지속가능한 경제 개발에 자문을 제공하고, 저탄소 녹색성장 전략 수립을 지원
ㅇ GCF를 통한 다자주의적 방식의 기후개발협력 사업을 추진하기 위해 GCF 티나강 수력발전 사업 사례를 벤치마킹할 수 있음
- 티나강 수력발전 사업은 기획재정부와 한국수출입은행 EDCF가 기획하여 승인
- GCF, EDCF, ADB, IRENA/ADFD, IDB, 솔로몬제도 정부, 호주 정부, 민간투자 기관 등 다양한 투자자가 연합하여, 2억 3,400만 달러 조성
- 15MW 수력발전소 건설을 통해 전력난을 해결하고 저탄소발전원을 확보하는 것이 목표
ㅇ 북한이 2012년 UNFCCC CDM 사업으로 등록한 여섯 건이 모두 수력발전소 건설 사업으로, 국제적인 지원을 통한 수력발전소 건설에 대한 수요가 매우 높은 상황
ㅇ 2019년 북한은 GCF로부터 소규모 사업 승인을 받기도 했으나, UN 안보리의 제제면제 신청 불허로 인해 시행되지 못함
- 결과적으로, 국제기구를 활용한 다자협력사업 역시 대북제재의 완화를 반드시 전제해야 함
□ 국제 비정부기구(NGO)의 활용
ㅇ 한국이 제3국 소재 또는 국제적인 비정부기구 등과 협력하는 방식으로 대북 기후개발 협력 추진 가능
ㅇ 미국 노틸러스연구소, 스위스 캄푸스퓌어크리스투스 등은 북한에 풍력발전기를 설치하고 운영하는 재생에너지 사업 수행 경험 보유
ㅇ 한스자이델재단 한국사무소는 1987년부터 습지와 철새 보존, 북한의 지속가능한 산림 육성 등의 사업을 수행해오고 있으며, EU의 후원을 받아 2014년부터 대북 산림사업 수행
Ⅰ. Background and Aims of Research
□ Acceleration of global climate change and changes in perception and behavior of the international community
ㅇ Increase in intensity and frequency of the global average temperature rise, sea level rise due to thawing, flood, typhoon, drought, heat wave, cold wave, heavy snow, and strong wind
ㅇ The adoption of the UNFCCC (1992), adoption of the Kyoto Protocol (1997), and the adoption of the Paris Agreement (2015), and the international community’s climate change response system development
ㅇ The IPCC emphasized the need to achieve carbon neutrality by 2050 to resolve the climate crisis through the announcement of the Special Report on Global Warming of 1.5 ℃ (2018) and the announcement of the 6th assessment report (working group 1) (2021).
- Major countries around the world, including EU, China, Japan, Korea, and the US, are considering declaring carbon neutrality and raising their mid- to long-term greenhouse gas reduction targets.
ㅇ In the field of international development cooperation, as the UN SDGs were announced (2015), the 17 goals seek to balance the three factors of economic development, environmental protection, and social problem solving.
- In particular, through the Goal 7 Affordable and Clean Energy and Goal 13 Climate Action, the UN urges the mainstreaming of climate change response into development cooperation.
□ A new paradigm for inter-Korean exchanges and cooperation emerges
ㅇ Active discussions are taking place on the necessity of establishing a new paradigm through the improvement of the inter-Korean exchange and cooperation model that has been in place since 1990.
ㅇ The international community’s aid to North Korea has been provided in the form of ODA, but South Korea’s aid to North Korea is promoted as an intra-ethnic transaction, assuming the peculiarities of inter-Korean relations.
ㅇ The OECD DAC established principles such as ownership, transparency, result-orientation, mutual accountability, and sustainability to enhance the effectiveness of aid in international development cooperation.
ㅇ Although North Korea cannot be regarded as a target of ODA under the current law, it is necessary to establish a new paradigm for inter-Korean exchange and cooperation by appropriately reflecting the principles and implementation guidelines of ODA in the aid to North Korea.
□ Purpose of the research
ㅇ Considering the seriousness of climate change and the growing need to respond to global climate change, this study analyzes the actions North Korea has taken so far and the current demand in this regard.
- In particular, this study seeks to have a more thorough understanding of the climate and energy-related issues for which North Korea has continuously requested support within the framework of the Paris climate regime and the UN SDGs.
ㅇ To respond to climate change at the level of Korean Peninsula and achieve the goal of carbon neutrality, plan climate development cooperation projects where North and South Korea can cooperate when sanctions are eased in the future
- Examine the limitations of the existing inter-Korean exchange and cooperation model, and propose a direction for inter-Korean climate development cooperation under the three principles of pursuing peace on the Korean Peninsula, reflecting the principles of international development cooperation, and meeting the carbon neutrality goal
Ⅱ. Climate Change Response and Trends in International Development Cooperation
1. Acceleration of climate change and the international community’s response: the Green New Deal and carbon neutrality
□ Acceleration of climate change due to increase in greenhouse gas emissions
ㅇ Since 1880, the global average temperature has risen by 1.02 °C, and the sea level has risen by about 1.7 mm per year, currently rising by 21-24 cm.
ㅇ The frequency and intensity of abnormal weather phenomena such as floods, typhoons, droughts, heat waves, cold waves, heavy snowfalls, and strong winds are increasing all over the world.
ㅇ According to the IPCC 1.5 ℃ Special Report (2018), the 1.5 ℃ target can be achieved only when the global greenhouse gas emission is reduced by 45% by 2030 compared to 2010 levels and the carbon neutrality, which means net-zero emissions, is achieved by 2050.
□ The trend of strengthening the level of response to climate change in the international community
ㅇ With the official launch of the Paris climate regime from 2021, ambitious efforts from all countries in the world are urged to respond to climate change.
ㅇ In 2019, the EU announced the European Green Deal and confirmed the official goal of carbon neutrality by 2050, and to achieve this, various internal and external policies such as the introduction of the carbon border adjustment mechanism and reform of the greenhouse gas emission trading system are promoted.
ㅇ With the beginning of the Biden administration in the United States in 2021, the United States is making positive moves to restore its climate leadership and urging the world’s major emitting countries to raise the reduction targets.
ㅇ The Green New Deal and carbon neutrality declarations continued in China, Japan, and Korea, and the Green New Deal and carbon neutrality emerged as global paradigms.
2. International development cooperation and climate change
□ Adoption of a new paradigm for international development cooperation based on UN SDGs
ㅇ The UN SDGs (2016-2030), which are based on the principle of sustainable development (2015), established as a new paradigm for international development cooperation in the international community
- The UN SDGs consist of 17 goals and 169 detailed goals and indicators based on the three axes of society, economy, and environment. - Among the Goals, No. 7 Affordable and Clean Energy and No. 13 Climate Action specify support for low carbon development and strengthening of climate resilience in developing countries.
- Since the UN SDGs are not legally binding, the UN recommends that all member countries submit a voluntary national report every four years to check the actual implementation status.
□ Establishment of the principles of aid effectiveness in the OECD DAC
ㅇ The High-Level Fora on Aid Effectiveness of the OECD DAC, which consists of advanced and donor countries, has established the principles of ODA through four meetings so far.
ㅇ Adopt the principles of ownership, result-orientation, mutual accountability, transparency, and sustainability to maximize the effect of ODA Ⅲ. Analysis of Demand for Inter-Korean Climate Development Cooperation
1. The impact of climate change on the Korean Peninsula and North Korea’s perception
□ Impact of climate change on the Korean Peninsula
ㅇ Compared to the present (1995~2014), the average annual temperature of the Korean Peninsula in the future is expected to rise by 2.6~7.0 ℃, and the average precipitation will increase by 3~14%.
ㅇ According to the scenario of the National Institute of Meteorological Sciences, in the case of the low carbon scenario, the average temperature rises by 2.6 ℃, and relatively high damage due to climate change is expected on the Korean Peninsula between 2081 and 2100.
□ North Korea’s perception of climate change
ㅇ North Korea is exposed to the risks of climate change to such an extent that it was selected as the 7th country most affected by climate change from 1992 to 2011 in the Global Climate Risk Index 2013.
ㅇ In the 20th century, the average temperature in North Korea has risen by 1.9 °C, which is three times the increase in the global average temperature.
ㅇ Reports on climate change have been increasing since 2014 in the North Korean newspapers Rodong Sinmun and Democratic Chosun, and the food crisis, international efforts, and energy development are the main content of discourses.
2. North Korea’s power and energy situation
□ North Korea’s power and energy shortage and renewable energy supply plan
ㅇ As of 2019, North Korea’s total primary energy supply was 13.77 million TOE, and per capita supply was 0.55 TOE. ㅇ In 2018, the proportions of the total primary energy supply by fuel were 62.0% for coal, 22.4% for hydro, 6.7% for petroleum, and 8.9% for others.
ㅇ Hydropower and thermal power account for most of the power generation sector, and the proportions of hydropower and thermal power in power generation are almost the same.
ㅇ Currently, 15 hydroelectric power plants and eight thermal power plants are operating but many power plants are in a state of shutdown due to aging facilities and difficulties in coordinating between facilities.
ㅇ In 2018, the electricity access rate in North Korea was 48.5%, which is the level of the world’s least developed country.
ㅇ As the level of sanctions against North Korea, which have been in effect since 2006, has been strengthened since 2013 and the supply of fuel from the outside has been cut off, North Korea is paying attention to renewable energy.
ㅇ Adoption of the Renewable Energy Law in 2013 and the plan to possess 5,000 MW of renewable energy generation capacity by 2044 3. Paris Climate Regime and North Korea’s attitude
□ North Korea’s Nationally Determined Contributions (NDC)
ㅇ North Korea has been cooperative with the international climate regime since 1992, when the UNFCCC was adopted. ㅇ As of 2000, North Korea’s greenhouse gas emissions amounted to 65.71 million tons, accounting for 0.16% of global emissions.
ㅇ In the NDCs submitted in 2016, North Korea presented a target of 8% unconditional reduction compared to BAU by 2030, and 40.25% reduction compared to BAU if foreign support is provided.
ㅇ The fields in which North Korea wants foreign support include power transmission and distribution, nuclear power plants, solar power, wind power, biogas, etc. 4. Korea’s demand for cooperation
□ Limitations and necessity of the functionalist approach
ㅇ The functionalist approach is to try to alleviate conflicts and tensions in the military and security aspects of high-level politics through cooperation in low-level political domains such as environment and technology.
- The goal is to gradually relieve tensions and build a foundation for peace through the way of building cooperation and trust in the low politics area.
ㅇ The functionalist approach is limited in that it overlooks the influence of important variables outside the target of cooperation, such as the United States and China, and does not take into account the various interests within the target country that appear in the course of cooperation.
ㅇ Although functionalism has certain limitations, the accumulation of experience in cooperation through environmental cooperation can yield certain results, and it can serve as a window for dialogue to partially resolve military and security rigidity.
ㅇ Since the Korean Peninsula is exposed to the new security threat of climate change, climate development cooperation that supports North Korea’s low carbon development is a cooperative field that has an important meaning and will prove effective for both South Korea and North Korea.
- In the long term, the concept of carbon neutrality on the Korean Peninsula can be realized, and in the short term, it is an area in which alleviating tensions on the Korean Peninsula can be pursued.
□ Inter-Korean Climate Cooperation Plan in Korea’s National Policy
ㅇ In 2030 GHG Reduction Roadmap Amendment (2018), it is planned to reduce 38.3 million tons through forest sinks and overseas reduction (including inter-Korean cooperation).
ㅇ In the Second Comprehensive Plan for the Promotion of Carbon Sink (2018-2022) (2018), a plan to prepare special provisions for securing domestic carbon credits through North Korea’s afforestation projects is reviewed.
ㅇ One of the key tasks of the 3rd Five-Year Plan for Green Growth (2019-2023)(2019) is strengthening inter-Korean green cooperation, and the establishment of the foundation for inter-Korean cooperation, forestry cooperation, agricultural cooperation, and support for revitalizing discussions on North Korea’s environmental cooperation at the international level are presented as specific areas of cooperation.
ㅇ In the 3rd Basic Plan for the Development of Inter-Korean Relations (2020), the agenda for development cooperation will be actively explored in areas related to forest restoration, agriculture and livestock, environment (response to climate change, improvement of drinking water and sanitation, etc) and disasters (forest fires, floods, etc).
Ⅳ. Factors to Consider in Inter-Korean Climate Development Cooperation
1. International sanctions against North Korea
□ UN Security Council’s sanctions against North Korea
ㅇ In 2006, after North Korea conducted its first nuclear test, the UN Security Council Resolution 1718 was adopted to impose sanctions against North Korea, and the UN Security Council 1718 Sanctions Committee was established against North Korea.
ㅇ Since the adoption of Resolution 1718 in 2006, the 1718 North Korea Sanctions Committee has adopted a total of nine more resolutions on sanctions against North Korea and implemented the highest level of customized and comprehensive sanctions.
ㅇ Exemption from sanctions has been approved for a total of 20 items since August 7 2019, and most of them correspond to humanitarian aid such as medical care and hygiene.
- Some exceptions, such as solar panels, are also at the level for the use of medical devices or small-scale greenhouse cultivation.
ㅇ Under the current sanctions on North Korea, it is impossible to provide assistance to North Korea except for small-scale items with a humanitarian character.
□ U.S. and South Korea’s sanctions against North Korea
ㅇ In 2017, the United States strengthened sanctions against North Korea through legislation and implemented strong and unilateral sanctions that exceed the level of UN Security Council sanctions.
ㅇ U.S. sanctions stipulate that third parties are subject to secondary sanctions even in case of mere transactions with North Korea, which is the primary target of sanctions, creating a situation in which it is difficult for any country to maintain transactions with North Korea.
ㅇ After the sinking of the Cheonan in 2010 by a North Korean torpedo, South Korea announced the May 24 Measures and implemented strong economic sanctions against North Korea.
ㅇ When North Korea conducted its third nuclear test in 2013 and its fourth nuclear test in 2016, the Park Geun-hye administration enforced 3.8 Independent Sanctions Against North Korea separately from UN Security Council sanctions, strengthening the existing 5.24 Measures.
- After North Korea’s fifth nuclear test, the South Korean government further strengthened the existing measures by announcing the 12.2 Independent Sanctions Against North Korea.
ㅇ The Moon Jae-in government, which was launched in 2017, also designated North Korean organizations and individuals involved in the development of weapons of mass destruction and ballistic missiles as targets of independent sanctions.
2. The issue of reflecting the principles of international development cooperation
□ Legal regulations related to inter-Korean exchanges and cooperation
ㅇ Since the 2000s, the international community’s aid to North Korea has been made in the form of 100% ODA, but South Korea is unable to provide aid to North Korea in the form of ODA due to the peculiarities of inter-Korean relations stipulated by the current law.
ㅇ North Korea is not recognized as a state in the Constitution of South Korea, Inter-Korean Exchange and Cooperation Act, and Inter-Korean Relations Development Act, and inter-Korean relations are defined as special relations that are provisionally formed in the process of pursuing unification, not as those between states; inter-Korean transactions are also regarded as intra-ethnic transactions rather than inter-state transactions.
ㅇ Korea became a member of the OECD DAC in 2009, and established the legal basis for ODA policy through the enactment of the International Development Cooperation Act in 2010.
- However, according to South Korean laws, North Korea cannot be a target of ODA (developing country).
□ The need for a new paradigm for inter-Korean exchanges and cooperation that reflects the principles of ODA effectiveness
ㅇ Rules and procedures applicable to inter-Korean exchanges and cooperation are established and implemented according to a unique agreement between the two Koreas, not the general standards for international development cooperation.
ㅇ Existing projects regarding North Korea have shown problems at the planning stage (examination process and standards), the implementation stage (transparency, efficiency, institutionalization), the final stage (project performance evaluation guidelines), and the sense of ownership (effective project execution through clear goals and transparent implementation systems).
- Efforts are needed to apply the principles and standards of ODA to inter-Korean exchange and cooperation projects.
ㅇ North Korea is also actively cooperating with the implementation of new international development cooperation called the UN SDGs in a situation in which external support is desperately needed to resolve domestic problems, and especially, Goal 2 (Zero Hunger) and Goal 7 (Affordable and Clean Energy) were designated as the top priority.
ㅇ Although North Korea cannot be selected as a target country for ODA under the current law, it is necessary to establish a new paradigm that reflects the principles of aid effectiveness of the OECD DAC and mainstreams the paradigm of the UN SDGs in inter-Korean exchange and cooperation projects.
ㅇ In the future, on the premise of sanctions relief against North Korea, sufficient legal review, and national consensus, enactment of special laws related to sustainable North Korean development cooperation, and promoting inter-Korean climate development cooperation that reflects the UN SDGs and the principles of aid effectiveness of ODA may also be considered.
Ⅴ. Conclusion and Suggestions 1. Principles of inter-Korean climate development cooperation
□ Inter-Korean climate development cooperation should be promoted under the three principles of peace on the Korean Peninsula, standards for international development cooperation, and carbon neutrality.
ㅇ Peace on the Korean Peninsula is the principle that inter-Korean cooperation projects must not violate the principle of easing tensions on the Korean Peninsula and furthermore, pursuing peace on the Korean Peninsula.
ㅇ The International Development Cooperation Standard is the principle that the universal paradigm of international development cooperation called the UN SDGs and the OECD DAC aid effectiveness principle should be sufficiently introduced and reflected in inter-Korean exchange and cooperation projects.
ㅇ Carbon neutrality is the principle that all inter-Korean cooperation projects should mainstream and internalize the carbon neutrality goal in order to overcome the climate crisis on the Korean Peninsula and achieve carbon neutrality in 2050. 2. Areas and measures for bilateral climate development cooperation
□ Characteristics of existing inter-Korean environmental cooperation
ㅇ Until now, most of the inter-Korean environmental cooperation has been centered on the private sector, and there are only a few official projects at the government level.
- In 2005, forestry cooperation was first officially documented, including the establishment of a nursery and control of forest pests.
- Afterwards, an agreement was reached on joint research on Mt. Baekdu volcano, exchange of information on air pollution such as yellow dust, and protection of biological sites on the Korean Peninsula.
ㅇ Considering that inter-Korean environmental cooperation has been centered on private support limited to specific areas (forest and water quality), the future task of inter-Korean environmental cooperation is to expand the business field, promote participation of various actors, and apply international development cooperation standards that go beyond North Korea’s peculiarities.
- In addition to the existing forestry and water quality fields, inter-Korean cooperation is newly needed in the field of climate change response (low carbon development and strengthening climate resilience), which is recently recognized as the most important environmental issue.
□ Forestry
ㅇ Farmland development, forest fuel extraction, and timber export for foreign currency have led to serious deforestation in North Korea. In response, the Kim Jong-un regime declared a “battle for forest restoration” in 2014 and restored all mountains within ten years. Active afforestation and forest management policies are being implemented.
ㅇ After the inter-Korean summit in 2018, the forestry sector was designated as the only possible area for cooperative projects not subject to sanctions against North Korea, and in October of the same year, inter-Korean forest cooperation talks were held to discuss construction of nurseries, etc.
ㅇ Based on North Korea’s high demand and existing cooperation experience, the forest sector can be a major area for inter-Korean cooperation projects, and in a situation where the role of forests as a carbon sink in the climate crisis is highlighted, it is possible to promote climate development cooperation projects in the form of REDD+ and SDM.
- The REDD+ project implemented by Korea in Cambodia from 2015 to 2019 is an important benchmarking model.
□ Water resource management including hydroelectric power generation
ㅇ Since North Korea is highly dependent on hydroelectric power as to the extent of 60% of its power generation, strengthening North Korea’s hydropower capacity is a task directly related to North Korea’s economic recovery.
ㅇ North Korea’s hydroelectric power plants are more than 60 years old, accounting for 30% of the total, and it is 40% if those that are more than 40 years old are included.
- Due to economic difficulties and sanctions against North Korea, maintenance of facilities is difficult, so the use of hydroelectric power is only 25-30%.
ㅇ There is high demand from North Korea for the construction of new hydroelectric power plants or projects to enhance the performance and efficiency of existing hydroelectric power plants.
ㅇ Climate adaptation projects such as preventing flood damage by supporting North Korea’s systematic improvement of water resource management capabilities are also in high demand.
□ Renewable energy (wind, solar)
ㅇ North Korea is seeking to solve the electricity shortage through the production of renewable energy such as wind, tide, biomass, and solar.
ㅇ North Korea’s solar power generation potential is about four times that of South Korea, and wind power is estimated to be higher than that of South Korea.
ㅇ Since the centralized grid-connected method consumes a lot of money, in North Korea, where the grid is in a very poor state and there is little infrastructure such as roads, the distributed generation type of renewable energy project is more efficient.
ㅇ It is appropriate to increase the scale of the project by first promoting a project to supply a small-scale wind power and solar power combined power generation system on a trial basis, and then constructing a large onshore and offshore wind power generation complex.
ㅇ In accordance with the principle of reciprocity rather than unilateral support, a method of exchanging resources such as rare earth elements can be considered, and cooperation in emission permits through carbon trade between the two Koreas can be promoted.
ㅇ Technology transfer and joint technology development through inter-Korean research and development cooperation at universities and research institutes are also major areas of cooperation. 3. Areas and measures for multilateral climate development cooperation
□ Multilateral cooperation through international organizations such as GCF
ㅇ Recently, ODA in the international community is increasingly being conducted in the form of multilateral cooperation using international organizations.
- Among the ODA of OECD DAC member countries, multilateral aid accounts for about 28%, and multilateral cooperation using international organizations accounts for about 44% of the total ODA worldwide.
ㅇ Since the international community’s aid to North Korea often takes the multilateral ODA method, 39% of the total aid in 2017 was multilateral, and the designated contribution method using international organizations accounted for 43% of the total aid.
- As bilateral aid to North Korea became difficult, it provided funds to international organizations such as the UN, World Bank Group, and regional development banks, and designated its use.
ㅇ Korea can focus on using the GCF, the official operating entity of the Financial Mechanism of the UNFCCC, and the GGGI, the first international organization established by Korea to respond to climate change.
- The GCF is an organization specialized in climate change response that aims to reduce greenhouse gas emissions and support adaptation to climate change in developing countries (the secretariat is located in Songdo, Korea).
- GGGI provides advice on sustainable economic development in developing countries and supports the establishment of low carbon green growth strategies.
ㅇ In order to promote climate development cooperation projects in a multilateral way through GCF, the case of the GCF Tina River hydroelectric power generation project can be benchmarked.
- The Tina River hydroelectric power plant project was planned by the Ministry of Strategy and Finance and the Export-Import Bank of Korea EDCF.
- Various investors such as the GCF, EDCF, ADB, IRENA/ADFD, IDB, Solomon Islands government, Australian government, and private investment institutions jointly invested $234 million.
- The goal is to solve the power shortage and secure low carbon power generation sources through the construction of 15 MW hydroelectric power plants.
ㅇ All six cases that North Korea registered as UNFCCC CDM projects in 2012 were hydroelectric power plant construction projects, and the demand for hydroelectric power plant construction through international support is very high.
ㅇ In 2019, North Korea received a small-scale project approval from the GCF, but it was not implemented due to the UN Security Council’s refusal to apply for sanctions exemption.
- As a result, multilateral cooperation projects using international organizations must also presuppose the sanctions relief against North Korea.
□ Utilization of international non-governmental organizations (NGOs)
ㅇ It is possible to promote climate development cooperation with North Korea in such a way that South Korea cooperates with third countries or international non-governmental organizations.
ㅇ Nautilus Institute in the United States and Campus fur Christus in Switzerland have experience of carrying out renewable energy projects in North Korea, installing and operating wind power generators.
ㅇ The Hanns-Seidel-Foundation Korea office has been carrying out projects such as conservation of wetlands and migratory birds, and fostering sustainable forests in North Korea since 1987.

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2021권12호(2021년 12월) 수록논문
최근 권호 논문
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1기후위기 시대 영농형태 변화에 따른 농업용 지하수 관리전략 연구

저자 : 현윤정 , 차은지 , 이규상 , 정아영

발행기관 : 한국환경연구원 간행물 : 수시연구보고서 2021권 12호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-118 (118 pages)

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Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적
1. 배경 및 목적
□ 배경
○ 지난 50년간 농가인구의 감소와 고령화, 국민소득 향상과 식생활의 변화 등에 따라 채소, 과수 등 밭작물의 생산량이 증가하고, 이와 함께 시설재배 면적이 증가함. 최근에는 밭작물의 연중 생산성과 품질 향상을 위한 스마트 농업이 주목을 받으면서 시설재배와 함께 영농형태의 변화를 주도하고 있음
○ 사계절 생산되는 고품질 밭작물 비중의 증가는 연중 내내 깨끗한 수질의 농업용수를 요구하게 되었고, 그에 따라 지리적 접근성이 용이하고 수질이 양호한 지하수의 수요가 꾸준히 증가하는 추세임. 농업용 지하수 수요 증가는 지하수개발·이용시설의 개발 증가, 농촌지역의 지하수 고갈, 지하수 수질 저하 등 자원·환경적 이슈를 초래하고, 그로 인한 영농피해 우려가 커지는 상황임
○ 이에 현장체감형 농업용 지하수 이슈를 파악하여 물순환 건전성, 물 수요관리, 통합물관리 등의 국가 물관리 기본원칙에 따라 농업용 지하수의 합리적인 관리전략을 마련할 필요가 있음
□ 목적
○ 본 연구는 통계자료 분석, 선행연구 검토, 현장사례 분석 및 탐문, 주민 및 공무원 인터뷰, 전문가 의견수렴 등을 통해 영농형태 변화로 인한 농업용 지하수 현안을 진단하고, 기후위기 시대에 이러한 현안을 해결하기 위한 농업용 지하수 관리전략과 정책과제를 도출, 제시하는 것을 목적으로 함
Ⅱ. 우리나라 영농형태의 변화
1. 경지면적의 변화
○ 우리나라 경지면적은 2019년 기준 158만 957ha로 국토면적의 약 15.7%에 해당됨. 지난 10년간 전체 경지면적은 꾸준히 감소하였는데, 이 중에서도 논 면적은 15만 4,362ha 감소한 데 반해, 밭 면적은 2만 18ha 증가하였음
○ 논과 밭 경지면적 증감 사유에 대한 세부분석 결과, 가장 큰 사유는 논밭 전환인데, 논에서 밭으로 전환하는 면적 비율이 2019년 66.6%인 것으로 나타나 논농사에서 밭농사로의 영농형태 전환이 활발하게 이루어지고 있음을 알 수 있음
○ 지역별 경지면적 분포를 살펴보면, 모든 시도에서 논 면적은 감소한 반면에 밭 면적은 지역별로 증감의 차이를 보임. 특히 전체 경지면적이 10만ha 이상인 경상북도와 전라남도에서는 지난 10여 년간 밭 면적이 증가하는 추세를 보이고 있음
2. 농작물 및 작물재배 형태의 변화
○ 통계청 농가경제조사에 따르면 2000년에서 2013년까지 쌀로 인한 수입은 꾸준히 감소하는 반면 채소, 과수로 인한 수입은 증가하여 2013년 기준 전체 농작물 수입의 54.5%를 차지함. 채소, 과수는 고소득 작물로, 농작물별 농가소득의 차이가 미곡 중심의 논농사에서 채소, 과수 중심의 밭농사나 시설재배로 영농형태가 전환되는 중요한 요인이라고 할 수 있음
○ 병충해 방지, 기후변화 대비 등의 이유로 지난 45년간(1975~2019년) 노지재배 면적은 감소하고 시설재배 면적은 연평균 7.2% 증가한 것으로 조사됨. 2019년 기준 시설재배의 경우 채소류를 가장 많이 재배하는 것으로 나타남
○ 기후변화에 따른 작물 주산지의 변화는 적정 기후대에 맞춰 재배지가 이동하는 것외에도 온도를 인위적으로 조절하고 생산할 수 있는 시설재배방식의 확대 가능성을 내포함
3. 소결
○ 통계자료 분석 결과, 농가인구의 감소 및 고령화, 농가소득 증대, 기후변화 등의 이유로 인해 지난 10년간(2010~2019년) 논농사가 감소하는 대신 밭농사가 증가하는 등 재배 농작물의 변화, 논밭의 전환 등이 발생함. 한편, 밭에서는 노지재배지 면적이 점차 감소하고 있고 시설재배지 면적이 증가하고 있음. 재배형태는 농작물의 종류와도 연관이 있어서 노지에서는 특용작물 등의 기타작물이, 시설에서는 과수 재배가 증가하고 있는 것으로 분석됨
○ 기후변화에 따른 재배 적정 기후대의 이동에 대한 대응방안으로 연중 내내 작물을 생산할 수 있도록 생육환경을 조절할 수 있는 시설재배방식이 확대될 것으로 전망됨
Ⅲ. 영농형태에 따른 농업용 지하수 현황
1. 농업용 지하수 일반 현황
□ 농업용 지하수 이용 현황
○ 우리나라의 농업용수 총이용량 중에서 농업용 지하수 이용량은 5억 1,000만㎥/연(2018년 기준)으로 9.8%를 차지함. 한편, 전국의 지하수 개발·이용시설 중에 약 49.0%가 농업용 지하수 시설이며, 지하수 총이용량의 약 51.9%가 농업용 지하수 이용량에 해당됨
○ 농업용 지하수 개발·이용시설은 꾸준히 증가한 것에 반해, 시설 1공당 연이용량은 꾸준히 감소하는 추세임. 2019년 기준 농업용 지하수 시설은 총 81만 2,569개소이며, 이 중 답작용 시설이 55.1%(44만 7,448개소), 전작용 시설이 30.8%(25만 84개소)로 답작용 시설의 비중이 우세함
□ 농업용 지하수 시설 인허가 현황
○ 2018년 말 기준, 전국 농업용 지하수 시설(79만 198개소, 14억 8,102만 305m3/연) 중 신고시설 수는 90.4%(71만 4,066개소)에 달하며, 허가시설 수는 1.5%(1만 1,699 개소)에 불과함. 경미시설은 8.2%로 상당한 비율을 차지함. 제주도를 제외한 모든 시도에서 신고시설의 일평균 이용량이 10m3/일·개소 미만으로 매우 적은 것으로 분석됨
□ 농업생산기반시설 현황
○ 「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반시설은 논농사의 용수공급을 위한 시설로서 저수지, 양수장, 양배수장, 배수장, 취입보, 집수암거, 관정, 기타(방조제 등)로 분류되는데, 2019년 기준 수리답 지하수 관정 수는 2만 6,840개소로 전체 농업생산기반시설 수의 약 36.5%로 가장 큰 비율을 차지하고 대부분 지자체에서 관리 중임
□ 농업용 지하수 수질 현황
○ 농촌지하수관리 관측망 운영 결과, 2018년 기준 14.4%가 질산성질소 수질 기준을 초과하는 것으로 조사됨. 농업용 지하수의 수질 저하는 농촌지역의 오염원 관리 미흡으로 발생하고 있음
2. 영농형태에 따른 농업용 지하수 이용 현황
□ 논, 밭, 시설재배지 등 경지유형에 따른 지하수 이용 특성
○ 진주시를 대상으로 영농형태의 공간적 분포 특성을 살펴본 결과, 경지정리가 된 지역이나 시설재배지는 대체로 특정 규모 이상으로 집단화되어 있고 주로 하천 주변의 저지대나 호소의 하류지역에 발달하고 있음. 한편, 밭 지역의 경우 대부분이 경지정리가 이루어지지 않았을 뿐 아니라 산간지역에 분산되어 분포하며, 일부 경지정리가된 밭 지역의 경우 시설재배지 지역과 유사하게 하천 주변 저지대에 분포함
○ 시설재배가 집단화되어 있는 지역은 지하수 개발·이용시설도 밀집 분포하고 있는 반면, 경지정리가 안 된 논이나 밭은 대체로 산간지역에 산발적으로 분포하고 있으며 지하수 시설도 농지 분포와 유사한 분포를 보임
□ 수막재배시설의 지하수 이용 현황
○ 한국지질자원연구원(2016)에 따르면, 지하수를 활용한 수막재배시설 지역의 시설 1동당 평균 지하수 사용량은 일평균 64±11m3/일이고, 관정 1기당 평균 지하수 사용량은 126±50m3/일인 것으로 조사됨. 조사 결과를 이용하여 겨울 동안 수막가동일을 120일로 가정했을 때 수막재배용 시설의 이용량은 연간 5억 7,300만㎥으로 농어업용 지하수 이용량의 32.8%을 차지하는 것으로 추정됨
Ⅳ. 농업용 지하수의 현장체감형 이슈
1. 뉴스 등 빅데이터 활용 연관어 분석
○ '농업'과 '지하수'를 검색어로 한 2000년과 2010~2019년의 연관어 분석 결과, 2000년에는 주로 생활용수와 제주도 지역에 관한 이슈가 중점적으로 제기되었고 2010년에는 보 건설을 둘러싼 지하수 문제, 2011년에는 가축매몰지 조성으로 인한 침출수와 관련한 지하수 수질 문제, 2012년부터 2015년까지는 가뭄과 저수율, 취수원, 대수층 등과 같은 수자원과 관련한 이슈가 제기되었음. 2016년에 처음으로 수막재배가 연관어로 제시되었고, 2017년부터 2019년까지는 보 개방을 둘러싼 수막재배 지역의 지하수위 저하, 수량 부족 문제 등이 이슈로 제기됨
○ '시설재배'와 '수막재배'를 검색어로 한 2000~2020년의 연관어 분석 결과에 따르면, 시설재배는 농가소득의 긍정적 측면에서 연중생산체계, 비닐하우스와 관련 있는 연관어가 제시된 한편 청원군 지역의 물 부족 현상이 부정적 이슈로 제시되었음
2. 현장 사례 분석
□ 진주 단목지구
○ 진주 단목지구는 딸기, 고추, 호박, 파프리카 등을 주로 재배하는 집단화된 시설농업단지로서, 수막재배시설의 겨울철 지하수 이용량 증가에 따른 수위 저하 문제가 발생하여 그로 인한 지하수 부족 민원이 자주 발생함. 수막재배를 위한 지하수 이용량이 증가하는 11월에 지하수위가 강하하기 시작하여 이듬해 2월에 가장 심했다가 이후 수막재배가 중단되는 3월부터 지하수위가 회복되는 양상이 매년 반복됨
○ 농림축산식품부와 한국농어촌공사는 지하수 인공함양사업의 타당성 조사 결과를 기반으로 진주 단목지구를 지하수 인공함양 시범사업지구로 선정함. 국비 70%, 지방비 30%로 총 29억 8,700만 원의 사업비가 투입되었는데, 정호형 주입과 갤러리형 주입 방법을 적용하여 2020년 말 시설설치를 완료하고 인공함양을 실시하고 있으며, 2019년에 비해 지하수위 상승효과로 인해 물 부족 문제가 해소된 것으로 분석됨
○ 진주 단목지구 주민과 사업관계자 인터뷰에서 ① 지하수는 시설재배에 중요한 수원이며 에너지 절감의 긍정적 효과가 있음, ② 지하수 인공함양사업 완료 후 안정적이고 체계적인 사후관리 측면에서 전문기관의 고정적인 개입이 필요함, ③ 지하수 용수확보에 대한 주민 간 갈등 해소 및 문제 해결을 위한 지역주민 협의체 운영이 중요함을 확인할 수 있었음
□ 하동 북방지구
○ 하동 북방지구는 딸기가 대표작물인 대규모 시설재배단지로, 겨울철 비닐하우스 시설의 보온을 목적으로 수막시설을 설치하여 지하수를 이용 중임. 하천 부근의 시설재배단지는 지하수가 풍부하여 충적관정 시설을 이용 중이고, 하천에서 거리가 있는 지역은 암반관정을 이용 중임. 조사 지구의 겨울철 수막재배를 위해 양수·이용되는 지하수량은, 수막재배 기간을 11월 말부터 3월 초까지 약 100일 정도라고 하면 약 172만 2,000m3/100-day로 추정됨.
○ 하동 북방지구에서는 농촌의 수질문제를 고려하여 지하수함양 기술로 탄소저감을 위한 저영향개발(LID: Low Impact Development) 시설을 적용하였고, 수질 정화 지하수 인공함양시설을 설치 계획 중임
□ 충남 논산시
○ 충청남도 논산시에서는 전국 딸기 생산량의 13%를 생산하는데, 딸기재배 농가의 80% 이상이 수막재배시설을 이용하고 있어 해마다 농업용 지하수 부족뿐 아니라 생활용수 부족난까지 발생하는 것으로 보도된 바 있음. 최근에는 논산 시설재배지역의 지하수 수질 문제가 제기되면서 10여 년 동안 농업용수 부족과 수질 악화 문제에 직면하고 있음.
○ 충남 부여군(세도면, 규암면, 장암면 지역)도 논산시와 유사하게 지하수 관련 수량, 수질문제를 겪어왔고, 몇 년 전부터 인근 금강물을 정화(취수→침전→여과)해 시설하우스에 공급하는 사업에 착수하여 현재 마무리 단계에 있음. 논산시 성동면은 최근 부여군 사례를 바탕으로, 논산에도 금강물 공급사업을 요구하고 있음
□ 전북 김제시
○ 전북 김제시에서는 현 정부의 8대 혁신성장 선도과제 중 하나인 '스마트팜 혁신밸리'를 백구면 월봉리 일원에 조성(사업기간 2019~2021년, 총사업비 841억 원, 사업규모 21.3ha)하고 있음. 스마트팜 혁신밸리 기본계획에서는 대형 지하수 관정 5개를 개발해 하루 1만m3의 농업용수를 공급하는 계획을 제시하였으나, 김제시 백구면의 기존의 포도 농가 주민들은 이미 포화된 지하수 이용량으로 인한 지하수 고갈에 대한 우려를 표명하며 김제시에 대안을 촉구함
○ 전라북도는 2018년 8월부터 지속적인 협의를 통해 '전북 스마트팜 혁신밸리 반대대책위(이하 반대대책위)'와 자연과 지역, 공존과 상생 원칙에 따라 상호 협약을 체결(전라북도-김제시-한국농어촌공사-반대대책위 협약체결)하는 합의를 이루어냄. 또한, 전라북도는 갈등이 해결됨에 따라 협약 이행을 뒷받침하고 추진상황을 공유하며 협력사항을 지속하여 운영하기 위해 '스마트팜 혁신밸리 상생협의회'를 지역주민들과 공동으로 합의 구성하여 정례적 운영을 계획 중임
2. 소결
□ 밭농사, 시설재배 용수공급을 위한 소규모 지하수 개발·이용시설 증가
○ 하천 주변에 집약적으로 분포하고 있는 논과는 달리 하천에서 멀리 떨어진 밭과 시설재배지에서는 지리적 접근성이 양호하고 양질의 농업용수가 확보되는 소규모 지하수 개발·이용시설을 개발하여 농업용수로 이용 중임
○ 소규모 지하수 관정의 경우 깊이 20m 내외의 얕은 관정이 대부분이어서, 건기에 안정적인 수량 확보가 안 되는 경우가 종종 있어 가뭄 시 물 부족 사태가 발생할 수 있음. 이로 인해 소규모 관정은 충분한 수량이 확보되지 않는 경우 추가적인 관정 개발로 이어지고, 기존 관정은 방치되는 등 사회·환경적 문제로 종종 부각되고 있음. ○ 영농형태의 변화에 따라 농업용수로서의 지하수 수요 증가뿐 아니라 소규모 지하수 개발·이용시설의 지속적인 증가에 대한 공공관리 확대가 필요
□ 밭, 시설단지, 스마트팜 등 고소득 농작물의 농업용수로서 지하수 수요 증가
○ 통계청 농가경제조사 자료에 따르면 농가수입의 60% 이상이 밭농사와 시설재배를 통해 발생함. 밭농사, 시설재배지에서는 농업용수로 지하수를 이용하고 있는데, 집단화된 시설재배지나 밭 지역에서 지하수를 집중적으로 이용하는 경우 지하수위 저하로 갈등을 빚는 경우가 종종 발생함
○ 한편, 정부의 스마트 농업 보급 확대계획에 따라 지하수 수요가 증가할 것으로 전망되나, 밭, 시설단지, 스마트팜 등 고소득 작물 재배에 필요한 농업용수 공급기반은 매우 미흡한 실정임
□ 겨울철 수막재배시설의 지하수 고갈 문제
○ 수막재배시설의 지하수 집중 사용으로 인한 지하수 고갈 문제 등이 발생하여 생육 부진, 냉해 피해, 연료비 가중 등에 대한 민원이 다수 발생하고 있음. 그럼에도 불구하고 수막시설은 다른 기술에 비해 설치비용이 낮아 농가에서 선호하는 기술로 매년 증가하는 추세여서, 수막시설 이용에 따른 지하수 고갈 문제는 지속적으로 제기될 것이 예상됨
○ 수막재배시설 사례에서 다수 제기되는 지하수 고갈과 지하수 수질 악화 문제를 해결하기 위해 수막재배시설에 대한 사후관리체계 정립이 필요함
Ⅴ. 농업·물관리 정책 및 농업용 지하수 관리 현황 분석
1. 농업정책 현황 및 여건
○ 농림축산식품부 2021년 업무계획에 따르면, 농업 디지털화 기반의 성장동력 확보를 위한 스마트팜 혁신밸리 조성사업 등 스마트 농업은 우리나라 농업의 미래성장 동력으로서 새로운 영농형태가 될 것으로 전망됨. 한편, 『제2차 농업·농촌분야 기후변화 대응 기본계획』에는 농업 분야 2030 탄소중립 실천을 위한 구체적인 기후변화 대응 및 적응정책이 담겨져 있는데, 이에 따라 농림축산식품부에서는 저탄소 생산구조와 에너지로의 전환을 추진 중임
2. 농업용수 정책 현황 및 여건
□ 농어촌용수 이용 합리화계획 (농림축산식품부)
○ 농림축산식품부에서는 「농어촌정비법」 제15조 및 동법 시행령 제23조와 제24조에 따라 『농어촌용수 이용 합리화계획』을 수립, 추진 중임. 『농어촌용수 이용 합리화계획』은 농어촌용수의 수요와 개발에 관한 사항, 농어촌용수의 이용·배분과 보전·관리에 관한 사항, 농어촌용수구역의 범위에 관한 사항, 다른 공공계획과의 관련 사항, 그 밖에 필요한 사항을 포함함
○ 현재 수립 중인 『농어촌용수 이용 합리화계획』에서는 2018년 제정된 「물관리기본법」의 물관리 기본원칙과 2021년 6월 확정된 『국가물관리기본계획』에 부합하도록 '공익적·다원적 가치 증진을 위한 농어촌용수 관리'를 비전으로 물복지 실현을 위한 농어업용수의 개발에서 관리로의 전환을 모색하고 있음
3. 농업용 지하수 정책 현황 및 사업
□ 지하수 보전·관리계획(『농어촌용수 이용 합리화계획』 내)
○ 농업용수 관련 현안으로 시설농업 증가에 따른 농지이용 다변화 및 지하수 사용량 증가를 문제점으로 지적하고, 이를 해결하기 위하여 지표수 개발이 곤란한 경우 청정한 지하수자원의 안전한 공급체계 마련과 지하수 시설물의 체계적인 관리 강화를 정책방향으로 제시함. 세부내용으로 ① 물 부족을 겪는 시설농업지역에 강변여과수 인공함양 및 대용량의 지하댐, 방사상집수정 개발을 통하여 청정용수 공급, ② 지표수 이용이 어려운 가뭄 발생지역, 집단화된 밭작물 지역, 상수도 공급이 어려운 농어촌 자연마을에 암반관정 등을 개발하여 한발대비 용수 및 농촌 생활용수 공급, ③ 시설물 점검 체크리스트 작성 및 지하수 이용 실태조사, ④ 지하수 시설물 사후관리제도 도입, ⑤ 농촌지하수관리 관측망 설치·운영 및 해수침투 모니터링 수행, ⑥ 농업용 공공관정 일제조사 및 리모델링 추진 등을 제시함
□ 밭·시설단지 용수공급 기반 현황 및 관련 법제도·사업
○ 밭기반정비사업
- 밭기반정비사업은 밭 18만ha를 대상 목표로 하며 조사된 대상지 중 밭 집단화 규모가 10ha 이상인 지구를 우선적으로 지원하는데, 대상지로 선정되면 ① 암반관정, 양수장 등 관개용수 개발 및 저수조, 송·급수관 설치, ② 진입로, 경작농로 확·포장과 같은 농로 정비, ③ 밭경지 정리를 실시함. 밭기반정비사업은 집단화된 밭을 대상으로 1994∼2019년 기간 중 12만 1,700ha에 대해 추진하여, 목표면적인 18만ha의 67.6%, 전체 밭 면적 75만ha의 16.2% 수준으로 완료하였음. 2020년부터 본 사업은 지방으로 이양되어 지자체 중심의 사업추진 기반이 마련되었으나, 지자체의 추진력 확보와 사업효과 제고를 위해서는 중앙부처의 적극적인 지원이 필요한 상황임
○ 과실전문생산단지 기반조성사업
- 본 사업은 집단화된 과수주산지 중 개소당 사업규모가 30ha 이상인 지구를 지원하되, 사업수혜 농가들이 사업시행 주체에 5년 이상 생산량의 80% 이상 출하를 약정한 지구에 대해 용수공급, 경작로 확·포장, 배수로 정비 등을 지원하는 사업임. 사업범위는 중심지역에서 반경 3km 이내로 한정함. 사업효과 분석 결과에 따르면 농업생산량과 생산품의 품질이 개선되고 노동시간이 감소하는 등의 긍정적 효과를 달성하였으며 본 사업에 대해 농가의 약 90%가 만족하는 것으로 조사되었음. 한편, 대상 농가들은 용수원 개발 > 경작농로 정비 > 배수로 정비 순으로 만족도가 높은 것으로 조사되었고, 잠재농가를 대상으로 한 설문조사에서도 기반조성사업 중 용수공급기반 조성의 필요를 느끼는 농가가 80% 이상인 것으로 나타나는 등, 과수주산지에서의 안전하고 깨끗한 농업용수 공급기반의 수요가 여전히 높음을 알 수 있음
○ 맑은 물 공급사업
- 시설작물 재배를 위한 지하수 사용량이 증가함에 따라 지하수 수량 부족 등이 문제가 되면서 한국농어촌공사는 2010년부터 부산광역시 강서지구(275ha)를 시작으로 맑은 물 공급사업을 추진하고 있음. 맑은 물 공급사업은 고부가가치 농산물 및 시설재배단지에 농작물의 생육에 필요한 깨끗한 농업용수를 공급하는 사업으로, 현재 창원들녘(383ha), 밀양들지구(302ha), 함안 법수지구(126ha), 김해 생림 이작지구(152ha) 등 9개 지구에서 추진 중임. 맑은 물 공급사업은 하천 지표수를 정수하여 공급하는 정수장 방식과 하천 주변 지하수를 이중필터 취수정으로 취수하여 공급하는 취수정 방식이 있는데, 다양한 용수원(하천 지표수, 강변여과수 등)을 이용한 맑은 물 공급사업 추진으로 고품질의 농산물 생산이 가능한 사계절 청정용수 공급기반을 구축함으로써 농업용 지하수 개인관정의 개발을 방지하는 긍정적인 효과가 있을 것으로 기대함. 한편, 맑은 물 공급사업은 지표수 보강개발사업의 일환으로 국고보조금 사업으로 추진되었는데 2021년부터는 100% 지방이양 사업으로 전환되었다.
□ 농업용 지하수 및 관정 관리 법제도·사업
○ 농업용 지하수 관리 - 지하수자원관리사업
- 지하수자원관리사업은 농어촌지역 지하수자원의 효율적인 개발·이용 및 보전·관리 체계 구축을 목적으로 2001년부터 추진 중인 사업으로서, 크게 농촌지하수 관리와 해수침투 조사로 구분함
- 지하수자원관리사업의 결과는 농어촌지하수의 수량 및 수질관리, 시설물 관리 측면에서 문제 해결을 위한 대책 제안 등에 다양하게 활용됨. 대표적인 주요 성과로, 경남 진주시와 밀양시 등 지하수 관정 개발 밀도가 높고 지하수 이용량이 많아 지하수 장애가 우려되는 시설재배단지에 공공관정 개발과 지하수 인공함양사업을 제안하고 사업 시행을 지원하였음
○ 농업용 지하수 시설 및 수막시설 관리
- 지하수 시설 관리 관련해서는 사후관리 및 지하수영향조사, 공공관정 관리시스템 구축, 방사상집수정 유지관리 등의 업무를 수행하고 있음. 그러나 농업용 지하수 시설에 대해서는 인허가 규제 외에는 공공관리체계가 정립되어 있지 않아서 미등록 시설도 상당수일 것으로 추정되며, 실제 이용량이나 개소수 등의 정확한 실태를 파악하기 어려움
- 한편, 수막시설은 지하수를 농업용 관개용수 목적이 아닌 에너지원으로 사용하는 시설로서, 「지하수법」 제9조의7에는 지하수를 냉난방에너지원으로 사용하는 경우 환경부 장관이 지하수의 적정한 개발·이용과 보전·관리를 위한 적절한 시책을 강구하게 되어 있고, 이를 위해 지자체에 기술적, 재정적 지원을 할 수 있게 되어 있음
□ 지하수 인공함양 관련 법제도·사업
○ 법제도
- 수막시설로 인해 지하수 고갈의 우려가 있는 지역을 대통령령에 의해 「지하수법」 제9조의6에 따라 '안정적인 수자원 확보가 어렵거나, 가뭄 등에 대비하여 수자원 확보가 필요하거나, 지하수 수위가 불안정하거나 대체수원이 필요한 경우'로 지정하게 되면, 해당 지역에 지하수 인공함양 기술을 이용하여 지하수자원을 확보할 수 있는 법제도적 근거를 확보할 수 있음
○ 지하수 인공함양사업
- 지하수 인공함양은 몇몇 실증연구를 통해 현재 시설농업단지의 지하수 고갈 문제를 해결하기 위한 대표적인 기술적 대안으로 제시되고 있음. 현재까지 지하수 인공함양사업은 농림축산식품부, 한국농어촌공사(2015)의 '시설농업단지 지하수함양사업 타당성 조사서'에 제시된 우선 시행지구 중, 진주 단목지구에 대한 사업만 시범적으로 진행된 상황임. 진주 단목지구 시범사업은 지하수 인공함양을 통해 단목지구의 물 부족 문제를 해소하고 안정적인 농업생산기반을 구축한 모범적인 시범사례이나, 국가나 지자체 차원에서 정책적으로 사업을 계획, 추진하고 있는 지하수 인공함양사업은 아직까지 전무함
4. 한계점
□ 경지규모, 지하수 수요 등을 고려한 밭, 시설재배, 스마트팜 등 농업용수 공급기반 구축 미진
○ 밭과 시설단지 용수확보의 요구가 커지는 상황에서 아직까지 우리나라의 밭, 시설단지 등의 농업용수 공급기반이 부족한 상황임. 밭기반정비사업, 과실전문생산단지 기반조성사업, 맑은 물 공급사업 등 밭이나 시설단지 등에 용수공급을 확보하기 위한 다양한 사업이 진행 중이고, 이들 사업은 모두 지자체로 이관되어 지자체 중심의 밭, 시설단지 용수공급기반 정비가 추진될 예정임. 지자체의 사업추진 역량 확보에는 어느 정도 시간이 소요될 것으로 예상됨
□ 농업용 관정 개발의 사전관리 미흡
○ 지하수 개발·이용시설의 대표적인 공공관리 수단인 인허가제도는 소규모 관정의 사전관리에는 한계가 있음. 지하수영향조사 대상인 허가시설의 경우도 관정 단위로 영향조사가 이루어져 집단화된 농업용 관정 개발의 사전관리에 한계가 있음
□ 냉난방에너지원 지하수 시설 관리체계 미흡
○ 현행 「지하수법」에는 제9조의7에 지하수의 냉난방에너지원 이용에 대한 지하수 이용 및 보전관리에 대한 시책 마련, 이용시설 설치기준 등에 관해 규정하고 있으나, 수막시설과 같이 냉난방에너지원으로 이용하는 지하수 시설의 관리에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않음. 현재 수막시설은 농업용 지하수 관정으로 분류되어 관개용수 관정과 함께 관리되고 있는데. 이러한 관리체계로는 냉난방에너지원이나 에너지절감 시설 이용 및 관리 시책 마련에 필요한 기본적인 현황 파악이 어려운 한계가 있음. 이는 수막시설 지하수 이용에 따른 지하수 고갈 문제가 지속적으로 제기되고 있음에도 불구하고 수막시설에 대한 실질적인 국가시책 마련에 걸림돌로 작용할 수 있음
□ 지하수 인공함양 정책 및 사업 부재로 지하수자원 확보의 추진동력 미약
○ 수막시설로 인해 발생하는 지하수 장애를 회복하여 물순환 건전성을 확보하는 것은 「지하수법」 제9조의2에서와 같이 공공의 의무임에도 불구하고, 지하수 인공함양을 촉진할 국가 정책과 사업이 부재하여 지하수 고갈의 우려가 있는 지역의 지하수자원 확보를 추진하는 데에 한계가 있음
Ⅵ. 이슈 대응 농업용 지하수 관리전략 및 추진과제
○ 앞서 정리한 현장체감형 농업용 지하수 이슈에 대하여 SWOT 분석과 전문가 간담회, 포럼 등의 의견수렴 절차를 통해 농업용 지하수 관리전략과 추진과제를 제시함
[전략 1] 지표수와 연계한 수요 맞춤형 농업용 지하수 이용기반 구축
□ 하천변 밭 또는 시설단지에 수요맞춤형 지표수-지하수 복합모델 개발 및 사업 추진
○ 하천 주변 밭 또는 시설단지는 기존 저수지, 취입보, 둠벙, 하천 등으로부터 지표수 공급이 가능한 지역이지만, 지표수의 수량, 수질, 수온 등이 수요에 부합하지 않는 경우가 발생하면 지하수를 수원으로 하거나 작물특성이나 계절 등 상황에 맞추어 지표수와 지하수를 혼합 또는 교차 공급하는 수요맞춤형 지표수-지하수 복합공급모델을 개발하고 사업을 추진할 필요가 있음
□ 소규모의 집단화된 밭, 시설재배, 스마트팜의 공공용수공급 추진(가칭 '물공급 취약지구 용수공급사업' 또는 '밭기반정비 보강사업')
○ 하천 주변에서 멀리 떨어져 있어 지표수 이용이 어렵고 규모 2ha 이상 10ha 미만의 규모로 집단화되어 있는 밭이나 시설재배지역(소규모 집합형 시설단지)을 대상으로 암반관정과 관수로를 통해 물을 공급하는 공공용수공급 기반을 마련하는 사업(가칭 '물공급 취약지구 용수공급 사업')을 제안함
- 2020년 전국의 시설면적 규모별 농가 수 현황을 보면 전체 시설재배 농가(12만6,350호) 중에서 10ha 미만인 농가(12만 4,259호)가 98.3%에 해당하는데, 이는 밭기반정비사업과 과실전문생산단지 기반조성사업의 적용 대상 규모(각각 10ha와 30ha)보다 작음. 따라서 대부분의 시설재배 농가는 용수공급 취약계층에 해당되고 이를 지원하는 기반 보강사업이 필요
○ 스마트팜과 연계하여 융·복합 모델로 추진하면 '스마트팜 용수공급사업'으로 농림축산식품부에서 현재 적극적으로 보급 확대를 계획 중인 스마트팜의 안정적 용수공급을 추진할 수 있을 것임. 또한 소규모 지하수 관정의 개발을 방지하고 공공용수공급을 추진함으로써 농가의 안정된 용수공급을 기반으로 한 소득 창출도 지원하는 효과가 있을 것으로 기대됨
□ 토양수분 부족(농업가뭄), 하천유지유량(환경가뭄) 등을 고려한 유역단위 지하수 이용·관리체계 구축
○ 일정 규모 이상의 시설단지와 같이 지하수 이용이 집약적으로 발생할 가능성이 있는 경우에는 면 단위의 지하수영향조사를 실시하고, 모니터링 관정을 설치하여 지하수위를 모니터링하고, 관리수위를 정하여 적정한 지하수 이용이 이루어지도록 관리하는 관리체계 구축이 필요
[전략 2] 농업용 지하수 시설의 공공관리 강화 및 관리 효율화
□ 일정 규모 이상의 밭 또는 시설단지 내 지하수 개발·이용시설의 허가제 시행
○ 일정 규모 이상의 밭이나 시설단지의 경우 밀집된 지하수 관정 개발과 이용을 방지하기 위하여 [전략 1]에서 제시한 밭용수 공급기반을 우선적으로 구축하고, 신규 관정 개발이 필요한 경우에는 이용규모에 상관없이 단지 내 개발·이용 중인 지하수 시설을 모두 반영한 단지 단위의 지하수영향조사를 실시하여 허가를 받도록 지하수 인허가제를 개선할 필요가 있음
- 2018년 말 기준 전국 농업용 지하수 시설 중 1.5%가 허가시설이고 나머지는 신고 또는 경미시설로서, 신고 또는 경미시설 등록은 공공관리를 위한 규제적 도구라기 보다는 지하수 이용을 인증해주는 인증수단 수준임
□ 수막시설, 지열 등 에너지 용도의 지하수 시설 관리체계 구축
○ 지하수 분야에서 탄소중립을 위한 친환경 재생에너지로의 에너지 전환정책에 가장 직접적으로 기여할 수 있는 수막시설이나 지열(지하수열) 등에 이용되는 지하수 관정에 대해 에너지 용도를 구분한 인허가, 정보관리, 비용부과 체계 등 별도의 관리체계 구축이 필요함
□ 지하수 관정 연계이용 촉진을 위한 법제도적 기반 마련
○ 상시 가뭄 해소를 위한 지하수 관정 연계기술은 기존 관정을 최대한 활용하여 시공간적 여건에 맞춰 수자원을 적절히 분배하는 기술로서 효율적인 지하수 수요관리 수단임. 이를 구체적으로 실현하기 위해서는 개인소유 관정으로 인허가받은 지하수량을 공유하거나 거래하도록 하는 법제도적 기반이 뒷받침되어야 함. 따라서 관정 연계기술이 현장에서 안착되어 활용되려면 밭기반 정비 필요지역을 대상으로 실증사업을 추진하고, 이와 함께 지하수 관정 연계이용 촉진을 위한 지하수량 공유 이용의 법제도적 기반을 구축하고 인센티브 제고 방안을 마련할 필요가 있음
□ 집합형 지하수 관정의 효율적 이용·관리를 위한 주민 참여·협력 거버넌스 구축 및 활성화
○ 공간적으로 집합형으로 분포하는 소규모 농가들이 집약적으로 지하수를 이용하거나 갈수기가 왔을 때 지하수 이용에 대한 갈등과 분쟁이 발생할 여지가 있음. 이러한 갈등이나 분쟁의 조정을 위해 농가의 경우 농작물별로 구성된 작목반을 포함한 주민참여형 물 사용자 협의회(water user association)를 구성하는 등, 물 사용자 거버넌스 구축을 활성화하는 것이 필요함. 지하수 분쟁 조정에 관한 사항을 『지하수관리기본계획』에 포함하도록 「지하수법」을 개정하는 등 법제도적인 틀에서 거버넌스 구축을 유도, 활성화하는 것을 제안함
[전략 3] 물-에너지-식량(농업) 넥서스(WEF Nexus) 접근을 통한 공편익적 지하수 관리
□ 수막시설의 지하수 인공함양시설 설치 촉진을 위한 법제도 개선 및 기술 실증사업추진
○ 「지하수법」 제9조의7에 따라 환경부 장관은 수막시설 이용으로 인한 물 부족에 대한 시책을 마련하여야 함. 따라서 환경부는 수막시설의 지하수함양시설의 설치를 촉진하는 법제도적 장치를 마련하고 지자체의 지하수 인공함양시설 설치를 지원해주는 국고보조금 사업을 기획, 추진하도록 함
- 국가 또는 지자체에서 시설단지 내 지하수 인공함양시설을 설치할 수 있는 법적 기반을 마련하기 위해서 「지하수법」 제9조의6에 따라 「지하수법 시행령」 제14조의5(지하수자원확보시설의 설치 등) 제1항에 '3. 지하수위가 불안정한 일정 규모 이상의 시설단지'를 신설하고, 지역맞춤형 지하수함양기술 개발을 위한 실증사업을 추진해야 함
□ 수막시설 대체 신재생에너지(지열 등) 보급 활성화 추진
○ 수막시설 증가에 따른 지하수 고갈 등의 환경문제와 함께 갈등 및 분쟁 등의 사회적 문제를 해결하기 위해 수막시설 대체 신재생에너지 보급의 활성화 추진이 필요함
□ 양질의 농업용 지하수 보전·유지를 위한 오염원 관리
○ 양질의 농업용수로서 지하수를 지속적으로 보전·유지하기 위해서는 농촌지역의 지하수 오염원 관리가 필요함. 특히 농촌지역에서 주 오염원으로 대두되고 있는 질산성질소 등 지하수 오염물질 관리 강화를 위하여 주요 오염물질에 대한 오염물질별 오염원 인벤토리 구축과, 이를 지속적으로 관리하기 위한 유역단위 지하수 오염물질별 오염지도 즉, 유역단위 지하수의 pH, 질산성질소, 인산염 농도의 분포도 작성을 추진해야 함
○ 각 오염물질의 공간분석을 통해 오염물질의 대수층 지하수체에 대한 오염부하량을 산출하고, 이를 공공수역의 수질오염총량제와 연계하여 기저유출을 통해 지표수 오염부하 기여도를 관리할 수 있도록 제도 마련과 기초자료 구축이 필요함
□ 물-에너지-식량(농업) 넥서스 정책모델 개발 및 시범사업(가칭 '저탄소 그린 농업단지') 추진
○ 물-에너지-식량 넥서스(water-energy-food nexus) 접근의 물-에너지-농업 통합 관리 정책사업 모델을 개발하고, 이를 실증하기 위한 시범단지(가칭 '저탄소 그린 농업단지')를 선정과 시범사업 추진이 필요함.
[전략 4] 농업용 지하수 정보 고도화
□ 스마트 기술을 이용한 농업용 지하수 이용량 실측 추진
○ 밭, 시설단지 등에 안정적인 지하수 용수공급을 하기 위해서는 정확한 이용량을 측정할 수 있는 스마트 기술을 이용한 농업용 지하수 이용량 실측사업을 추진할 필요가 있음
□ 집단화된 지하수 시설의 가용능력 전수조사
○ 신규 관정이 요구되는 집단화된 시설단지의 경우 기존 관정과 연계이용을 하기 위해서는 기존 관정들의 가용능력에 대한 전수조사가 선행되어야 함
□ 농업용 지하수 관리를 위한 정보 다각화
○ 농업용 지하수 관리전략 수립을 위해서는 영농형태별·작물별 지하수 이용량, 수막시설 지하수 이용량, 농업용 지하수 시설의 공간자료, 수질 등 다양한 자료가 필요하나 체계적으로 정리된 자료와 정보 시스템이 부재하여 정보 수집에 어려움이 있음. 농업용 지하수에 대해서는 지하수 시설과 용도, 이용량, 수질 정보 외에도 영농형태, 재배 방식(경지용도), 작물별 생육환경 정보(토양수분, 온도 등)와 같이 농업과 물에 대한 다면적 정보가 요구됨. 이를 반영한 농업용 지하수 관리 정보의 다각화가 필요함
Ⅶ. 결론 및 제언
○ 본 연구에서 마련한 농업용 지하수 관리정책의 추진을 통해 생산기반이 취약한 밭이나 시설단지 등에 깨끗하고 안정적인 용수공급이 가능해지면, 농가의 수입 증대와 함께 그간의 분쟁이나 갈등 해소에 도움이 될 뿐 아니라, 적정한 지하수 이용과 함양으로 궁극적으로 건전한 농촌 물순환 회복에도 기여할 수 있을 것으로 기대함
○ 본 연구에서 살펴본 농업용 지하수 이슈는, 상대적으로 체계적인 통제 시스템에서 관리되고 있는 먹는 물이나 생활용 지하수와는 달리 기후변화, 토지이용, 농업형태 등 다양한 환경변화에 직접적으로 노출되어 있어서 현장의 사회·경제적, 환경적 여건에 많은 영향을 받음. 특히 농가소득과 밀접한 관련이 있는 현장체감도가 높은 이슈인 만큼 지하수 이용을 함께 하는 주민들의 커뮤니티 기반 협의체 활성화가 매우 중요함
○ 농업용 지하수 관리는 통합물관리 관점에서 접근해야 할 뿐만 아니라 농업의 생산성 향상도 함께 고려해야 함. 따라서 물-에너지-식량(농업) 분야의 융·복합적 관리정책과 기술의 적용은 필수적이라고 할 수 있음. 본 연구에서 제시한 농업용 지하수 관리 전략 및 추진과제는 환경부와 농림축산식품부가 공동으로 해결해야 하는 현안임. 본 연구에서 마련한 관리전략과 추진과제가 효과적으로 추진되려면 환경부-농림축산식품부의 상시 지하수 정책 네트워크 구축과 함께 '저탄소 그린 농업단지'와 같은 물-에너지-농업 넥서스 정책사업의 공동기획을 추진하는 등 관련 부처의 긴밀한 공조와 협력체계가 필요함
○ 마지막으로 본 연구 결과는 현재 수립 중인 『지하수관리기본계획』(환경부)과『농어촌용수 이용 합리화 계획』(농림축산식품부)의 지하수 관리 부문에서 농업 관련 지하수 이슈를 진단하고 환경과 농업을 함께 고려한 공편익적인 지하수 관리를 위한 추진 과제를 마련하는 데 활용될 수 있을 것임


Ⅰ. Background and Aims of Research
□ A decrease and aging in the farm household population, improvement in national income, and changes in dietary life over the past 50 years has caused an increase in the production of field crops such as vegetables and fruit trees, along with an increase in the area of cultivated facilities. Recently, smart agriculture has received attention for year-round productivity and quality improvement of field crops, leading to changes in farming patterns along with facility cultivation.
□ The changes in farming patterns has requested clean water for agricultural use throughout the year, then uses of clean and thermally-stable groundwater have been increasing. Simultaneously, the concern about agricultural damage due to groundwater depletion and deterioration of groundwater quality is growing.
□ Therefore, it is necessary to identify the issues of groundwater for agricultural use and to come up with a rational management strategies for agricultural groundwater in accordance with the basic national water management principles such as water cycle soundness, water demand management, and integrated water management.
□ This work aims to diagnose agricultural groundwater issues due to changes in farming patterns through statistical data analysis, previous research review, field case analysis and inquiry, interviews with residents and public officials, and collecting expert opinions. Then we present agricultural groundwater management strategies and policy tasks for solving the issues in the era of climate crisis.
Ⅱ. Changes in Farming Patterns of South Korea
□ Statistical data analyses show that changes in cultivated crops and conversion of paddy fields, such as increasing field farming instead of decreasing paddy farming for the past 10 years (2010-2019) due to various social, economical, and environmental reasons. It also show that the area of open-air cultivation is gradually decreasing and the area of facility cultivation is increasing. The cultivation type appears to be relevant to the crop species, so it is analyzed that fruit cultivation in facilities is increasing while cultivation of special crops in the open field is increasing.
□ For a countermeasure against the shift in the appropriate cultivation zone due to climate change, it is expected that the facility cultivation method that can control the growth environment throughout the year will be expanded for crop production throughout the year.
Ⅲ. Agricultural Groundwater for Cultivation Patterns
1. General status of agricultural groundwater
□ Of the total agricultural water use in Korea, the use of groundwater for agricultural purposes was 510 million m3/year (as of 2018), accounting for 9.8%. About 49.0% of the total groundwater wells and about 51.9% of the total groundwater use amount is used for agricultural purposes.
□ As of 2018, 90.4% of the total agricultural groundwater wells(790,198 wells) were reported, and only 1.5% (11,699 wells) were permitted with licences. In all cities and provinces except for Jeju Island, average daily groundwater use amount of the reporting facilities is very small and less than 10 m3/day·site. Groundwater wells account for the largest proportion of agricultural production infrastructure in accordance with 「Rural Development Act」. Most of them are managed by local governments.
- Agricultural production infrastructure in accordance with 「Rural Development Act」 is a facility for supplying water for rice paddy farming, and is classified into reservoirs, pumping stations, drainage stations, blowing weirs, collecting culverts, groundwater wells, and others (e.g. seawalls). The number of groundwater wells is 26,840, which is 36.5% of the total agricultural production infrastructure.
□ As a result of the operation of the Rural Groundwater Management Observation Network, as of 2018, 14.4% were found to exceed the nitrate nitrogen groundwater quality standard. The deterioration of agricultural groundwater can be caused by insufficient management of pollutants in rural areas.
2. Agricultural groundwater uses for cultivation patterns
□ Characteristics of cultivation sites and groundwater uses
- Spatial characteristics of cultivation sites of Jinju-si show that the areas where farmland has been consolidated or arranged sites are generally clustered over a certain size, and are mainly developed in the low-lying areas near rivers or in the downstream areas of lakes. On the other hand, in the case of field areas, most of the fields were not arranged and distributed in mountainous areas. In the case of field areas where some fields were rearranged, they were distributed in the lowlands around rivers,
- In areas where facility cultivation is clustered, groundwater development and use facilities are also densely distributed, whereas paddy fields or fields without arable land are generally distributed sporadically in mountainous areas, and groundwater facilities are also distributed similar to the distribution of farmland similar to the facility cultivation areas
□ Groundwater use in water film cultivation facilities
- For water film cultivation, the average daily use of groundwater per facility was reported as 64±11 m3/day, and the average groundwater consumption per well was 126±50 m3/day. Assuming that the water film operation period is 120 days during winter, the annual groundwater use for water film cultivation facilities is 573 million m3, accounting for 32.8% of the groundwater use for agriculture and fishery
Ⅳ. On-Site Agricultural Groundwater Issues
□ Big data analysis, field case review, field inquiry, and interviews with residents and public officials, and collecting expert opinions were done in order to derive on-site agricultural groundwater issues.
□ Three major on-site issues are derived as follows. Firstly, the development of groundwater wells with a pumping rate of less than 150 ㎥/day increases for field farming and facility cultivation water supply. Secondly, the groundwater demand increases for high income crops. Thirdly, the concern about groundwater depletion for water film cultivation during winter.
Ⅵ. Agricultural Groundwater Management Strategies and Tasks In Response to Issues
□ This study suggests four strategies for agricultural groundwater management and several tasks for each strategy.
[Strategy 1] Establishment of a groundwater use basis considering surface water based on water demand
□ Development and promotion of a demand-tailored surface watergroundwater complex model for riverside fields or facility complexes
□ Promotion of public water supply for small-scale grouped groundwater well fields, facility cultivation, and smart farms (tentatively called 'water supply project for areas with poor water supply' or 'field base maintenance reinforcement project')
□ Establishment of a watershed-level groundwater use and management system considering the lack of soil moisture (agricultural drought) and river maintenance flow (environmental drought)
[Strategy 2] Reinforcement of public management of agricultural groundwater wells and improvement of efficiency
□ Implementation of the permit system for groundwater development and use facilities in fields or facility complexes of a certain size or larger
□ Establishment of underground water facility management system for energy use such as water film facilities and geothermal heat
□ Establishment of a legal and institutional basis to promote the linked use of groundwater wells
□ Establishment and activation of resident participation and cooperative governance for efficient use and management of collective-type groundwater wells
[Strategy 3] Co-Benefit groundwater management through the Water-Energy-Food nexus access
□ Improving the legal system and promoting technology demonstration projects to promote the installation of artificial groundwater cultivation facilities in water film facilities
□ Promotion of promotion of supply of new and renewable energy (geothermal heat, etc.)
□ Pollution source management for the conservation and maintenance of high-quality agricultural groundwater
□ Water-energy-food (agricultural) nexus policy model development and pilot project (tentative name 'Low Carbon Green Agricultural Complex') promotion
[Strategy 4] Advancement of agricultural groundwater information
□ Measurement of actual agricultural groundwater usage using smart technology
□ Full investigation of the usable capacity of the clustered groundwater facilities
□ Information diversification for agricultural groundwater management

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1한반도 탄소중립을 위한 남북 기후개발협력 방안 연구

저자 : 김성진 , 한희진 , 박보라

발행기관 : 한국환경연구원 간행물 : 수시연구보고서 2021권 8호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-121 (121 pages)

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초록보기

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 전 지구적 기후변화의 가속화와 국제사회의 인식·행동 변화
ㅇ 지구 평균기온의 상승, 해빙에 의한 해수면 상승, 홍수, 태풍, 가뭄, 폭염, 한파, 폭설, 강풍 등의 강도 및 빈도 증가
ㅇ UNFCCC 채택(1992), 교토의정서 채택(1997), 파리협정 채택(2015)의 흐름을 거치며, 국제사회의 기후변화 대응 제도 발전
ㅇ IPCC에서는 1.5℃ 특별보고서 발표(2018), 제6차 평가보고서(제1실무그룹) 발표 (2021)를 통해, 기후위기 해결을 위해서는 2050년까지 탄소중립에 도달해야 한다는 점을 강조
- EU, 중국, 일본, 한국, 미국 등 세계 주요국에서 탄소중립 선언 및 중장기 온실가스 감축목표의 상향 고려 중
ㅇ 국제개발협력 분야에서는 UN SDGs가 발표(2015)되면서, 17대 목표를 통해 경제발전, 환경보호, 사회문제 해결이라는 3개 요소의 균형 추구
- 특히 7번 목표 '청정에너지', 13번 목표 '기후행동'을 통해 기후변화 대응을 개발협력에 주류화 할 것을 촉구
□ 새로운 남북교류협력 패러다임의 필요성 대두
ㅇ 1990년 이래 지금까지 이어져 온 남북교류협력 모델의 개선을 통한 새로운 패러다임 정립의 필요성에 대해 활발한 논의가 이루어지는 중
ㅇ 국제사회의 대북지원은 ODA의 형태로 이루어져 왔으나, 한국의 대북지원은 남북관계의 특수성을 상정하여 민족 내부의 거래로 추진
ㅇ OECD DAC에서는 국제개발협력 원조효과성 제고를 위한 주인의식, 투명성, 결과중심성, 상호책임성, 지속가능성 등을 원칙으로 정립
ㅇ 현행법상 북한을 ODA의 대상으로 간주할 수는 없으나, 기존의 대북지원 방식에 ODA의 원칙과 시행지침을 적절히 반영하여 새로운 남북교류협력 패러다임을 정립할 필요성 대두
□ 연구의 목적
ㅇ 기후변화의 심각성과 전 지구적 기후변화 대응의 필요성이 높아지는 추세를 고려할 때, 이와 관련하여 지금까지 북한이 취해온 행동과 현재의 수요를 분석
- 특히 북한이 파리기후체제 및 UN SDGs의 틀 내에서 지속적으로 지원을 요청해온 기후·에너지 관련 사항을 세부적으로 파악
ㅇ 한반도 차원에서의 기후변화 대응과 탄소중립 목표 달성을 위해, 향후 대북제재 완화 시 남북한이 협력할 수 있는 기후개발협력 사업 발굴
- 기존 남북교류협력 모델의 한계를 점검하고, 한반도 평화 추구, 국제개발협력의 원칙 반영, 탄소중립 목표 부합이라는 세 가지 원칙 하에서 남북 기후개발협력의 방향을 제안
Ⅱ. 기후변화 대응과 국제개발협력의 추세
1. 기후변화 가속화와 국제사회의 대응: 그린뉴딜과 탄소중립
□ 온실가스 배출의 증가에 따른 기후변화의 가속화
ㅇ 1880년 이후 지구 평균기온은 1.02℃ 상승, 해수면은 연간 약 1.7mm씩 올라가 현재 21~24cm 상승
ㅇ 세계 각 곳에서 홍수, 태풍, 가뭄, 폭염, 한파, 폭설, 강풍 등 이상기후 현상의 빈도 및 강도 증가
ㅇ IPCC 1.5℃ 특별보고서(2018)에 따르면, 2010년 전 세계 온실가스 배출량 대비 2030년까지 45% 감축, 2050년까지 배출량 제로(net zero)인 '탄소중립'에 도달해야 1.5℃ 목표 달성 가능
□ 국제사회의 기후변화 대응 수준 강화 추세
ㅇ 2021년부터 파리기후체제가 공식적으로 출범하면서, 기후변화 대응을 위해 세계 모든 국가의 야심찬 노력이 촉구되는 상황
ㅇ 2019년 EU는 유럽 그린 딜을 발표하며 2050년 탄소중립을 공식 목표로 확정하고, 이를 달성하기 위해 탄소국경조정제도 도입, 온실가스 배출권거래제 혁신 등 다양한 대내·외 정책 추진
ㅇ 2021년 미국에서 바이든 행정부가 출범하면서 미국의 기후리더십 회복을 위해 적극적인 움직임을 보이며, 세계 주요 온실가스 배출국의 감축목표 상향을 촉구
ㅇ 중국, 일본, 한국 등에서 그린뉴딜의 추진과 탄소중립 달성 선언이 이어지며, 그린뉴딜과 탄소중립이 세계적인 패러다임으로 부상
2. 국제개발협력과 기후변화
□ UN SDGs 기반 새로운 국제개발협력 패러다임의 채택
ㅇ 지속가능발전을 원칙으로 하는 UN SDGs(2016~2030년)가 국제사회의 새로운 국제 개발협력 패러다임으로 정립(2015)
- UN SDGs는 사회, 경제, 환경을 3개의 축으로 하는 17개 목표, 169개 세부목표·지표로 구성
- 목표 중 7번 '청정에너지', 13번 '기후행동'을 통해 개도국의 저탄소 발전 및 기후회복력 강화를 지원할 것을 명시
- UN SDGs는 법적 구속력을 지니지 않기 때문에, 실질적인 이행상황을 점검하기 위해 UN은 모든 회원국이 4년마다 자발적국가평가 보고서를 제출할 것을 권고
□ OECD DAC의 원조효과성 원칙 수립
ㅇ 선진국이자 공여국들로 구성된 OECD DAC의 원조효과성 고위급회의에서는 지금까지 네 차례의 회의를 거쳐 ODA의 원칙을 수립
ㅇ ODA의 원조효과를 극대화하기 위해 주인의식, 결과 중심, 상호책임성, 투명성, 지속 가능성 등의 원칙을 채택
Ⅲ. 남북 기후개발협력 수요의 분석
1. 한반도 기후변화의 영향과 북한의 인식
□ 한반도 기후변화의 영향
ㅇ 현재(1995~2014년) 대비 미래의 한반도 연평균 기온은 2.6~7.0℃ 상승하고, 평균 강수량은 3~14% 증가할 것으로 전망
ㅇ 국립기상과학원 시나리오에 따르면, 저탄소 시나리오의 경우 평균기온이 2.6℃ 상승하여 2081~2100년 한반도에는 비교적 높은 기후변화 피해가 예상되며, 고탄소 시나리오의 경우 한반도에는 사실상 생명체가 존재할 수 없는 상황이 될 것
□ 북한의 기후변화 인식
ㅇ 북한은 저먼와치 글로벌기후위험지표 2013년 판에서 1992~2011년 기후변화의 영향을 가장 크게 받은 국가 7위에 선정될 정도로 기후변화의 위험에 노출되어 있는 상태
ㅇ 20세기 들어 북한의 평균기온은 1.9℃ 상승했으며, 이는 지구 평균온도 상승폭의 세 배
ㅇ 북한의 기관지인 「노동신문」과 「민주조선」에서 2014년 이후 기후변화 보도가 증가하고 있으며, 식량위기, 국제적 노력, 에너지 개발 등이 주요 담론을 차지
2. 북한의 전력·에너지 상황
□ 북한의 전력·에너지 부족 문제와 재생에너지 보급 계획
ㅇ 2019년 기준, 북한의 1차 에너지 공급량은 1,377만TOE, 1인당 공급량은 0.55TOE
ㅇ 2018년 1차 에너지 총공급의 연료별 비중은 석탄 62.0%, 수력 22.4%, 석유 6.7%, 기타 8.9%로, '주탄종유'의 구조 유지
ㅇ 발전 부문은 수력과 화력이 대부분을 차지하며, 수력과 화력의 발전량 비중은 거의 동일
ㅇ 현재 15개 소재지 수력발전소와 8개 소재지 화력발전소를 운영 중인데, 설비 노후화 및 설비 간 조정의 어려움으로 인해 다수의 발전소는 가동 중단 상태
ㅇ 2018년 북한의 전기이용률은 48.5%로, 세계 최빈국 수준
ㅇ 2006년부터 이어진 대북제재의 수위가 2013년 이후 더욱 강화되면서 외부의 연료 수급이 차단되자, 재생에너지에 본격적으로 주목
ㅇ 2013년 「재생에네르기법」을 채택하여, 2044년까지 5,000MW의 재생에너지 발전 능력 보유 계획
3. 파리기후체제와 북한의 입장
□ 북한의 국가결정기여(NDC)
ㅇ 북한은 UNFCCC가 채택된 1992년 이래 계속 국제기후체제에 협조적인 모습을 유지
ㅇ 2000년 기준 북한의 온실가스 배출량은 6,571만 톤으로 세계 배출량의 0.16% 차지
ㅇ 북한은 2016년 제출한 NDC에서 BAU 대비 2030년까지 8% 무조건 감축, 외부 지원이 이루어진다면 BAU 대비 40.25% 감축을 목표로 제시
ㅇ 북한이 외부 지원을 원하는 분야는 전력 송·배전, 원자력발전소, 태양광, 풍력, 바이오 가스 등
4. 한국의 협력수요
□ 기능주의적 접근의 한계와 필요성
ㅇ 상위정치의 영역인 군사·안보 측면에서의 갈등과 긴장을 기후·환경 등의 하위정치 영역에서의 협력을 통해 완화하고자 하는 것이 기능주의적 접근
- 하위정치 분야에서의 협력과 신뢰를 축적하는 방식을 통해 점차 긴장을 완화하고 평화의 기반을 구축하는 것이 목표
ㅇ 기능주의적 접근은 미국, 중국 등 협력 대상 외부에 있는 중요 변수들의 영향력을 간과하고 있으며, 협력 과정에서 나타나는 대상 국가들 내부의 다양한 이해관계도 고려하지 않는다는 점이 한계
ㅇ 기능주의가 일정한 한계를 지님에도 불구하고, 환경협력을 통한 협력 경험의 축적이 일정한 성과를 거둘 수 있으며, 군사·안보적 경직성을 일부 해소하기 위한 대화의 창구 역할 가능
ㅇ 한반도는 기후변화라는 신안보적 위협에 노출되어 있기 때문에, 북한의 저탄소 발전을 지원하는 기후개발협력은 한국과 북한 모두에 중요한 의미와 실효성을 지니는 협력 분야
- 장기적으로는 한반도 탄소중립의 구상을 실현하고, 단기적으로는 한반도 긴장완화를 추구할 수 있는 영역
□ 한국 국가정책에 나타난 남북 기후협력계획
ㅇ 『2030 온실가스 감축 로드맵 수정안』(2018)에서는 산림흡수원과 국외감축(남북협력 포함)을 통해 3,830만 톤을 감축할 것을 계획
ㅇ『제2차 탄소흡수원 증진 종합계획(2018-2022) 』(2018)에서는 북한 조림사업을 통한 국내 탄소배출권 확보를 위해 특례조항을 마련하는 계획을 검토
ㅇ『제3차 녹색성장 5개년 계획(2019-2023) 』(2019)의 중점과제 중 하나는 '남북 간 녹색협력 강화'이며, 남북협력 기반 구축, 산림협력, 농업협력, 국제사회 차원에서 북한의 환경협력 논의 활성화 지원 등을 구체적 협력분야로 제시
ㅇ『제3차 남북관계발전기본계획』(2020)에서는 산림복원, 농축산 분야, 환경(기후변화 대응, 식수·위생 개선 등) 및 재난(산불·홍수 등) 관련 분야에서 개발협력 의제를 적극 발굴할 것을 계획
Ⅳ. 남북 기후개발협력의 고려요인
1. 국제사회의 대북제재
□ UN 안전보장이사회(안보리)의 대북제재
ㅇ 2006년 북한의 1차 핵실험 감행 이후 북한을 제재하기 위한 UN 안보리 결의안 제1718호 채택, UN 안보리 1718 대북제재위원회 설립
ㅇ 1718 대북제재위원회는 2006년 1718호 결의한 채택 이후 총 아홉 차례의 대북제재 결의안을 더 채택하여 최고 수준의 맞춤형·포괄적 제재를 시행
ㅇ 2019년 8월 7일 이후 총 20개 항목이 제재 면제를 승인받았으며, 대부분 의료, 위생 등 인도주의적 지원에 부합하는 항목
- 태양광 패널 등 일부 예외 항목 역시 의료기기 사용이나 소규모 온실재배를 위한 수준
ㅇ 현재의 대북제재 상황에서는 인도주의적 성격을 지닌 소규모 항목을 제외한 어떤 사항도 대북지원이 불가능하므로, 남북 기후개발협력의 추진을 위해서는 북한의 행동 변화와 대북제재 완화가 필수 조건
□ 미국과 한국의 대북제재
ㅇ 2017년 미국은 법제정을 통해 대북제재를 강화하였으며, UN 안보리 제재 수준을 상회하는 강력하고도 일방적인 제재를 시행
ㅇ 미국 제재는 1차 제재 대상자인 북한과의 거래만으로도 제3자가 2차 제재의 대상이 되도록 규정하여, 그 어떤 국가도 북한과의 거래를 유지하기 어려운 상황을 조성
ㅇ 한국은 2010년 북한의 천안함 피격사건 이후 '5.24 조치'를 발표하여 강력한 대북 경제제재 시행
ㅇ 북한이 2013년 3차 핵실험, 2016년 4차 핵실험을 감행하자, 박근혜 정부는 UN 안보리 제재와는 별도로 '3.8 독자적 대북제재 조치'를 시행하여 기존의 '5.24 조치'를 강화
- 이후 북한의 5차 핵실험이 이루어지자, 한국 정부는 '12.2 독자적 대북제재 조치'를 발표하여 기존 조치를 더욱 강화
ㅇ 2017년 출범한 문재인 정부 역시 북한의 대량살상무기 및 탄도미사일 개발 관계자와 북한 단체 및 개인을 독자 제재 대상으로 지정
2. 국제개발협력 원칙 반영 문제
□ 남북교류협력 관련 법적 규정
ㅇ 2000년대 이후 국제사회의 대북지원은 100% ODA 형태로 이루어져 왔으나, 한국은 현행법에서 규정하는 남북관계의 특수성으로 인해 ODA 형태의 대북지원 불가능
ㅇ 「대한민국헌법」, 「남북교류협력법」, 「남북관계발전법」 등에서는 북한을 '국가'로 인정하지 않으며, 남북관계는 국가간 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계로 규정, 남북거래 역시 국가간 거래가 아닌 민족 내부의 거래로 간주
ㅇ 한국은 2009년 OECD DAC 회원이 되었으며, 2010년 「국제개발협력법」 제정을 통해 ODA 정책의 법적 근거 마련
- 하지만 한국의 법규에 따라 북한은 ODA의 대상('개발도상국')이 될 수 없음
□ ODA 원조효과성 원칙을 반영한 새로운 남북교류협력 패러다임의 필요성
ㅇ 남북교류협력에 적용되는 규칙과 절차 등은 국제개발협력의 일반적인 기준이 아니라 남북 간의 고유한 합의에 따라서 수립·시행
ㅇ 기존 대북사업은 발굴 및 계획 단계(심사과정 및 기준), 집행 단계(투명성, 효율성, 제도화), 결과 단계(사업성과 평가지침), 주인의식(명확한 목표와 투명한 추진체계를 통한 효과적인 사업수행) 등의 측면에서 문제를 노정
- ODA의 원칙과 기준을 남북교류협력 사업에 적용하려는 노력 필요
ㅇ 북한 역시 국내 문제 해결을 위해 외부 지원이 절실한 상황에서, UN SDGs라는 국제사회의 새로운 개발협력 시행에 적극적으로 협력하고 있으며, 특히 2번 목표('기아 종식')와 7번 목표('청정에너지')를 최우선과제로 지목
ㅇ 현행법상 북한을 ODA 대상국으로 삼을 수는 없으나, 남북교류협력 사업에 OECD DAC의 원조효과성 원칙을 반영하고, UN SDGs의 패러다임을 주류화시킨 새로운 패러다임 확립 필요
ㅇ 향후 대북제재 완화, 충분한 법적 검토, 국민적 합의를 전제로 하여, 지속가능한 북한 개발협력과 관련된 특별법을 제정하고 UN SDGs 기준 및 ODA의 원조효과성 원칙을 반영한 남북 기후개발협력 추진도 고려해 볼 수 있을 것
Ⅴ. 결론 및 정책 제언
1. 남북 기후개발협력의 원칙
□ 남북 기후개발협력은 '한반도 평화', '국제개발협력 기준', '탄소중립'의 세 가지 원칙하에서 추진되어야 함
ㅇ '한반도 평화'는, 남북 간 협력사업이 한반도의 긴장 완화, 더 나아가 평화의 한반도 지향 원칙에 위배되어서는 안 된다는 원칙
ㅇ '국제개발협력 기준'은, 남북교류협력 사업에 UN SDGs라는 국제개발협력의 보편적 패러다임과 OECD DAC 원조효과성 원칙을 충분히 도입·반영해야 한다는 원칙
ㅇ '탄소중립'은, 한반도 기후위기를 극복하고 2050년 탄소중립을 한반도 차원에서 달성하기 위해, 모든 남북협력 사업은 탄소중립 목표를 주류화·내재화해야 한다는 원칙
2. 양자 기후개발협력 분야 및 방안
□ 기존 남북 환경협력의 특징
ㅇ 지금까지의 남북 환경협력은 대부분 민간 중심으로 이루어졌으며, 정부 차원의 공식적인 사업은 소수에 불과
- 2005년에 양묘장 조성과 산림 병해충 방제 등 산림협력이 처음으로 공식 문서화
- 이후 백두산 화산 공동연구, 황사 등 대기오염 정보교류, 한반도 생물지 보호 등에 대해 합의
ㅇ 지금까지의 남북 환경협력이 특정 분야(산림, 수질)에 국한된 민간 지원 중심이었음을 감안할 때, 사업 분야 확대, 다양한 행위자 참여, 북한의 특수성을 넘어서는 국제개발 협력 기준의 적용이 향후 남북 환경협력의 과제가 될 것
- 기존의 산림과 수질 분야에 더해서, 최근 가장 중요한 환경문제로 인식되는 기후변화 대응(저탄소 발전, 기후회복력 강화) 분야에서의 남북협력이 새로이 필요
□ 산림 분야
ㅇ 농지조성을 위한 산림 개간, 임산연료 채취, 외화벌이용 목재 수출 등으로 인해 북한의 산림훼손은 심각한 수준에 이르렀으며, 이에 김정은 정권은 2014년 '산림복구 전투'를 선포하고 10년 내 모든 산을 복구할 것을 목표로 적극적인 조림·산림관리 정책 시행 중
ㅇ 2018년 남북정상회담 이후 대북제재에 걸리지 않는 유일한 협력사업으로 산림 분야가 지목되었으며, 같은 해 10월 양묘장 건설 등을 논의하기 위한 남북 산림협력회담 개최
ㅇ 북한의 높은 수요와 기존의 협력 경험을 토대로 할 때 산림 분야는 주요 남북협력 사업이 될 수 있으며, 기후위기 시대 탄소흡수원으로서의 산림의 역할이 부각되는 상황에서 REDD+, SDM 등의 형태로 기후개발협력 사업 추진 가능
- 2015~2019년 한국이 캄보디아에서 시행한 REDD+ 사업이 중요한 벤치마킹 대상
□ 수력발전 포함 수자원 관리 분야
ㅇ 북한은 발전원의 약 60%를 수력이 차지할 정도로 의존도가 높기에, 북한의 수력발전 역량 강화는 북한의 경제 회생과도 직결된 과제
ㅇ 북한의 수력발전 시설들은 건설된 지 60년이 초과된 것이 전체의 30%에 육박하고, 40년 이상 경과 시설을 포함하면 40%에 달하는 등 시설 노후화 심각
- 경제난과 대북제재 등으로 시설의 유지 보수가 어려워서 수력발전 이용률이 25~30%에 불과
ㅇ 신규 수력발전소 건설이나 기존 수력발전소의 성능 및 효율을 강화하는 사업에 대해 북한의 높은 수요 존재
ㅇ 북한의 체계적 수자원 관리 능력 제고를 지원하여 홍수피해를 방지하는 등의 기후적응 사업도 높은 수요를 지님
□ 재생에너지(풍력, 태양광) 분야
ㅇ 북한은 풍력, 조수력, 바이오매스, 태양광 등 재생에너지의 생산을 통해 전력난 해결을 모색 중
ㅇ 북한의 태양광 발전 잠재량은 한국의 약 4배에 달하고, 풍력도 한국보다 더 높은 것으로 추정
ㅇ 중앙집중식 계통연계형 방식은 막대한 비용이 소모되므로, 계통이 대단히 열악하고 도로 등의 기반시설이 갖춰지지 않은 북한의 경우 분산형 방식의 재생에너지 사업이 효율적
ㅇ 소규모의 풍력 및 태양광 복합발전시스템을 시범 보급하는 사업을 먼저 추진하고, 이후 대형 육상·해상 풍력발전단지를 조성하는 식으로 사업의 규모를 늘리는 것이 적절
ㅇ 일방적 지원이 아니라 호혜주의적 원칙에 따라 희토류 등의 자원교환 방식도 생각해 볼 수 있으며, 남북한 탄소무역을 통한 배출권 협력도 추진할 수 있을 것
ㅇ 남북 간 대학·연구소 연구개발 협력을 통해 기술이전 및 공동 기술개발 추진 역시 주요 협력 분야
3. 다자 기후개발협력 분야 및 방안
□ GCF 등 국제기구를 통한 다자협력
ㅇ 최근 국제사회의 ODA는 다자기구를 활용한 다자협력 형태로 진행되는 경우가 점점 더 증가
- OECD DAC 회원국의 ODA 중 다자원조는 약 28%, 세계적으로 국제기구를 활용한 다자협력은 전체 ODA의 약 44% 차지
ㅇ 국제사회의 대북지원 역시 다자간 ODA 방식을 취하는 경우가 많아서, 2017년 총 지원액의 39%가 다자원조였으며, 국제기구를 활용한 지정기여 방식의 ODA가 전체 지원액의 43% 차지
- 대북 양자원조가 어려워지자, UN, 세계은행그룹, 지역개발은행 등의 국제기구에 자금을 지원하고 사용을 지정
ㅇ 한국은 UNFCCC의 공식 재정기구인 GCF와 한국이 설립한 최초의 기후변화 대응 국제기구인 GGGI를 활용하는 방안을 집중적으로 고려해 볼 수 있음
- GCF는 개도국의 온실가스 감축과 기후변화 적응을 지원하는 것을 목적으로 하는 기후변화 대응 전문기구(사무국 소재지는 한국 송도)
- GGGI는 개도국의 지속가능한 경제 개발에 자문을 제공하고, 저탄소 녹색성장 전략 수립을 지원
ㅇ GCF를 통한 다자주의적 방식의 기후개발협력 사업을 추진하기 위해 GCF 티나강 수력발전 사업 사례를 벤치마킹할 수 있음
- 티나강 수력발전 사업은 기획재정부와 한국수출입은행 EDCF가 기획하여 승인
- GCF, EDCF, ADB, IRENA/ADFD, IDB, 솔로몬제도 정부, 호주 정부, 민간투자 기관 등 다양한 투자자가 연합하여, 2억 3,400만 달러 조성
- 15MW 수력발전소 건설을 통해 전력난을 해결하고 저탄소발전원을 확보하는 것이 목표
ㅇ 북한이 2012년 UNFCCC CDM 사업으로 등록한 여섯 건이 모두 수력발전소 건설 사업으로, 국제적인 지원을 통한 수력발전소 건설에 대한 수요가 매우 높은 상황
ㅇ 2019년 북한은 GCF로부터 소규모 사업 승인을 받기도 했으나, UN 안보리의 제제면제 신청 불허로 인해 시행되지 못함
- 결과적으로, 국제기구를 활용한 다자협력사업 역시 대북제재의 완화를 반드시 전제해야 함
□ 국제 비정부기구(NGO)의 활용
ㅇ 한국이 제3국 소재 또는 국제적인 비정부기구 등과 협력하는 방식으로 대북 기후개발 협력 추진 가능
ㅇ 미국 노틸러스연구소, 스위스 캄푸스퓌어크리스투스 등은 북한에 풍력발전기를 설치하고 운영하는 재생에너지 사업 수행 경험 보유
ㅇ 한스자이델재단 한국사무소는 1987년부터 습지와 철새 보존, 북한의 지속가능한 산림 육성 등의 사업을 수행해오고 있으며, EU의 후원을 받아 2014년부터 대북 산림사업 수행

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