간행물

한국행정연구원> 기본연구과제

기본연구과제 update

  • : 한국행정연구원
  • : 사회과학분야  >  행정학
  • :
  • :
  • : 연속간행물
  • : 연간
  • :
  • :
  • :

수록정보
수록범위 : 1992권0호(1992)~2021권0호(2021) |수록논문 수 : 837
기본연구과제
2021권0호(2021년 12월) 수록논문
최근 권호 논문
| | | |

1대선공약과 국정과제 형성과정 개선방안

저자 : 박준 ( June Park ) , 정동재 ( Dongjae Jung ) , 윤영근 ( Young-guen Yun ) , 박상훈 , Catherine Haddon , Ludger Helms , Terry J. Royed

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-400 (400 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 연구배경 및 필요성
□ 1998년 이후 국정과제 체계 수립은 정부 전환기 중요한 국가적 관행으로 정착
○ 김대중 행정부 이후 모든 행정부가 100대 혹은 140대 국정과제를 수립
- 국정과제 체계는 국가비전, 국정목표, 국정과제, 실천과제 등 목표-수단 계층제의 피라미드 구조 형태를 가짐
- 국정과제는 대통령직인수위원회에서 선정되고 새 정부 출범 후 국무회의에서 확정
ㆍ문재인 행정부에서는 사실상의 인수위 역할을 한 국정기획자문위원회에서 100대 국정과제를 선정
○ 법률적 근거는 없지만, 국정과제 수립은 새 정부가 반드시 해야 할 일로 인식
- 정치적으로 국정과제는 새 정부가 지향하는 국정운영의 철학과 방향을 제시
- 행정적으로도 국정과제는 예산, 인력 등 자원배분에서 우선권을 가지기 때문에 국정과제 선정은 정부부처들에게 중요한 사안
□ 국정과제 체계의 운영방식 및 효과에 대한 성찰이 필요한 시점
○ 현재 국정과제에 대한 우리 사회의 인식은 1998년 당시 시대환경의 산물로서, 지난 20년간의 정책환경 변화를 따라가지 못하는 '제도적 지체(institutional lag)'의 문제를 안고 있음
- 前 정부와의 단절 혹은 차별화를 과도하게 강조하면서 각 부처들의 역할을 내각 구성 전에 당선인을 중심으로 한 정권 핵심그룹 주도로 수립된 국정과제를 집행하는 역할로 제한하고, 정부가 '문제해결사'라는 인식을 전제로 거의 모든 분야를 망라해 국정과제를 선정
○ 국정과제의 수립과 이행을 위해 정부가 많은 공을 들이고 있음에도 불구하고 기대만큼의 효과를 얻지 못하고 있음
- 지난 20년간 저출산, 양극화, 청년실업, 부동산 문제 등 한국사회의 난제들이 해결되고 있다는 증거는 별로 없음
- 대통령의 국정수행에 대한 국민들의 평가는 임기말로 갈수록 저조해지면서, 정부의 공식적인 국정과제 평가 결과와 큰 괴리를 보이고 있음
□ 본 연구는 선거단계에서부터 인수위단계, 새 행정부 출범 이후 단계에 이르기까지 국정과제 형성과정의 문제점을 분석하고 개선방안을 제시
○ 기존의 인수위 연구 혹은 국정과제의 충실한 이행을 위한 관리방안 연구와 차별화된 국정과제 형성과정 全 단계 연구를 지향
- 대통령이 임기 중 역점을 두고 추진할 핵심 정책의제의 선정 및 관리를 개선하기 위한 목적에서 국정과제 형성과정에 접근
○ 핵심 정책의제 선별을 위한 숙의, 협력적 거버넌스, 행정부 내부의 분권화 등 환경적 요구에 맞게 국정과제 형성과정을 혁신함으로써 제도적 지체 문제를 해소
2. 이론적 쟁점
□ 국정과제의 정책학적 의미에 대한 명확한 개념정의가 부재
○ 오랫동안 정치권과 관료사회에서 사용되어 왔지만, 대통령에게 중요도가 높다는 것 외에 국정과제가 정책학적으로 무엇을 의미하는지 의견이 엇갈림
- 국정운영의 원리나 정책기조로 보는 견해가 있는가 하면, 실행계획이나 사업으로 보기도 함
- 실제 100대 국정과제 간에도 추상성 정도에 있어서 큰 차이가 존재함
ㆍ'적폐의 철저하고 완전한 청산(1번)'은 상당히 추상적인 반면, '교통-통신비 절감으로 국민 생활비 절감(31번)'은 상당히 구체적
○ 국정과제 개념의 모호성은 새롭게 출발하는 행정부의 국정과제 설계, 운영, 관리 등에 영향을 미치게 됨
□ 국정과제를 의제(agenda)로 보느냐, 과업(task)으로 보느냐에 따라 국정과제의 정책과정상의 위치가 달라짐
○ 최근 학계(김선혁, 2013; 남궁근, 2019)의 번역대로 국정과제를 '의제'로 본다면 국정과제 선정은 정책의제의 설정으로서 정책과정의 시작이 됨
- 정부의제로서 국정과제는 “정부가 공식적으로 문제해결을 위해 심각하게 고려하기로 밝힌 문제”(정정길 외, 2010)
○ 정부의 공식번역처럼 '과업'으로 본다면 100대 국정과제 선정은 정책채택에 해당하고 그 이후는 정책집행의 단계
- 과업으로서 국정과제는 정부부처들이 실행해야 할 프로그램
○ 국정과제는 과업보다는 의제로 인식하는 것이 합리적 대안 탐색과 사회갈등 관리를 위해 더 바람직
- 김대중 행정부 이후 역대 행정부의 국정과제 개념정의를 비교하면, 대부분 '과업'으로 인식하고 있는데 노무현 행정부의 정의가 가장 '의제'로서의 국정과제에 가까움
- 국정과제에 제시된 문제해결의 대안들은 아직 충분히 검증되지 않은 잠정적 대안이므로 민주적 정치과정에서 숙성 및 정제될 필요
□ 우리나라 국정과제는 정치적 의제와 행정적 의제가 혼재되어 있는데, 전체적으로 정치적 의제의 성격이 더 강함
○ 미국은 대통령의제(PA)와 대통령관리의제(PMA)를 구분
- PA는 매년 대통령의 국정연설을 통해 확인되는 정치적 의제이고, PMA는 새행정부 출범 후 관리예산처(OMB) 주도로 수립되는 행정관리적 의제
- 특히 대통령관리의제와 연계되는 기관별 전략목표는 '장관의 의제'에 해당
○ 우리나라 100대 국정과제는 국민들을 향해 새 행정부를 '브랜드화'하는 성격이 강하기 때문에 행정적 의제가 포함되어 있어도 정치적 의제 성격이 더 강함
- 대통령이 100대 국정과제 전체를 관리함에 따라 장관의 과제가 되어야 할 행정적 의제까지 대통령의 과제가 됨으로써 대통령의 정치적 부담과 책임 가중
○ 미국처럼 우리나라도 대통령이 직접 챙기는 '대통령의 과제'와 각 부처가 책임지는 '장관의 과제'를 구분하는 것이 필요
□ 선거와 정치적 대표의 의미를 어떻게 정의하느냐에 따라 국정과제의 핵심 기능에 대한 해석도 달라짐
○ 국정과제의 기능은 선거공약을 정부의 정책으로 전환, 5년 단임제 대통령의 국정운영 청사진, 중앙정부 평가제도의 근간 등이 핵심
○ 정치적 대표를 선거를 통해 확인된 민심을 충실히 이행하는 위임(mandate) 개념으로 이해하면, 선거공약과 국정과제 간 연계를 강조
- 선거공약의 이행은 정치적 대표의 핵심이므로, 선거공약은 최대한 국정과제화되어 국가정책으로 추진
- 공약 내용의 실행력 강화를 위해 국정과제는 되도록 구체화
- 국정과제 관리는 100대 국정과제 전체를 대상으로 하향식으로 수행
○ 정치적 대표를 국정운영 성과에 대한 회고적 평가가 강조되는 집권세력의 소명책임(accountability) 개념으로 이해하면, 국정과제의 유연성이 강조
- 선거에서 승리했다고 해서 공약에 과도한 의미를 부여하지 않고 국정과제로 만들기 전에 공약을 꼼꼼하게 재검토
- 상황변화에 따른 국정과제의 원활한 수정·변경을 위해 국정과제를 지나치게 구체화하기보다는 중범위 수준으로 규정
- 특정평가는 새 행정부를 상징하는 핵심 국정과제만을 대상으로 실시하고, 나머지 과제들은 부처별 자체평가에 일임
○ 국정과제를 형성하고 추진함에 있어 위임론과 소명책임론 사이에 균형감 필요
- 현행 국정과제 체계는 정치적 대표에 관한 위임론적 관점에 입각
ㆍ“공약은 반드시 지켜져야 한다”는 정치지도자들의 인식, 대선공약과 국정과제 간 높은 연계성, 100대 국정과제 전체를 대상으로 한 정부업무평가제도 등
- 현실적으로 선거에서 표를 얻기 위해 설익은 공약이나 다소 무리한 공약이 포함될 가능성이 농후한 상황에서 유권자들에게 한 약속은 반드시 지켜져야 함이 지나치게 강조될 경우 문제가 있는 공약이 그대로 정책화될 수 있다는 것이 위임론의 함정
- 공약은 지키지 않아도 된다는 인식은 무책임하고, 공약은 반드시 지켜야 한다는 인식은 위험
3. 국내 현황 및 해외사례 분석
1) 한국의 국정과제 형성과정의 특징과 문제점
□ 우리나라 역대 행정부의 국정과제 형성 프로세스는 대선공약 수립, 국정과제 선정, 국정과제 구체화, 국정과제의 평가·관리 등 4단계로 진행
○ 대선공약 수립을 정당보다는 개별 대선후보 캠프에서 주도
- 각 정당의 대선공약 성안 과정은 선거가 열리기 약 1년 전에 대선후보들이 개인 선거캠프를 꾸리면서 시작되며, 후보를 지지하는 전문가자문단을 중심으로 공약을 성안
- 경선 이후 각 정당은 후보 캠프에서 개발한 핵심공약과 당 정책위원회가 성안한 일반공약을 결합하여 공약집을 발간
○ 선거 후에는 후보 캠프 출신 정치인과 전문가, 그리고 부처에서 파견된 관료 등으로 구성된 인수위에서 매우 촉박한 일정으로 국정과제를 선정
- 각 분과별로 당선인의 대선공약, 정부부처 제안 등을 토대로 만든 국정과제를 총괄 혹은 기획조정분과에서 검토 후 최종 선정
ㆍ역대 행정부의 대선공약과 국정과제 간 연계율은 68.9%(김대중)~84.4%(이명박)로 높은 수준
ㆍ국정과제에 대해 '국민과의 약속'임을 강조하고 있고 공약과의 연계성도 높다는 점에서 선거공약의 정책적 이행을 강조하는 '위임론적 관점'을 견지하고 있음을 알 수 있음
- 김대중~박근혜 인수위 활동기간은 평균 55일로 미국의 11주보다 더 짧은데, 이 기간 동안 국정과제 선정 외에도 정부조직 개편과 국무총리 후보자 인사청문회까지 수행
- 인수위에는 많은 중앙부처 공무원들이 파견되어 국정과제 성안을 지원
ㆍ인수위 총인원 대비 중앙부처 공무원 비율(%): 47.0(15대) → 43.1(16대) → 42.6(17대) → 39.2(18대) →27.2(19대)
○ 인수위에서 만들어진 국정과제는 새 정부 출범 이후 행정부 차원에서 재검토되고 구체화되는 2단계 프로세스를 거침
- 대통령비서실, 국무총리실, 대통령직속 정책기획위원회 등을 중심으로 국정과제를 실행하는 정부부처의 의견을 반영하여 국정과제 최종안을 성안하고 이를 국무회의에서 통과시킴으로써 확정
- 문재인 행정부의 경우 국정기획자문위원회에서 선정한 100대 국정과제를 그대로 정부 최종안으로 수용
○ 국정과제가 확정되면 대통령비서실, 국무총리실, 정책기획위원회 등이 각 주무부처가 제공한 자료를 기반으로 국정과제 추진 현황 모니터링 및 성과 평가
- 노무현 행정부는 국정과제 추진체계에 있어서 국정과제위원회의 역할을 중요하게 고려
ㆍ정부의 정책과제를 국정과제(중장기 국가전략과제)와 일반과제로 이원화하여, 전자는 대통령직속 12개 국정과제위원회에서 기획·논의하고 후자는 소관 정부부처들이 책임을 지고 실행하도록 독려
ㆍ각 국정과제위원회(기획)와 정부부처(집행) 간 연계가 부족했고 국정과제 기획에 국회가 참여하지 못했다는 점이 한계로 지적
- 박근혜 행정부 이후 총리실 주관으로 전체 국정과제를 대상으로 성과평가를 실시하고 있으며, 대통령비서실도 주무부처에서 국정과제관리시스템에 입력하는 국정과제 진척도를 모니터링하고 있음
□ 우리나라 국정과제 형성과정의 문제점
○ 정당의 선거공약 성안 과정 및 역대 행정부 국정과제 형성과정 참여자, 학계 전문가 등 26명과의 심층인터뷰를 바탕으로 작성
2) 미국, 영국, 독일에서의 국정과제 형성과정
□ 대통령제 국가인 미국은 국정과제 형성에 있어서 대통령의제와 장관의제를 구분
○ 미국에서는 대선후보가 선거 전에 공약집을 별도로 출간하지 않고 선거캠페인 과정에서 후보의 각종 연설, 토론, 기자회견 등을 통해 제시
- 각 후보가 당내 경선에 임할 때부터 공약을 만들기 시작하는데, 공약수립에 있어서는 우리나라처럼 정당보다 후보 캠프의 역할이 더 중요
- 정당의 정강정책(platform)은 여론의 큰 관심을 받지 못하는데, 그나마 민주당은 당 차원에서 국민의견을 수렴해 정강정책을 결정하는 프로세스가 있음
ㆍ반면 2020년 대선에서 공화당은 트럼프 대통령의 공약을 당의 정강정책으로 그대로 수용하기로 결정
○ 민주당과 공화당의 대통령 후보가 확정되면 선거 전 최소 6개월 전부터 양당이 모두 참여하는 범정부 차원의 예비인수제도를 운영
- 백악관인수조정위원회, 기관인수책임자위원회 등을 한시적으로 설치
○ 대통령의제는 매년 대통령의 국정연설(State of the Union Address)을 통해 평균 10개 정도가 제시됨
- 당선인의 공약을 대통령의제로 전환하는데 있어 후보 캠프 출신 인사들이 주축을 이루는 정권인수팀 및 백악관 참모진의 역할과 공무원들이 주축을 이루는 관리예산처(OMB)의 역할이 중요
ㆍ관리예산처는 선거 전부터 양당 후보의 공약을 조사해 정권인수팀에게 정보를 제공하고, 국정연설문 성안과정에서 대통령의제의 예산서를 작성함
ㆍ대통령의제를 구성하는 정책대안의 출처로는 선거공약보다 새 행정부 출범 후 의회의 역할이 훨씬 더 중요한 것으로 평가됨(Light, 1999)
- 각 부처들은 새 행정부 출범 후에 대통령의제를 기반으로 '장관의제'라고 할 수 있는 '기관별 전략목표(Agency Strategic Goals)'를 수립
○ 대통령의제에 대해서는 별도의 성과관리제도가 없음
- 대통령관리의제의 경우 관리예산처가 행정관리적 의제인 '연방정부 중점목표(CAP Goals)'에 대해 삼색신호등으로 평가
- 장관의제인 '기관별 전략목표'의 경우 각 부처가 예산서와 함께 관리예산처에 제출할 뿐, 전략목표 달성도에 대한 대통령실 주도의 평가 프로세스는 없음
□ 영국에서는 집권당의 공약 중에서 국정과제가 선정되나, 독일의 경우 정당 간 연립정부 협상을 통해 새 정부의 국정과제가 결정됨
○ 영국과 독일에서 공통적으로 국정과제의 뿌리가 되는 공약은 총리 후보 개인의 공약이 아니라 정당의 정강정책(manifesto)에 포함된 공약
- 영국의 경우 대체로 총리 후보의 당내 리더십이 독일 총리 후보의 경우보다 더 강하기 때문에 당의 공약 성안과정에서 총리 후보의 역할이 더 적극적임
ㆍ반면, 독일의 경우 각 정당의 총리 후보는 당의 정강정책을 결정하는 권력자가 아니라 단지 당의 '최고대변인(chief spokesperson)' 역할
○ 영국과 독일은 모두 의회제 국가로서 별도의 정권인수기간이 없다는 공통점을 갖지만, 양국 간 정당체제의 차이가 국정과제 형성과정의 차이로 나타남
- 양당제 국가인 영국에서 국정과제는 집권당의 주요 입법의제로서 집권당의 선거공약에 기반해 새 정부의 총리가 선정하며, 그 내용은 매년 의회 회기 개시일에 여왕의 국정연설(QS)을 통해 발표
- 다당제 국가인 독일의 경우 국정과제는 선거 후 연립정부 구성을 위한 정당 간 협상과정을 통해 선정되고 그 내용은 연정협정으로 발표
ㆍ연정협상기간은 1990-2009년까지는 평균 39.2일에 불과했으나, 2013년과 2017년 총선에서는 기민련과 사민당이 대연정 구성을 둘러싸고 의견 차이를 보이면서 각각 86일과 171일로 늘어남
ㆍ독일에서도 새 정부가 시작될 때 총리가 의회에서 정부의 전체적인 정책기조를 발표하지만, 정부가 추진할 구체적인 법안 내용을 제시하지는 않음
○ 의회제 국가인 영국과 독일에서 국정과제에 대한 관리·평가제도는 총리의 권한과 관련이 있음
- 총리의 권한이 매우 강한 영국의 경우 국정과제의 진척도를 총리실의 '전달팀(Delivery Unit)'이 관리·평가하는 제도를 시행한 경험이 있음
ㆍ블레어 정부가 처음 도입했던 이 제도는 캐머런 정부에서 하향식이고 집권적이라는 이유로 폐지된 후 현 존슨 정부에서 부활
- 연립정당, 주정부 등 '비토행위자(veto players)'로 인해 권한이 제약받는 독일 총리의 경우 중앙에서 국정과제를 관리·평가하는 제도를 실시하기 어려움
□ 한국, 미국, 영국, 독일 4개국 간 국정과제 형성과정 비교
○ 한국은 공약의 수가 증가하고 공약의 내용도 구체성이 높아지는 경향을 보임
- 공약의 수 증가는 국제적으로 공통 현상이나, 외국사례에서는 공약에 제시된 목표치나 이행수단을 지나치게 구체화하는 것을 되도록 피하고 있음
- 우리나라는 많은 수의 공약을 만들면서도 의회제 국가처럼 정당 중심으로 체계적으로 준비하지는 못하기 때문에 부실한 공약이 만들어질 가능성이 높음
○ 한국은 공약과 국정과제 형성의 개방성과 유연성이 모두 부족
- 한국은 공약과 국정과제가 대통령 후보 캠프 주도로 성안되고, 정부 출범기에 발표된 100대 과제는 대통령의 임기 내내 유지되는 체제임
- 독일의 경우 경직성은 있으나 연립정당 간 합의에 의해 지지
○ 어젠다 수준의 100대 과제에 500개가 넘는 실천과제로 구성된 한국의 국정과제는 과제의 수가 지나치게 많음
- 이렇게 많은 국정과제를 선정하면서도 사전 준비과정은 해외사례에 비해 부족
- 미국와 영국은 선거 전부터 예비인수제도를 운영하고, 독일은 연정협상 과정을 통해 선거공약을 걸러냄
○ 한국은 대통령비서실 주도로 국정과제를 관리하고 있으나, 해외사례에서는 행정수반이 정부 핵심 정책의제에 대한 부처별 성과를 직접 관리하지 않음
- 영국이 블레어 총리 시절 그러한 성과관리제도를 도입한 바 있으나 캐머런 총리 때 폐지되었고 최근 존슨 총리가 부활시켰으나 안착될지는 미지수
4. 국정과제 형성과정 개선방안
□ 개선방안 도출을 위한 기본방향
○ 의사결정의 숙의, 행정부와 의회의 협치, 분권적 국정운영 등 세 가지 기본방향에 입각해 대선공약과 국정과제 형성 및 관리 시스템 개선방안을 제시
- 의사결정의 숙의: 공약과 국정과제의 정제 및 숙성
- 행정부와 의회의 협치: 임기에 국한되지 않는 중장기적·미래지향적 과제 설정
- 분권적 국정운영: 대통령비서실 중심의 국정과제 관리 관행 탈피
○ 제안의 궁극적인 목표는 국정운영의 지속가능성과 책임성 제고
1) 단계별 개선방안
□ 선거단계
○ 정당 선거공약 중앙선관위 사전등록제
- 현황 및 문제점: 대개 선거일로부터 한 달 전 공약서 제출. 막바지 공약변경비일비재. 현재 제출하는 10대 공약의 형식에 대한 기준 부재
- 개선방안: 대통령선거일로부터 60일 전까지 중앙선관위에 공약서 및 대표공약 10개 제출(10대 공약은 경제적 타당성과 실현가능성을 검증할 수 있는 형태로 제출). 공약사후변경 금지
○ 정당 정책위의 공약형성 역할 강화
- 현황 및 문제점: 후보 캠프가 공약형성을 주도함에 따라 정당의 책임정치가 실현되기 어려움
- 개선방안: 당 정책위 주도로 경선 전에 당의 기본공약 설정. 경선 후에는 각 경선캠프의 선거공약을 재검토 후 선거일 60일 전까지 중앙선관위 제출
○ 전문연구기관에 의한 공약 사전검증 및 공표
- 현황 및 문제점: 정당 대선공약의 경제성에 대한 신뢰성 있는 분석 부재
- 개선방안: 국회 예산정책처와 경제인문사회연구회 국책연구기관이 공약의 비용추계 및 경제성 평가 수행, 국회 예산정책처 처장의 독립성 강화
○ 예비내각의 발표
- 현황 및 문제점: 선거공약 형성과 국정과제 형성의 제도적·인적 분리. 공약으로 제시하는 국정과제를 누가 책임지고 수행할 것인지 불분명
- 개선방안: 대통령후보의 러닝메이트 개념으로 예비총리와 예비부총리 발표
○ 예비인수제도 도입
- 현황 및 문제점: 인수위 활동기간(평균 55일)은 행정부 업무의 실질적인 인수인계를 하기에 너무 촉박
- 개선방안: 미국처럼 주요 정당 대선후보 결정 후 자체적으로 예비인수팀 구성하도록 정부가 사무실 공간과 경비 지원. 범정부 차원의 예비인계기구로서 주요정당의 예비인수위원이 참여하는 '국정인계위원회' 운영(위원장: 국무조정실장)
□ 인수위단계
○ 국정과제와 부처과제 구분
- 현황 및 문제점: 인수위에서 100대 과제 선정 시 충분히 논의할 시간 부족. 100대 과제는 정책 우선순위가 불분명하고 대통령의 만기친람식 국정운영으로 비판
- 개선방안: 인수위에서는 '대통령 과제'(5개 정도)와 '주요개혁과제'(20-30개)만 선정. 국정과제의 범위를 위 두 과제로 한정. 나머지 과제('부처 중점과제')는 새 행정부 출범 이후에 국무총리실과 각 부처 간 협의로 선정
○ 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화
- 현황 및 문제점: 당선인 비서실과 취임준비위원회는 그 역할이 매우 중요함에도 불구하고 역대 인수위 운영규정에 근거가 없음
- 개선방안: 정책인수실은 국정현안 파악 및 국정과제 형성 업무를 맡고, 정권 인수실은 기존의 당선인 비서실과 취임준비위원회 기능을 흡수해 인사, 조직, 홍보, 의전, 취임식 등 5개 분과로 구성
○ 국정인계위원회 운영
- 현황 및 문제점: 국정업무의 인수·인계 작업이 개별 부처 중심으로 진행됨으로써 부처의 관료적 이익 추구, 기존 정책의 성과에 대한 자화자찬, 국정과제의 현상유지화 경향 등 우려
- 개선방안: 각 부처의 국정업무 인계를 총괄 조정할 수 있는 범정부적 기구로 선거 전 예비인수제도로 제안한 '국정인계위원회'를 선거 후에는 대통령직 인수위원회를 상대하는 기구(counterpart)로 운영
○ 여야정위원회 운영
- 현황 및 문제점: 정부 전환기에 새 행정부의 국정운영 방향을 야당 지도부와 협의하고 공동으로 천명하지 않음. 선거과정에서 불거진 여야 간 갈등이 새행정부 출범 이후에도 지속
- 개선방안: 대통령 당선인과 주요 정당 대표들로 구성된 '여야정위원회' 구성. 인수위에서 성안한 '5대 대통령 과제' 사전공유 및 협의. 외교안보 분야 국정현안 초당적 논의
□ 새 행정부 출범 이후 단계
○ 총리실 주도로 부처 중점과제 수립
- 현황 및 문제점: 100대 국정과제 형성과정에서 국무총리와 각 부처 장관들의 역할이 거의 없음. 100대 국정과제에 '대통령 과제'와 '장관 과제'가 혼재
- 개선방안: 기존의 100대 국정과제 형성 프로세스를 국정과제(대통령 과제+주요개혁과제)와 부처과제로 이원화하고, 전자는 인수위에서, 후자는 새 행정부 출범 후 국무조정실과 각 부처 간 협의를 통해 선정
○ 국정과제 평가제도 개편
- 현황 및 문제점: 외형상 국무조정실이 100대 국정과제 전체를 평가(특정평가) 하나 실제로는 대통령비서실이 직접 관리. 대통령 관심 과제를 국무총리가 평가해 봐야 나쁜 평가가 나오기 어려워 큰 의미 없음
- 개선방안: 정부업무평가(특정평가)는 '주요개혁과제'와 '부처 중점과제' 만을 대상으로 실시. 대통령 과제는 국회가 평가
○ 대통령과제위원회 운영
- 현황 및 문제점: 대통령 과제 추진 기구로서 위원회가 민간전문가의 개혁성과 공무원의 실행력을 결합할 수 있는 장점이 있음에도 불구하고 형식적으로 운영된다는 비판이 많음
- 개선방안: 대통령이 본인의 과제에 집중할 수 있도록 대통령과제위원회를 과제 수에 맞게 5개 정도 설치. 관계부처 장관들을 당연직 위원으로 임명. 주무부처가 아닌 대통령 수석비서관이 사무국 기능 수행
○ 책임총리/책임장관제 운영
- 현황 및 문제점: 청와대 주도의 국정운영으로 정부부처의 자율과 책임이 약화되고 대통령이 모든 사안에 대해 책임질 것을 요구받음
- 개선방안: 대통령은 국가적 개혁과제에 집중하고 일상적 국정운영은 총리와 장관에게 위임. 당정협의를 총리와 장관 중심으로 함으로써 야당과도 협치
○ 여·야·정 협치 제도화
- 현황 및 문제점: 정부·여당이 대통령 관심 입법 추진 시 야당과 갈등, 국회파행도 초래
- 개선방안: 대통령 과제의 입법을 위한 국회 특별위원회 설치(국민대타협기구 포함). 정권교체기에 구성된 여야정위원회의 정착
2) 개선방안의 실행을 위한 로드맵
□ 단기 실행방안
○ 2022년 3월에 있을 제20대 대선과 그에 따른 인수위 운영 및 신정부 출범 단계에서 당장 실행 가능성을 검토할 대안들
- 선거단계: 대선 60일 전 정당 대표공약 중앙선관위에 사전등록. 각 당의 공약에 대한 사전 검증과정을 보다 내실화
- 인수위단계: 국정과제와 부처과제 구분. 대통령과제위원회 구성. 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화
- 정부출범 이후 단계: 대통령과제위원회 운영. 국정과제평가제도 개선. 총리실 주도의 부처 중점과제 수립
□ 중기 실행방안
○ 2027년 대선을 바라보며 향후 5년간 실행 가능성을 모색할 대안들
- 선거단계: 경제성 분석에 기반한 공약 사전검증 제도화. 국회 예산정책처의 독립성 강화를 위한 제도적 조치. 예비내각 발표. 예비인수위 제도 도입
- 인수위단계: 국정인계위원회 운영
- 정부출범 이후 단계: 책임총리/책임장관제. 대통령과제 입법을 위한 국회 특별위원회 설치
□ 장기 실행방안
○ 향후 10년 내 실행 가능성을 검토할 대안들
- 선거단계: 공약 형성에서 정당의 정책위원회와 정책연구원의 주도적 역할
- 인수위 및 정부출범 이후 단계: 여야정위원회의 정착
5. 결론: 다음 정부를 위한 5개의 핵심 제언
① 선거공약을 다 지켜야 한다는 생각을 버리자
② 국정과제와 부처과제를 구분하자
③ 대통령 과제는 Task가 아니라 Agenda로 접근하자
④ 대통령의 국정과제는 국회 등 외부평가를 받자
⑤ 국회와의 협치가 필요하다


Given the interest in the process of setting election pledges and the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration in Korea, this study attempts to analyze two questions: (1) what limitations does the process of setting presidential agendas have in terms of policymaking? and (2) what policy and institutional alternatives can be employed to overcome these limitations? In South Korea, a new president approves 100 or 140 presidential agendas that have been selected by the Presidential Transition Committee (PTC) for their presidential agenda. The PTC usually selects the agenda items among electoral pledges and other inputs during a relatively short period of time (two months) before inauguration and the newly elected president promises to accomplish them during the five years' term. This process is driven by the president-elect and their close personal political advisors. Political parties play a limited role in setting the presidential agenda. The process of selecting election pledges and setting the presidential agenda in Korea has been criticized for both its rigidity and the inadequate public discussion about the rationality of the individual agendas. Once set, presidential agendas are difficult to modify or drop even if they are found to have unintended consequences during the implementation stage. As a result, some presidential agenda policies may incur social costs and aggravate partisan polarization in Korean politics. Although institutionalizing the presidential agenda of a new administration has contributed to the development of responsible politics in Korea, it is time to review and identify desirable policy alternatives in order to reform the process of selecting and managing presidential agendas.
Despite the importance of setting the presidential agenda for a new administration in the Korean political context, there has been little consensus on the exact meaning of a presidential agenda. The role and importance of presidential agendas can change during the policy-making process, in particular whether they are considered as real 'agendas', i.e., policy issues to be addressed, or administrative tasks to be implemented. The presidential agenda in Korea includes both administrative and political items. The interpretation of the core functions of presidential agenda can also change according to how politicians and policymakers consider political representation resulting fromelections. There needs to be a sense of balance between the mandate view and the accountability view of representation during the process of setting and keeping the presidential agenda for a new administration.
In Korea, setting the presidential agenda consists of four stages: (1) establishing presidential election pledges, (2) formally setting presidential agendas by the Presidential Transition Committee after the election, (3) the specification of the presidential agendas after inauguration (i.e., the revision or replacement of previous agendas or the addition of new items in response to changes in the socioeconomic environment), and (4) the evaluation and management of these items. Each stage involves various policy actors and stakeholders, including the teams for the presidential candidates (establishing presidential election pledges), politicians and scholars (setting the presidential agendas), and bureaucrats (evaluating and managing the agendas). To analyze the problems associated with setting and implementing the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration, we interviewed 26 people who have been directly and/or indirectly involved in this process for previous administrations (the Kim Daejung, Roh Moo-hyun, Lee Myung-bak, and Park Geun-hye administrations). They included party politicians, high-ranking public officials who were part of the administration, and scholars.
During these in-depth interviews, the authors identified several limitations in the process of setting and implementing presidential agendas at each stage. In the presidential election stage, the influence of presidential candidates on the establishment of election pledges is too strong, while the ideology, vision, and direction of their political parties are not consistent. In addition, the capacity of parties' policy-research arm is insufficient and their material infrastructure, such as the education of political newcomers and policy development, is also too weak. The process of choosing presidential election pledges is driven by presidential campaign teams and premature pledges that do not have socioeconomic feasibility are often included. Many of those involved in establishing presidential pledges do not have enough expertise in the associated policy fields and are included due to partisanship or political interests. Pledges are not selected through deliberation or expertise, and some are even improvised during the election period.
When the presidential agendas are selected by the Presidential Transition Committee (the second stage), most of these items are not based on a long-term or future-oriented perspective; rather, most concern policy issues or problems that have recently come to the public's attention. The public and media are also only interested in issues or agendas that differentiate the President-elect from the previous administration, so policy issues that have previously been discussed, such as low birth rates or social conflict, are not sufficiently deliberated on. In addition, thorough filtering of the election pledges is rarely conducted, meaning that the possibility of unformed ideas or specific interests infiltrating the presidential agenda cannot be fully controlled. In addition, the presidential agendas are a mix of short-term considerations and mid- or long-term perspectives. Most presidential agendas discussed were not based on an in-depth review of the performance of the previous administration. Furthermore, though there are laws and regulations governing the operation of the Presidential Transition Committee, a concrete operating procedures have not been established. How to balance the role of bureaucrats as policy experts and as guardians of their ministry's interests remains rather murky, and preventing them from engaging in opportunistic behaviors during the process of establishing the presidential agenda is not easy.
Following the inauguration of a new administration, it is not easy to make revisions or changes to the presidential agenda (the third stage). Government performance management and evaluation are limited to a short-term perspective, reflecting the structural constraints most importantly from the President's single five-year term. The transition from campaigning to governing after inauguration is not easy, so public administration is still conducted with strong partisan politics. The management and operation of presidential agendas are overseen by the Blue House, meaning that the role or authority of government ministries and agencies in the process of managing and evaluating the agendas is very limited. Performance management and evaluation of presidential agendas (the fourth stage) are not easy, and input-based management has been pursued rather than evaluating policy effects or outcomes. The understanding of policy issues and agendas by the President is insufficient, and non-governmental experts lack experience in policy fields, so conflicts between non-governmental experts and bureaucrats can occur in the process of managing and operating presidential agendas.
To reform the process for establishing presidential agendas, the authors suggest the following policy alternatives. First, during the presidential election stage, it is necessary to implement an early registration system of party manifestos through the National Election Commission. This can be helpful to prevent political parties from arbitrarily changing their pledges at their convenience. Strengthening the role and function of the policy committee of a political party in establishing pledges should also be considered. A review of the economic feasibility of the presidential pledges from each political party by qualified research institutes would also be helpful for the public to understand the quality of these pledges and to encourage their participation in policy-oriented elections and voting. The announcement of a shadow cabinet and the establishment of a preliminary system for the transition of political power before the inauguration of the new administration should also be considered for stronger public governance.
Second, regarding the business of the Presidential Transition Committee, the presidential agendas should be differentiated from ministry-level agendas. The committee should focus on presidential projects that require inter-agency cooperation to solve wicked policy problems, while ministry-level agendas can be created after the inauguration of the new administration following sufficient consultation and deliberation between the Prime Minister's Office and government ministries. The Presidential Transition Committee should also have two primary functions: facilitating the transition of political power and facilitating the transition of policies. In the former case, the committee should support the President-elect's decision on political appointments and government reorganization in preparing to take office while, in the latter case, it should focus on identifying important policy issues and in determining associated presidential agendas. A whole-of-government committee in charge of transferring state affairs to a new administration would be helpful as a counterpart to the PTC. A council of the President-elect and ruling and opposition parties should also be considered to present the presidential agendas selected by the PTC to the oppositions for endorsement.
Finally, following the inauguration of the new administration, ministry-level agendas, unlike the presidential agendas established by the Presidential Transition Committee, should be selected following consultation and deliberation between the Prime Minister's Office and government ministries and agencies. Ministry-level agendas should be evaluated by the Prime Minister's Office, while the presidential agendas should be evaluated by the National Assembly, the media, academia, and civil society groups. Moreover, it is necessary to establish Presidential committees to carry out these presidential projects, allowing the President to dedicate themselves to successfully implementing these projects. It may also be necessary to divide the governing structure of the administration into two sections: (1) the President takes charge of presidential projects and national security and diplomacy, while (2) the Prime Minister and government ministers take charge of daily state affairs. The institutionalization of collaboration among the President, ruling and opposition parties could also be useful for managing presidential agendas through the legislative process.

2거버넌스와 한국사회 신뢰 수준에 관한 연구

저자 : 송진미 ( Song¸ Jin Mi )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-285 (285 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 연구배경 및 필요성
□ 사회가 급격하게 변화하고 그 모습이 다양해지면서 기존의 방식으로는 해결할 수 없는 문제가 증가
○ 사회가 변화하고 그 모습이 다양해지면서 사회문제 또한 다양해짐
- 저출산 문제와 고령 인구의 증가, 국내 입국 및 체류 외국인 비율 증가, 1인가구와 다문화 가족의 증가 등으로 인구 구성이 다변화
- 서울과 수도권을 중심으로 급속하게 도시화가 진행되었고 디지털 경제화로 인해 노동구조와 소비구조 또한 변화
○ 지역별 불균형한 인구 구조 및 발전, 노동시장 불균형과 고용 문제 등이 대두
○ 코로나19와 같은 예상하지 못한 재난이나 재해 발생 시에는 집단이나 지역에 따라 발생하는 사회문제가 다르고, 신속한 대응을 필요로 한다는 점에서 집단이나 지역 단위의 세부적인 정책 운영이 중요
□ 환경이나 안전에 대한 관심이 증가하며 해당 문제가 주요 사회문제로 떠오르는 등 가치관 변화에 따라 사회 문제에 대한 중요도가 달라짐
○ 사회문제 대응과 해결을 위한 거버넌스에 주목하고, 우리나라의 거버넌스에 대한 국민들의 인식을 조사하는 것이 필요함
□ 본 연구의 목적은 거버넌스 수준과 정책 영역별 평가, 그리고 이에 영향을 미치는 다양한 조건들에 대해 분석하는 것
○ 거버넌스를 분석 수준에 따라 국가와 지방으로 구분해 국가 거버넌스와 지방 거버넌스로 구분해 분석
○ 거버넌스의 조건으로 사회적 자본에 주목하고, 그 중에서도 우리나라의 신뢰 수준에 대한 인식과 이것이 거버넌스에 미치는 영향에 대해 분석
○ 3년 단위 정기 조사를 통해 국민들의 거버넌스에 대한 인식과 사회 및 기관 신뢰도에 대한 자료를 축적하고, 이를 통해 변화를 파악하고 정책적 시사점을 제시하는 것이 목표
- 2021년 연구의 경우, 심층적인 이론적 검토와 선행 연구 검토, 전문가 자문 등을 통해 거버넌스를 보다 정확하고 구체적으로 측정할 수 있는 도구를 개발하고, 이를 통계적으로 분석하여 거버넌스 인식에 영향을 미치는 요인을 파악하고자 함
2. 이론적 검토
□ 거버넌스에 관한 이론적 검토
○ 일반적으로 사회문제 해결에 일방적인 국가 주도에서 벗어나 다양한 행위자가 참여하는 것을 의미하며, 정부, 기업, 시민사회 등 이해당사자가 합의, 협력, 교섭하는 과정 혹은 시스템 그 자체를 뜻함
○ 본 연구는 시민사회를 포함하는 다양한 행위자 간 네트워크와 정책 결정 과정 등에 주목하는 '협력적 거버넌스' 논의를 통해 분석을 진행
□ 우리나라의 거버넌스를 분석 수준에 따라 국가 거버넌스와 지방 거버넌스로 구분하고, 각각에 대한 인식과 평가, 영향 요인들에 대해 분석
○ 거버넌스를 거버넌스의 수준에 대한 전반적 평가, 거버넌스 환경에 대한 평가, 정책별 거버넌스 정도 평가, 그리고 주민들의 거버넌스 참여로 구분하고 측정 및 분석
- 본 연구는 정부가 중심적으로 참여하는 거버넌스에 대한 평가를 조사하되, 시민들과 기업들이 충분히 참여하고 있는지, 그리고 직접적으로 관여할 수 있는 환경이 조성되어 있는지, 충분한 합의가 이루어지는지, 그리고 이러한 협력의 과정이 정책에 얼마나 영향을 미치는지 국민들을 대상으로 한 설문조사를 통해 분석함
□ 거버넌스는 다양한 이해관계 행위자가 의사결정 및 정책 운영에 참여하여 관계를 맺고 합의를 이루어 나가는 것이므로 행위자들 간의 관계가 중요
○ 행위자들 간 신뢰와 같은 사회적 자본이 중요
○ 국민들이 생각하는 신뢰 수준을 일반인에 대한 신뢰, 사회 전반에 대한 신뢰, 사회 구성원들에 대한 신뢰, 기관 신뢰 등 조사
3. 연구설계
□ 본 조사는 지난 4개 년도(2009, 2012, 2015, 2018)에 걸쳐 진행되었던 신뢰와 거버넌스에 대한 조사를 연속적으로 수행함으로써 한국 사회의 변화를 추적
□ 2021년 조사의 경우, 기관 청렴도, 공정성 인식, 포용성, 그리고 사회문제별 심각성 등을 조사에 추가했으며, 지방 거버넌스에 대한 평가를 추가함
○ 일반국민을 대상으로 사회 전반에 대한 신뢰, 사회 구성원에 대한 신뢰, 기관 신뢰를 비롯한 한국사회의 신뢰수준, 기관 청렴도, 공정성, 신뢰도 제고방안, 포용성과 같은 우리사회 전반에 대한 인식을 평가
○ 거버넌스에 대한 인식과 평가, 기관과 국민 간 의사소통, 정책 영역별 사회문제의 심각성, 정부의 역할에 대한 평가, 정치효능감 등 다양한 질문을 통해 한국사회의 거버넌스 구축 정도를 측정
□ 전국의 만19세 이상 성인을 대상으로 설문조사 실시
○ 2021년 4월, 제주도를 포함한 전국에 거주하는 20세(만19세) 이상 성인 남녀를 모집단으로 설정
○ 표본크기는 2,500명, 인구비례에 의한 할당표집을 통해 표본을 추출
○ 설문조사는 민간 전문조사연구기관이 대행하여 온라인 조사(online survey)를 실시
- 표집 시에는 지역별, 성별, 연령별 비례할당을 수행(표본오차: 95%의 신뢰수준에서 ±1.96%)
- 조사는 4월 26일부터 5월 14일까지 3주간 진행
□ 거버넌스와 사회적 자본 사이의 관계, 거버넌스의 영향 분석
○ 우리나라의 신뢰 수준을 비롯하여 사회적 자본에 해당하거나 그에 영향을 미칠수 있는 사회적 연결망, 주요 기관의 청렴도, 정책 및 사회문제 관심도, 지역 주민의 소속감 등을 거버넌스 수준의 설명 변수로 고려
○ 거버넌스 역량과 인식이 사회적 공공가치 증진 등과 같은 긍정적 결과를 가져오는지 확인하기 위해 사회 제도의 공정성, 사회적 포용성 등을 조사하고, 국가 거버넌스와 지방 거버넌스가 이에 영향을 미치는지 분석
4. 분석결과
□ 신뢰 수준의 경우 대체로 보통(3점)과 비슷하게 나타났으며, 기관 신뢰도의 경우 대체로 2018년보다 신뢰도가 상승함
○ 정부 기관 신뢰도의 경우, 소방당국이 3.56점으로 가장 높았고 다음으로 방역당국(3.32점), 보건당국(3.26점), 교육당국(2.90점) 순으로 높음
- 정부, 국회, 강역지방자치단체, 기초지방자치단체, 법원, 공기업, 검찰, 조세당국, 교육당국의 신뢰도가 2018년에 비해 2021년 상승
○ 정당 신뢰도의 경우 여당 신뢰도 평균이 5점 만점에 2.44점, 야당 신뢰도 평균이 2.28점으로 여당 신뢰도가 약간 더 높음
○ 민간기관 및 제도의 경우, 학계 신뢰도가 평균 3점으로 가장 높았으며, 금융기관(2.98점), 대기업(2.89점)이 높음
- 2018년 조사와 비교해보면, 방송, 신문에 대한 신뢰도가 감소했으며, 시민단체와 학계에 대한 신뢰도 감소
- 대기업과 금융기관에 대한 신뢰도 상승
○ 일반사람에 대한 신뢰는 3.08점으로 사회 전반에 대한 신뢰(2.83점)에 비해 0.25점 높음
○ 사회 구성원에 대한 신뢰의 경우, 직계가족이 4.16점으로 가장 높았고 다음으로 친구(3.72점), 친인척(3.44점), 학교 동료(3.24점) 순으로 높음
- 대체로 신뢰도가 3년 전에 비해 감소
□ 정부와 의회 청렴도와 정치사회 관심이 신뢰 수준에 유의미한 영향을 미침
○ 사회 신뢰의 경우 행정부 청렴도, 국회 청렴도, 우리나라 정책/사회문제 관심도, 성별, 연령, 가구소득이 유의미한 영향
○ 중앙정부 기관 신뢰도에는 행정부 청렴도, 국회 청렴도, 우리나라 정책/사회문제 관심도가 긍정적 영향
○ 지방정부 신뢰의 경우 광역지자체와 기초지자체 청렴도, 광역의회와 기초의회 청렴도가 높을수록 신뢰도가 높음
□ 거버넌스가 잘 이루어지고 있는지에 대한 전반적 평가는 중간보다 낮은 수준
○ '국가 문제 해결을 위한 거버넌스 수준'의 평균 점수는 2.72점, '지역 문제 해결을 위한 거버넌스 수준'의 평균은 2.63점으로 국가 거버넌스 평가가 조금 더 높음
□ 시민이 거버넌스에 참여할 수 있는 환경과 교육 수준도 중간 이하로 낮은 것으로 평가
○ 국가 거버넌스의 환경에 대한 평가의 경우, 정부의 정보공개가 2.61점으로 가장 높았고, 시민의 거버넌스 조직 참여(2.59점), 정책 추진시 민간이 참여할 수 있는 거버넌스 조직 마련(2.59점) 순으로 높음
○ 지방 거버넌스의 환경에 대한 평가의 경우, 지방정부의 공정한 정책운영이 2.60점으로 가장 높았고 다음으로 지방정부의 정보 공개(2.57점)의 평균 점수가 높음
□ 정책영역별 정부가 기업 및 시민사회와 협력 및 소통하는 정도는 안전문제에서 가장 높게 나타남
○ 중앙정부가 기업, 시민사회 등과 협력 및 소통하는 정도에 대해, 평균 점수가 가장 높은 것은 '안전 문제'로 평균 3.10점이었으며, 다음으로 '보건·의료 문제'에 대한 평가 점수가 높음. 가장 점수가 낮은 것은 '부동산 문제'로 평균 2.51점.
○ 지방정부의 경우, 평균 점수가 가장 높은 것은 '안전 문제'로 평균 3.03점, 다음으로 '재난 문제'에 대한 평가 점수가 높았으며, 가장 점수가 낮은 것은 '공직자의 부정부패 문제'로 평균 2.51점
□ 지역 주민들의 지역 거버넌스 참여도는 보통(3점)에 미달하는 낮은 수준
○ 응답자들에게 거주하는 지역의 사회활동에 얼마나 참여하는지 물어본 결과, 가장 평균 점수가 높은 것은 평균 2.32점의 '지역사회문제 해결을 위한 봉사나 재능기부' 참여로 나타났으며, '지역에서 개최되는 공청회 및 간담회 참여'의 평균 점수가 2.17점으로 가장 낮음
□ 문제 해결에 대한 국가 거버넌스의 전반적 평가는 사회 신뢰도가 높을수록, 중앙정부 기관 신뢰도가 높을수록, 행정부 청렴도가 높을수록 점수가 높음
○ 거버넌스 환경에 대한 평가의 경우에도 사회 신뢰, 중앙정부 기관 신뢰, 행정부 청렴도가 유의미한 영향
○ 중앙정부 기관 신뢰가 높을수록, 행정부와 국회 청렴도를 높게 평가할수록, 우리나라 정책 및 사회문제에 관심이 많을수록 중앙정부가 정책 영역에 대해 시민 및 기업과 잘 소통하고 협력한다고 평가
□ 지방정부 신뢰도가 높을수록, 광역지자체 청렴도를 높게 평가할수록, 기초의회 청렴도를 높게 평가할수록 지역 문제 해결에 대한 거버넌스가 유의미하게 잘 이루어지고 있다고 평가
○ 내적 효능감과 외적 효능감이 높을수록, 주변 사람들과 좋은 관계를 맺고 있을수록, 시/도 소속감이 높을수록 지방 거버넌스에 대해 긍정적으로 평가
○ 지방정부 신뢰가 높을수록, 광역지자체 청렴도가 높을수록 평가 점수가 유의미하게 높았으며, 기초의회 청렴도, 내적 효능감, 외적 표능감, 그리고 사회적 연결망 정도가 높을수록 지방 거버넌스 평가가 긍정적
○ 지방정부 신뢰, 광역지자체 청렴도가 높을수록, 기초의회 청렴도가 높을수록, 내적효능감, 외적효능감, 사회적 연결망 정도가 높을수록 지방 거버넌스 평가 점수가 높음
□ 사회 전반에 대한 신뢰, 낯선사람에 대한 신뢰, 정부에 대한 신뢰, 경찰, 여당, 노동조합에 대한 신뢰도가 높을수록 국가 거버넌스 평가 좋음
○ 중앙정부, 국회, 기초지방자치단체, 여당, 야당, 대기업, 노동조합에 대한 신뢰도가 높을수록 지방 거버넌스에 대해 긍정적으로 평가
○ 국가 거버넌스와 지방 거버넌스에 가장 큰 영향을 미친 것은 여당 신뢰도였으며, 다음으로 정부 신뢰도가 영향
□ 거버넌스가 공공가치 인식에 긍정적 영향
○ 국가 거버넌스와 지방 거버넌스 인식과 평가가 좋을수록 우리 사회의 공정성을 긍정적으로 인식했으며, 사회적 포용 수준도 높음
5. 정책적 제언
□ 거버넌스의 결과는 공공문제 자체의 해결에 머무르지 않고 공공 가치의 증진과 미래 사회적 자본 형성 및 공고화에 영향을 미칠 수 있음
○ 분석 결과, 거버넌스 평가가 긍정적일수록 사회적 포용성 수준이 높아지고 공정성 인식 수준이 개선됨
○ 거버넌스와 관련한 시민/주민 교육이 필요함
- 거버넌스 환경에 대한 평가를 살펴본 결과, 거버넌스의 조직, 참여, 교육 수준의 평균 점수가 '보통' 이하인 것으로 나타남
○ 거버넌스 역량 향상을 위해서는 행위자의 신뢰 증진 뿐만 아니라, 지역 주민의 소속감을 높이고 지역 문제에 관심을 높일 수 있는 정책이 필요
- 주민의 거버넌스 참여를 위한 관련 교육과 홍보가 필요
- 신뢰도 제고를 위한 방안의 중요도를 조사했을 때, '부정부패 없는 청렴한 업무 수행'이 가장 우선순위로 나옴. 정부의 청렴도가 거버넌스 인식에 영향을 미친다는 결과(제4장 제3절)를 함께 고려했을 때, 정부의 반부패 정책이 정부신뢰 향상과 거버넌스 인식 개선에 중요
○ 주민의 내적/외적 효능감이 높을수록, 주변 사람들과 좋은 관계를 맺고 있을수록, 시/도 소속감이 높을수록 지방 거버넌스를 긍정적으로 평가
- 정치적 효능감, 사회연결망, 지역소속감을 증진할 수 있는 정책 필요
- 주민들이 자발적으로 쉽게 지역 행사 등에 참여할 수 있는 통로를 만들고 관련 교육을 진행할 필요
- 지역 활동가에 대한 교육을 강화하고, 지역공동체 활성화를 통해 이를 통로로 하여 주민 간 사회적 연결망을 강화할 필요
6. 연구의 한계
□ 이번 연구에서 분석한 사회적 자본과 거버넌스 수준의 인과관계는 명확하지 않음
○ 이번 연구에서는 거버넌스 수준을 측정하기 위한 다양한 문항들을 조사에 추가했으며, 수집된 자료를 회귀분석함. 하지만 회귀분석은 엄밀하게는 변수 간 상관관계를 밝히는 방법이며, 이를 통해 인과관계를 확정하기 어려움. 따라서 신뢰와 거버넌스 평가 사이의 인과관계를 밝히기 위해서는 실험연구와 같은 추가적 연구가 필요
□ 거버넌스를 측정하는 다양한 방법을 제시하고 지방거버넌스의 분석을 시도했으나, 분석이 시/군/구 단위에 머무르고 있음
○ 본 연구에서 국가와 지방으로 거버넌스를 구분하고 있지만 지방 거버넌스 연구는 시/군/구 단위 분석에 머무르고 있음. 이는 설문조사의 특성상 읍/면/동 단위로 조사를 진행하면, 유효표본수 확보를 위해 더 많은 표본이 필요하다는 현실적 문제와 읍/면/동에 따라 지역 문화와 환경이 크게 다를 수 있어 이를 모두 반영하는 일관된 설문지를 만들기 어렵기 때문
○ 장기적으로 읍/면/동 단위의 지역 거버넌스에 대한 연구로 조사가 확장될 필요가 있음


Since society has rapidly changed and diversified, the number of problems that conventional methods cannot solve has increased. Furthermore, for unexpected disasters such as the COVID-19 pandemic, it is essential to establish detailed policies at the group or regional level because social issues can differ between groups and regions and a prompt response is required. For these reasons, it is necessary to pay attention to governance as a means to respond to and solve public problems and to investigate the public's perception of governance in Korea.
This study analyzes the perception of governance, in particular, how residents evaluate national and local governance. The goal is to accumulate data on the public's perception of governance and their social and institutional trust using surveys conducted every three years. The resulting data can be employed to identify changes and suggest policy implications. This report differentiates local governance from national governance and, by focusing on social capital, particularly trust, this paper argues that a society with high levels of trust promotes good governance.
For this research, an online survey with 2,500 respondents was conducted in April 2021. The results show that the average level of trust was around 3, which was the center of the measurement scale. Trust was conditioned by the perception of government corruption, while political interest also had a significant effect on the trust level. Compared to three years ago, in most cases, the level of trust was lower.
The evaluation of national governance was slightly higher than that of local governance. For national governance, the higher the social credibility, the higher the trust in the administration, and the higher the score for the level of national governance. Similarly, the higher the trust in the local government, the more positive the perception of the local government's integrity, and the higher the evaluation of local governance. In addition, respondents with a higher internal and external efficacy, respondents with better relationships with the people around them, and respondents with a stronger sense of belonging to the city/province evaluated the local governance more positively.

3공공부문 디지털 수준진단 모델 개발 및 활용방안

저자 : 김준형 ( Kim Jun Houng ) , 차세영 ( Cha Seyeong ) , 이재호 ( Lee Jae Ho ) , 강정석 ( Kang Jeong-seok ) , 권향원

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-436 (436 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 연구 배경 및 필요성
□ 연구 필요성: 디지털 경쟁력 강화를 위한 디지털 전환 수준 진단 필요
○ 세계 각국에서 디지털 전략과 정책이 추진되는 상황임을 감안할 때 한국 또한 한국의 디지털 전환 수준을 객관적으로 파악할 필요
- 각국은 디지털 전환 전담 조직을 신설하고 전략을 수립하여 국가 수준에서의 디지털 전환을 추진 중에 있음
- 영국은 2014년 디지털청을 신설하고 「정부 전환 전략 2017-2020」을 수립하였으며, 호주 역시 「디지털 전환 전략 2018-2025」을 통해 간단하고 명확하며 빠른 공공서비스 제공을 목표로 정부의 디지털 전환을 추진
ㆍ한국의 전자정부발전지수는 종합 2위(2010년, 2012년, 2014년 1위 → 2016년, 2018년 3위 → 2020년 2위) 수준을 유지하고 있으나 디지털 발전지수는 세계 11위권
ㆍ개인정보보호 29위, 디지털 수용도 25위로 상대적으로 낮은 순위
○ 「디지털 정부혁신 추진계획」이 수립되고 「국가정보화기본법」이 「지능정보화기본법」으로 전면 개정됨에 따라 정부의 디지털 전환 수준을 파악할 수 있는 지수 및 지표 개발이 필요
- 디지털 정부혁신, 데이터기반행정 활성화 등 디지털 정책 통합에 따른 데이터 관련 지표 개발이 요구됨
- 핀테크, 헬스케어, 공유 모빌리티, 원격의료 및 스마트 시티 등 디지털 혁신의 노력을 포함해 지역 차원의 디지털 전환 수준을 측정할 수 있는 지표 개발이 필요
ㆍ한국지능정보화사회진흥원(NIA)과 한국지역정보개발원(KLID)에서는 국가차원과 지방 차원에서 디지털 수준을 측정하고 있으나 과거 정보화 평가지표를 기반으로 측정하는 한계
ㆍ행정안전부 디지털정부국도 디지털 전환 수준을 측정하는 새로운 지표개발 중
□ 연구목적 및 내용: 디지털 전환 지수 모델 개발과 활용 및 촉진 방안 제시
○ 연구목적
- 한국 공공부문의 디지털 전환 수준 진단을 위한 디지털 전환 지수 모델 개발
- 디지털 전환 지수 모델의 활용 방안 및 디지털 전환 촉진·활성화 방안 제안
○ 연구내용
- 디지털 전환 지수 모델 개발을 위한 이론적 근거 제시
- 국내외 디지털 전환 수준 관련 지수 및 지표 분석
- 디지털 전환 지수 모델의 개발 및 시험적용을 통한 모델 검증
- 디지털 전환 지수 모델의 활용 및 디지털 전환 활성화 방안 제시
2. 이론적 고찰
□ 디지털 전환 수준 관련 이론적 검토
○ 디지털 기술: 인공지능 기술을 적용한 소프트웨어를 활용하여 하드웨어에서 응용제품기술로 진화 중
- 하드웨어: 데이터, 클라우드 컴퓨팅, 엣지 컴퓨팅, 사물인터넷
- 소프트웨어: GPT-3(인공지능 언어모델), 블록체인(데이터 안전 저장/보관 기술)
- 응용제품: 메타버스, RPA(로봇 처리 자동화), IA(지능형 자동화), 드론, 자율주행차
○ 디지털 전환의 정의: 데이터를 활용하여 조직의 업무방식, 조직문화 등을 디지털 기반으로 완전히 변화시키는 과정
- 디지털의 특징: 초연결화, 초자동화, 초지능화, 초융합화
- 디지털 데이터화: 아날로그 형식에서 디지털 형식으로 변화하는 과정
- 디지털화 : 디지털 기술을 활용하여 기존 업무 운영 및 프로세스를 자동화하는 과정
□ 디지털 전환 지수와 수준 모델
○ 디지털 전환 지수와 지표, 지표체계
- 지수: 사전적 의미로 측정하고자 하는 개념의 가치, 비율 등이 변하는 체계
- 지표: 측정 대상(예; 사회현상)의 상태, 수준 등을 나타내는 개념이자 측정도구
- 지수와 지표 간 관계: 여러 지표들을 통해 지표체계를 구축하고, 이러한 지표들 중에서 이론적 틀을 통해 도출된 지표들의 합산으로 하나의 지수 도출
○ 디지털 전환 수준 모델
- 기존 전자정부 지수 개발은 전자정부 성숙도(낮은 단계에서 높은 단계로 직선적이고 진화적으로 발전하는 과정)의 분석 및 진단 측면에서 접근
- 본 연구도 디지털 전환에 초점을 두고 출현 → 도약 → 상호작용 → 통합의
4단계 모델로 수준 진단
□ 디지털 지수 관련 선행연구
○ 주요 요인 및 지표
- 리더십, 전략, 자원(인력·조직·예산, 데이터·정보, 기술·시스템), 정책(기본·세부계획, 사업·프로그램), 제도(법률·규칙, 윤리·관행), 문화(혁신·협력문화)
○ 특징 및 시사점
- 성과보다는 인프라 혹은 기반에 초점, 구체적·최종적 성과보다는 일반적·추상적 성과에 초점, 최신 디지털 기술의 활용의 결과 반영 미흡
- 최신 디지털 기술의 활용의 결과로 나타나는 창의적·혁신적 디지털 현상의 구체적·최종적 성과를 측정할 수 있는 지표(체계) 및 지수 필요
□ 디지털 전환 지수 모델의 구축방향
3. 디지털 지수의 활용사례 분석
□ 사례분석 결과
○ 개발 주체에 따른 디지털 지수 유형화
- 공공(및 정부)이 주체가 되어 마련된 지수
ㆍ목적: 디지털 기술 관련 현황 및 성과의 국가, 지역, 계층 간 비교를 통해 '높은 곳'(방향성 설정의 대상)과 '낮은 곳'(개선·보완의 대상) 식별(예: 국가정보화지수, 디지털 격차 지수, 공공데이터 개방 지수, 세계 디지털 경쟁력 지수)
- 민간(및 기업)이 주체가 되어 마련된 지수
ㆍ목적: 급변하는 산업환경에 대한 경영상 적응·대응과 새로운 비즈니스 모델 창출(기업인), 기업의 미래기술 적응성 및 수용도 판별(투자자) (사례: 디지털 포용성 평가 지수, 스탠포드 AI 지수, 맥킨지 디지털 지수)
□ 함의 및 시사점
○ 미래 관점이 반영된 디지털 지수의 필요성
- 공공부문을 대상으로 하는 디지털 지수: 주로 현재 관점의 지수(예: 기반 구축) 반영, 미래 관점의 지수(예: 준비도, 적응성) 미반영
- 민간부문을 대상으로 하는 디지털 지수: 주로 미래 관점의 지수에 관심(예: AI, 제4차 산업혁명 관련 디지털 기술에 대비한 혁신역량의 지수화)
○ 디지털 전환이 반영된 디지털 지수의 필요성
- 공공부문과 민간부문을 대상으로 하는 디지털 지수 모두 디지털 전환의 차원(예: 연결성, 자동화, 지능화, 가상화)을 측정하기 위한 지수 미반영
- 미래 디지털 기술이 행정 현장에서 활용되고 있는 상황을 고려하면, 공공부문 디지털 지수에서의 미래 디지털 기술 미반영은 개념적 공백이자 사각지대
○ 디지털 역량이 핵심역량으로 반영된 디지털 지수의 필요성
- 민간(및 기업)은 디지털 역량을 핵심역량으로 인식하고 인적자원 모집, 채용 및 개발 측면에서 이를 기반으로 한 역량모델 구축 및 운영
- 공공부문에서도 미래 디지털 기술을 기반으로 한 디지털 역량을 핵심역량으로 인식하고 이를 점진적으로 인사관리에 착근시켜야 할 필요성 제기
4. 디지털 전환 지수 모델의 구축
□ 연구설계
○ 연구설계
- 탐색적 순차적 혼합연구방법 설계
ㆍ1단계: 델파이조사 등 질적 데이터 수집 및 지수 모델 구축
ㆍ2단계: FGI 등 질적 조사를 통한 지수 모델 검증
ㆍ3단계: 지표별 데이터 수집을 통한 양적 측정을 거쳐 지수 모델의 시험적용 및 수준 진단
□ 디지털 전환 지수 모델의 구축 과정
○ 디지털 전환 지수 모델 구축 과정(개요)
- [1단계] 디지털 전환 지수 모델 초안 및 1차 수정안 구축
ㆍ모델 예비초안 구축 및 이에 대한 전문가 의견 조사(1차 델파이조사)로 초안(draft) 구축
ㆍ모델·지표체계 수정안에 대한 전문가 의견 조사(2차 델파이조사)로 1차 수정안(prototype 1) 구축
ㆍ전문가 의견의 텍스트 데이터화 및 분석(Atlas.ti 9.0 활용), 모델 수정 및 지표체계 구축
- [2단계] 디지털 전환 지수 모델 2차 수정안(prototype 2) 구축
ㆍ모델 검증을 위한 실무 전문가 FGI 의견 분석, 모델·지표체계 2차 수정안(prototype 2) 구축
- [3단계] 2차 수정안(prototype 2)의 시험적용
ㆍ시험적용을 위해 실제 측정 대상 기관을 선정, 모델 지표 데이터를 수집 및 측정하여 해당기관 디지털 전환 수준 진단
○ 디지털 전환 지수에 접근하는 본 연구의 관점
- 기존 디지털 지수의 한계: 정보화 인프라 혹은 기반에 초점, 구체적·최종적 성과보다는 일반적·추상적 성과에 초점, 최신 디지털 현상 반영 미흡
- 최신 디지털 기술의 활용의 결과로 나타나는 디지털 현상(예: 연결성, 지능화, 자동화, 융합화)의 성과를 측정할 수 있는 지표(체계) 및 지수 필요
○ 디지털 전환 개념에 대한 1·2차 전문가 델파이 조사 의견의 반영
- [기반] 지수 모델 개발 과정에서 가급적 제외(클라우드와 데이터는 디지털 전환의 핵심 기반이자 현재 디지털 전환 수준을 보여줄 수 있으므로 포함)
- [활동] 내부업무 처리 방식·과정의 변화와 공공과 민간의 상호작용 활성화를 포착하기 위하여 내부업무와 외부서비스에 걸친 디지털 활동을 포함
- [성과] 디지털 전환의 각 유형에 걸쳐 공공부문의 디지털 전환의 산출(물)의 제공, 활용, 편익이 포함되도록 하여 디지털 전환의 성과를 포함
- 디지털 전환 지수 유형 예비초안 및 초안의 적절성 검토 및 수정
- [종합] 기존 디지털 지수에 대한 문제의식을 바탕으로, 최신 디지털 기술의 활용의 결과로 나타나는 디지털 현상의 최종적·구체적 성과를 측정할 수 있는 지표(체계) 및 지수를 전문가 의견을 토대로 구축
□ 디지털 전환 지수 모델의 구축 결과
○ 디지털 전환 지수
- 개념
ㆍ디지털 기술 도입 및 활용의 결과로 나타나는 혁신적·창의적 디지털 현상의 구체적·최종적 성과를 측정하기 위한 지수
- 목적
ㆍ현황 파악, 문제점 발견, 개선 방안 마련 등을 위해 적시성과 최신성을 갖춘 지수를 통해 디지털 성과를 측정
- 핵심요소
ㆍ새롭게 등장하거나 발전하는 디지털 기술의 실제적인 활용
ㆍ막힘없는 행정 내부-외부 연결 및 플랫폼 기반 서비스 지향
ㆍ데이터의 자유로운 개방·활용 및 클라우드 기반 구축
ㆍ디지털 기술을 활용한 현실과 가상의 융합 구현
- 유형 분류
ㆍ연결·지능화·가상화 지수: 혁신적·창의적 디지털 현상의 구체적·최종적 성과에 관한 중요한 현상(연결, 지능화, 가상화)을 포착하기 위한 지수
ㆍ데이터기반 지수: 연결, 지능화, 가상화를 충분히 구현하기 위해 필요한 데이터 관련 기반으로서 클라우드와 데이터를 포착하기 위한 지수
○ 디지털 전환 지수 영역별 지표
5. 디지털 전환 지수 모델의 시험적용
□ 시험적용을 위한 검증: 타당도 및 측정가능성
○ 시험적용을 위한 검증의 필요성
- 연구진이 제안한 지수 모델은 이론적 검토를 거쳐 도출된 개념과 디지털 관련부문 측정 지수들의 사례를 검토하고 전문가들의 개념과 정의에 대한 의견 수렴을 거쳐 작성·수정한 개념적 모델(conceptual model)에 가깝기 때문에, 실제 시험적용을 위한 타당도와 측정가능성 검토가 필요
○ 검증방법: 초점집단인터뷰(Focus Group Interview)
- 각 지수별로 집단인터뷰 녹취록 분석과 연구진의 논의를 거쳐 디지털 전환 지수 모델의 1차 수정안에 대한 타당도와 측정가능성을 평가
○ 검증결과: 2차 수정안 도출 및 지수명 일부 변경(지능화 지수→무인화 지수)
□ 시험적용 및 수준 진단
○ 시험적용의 필요성
- 2차 수정안(prototype 2)을 실제 대상에 적용하여 측정, 결과 분석을 통한 수준 진단까지 수행
- 실제 기관별로 해당 데이터를 측정 가능한 것인지 실측을 통해 확인함으로써 현 시점에서 프로토타입 모델의 활용 가능성 및 향후 어떤 데이터의 축적과 관리가 필요한 것인지 파악
○ 시험적용 방법 및 측정 결과
- [기관 담당자 면접조사를 통한 검토] 중앙부처와 지방자치단체 각 1개씩 2개 기관, 공공기관 2개 기관의 디지털 전환 관련 담당 업무 실무자의 2차 수정안 검토 요청
ㆍ2차 수정안 검토를 통해 현재 측정할 수 있는 데이터를 확인하고 기관별 비교를 위한 표준화가 가능한 범위인지 확인
- [연구진 데이터 수집 및 측정] 지방자치단체 및 공공기관의 성과보고 및 업무계획, 보도자료, 개방된 공공데이터 등을 지표에 맞게 가공하여 직접 측정
- 1개 지방자치단체, 2개 준정부기관, 1개 중앙부처 산하기관 총 4개 기관 선정
○ 시험적용 결과 및 수준 진단
- 첫째, 연결·무인화·가상화·데이터기반 등 4개 영역에서 연결 영역은 대부분 일정 수준에 올랐으나 가상화 영역은 아직 출현 단계이거나 출현하지 않은 단계이며, 무인화와 데이터기반 영역은 도약과 상호작용 단계에 도달
- 둘째, 시민이나 국민 등 고객과의 상호작용이 강한 기관들이 대체로 연결과 무인화 영역의 수준이 높고 가상화 영역의 서비스 개발에도 비교적 적극적임
- 셋째, 증강현실이나 가상현실, 메타버스 등 최첨단의 가상화 영역에 대해서도 대부분의 기관들이 계획 형태로 대비하고 있으나, 실제적인 실행의 사례는 매우 적음. 시험적용 대상 4개 기관들이 대체로 규모도 크고 선진적인 서비스를 선도하는 기관들임을 감안할 때, 공공부문 전체의 실제적인 준비 상태는 그에 훨씬 미치지 못할 가능성이 큼
□ 시험적용의 시사점
○ 지수 모델의 고도화 과제
- 현 시점의 측정가능성
ㆍ현 시점에서는 가상화 지수 지표로 측정할 현상 자체가 나타나지 않는 기관들이 상당수
ㆍ측정대상을 확대할 경우 내부 자료 및 데이터를 일관되게 판단하여 측정할 공통적이고 보편적인 수준의 이해 부족
- 측정결과값 표준화 문제
ㆍ측정값 분포 범위가 극단적으로 넓은 지표 발생
ㆍ향후 수준 진단 대상 범위 확정 및 측정값 수집으로 척도범위의 명확한 설정 및 표준화 필요
- 지수 환산 시 가중치 문제
ㆍ4개 영역에 각각 해당하는 기능이 기관 고유 기능과 연관이 클 경우 기관의 관심과 역량이 집중되는 것은 당연하기 때문에, 기관의 고유 기능 및 본래의 미션에 따른 가중치 반영 필요
○ 진단을 위한 평정 방식의 유형 및 선정
- 기존 디지털 수준 진단 지수들의 평정방식은 다음의 세 가지 유형으로 구분됨
ㆍ계량화된 지수를 토대로 한 평정 방식(예: OECD OurDATA, DGI)
ㆍ범주화된 단계를 토대로 한 평정 방식(예: World Bank ODRA)
ㆍ계량화 지수와 범주화 단계의 혼용 변수를 사용한 평정 방식(예: UN EGDI)
- 본 연구는 범주화된 단계를 토대로 한 평정 방식으로 발전단계 모델을 채택
- 디지털 전환 지수의 구성 지수별 발전단계
□ 세부지수 분야별 디지털 전환 수준 제고를 위한 시사점
- 연결 지수 영역
ㆍ기관 고유의 기능과 미션에 의해 SNS의 활용의 정도가 크게 차이
ㆍ자체 킬러 콘텐츠 개발·보유, 민간과의 협업, 시민과의 상호작용의 중요성
ㆍ원격근무 및 영상회의의 지속적인 관리를 위한 측정과 실적 관리 필요
- 무인화 지수 영역
ㆍ자동화 서비스는 대체로 일상화된 서비스 기능으로, 원스톱 서비스로 한 곳에서 다양한 기능이 처리될 수 있도록 데이터나 홈페이지 URL의 아키텍처를 적극적으로 구상할 필요
ㆍ지능화서비스로 가장 많이 개발되는 챗봇은 하나의 기관에서도 서비스 단위별로 챗봇을 개발하는 등 챗봇의 학습원리와 서비스 제공 방식은 상당히 유사함에도 부처·기관·사업·서비스별로 각기 개발하고 있는 상황
- 가상화 지수 영역
ㆍ대체로 매우 초기 단계이나, 대국민 서비스 제공 기관에서 가상화 관련 최신 기술 활용 방안을 모색하기 시작
ㆍ증강현실 기술을 활용한 새로운 관광서비스 발굴, 메타버스에 대한 관심
ㆍ메타버스 초기 수준부터 촉진과 활성화를 위한 수준까지 지원할 수 있는 전략적인 대응이 필요
- 데이터기반 지수 영역
ㆍ구체적인 추진계획을 통한 클라우드 전환의 꾸준한 촉진 필요
ㆍ공공클라우드 센터의 활용 방안 및 민간 클라우드의 적극적 활용 필요
ㆍ공공데이터 포털을 통해 제공하는 데이터의 질적 향상 필요
ㆍ원 데이터 제공 및 메타데이터 구성 필요
ㆍ데이터 관리와 분석, 활용 전담 조직 구성 필요
6. 디지털 전환 지수의 활용 및 디지털 전환 활성화 방안
□ 지수 활용의 확대 및 활성화 방안
○ [목적] 현황 파악 및 개선 → 국가·지역 디지털 전환 정책 수립
- 단기: 디지털 수준 진단을 통한 현황 파악 및 개선에 대한 수요와 필요에 의한 자문, 상담, 컨설팅 등이 산발적으로 발생
- 중장기: 디지털 전환 지수의 용도가 현황 파악 및 개선을 넘어 국가·지역 수준의 디지털 전환 정책 수립으로 확대
○ [대상] 개별 공공기관 → 전체 공공기관
- 단기: 개별 공공기관을 중심으로 최신 정보통신기술 도입 및 활용 수준 진단에 대한 수요와 필요에 의한 자문, 상담, 컨설팅 등이 산발적으로 발생
- 중장기: 디지털 전환 지수 활용의 대상과 범위가 공공기관 집단 또는 전체 공공기관(예: 중앙행정기관, 지방자치단체, 정부출연연구기관)으로 확대
○ [주체] 전문가 → 전문기관
- 단기: 디지털 수준 진단이 공공부문에서의 정보통신기술의 도입 및 활용에 관한 전문성과 경험을 갖춘 개별 전문가에 의해 실시
- 중장기: 디지털 수준 진단이 개별 전문가보다는 디지털 수준 진단 관련 대규모 인적·물적 역량을 갖춘 전문기관을 통해 활용
○ [조사시기] 수시 → 수시·정기
- 단기: 디지털 수준이 수시로 측정되어 최신 정보통신기술 도입 및 활용에 관한 현상을 빠르게 포착하고 이를 토대로 시의적절한 진단 제시
- 중장기: 특정한 주기에 걸쳐 지속적으로 실시되는 정기조사와 갑작스러운 필요에 의해 특정한 시기를 고려하지 않고 실시되는 수시조사의 병행
○ [자원] 개별 조직에 의한 자원 투입 → 다부처 연계 자원 투입
- 단기: 디지털 전환 전문가 또는 전문기관에 의한 인력과 예산을 투입하여 디지털 수준 진단의 대상과 범위를 확대하고 이에 관한 교육과 홍보 실시
- 중장기: 디지털 수준 측정 및 진단과 관련된 다양한 공공부문 행위자들이 연계하여 인력과 예산을 투입하고 교육과 홍보 실시
□ 디지털 전환 지수 활용을 위한 법·제도 개선 방안
○ 지수 활용 관련 법·제도 현황
- 「지능정보화기본법」상 지수 활용 관련 주요 규정
ㆍ제66조(지표조사) 과학기술정보통신부장관은 지능정보기술·지능정보서비스의 발전 및 사회 각 분야에서의 지능정보기술 활용 등 지능정보사회에 대한 지표를 조사하고 개발하여 보급하여야 한다.
- 「전자정부법」상 지수 활용 관련 주요 규정
ㆍ제22조(전자정부서비스의 이용실태 조사·분석) ① 행정기관등의 장은 해당 기관에서 제공하는 전자정부서비스에 대한 이용실태 등을 주기적으로 조사·분석하여 관리하고 개선 방안을 마련하여야 한다.
- 「공공데이터법」상 지수 활용 관련 주요 규정
ㆍ제10조(공공데이터의 이용현황조사 등) 정부는 공공데이터의 제공 및 이용 활성화 정책을 효율적으로 수립·시행하기 위하여 국민, 민간기업 및 단체를 대상으로 공공데이터 이용수요, 이용현황, 애로사항 등을 조사할 수 있다.
- 「데이터기반행정법」상 지수 활용 관련 주요 규정
ㆍ제22조(데이터기반행정 실태 점검 및 평가) ① 공공기관의 장은 데이터기반행정 추진 현황, 데이터 연계·제공 및 공동활용 성과 등 데이터기반행정의 실태를 대통령령으로 정하는 바에 따라 자체적으로 점검하고, 그 결과를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.
○ 지수 활용 관련 법·제도 문제점
- 디지털 수준 진단 대상 측정지표·방법의 추상성
ㆍ향후 타당성과 신뢰성을 갖춘 디지털 수준 진단 대상 측정지표·방법을 개발하고 광범위하게 적용하는 데 있어서 제도적 제약으로 작용 우려
- 디지털 수준에 대한 중복 진단의 가능성
ㆍ향후 디지털 수준 진단 관련 실태조사를 명확한 기준에 의거하여 효율적으로 실시하는 데 있어서 제도적 제약으로 작용 우려
- 디지털 수준 진단 전담 인력 또는 부서 관련 근거 부재
ㆍ향후 전문성과 경험을 갖춘 인력 또는 부서를 대상으로 디지털 수준 진단을 실시하는 데 있어서 제도적 제약으로 작용 우려
○ 지수 활용 관련 법·제도 개선 방안
- 디지털 수준 진단 대상 측정지표·방법의 구체화
ㆍ디지털 수준 진단 대상 지표에 대한 측정지표·방법을 법률에 구체적으로 명시하거나 이를 적용하기 위한 근거 마련
- 디지털 수준 진단 실시 기관 또는 지표의 일원화·통합화
ㆍ중앙행정기관 및 산하기관으로 분산되어 있는 디지털 수준 진단 실시 기관을 단일 기관으로 일원화, 각 기관에 의해 개발되고 있는 지표들의 통합화
- 디지털 수준 진단 전담 인력 또는 부서 지정
ㆍ디지털 수준 진단 전담 인력 또는 부서를 지정하여 전문성과 경험을 갖춘 인력 또는 부서를 대상으로 디지털 수준 진단 실시
□ 지수 부문별 디지털 전환 활성화 전략
○ 연결 지수 부문 전략: 스마트워크와 시민참여 활성화를 위한 연계성 강화
- 킬러 콘텐츠 개발
ㆍ필요성: 단순 홍보 콘텐츠보다는 개별 기관의 특성에 맞는 킬러 콘텐츠(예: 시민 혜택이 많은 홍보 동영상) 개발 필요
ㆍ문제 및 쟁점: 전문인력 부족(순환보직 문제로 인한 홍보의 전문성 확보의 어려움), 외주비용 등의 문제로 인한 제작의 어려움
ㆍ세부 실천계획: 국민 참여를 통해 킬러 콘텐츠 개발, 우수사례 경진대회를 활용한 콘텐츠 개발에 대한 성과평가 가점 부여, 개별 직원의 콘텐츠 개발과 성과평가 가점이 수익에 대한 일정한 포상금 지급
ㆍ기대효과: 국민과의 소통 강화, 생산자의 다양화 및 생산자에 대한 인센티브 부여를 통한 양질의 콘텐츠 개발 용이, 정부가 추진하는 단일 플랫폼 구축에 기여, 정부의 메타버스 정책 추진에 간접적으로 기여
- 영상회의 및 재택근무 등 스마트워크 활성화
ㆍ필요성: 업무 효율성 확보와 공간의 자유로움을 제고하기 위한 구체적인 스마트워크 활성화 전략 수립 필요
ㆍ문제 및 쟁점: 보안과 관련된 기술적인 문제, 상사의 재택근무에 대한 통제 등 업무관리, 비대면에서 오는 직원들의 심리 문제
ㆍ세부 실천계획: 기타 공공기관의 원격근무시스템(GVPN) 확대를 위한 예산확보, 경영평가에 원격근무시스템 도입 여부 평가, 민간영상회의 시스템 활용과 가이드라인 마련
ㆍ기대효과: 업무의 효율성 향상, 일과 가정의 균형, 대체근무자 선발 등의 추가작업 최소화를 통한 인사 부문의 업무량 감소
○ 무인화 지수 부문 전략: 단순 자동화에서 맞춤형 지능화로 전환
- RPA의 고도화
ㆍ필요성: 정부 및 공공기관에서 다양한 인공지능기술의 도입과 활용 확대(자동화에 관한 부분에서 지능화에 관한 부분으로 점차 확대)
ㆍ문제 및 쟁점: 활용 범위가 제한적(조세업무, 주정차 업무, 여권발급 등 민원이 빈발하면서도 유형화된 대응이 쉬운 분야에 치중)
ㆍ세부 실천계획: 데이터 파일 양식 관련 교육 실시, 데이터 활용을 위한 수요 및 관련 예산의 확보, 유사한 서비스 통합 및 예측 서비스 개발, 1기관 1예측시스템 개발
ㆍ기대효과: 자동화서비스와 지능화서비스의 개발 및 제공의 다양화, 시민들에게 맞춤형 서비스 제공, 공공부문 인력 증원 억제, 재교육 수요 발생, 인력 재배치 과정 활성화
○ 가상화 지수 부문 전략: 현실세계와 가상세계의 융합을 통한 신가치 창출
- 메타버스의 공공부문 확산
ㆍ필요성: 메타버스 시장이 게임을 뛰어넘어 모든 산업군으로 확산되고 있으며 국가 차원의 전략으로 육성되고 있지만, 공공부문에서는 초기 단계로 파악
ㆍ문제 및 쟁점: 메타버스 참여자의 정체성(예: 국적) 모호, 메타버스 플랫폼 독과점 발생 우려, 가상공간에서의 규칙 설정 미흡
ㆍ세부 실천계획: 새로운 형태의 가상 조직 전담부서 신설, 크리에이터 양성을 통한 일자리 창출, 메타자본 형성 및 지원 프로그램 제공, 플랫폼 독과점 방지를 위한 메타버스 규제의 제정, 하나의 정부 플랫폼 구축
ㆍ기대효과: 공간적 한계를 벗어나 국민에게 편리한 서비스 구현, 다양한 시뮬레이션을 통한 문제 예측 및 해결
○ 데이터기반 지수 부문 전략: 데이터기반의 시스템 고도화
- 멀티클라우드와 하이브리드 클라우드 전략 수립
ㆍ필요성: 기존 시스템의 복잡성, 조직문화, 규정준수 문제로 인해 클라우드 시스템의 채택 및 전환율 답보
ㆍ문제 및 쟁점: 공공클라우드센터(예: 대전, 광주 클라우드센터)의 지속적인 확대로 인한 민간클라우드 이용 위축 우려
ㆍ세부 실천계획: AI기능이 내장된 클라우드 플랫폼 구축, 클라우드시스템에 적합한 업무 및 서비스 프로세스 혁신
ㆍ기대효과: 특정 클라우드 벤더의 종속성 배제, 위치와 관계없는 통합관리를 통한 혁신 및 민첩성 가속화, 운영 효율성 향상을 통한 비용 절감
- 공공기관 내 데이터센터 구축
ㆍ필요성: 빅데이터로부터 정확한 정보를 창출하는 능력의 중요성 증가, 정부의 데이터 강국 실현과 추진기반을 구체화하기 위한 데이터센터 필요
ㆍ문제 및 쟁점: 정부 자체적으로 데이터를 분석하고 활용하는 전문적인 시스템 구축 미흡(실제 데이터 분석 및 활용 능력 저하)
ㆍ세부 실천계획: 통합 빅데이터 센터 구축, 데이터센터 레이아웃의 조속한 강화, 데이터 관리권의 명확화
ㆍ기대효과: 데이터 전주기 관리 및 분야별 데이터 연계 및 분석 강화를 통해 공공과 민간의 협업을 통한 분야별 맞춤형 서비스 개발, 민간데이터의 공공활용을 촉진하여 실시간 대응력 제고
□ 디지털 전환을 위한 추진체계 구축
○ 거버넌스 체계 재정립
- 현 디지털 수준의 성과와 필요성
ㆍ국외의 경우 디지털 대전환을 위해 관련 기능 재편을 통해 조직을 신설하고, 신설조직도 내각이 직접 지휘할 수 있도록 함
ㆍ한국에서도 디지털 수준 제고를 위해 데이터 거버넌스를 포함한 디지털 관련 기능을 통합한 정부 조직 개편 필요
- 디지털 정부조직개편의 방향과 원칙
ㆍ조직설계의 방향: 국가정보화 및 전자정부 등 관련 법령상 보편성, 신뢰성, 민주성, 효율성 추구; 최근 정보보안과 개인정보침해 문제와 관련된 신뢰성 제고에 대한 요구 증가
ㆍ디지털 조직설립의 기준과 원칙: 목표 지향성(예: 민주성, 효율성, 보편성), 제도 안정성, 실현 가능성
○ 디지털 전환을 위한 추진체계: (가칭)디지털부 신설
- 필요성: 디지털 전환 추진체계를 전담조직을 두고 각 부처에 분산되어 있는 디지털 관련 기능을 하나로 일원화하는 방향으로 진행하는 내용 및 방법 필요
- 문제 및 쟁점: 규제와 진흥의 일원화, 산업 육성과 관련된 통합의 범위 설정, 서비스 통합에 대한 제도적 제약, 데이터 기능과 타 정보화 기능의 통합 여부, 상위 거버넌스의 조직 간 총괄조정 방안, 데이터 관리 관련 문제
- 세부 실천과제: 기능 통합, 총괄·조정기관의 통합, 지역에 특화된 디지털 전환 전략과 지역 간 연계 시스템 구축, 지역정보화 조직의 광역센터화, 민간과 협업할 수 있는 지방 플랫폼을 구축하고 이를 바탕으로 각 지역에 맞는 서비스 개발
- 기대효과: 여러 부처에 분산된 데이터 관련 기능의 통합을 통한 효율적 데이터 산업 활성화, 데이터 접근성 향상, 지역 중심의 맞춤형 정책 추진


Recently, governments around the world have established organizations dedicated to digital transformation and have announced strategies to promote this at the national level. For example, the United Kingdom established its Government Digital Service in 2014 and announced the Government Transformation Strategy 2017 to 2020. Australia is also pushing for governmental digital transformation with the aim of providing simple, clear, and rapid public services through its Digital Transformation Strategy 2018-2025. In addition, Korea announced its Digital Government Innovation Strategy and revised the Framework Act on National Informatization as the Framework Act on Intelligent Informatization. This suggests that it is necessary to develop indices and indicators that allow policymakers and officials to understand the level of government digital transformation.
The purpose of this study is to develop a digital transformation index model to diagnose the level of digital transformation in the public sector and to recommend a plan to utilize this model as a way to promote and/or revitalize digital transformation. The specific research objectives of this study are to present the theoretical grounds for the development of digital transformation indices, analyze the characteristics of domestic and foreign digital transformation indices and indicators, develop the digital transformation index model, verify whether the model has composition validity and measurability, and illustrate how the model can be utilized.
Past research on digital transformation has identified leadership, strategy, resources (e.g., people, organizations, budgets, data, information, technology, and systems), policy (e.g., basic/detailed plans, initiatives, and programs), systems (e.g., laws, rules, ethics, and practices), and culture (e.g., innovative/cooperative culture) as major indicators. This suggests that these studies have focused on the infrastructure rather than performance and on general and abstract performance rather than specific performance outcomes and do not fully reflect the results of the use of the latest digital technology. Therefore, indicators and indices that can measure specific performance outcomes for creative and innovative digital activities derived from the use of the latest digital technology are needed.
The digital transformation index developed in this study measures the specific performance outcomes of innovative and creative digital activities that result from the adoption and utilization of digital technology. Our index consists of connection, unmanned tasks/services, virtualization, and data-infrastructure sub-indices. The connection, unmanned tasks/services, and virtualization sub-indices capture important measures related to the specific performance outcomes of innovative and creative digital activities (connection: connecting everything extensively and quickly anytime and anywhere; unmanned tasks/services: replacing or supplementing tasks or services performed by humans with machines; virtualization: solving real-world problems or optimizing the status of polices/services through activities in the virtual world). The data-infrastructure sub-index captures measures of cloud and data performance in conjunction with the full implementation of connection, unmanned tasks/services, and virtualization.
Applying the digital transformation index model to four public organizations produced a number of interesting results. The connection sub-index illustrated that the development and retention of each organizations' own unique contents, collaboration with the private sector, and interaction with citizens were necessary. The unmanned tasks/services sub-index revealed that it was necessary to utilize the architecture of data, portals, and URLs so that various functions could be processed in one place as a one-stop service. In the virtualization sub-index, it was clear that a strategic response was needed to support the promotion of virtualization services, including Metaverse, at the early stage of planning. The data-infrastructure sub-index showed that rapid cloud transformation, the active utilization of private clouds, improvement in the quality of public data, provision of raw data and metadata, and an organization dedicated to this data were needed.
In order to promote the utilization of the digital transformation index, it is recommended that it be used frequently and regularly by professional organizations to establish national and regional digital transformation policies for all public organizations. In addition, it is necessary to clearly present measurement indicators and measurement methods for the diagnosis of the level of digitalization, to unify organizations that conduct this diagnosis, to integrate measurement indicators developed by each organization, and to designate dedicated personnel or departments to digital diagnosis.
To promote digital transformation, it is necessary to strengthen connectivity for smart work activities and citizen participation (i.e., connection sub-index strategies), shift from simple automation to customized intelligence (i.e., unmanned tasks/services sub-index strategies), create new value through the convergence of the real and virtual worlds (i.e., virtualization sub-index strategies), and upgrade data-based systems (i.e., data-infrastructure sub-index strategies). In addition, it is necessary for the government to establish an organization that integrates digital functions distributed across various organizations and to set tasks for upgrading digital transformation such as devising region-specific digital transformation strategies and regional linkage systems, building local platforms that can collaborate with the private sector, and developing digital services specialized for each region.

4신종위험의 예측 및 대응을 위한 국가 위기관리 전략 연구: 코로나19 사례를 중심으로

저자 : 허준영 ( Hur Joon-young ) , 김세진 ( Kim Sejin ) , 이주호

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-344 (344 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 연구배경 및 필요성
□ 전 세계적인 신종위험 발생 가능성 증대 및 국가적 위협 증가
○ 전 세계적인 영향을 미치는 신종전염병 코로나19로 인한 막대한 피해상황으로 인해 근래 증가하는 다종다양한 신종위험에 대한 경각심이 제고되고 있음
- 세계경제포럼(WEF, 2020)은 「The Global Risks Report 2020」에서 이상 기변, 기후변화 대응 실패, 자연재해, 생물다양성 손실, 인간 유발 환경 재난 등을 미래위험 요인으로 보았음
- 경제협력개발기구(OECD, 2011) 또한 「Future Global Shocks: Improving Risk Governance」에서 재정위기, 사이버 위험, 감염병 대유행, 지자기 폭풍, 사회불안 등의 위험을 제시함
○ 전 세계적으로 신종위험을 선제적으로 예측, 모니터링하고 대응 방안을 마련할 필요성이 증가하고 있음
- 국가 차원과 글로벌 공조 차원에서 신종 위험이슈를 선제적으로 예측, 상시 모니터링, 적절히 대응하는 시스템을 갖추는 것이 국가 존립 및 지속가능 발전의 핵심 요인으로 꼽히고 있음
- 한국 또한 신종인플루엔자(2009), 메르스(2015), 코로나19(2020) 등 신종 감염병 발생과 포항지진(2017), KT 아현지사 화재 및 통신대란(2019) 등의 신종 위험으로 큰 피해를 입은바 있어 선제적 대응과 관리를 위한 제도 및 관련역량의 확보가 요구됨
□ 신종위험 관련 제도 및 운영상 한계
○ 현행 정부의 재난안전관리 체계는 재난 유형별, 소관부처별로 나뉘어 복합적 위험요인 발생에 대한 상호 연계 대응이나 신종위험에 대한 효과적 대응이 어려움
- 범정부적 차원에서 위험요인의 연계성과 복잡성을 고려한 전략 수립 및 대비가 필요함
○ 코로나19 등의 신종위험에 대한 예측을 통해 전개과정의 마스크 수급, 집단 감염, 병상확보 등의 문제에 대비할 수 있었다면 보다 효과적인 위기관리를 통해 피해를 더 줄일 수 있었을 것임
- 예측 및 대응 시스템의 평시적 확보가 신종위험관리를 위해 요구됨
□ 미래지향적 신종위험관리 시스템 구축의 필요성
○ 위험예측과 관련해 고도화된 신기술과 혁신적인 방법으로 위험 예측 기반 국가전략을 수립하고 위험을 모니터링할 수 있는 범정부적 전략과 거버넌스 마련 방안 모색이 시급함
- 위험예측기술, 미래재난연구방법론 등을 활용한 미래위험 예측·모니터링의 국가 전략, 시스템 및 관리 체계를 마련할 필요가 있음
- 신종위험에서 비롯된 국가재난 대응과정의 예상 문제점을 모니터링하고 정책대안 산출 및 의사결정 지원을 할 시스템이 필요함
□ 본 연구는 급증하는 신종위험에 대응하기 위한 미래 위험예측 및 대응 기반의 위기 관리 전략과 시스템, 거버넌스 체계를 마련하고자 함
○ 신종위험으로 인한 환경 변화와 중장기적 미래 위험의 발생 가능성 및 전통적 거버넌스의 한계를 분석하고자 함
○ 신종감염병 코로나19의 예측 및 대응 과정에서 국가별 위기관리 전략 및 시스템을 비교 분석하고자 함
○ 신종위험에 대한 미래 위험 예측 및 대응을 위한 범정부 국가위기 거버넌스 체계를 마련하고자 함
2. 이론적 배경
□ 위험 환경의 변화와 함의
○ '위험'은 실질적 피해의 발생이 아니라 잠재적 피해의 존재를 의미함
- 위험요인의 선제적 제거와 공동체의 취약성 보완을 통하여 '위험'을 예방하거나 완화하는 것이 가능함
○ 미래의 위험 환경은 사회적·기술적·경제적·생태적·지정학적 측면에서 급격하게 변화할 것으로 예측되며, 이러한 급격한 변화는 다양한 신종위험의 등장을 촉발할 것으로 전망된다는 점에서 적극적인 관리의 필요성이 제기됨
□ 신종위험과 미래위험 관리
○ '신종위험'은 기존의 전통적인 위험이 새롭게 '발견된' 경우와 전혀 새롭게 '생성된' 경우를 포함함
○ '신종위험'은 ① 발생 예측 및 피해 규모의 추산이 어려운 '불확실성', ② 피해규모 면에서 대재앙을 초래할 수 있는 '파국성', ③ 유사한 위험에 대한 경험이 부재한 '무경험성', ④ 해당 체제의 일부가 아닌 전체에 영향을 미치는 '체제성' 등을 특징으로 함
○ 재난 발생 이전 예방과 대비 등의 '사전적' 조치를 강조하는 '위험관리'와 재난 발생 이후 대응과 복구 등의 '사후적' 조치에 초점을 맞춘 '재난관리'는 상호독립적인 관계가 아니라 상호의존적인 관계이기 때문에, '위험관리'와 '재난관리'를 통합하여 '신종위험'에 대응하는 것이 바람직함.
- '위험관리'와 '재난관리'는 절대적인 차이에 의한 구분이라기보다는 상대적인 강조점의 차이에 의한 구분임
- UN의 경우, Prevention & Mitigation과 Preparedness에 초점을 맞춘 '위험 관리'와 Response와 Rehabilitation & Recovery에 초점을 맞춘 '재난관리'를 통합한 센다이 프레임워크를 제시하고 있음
○ 신종위험 관리 방안은 ① 위험 제거 방안, ② 위험 완화 방안, ③ 위험 이전 방안,
④ 위험 감수 방안으로 구분될 수 있음
3. 정책 및 사례분석
□ 신종위험 환경 변화에 따른 미래 위험의 예측·대응을 위해 신종위험 분석 방법론을 활용하여 범정부 전략과 거버넌스 체계, 시스템 및 역량을 마련하고자 하였음
□ 신종위험 환경분석
○ 신종위험 환경분석은 1차 전문가 델파이 조사를 통해 신종위험 정의 및 관련 사회이슈에 대한 위험평가를 실시함
- 신종위험은 과거에 경험하지 못한 피해를 가져오거나 현재의 관리체계 범위를 넘어서는 위험으로 불확실성이 높아 재난의 발생가능성을 예측하기 어려운 새로운 위험요소로 정의
- 신종위험 관련 사회이슈로 감염병, 기후변화, 초연결사회, 인공지능, 수자원 부족, 노후화, 유전자기술, 고도(도시)화, 고령화, 방사능, 부동산붕괴, 환경오염, 사회갈등, 미세먼지, 인포데믹의 순으로 중요성 판단
- 신종위험 위험관리 시급성 측면에서는 감염병과 기후변화가 가장 높고, 인공지능 이슈, 노후화·고도화 이슈 부각
○ 신종위험의 예측 및 대응 관리 상의 문제점으로 다음과 같이 제시
- 경험 중심의 통상적 위험관리 방식으로는 대응태세가 낮고, 위험관리 역량 대비 위험 예측 역량이 낮음
- 신종위험의 중요성에 초점을 둔 포괄적·통합적 위험관리가 부재하며, 기존 위험관리 방식으로 시급성에 치우친 대응에 국한되어 있음
- 정부 차원의 불확실성 관리 모델이 부재한 가운데, 관련 모델이 있더라도 의사결정에 지원이 되지 못하며, R&D기술 개발 접근성 또한 낮음
- 모든 위험의 예측 대비는 한계가 있으며, 회복탄력성 관점에서 정책 반영 부재가 가장 큰 문제로 제시
□ 신종위험 분석 및 중장기 과제 도출
○ 신종위험 분석 및 중장기 과제 도출을 위해 전략·거버넌스·시스템·역량 측면의 정책영역별 우선순위 도출을 위한 2차 전문가 델파이 조사 실시
○ 관리 패러다임 전환, 법제도 정비 전략, 조직관리 개선 전략, 협업·소통 강화 전략, 역량 강화 전략 차원에서 정책과제 제시
- 신종위험에 대한 국가위기관리 전략은 국가 단위에서 새로운 접근 전략 요구
- 현행 조직 중심의 변화보다는 신종위험 예측 및 대응을 위한 예측시스템과 협업구조 구축 필요
- 전문가 그룹의 관리와 활용 범위를 확대하고, 시스템과 함께 우수한 이력의 양성과 역량 기반의 교육운영 체계 확립 필요
□ 한국의 코로나19 사례 분석
○ 예측 관련 법제도·거버넌스
- 신종위험의 예측 관련 법적 근거로 국가위기관리기본지침(대통령훈령 제388호), 재난 및 안전관리기본법(법률 제15764호) 제38조(위기경보의 발령 등), 제38조의2(재난 예보·경보체계 구축·운영 등)이 존재함
- 신종위험 예측 거버넌스는 청와대(국가위기관리센터), 행안부, 위험유형에 따른 각 부처로 구성
- 행안부 사회재난정책과는 매주 재난안전 위기징후 관련 정보를 취합 보고하며, 재난 주관기관으로서 자체 위기평가회의를 운영하여 결과에 따라 위기경보를 발령함
○ 대응 관련 법제도·거버넌스
- 신종위험의 대응 관련 법적 근거로 '재난 및 안전관리기본법' 제34조의5(재난분야 위기관리 매뉴얼 작성·운용)이 있으며(보건복지부, 2019: 9), 감염병 등 위기 유형별 각각 관련 근거가 존재함
- 신종위험 대응 거버넌스는 위기경보 수준에 따라 대응이 달라지며, 재난총괄부처인 행안부처와 재난유형별 주관 부처를 중심으로 대응이 이뤄짐
○ 예측과 대응의 연계 접근
- 2015년 메르스 사태의 경우 법제도와 거버넌스에서 예측과 대응이 이분법적으로 나눠여 연결고리가 명확하지 않았음
- 메르스나 코로나19 등의 신종재난은 과정 중에 새로운 이슈가 도출되고 재난양상이 달라지며, 지속적인 예측과 대응의 연계가 필요한 상황임
- 발생시기의 불확실성이 큰 신종위험의 경우 위험징후에 대한 모니터링을 통하여 확산 등 전개 관련 예측이 지속적으로 이뤄져야 함
- 예측과 대응의 연계 접근은 감염병의 경우 ① 발생 전 선제적 위험 예측과 대응, ② 감염병 유입시기 위험 예측과 대응, ③ 감염병 확산시기 위험 예측과 대응으로 나뉠 수 있음
- 코로나19의 경우 중국 최초 발견 이후 한국에서의 첫 번째 확진자 발생 전까지, 최초 확진자 발생 이후부터 1차 대유행 전까지, 그리고 신천지 등 대구경북 확진자 폭증시기 이후를 각 시기로 나누어볼 수 있음
○ 시사점
- (전략) 한국의 코로나19 신종위험 관리는 봉쇄 조치를 취하지 않고도 효과적인 억제전략의 활용으로 집단감염 발발 등 위험의 발생 가능성과 위험 취약성을 수용 가능한 수준에서 관리하여 극복하는 위험완화(risk control) 전략으로 분류될 수 있음
- (거버넌스) 정부는 코로나19 재난상황이 장기화되면서 단계별로 거버넌스를 조정 및 격상하여, 첫 확진자 발생 후 위기단계 '경계' 상향 및 보건복지부 중수본·질병관리본부 방대본 확대 운영, 신천지 집단감염 발발 이후 위기단계 '심각' 상향 및 범정부 차원 대응 기관으로 중대본을 설치 운영하였으며, 관계 장관회의에서 주요 의사결정을 진행함. 거버넌스의 유기적 운영 제고를 위해 중대본-중수본-방대본 체계의 유기적 조정 및 소통 강화가 필요함
- (시스템) 개별 기관이 예측·정보 취합·의사결정 지원·의사결정을 포괄할 수 있는 미시적 수준의 결정을 넘어서, 다양한 기관들이 기능별·기능 세분화를 통해 참여하는 거시적 수준의 결정에 있어서 역할 분배와 협업 등 유기성 강화가 필요하며, 의사결정을 지원할 연구·분석 기관이 배치되어야 함
- (역량) 신종위험 관리를 위한 예측과 결정 연게에 있어서 질병관리본부는 메르스 사태 이후 위기징후 예측센터를 신설하는 등 조직차원의 기능을 강화하여 운영해왔으나, 지자체별 역학조사 신뢰도 제고를 위한 별도의 역학조사기관 설치, 분석·정책결정 지원 씽크탱크 마련, 인력 확보가 보완점으로 제기됨
□ 주요국의 코로나19 사례 비교 분석
○ 비교분석 대상 및 주안점
- 대상
ㆍ재난관리의 선진성과 한국('20년 1월 20일)과 유사한 유입 시점을 기준으로 독일, 일본, 미국을 비교 대상국가로 선정함
- 주안점
ㆍ신종위험 예측과 대응 관련 법·제도 및 거버넌스, 시기별/이슈별 예측과 대응 시스템 실태, 관련 조직/개인 역량
○ 비교 분석을 통한 시사점
- 시기별 주요 이슈
ㆍ(위험 발생 전) 원인불명의 바이러스를 조기 인지·판별하는 이슈가 공통적이었으며 더 나아가 진단키트 개발 등 선제적 대응 노력을 보인 국가들(한국, 독일)도 존재함
ㆍ(위험 유입기) 첫 확진자 발생과 결부되며 해외 감염원 차단을 위한 격리시설 운영, 공적 마스크 배분이 주요하게 다루어짐
ㆍ(위험 확산기) 대규모 감염으로 인해 적극적인 방역조치와 재난지원금 등의 지원책이 모색됨
- 국가별 대응 상의 특징
ㆍ(전략) 한국은 위험완화로 코로나19 위험의 감소를, 독일은 위험완화를 원칙으로 하되 관리 범위를 넘어갈 경우 간헐적인 락다운을 통한 위험제거를, 일본은 초기 위험완화에서 이후 위험감수를, 미국은 위험감수를 적극 활용하는 등 상반된 전략을 활용함
ㆍ(거버넌스) 한국은 기존 시스템인 관계장관회의에 중대 위험발생으로 중대 본간 유기적 연계를, 독일은 기존 내각과 코로나 대/소내각의 연계를, 일본은 전문가회의를 통한과 의제 설정에 따른 신형감염병대책본부 대안 결정을 연계하였으며, 미국은 연방과 주정부의 협력 문제로 전체적 조정 기능이 작동하지 못함
ㆍ(시스템) 국가별 위기징후 감시·모니터링으로 위험요인을 탐색·대응하였으나 공통적으로 비방역 분야인 사회경제적 요인에 대한 정보 취합·분석 등이 미흡하였음
ㆍ(역량) 기관 차원에서 종합적 예측·분석 및 조정 역량 필요성이 제기되었으며 개인 차원에서는 전문성 있는 인력 증원·교육 훈련 등 질적 제고와 함께 전략기획·분석·소통 역량의 요구를 확인함
4. 정책대안
□ 신종위험 관리상의 문제점과 개선방안 목록 도출과 우선순위 결정
○ 3차 델파이 조사에서는 1차와 2차 델파이 조사와 국가별 코로나19 대응 사례연구에서 도출된 신종위험 관리상의 문제점과 개선방안을 전략, 거버넌스, 시스템, 역량 영역별로 명확화·구체화하고, 영역별 문제점과 개선방안에 대한 포괄적 목록을 도출함.
○ 3차 델파이 조사를 통하여 도출된 영역별 문제점과 개선방안을 요약하면 다음의 표와 같이 정리될 수 있음
○ 4차 델파이 조사에서는 3차 델파이 조사를 통하여 전략, 거버넌스, 시스템, 역량 영역별로 작성된 문제점과 개선방안의 목록 중에서 우선순위(1순위, 2순위)를 도출함
○ 전문가들이 각 영역에서 가장 중요하다고 생각하는 문제점과 개선방안의 1순위와 2순위를 종합하면 다음과 표와 같음
□ 범국가 차원의 신종위험 전략 방안
○ 신종위험에 대한 국가차원의 총력대응
- 포괄적 안보위협 대상으로 격상
ㆍ신종위험은 대규모적인 피해와 불확실성이 높고 복합적인 성격 때문에 국가적 차원의 총력대응이 필요한 상황
- 신종위험 선포권자 위상 제고
ㆍ국가적 심각 상황이므로 의사결정 주체는 행안부장관이 아닌 대통령이 될 필요(재난및안전관리기본법 제36조 개정안 제안)
- 관리가능성을 고려한 전략 채택
ㆍ사후적인 위험완화 전략을 핵심 전략으로 설계, 위험 예측을 통한 위험의 사전 차단을 위한 위험제거 전략의 보완적 통합
○ 전(全) 국가적 전략계획의 내실화
- 법적 근거 마련
ㆍ신종위험의 예방 관리를 위험 감지(detection) 및 분석으로 구체화시킬 필요(재난및안전관리기본법 제3조 3의2 '예방' 개념 신설 제안)
- 국가안전관리계획 수립시 적용
ㆍ국가안전관리 계획 수립시 상시적 위험평가 및 위험 보고서 작성 등 신종위험의 예측과 대응 추가(재난및안전관리기본법 제22조 개정안 제안)
- 기능중심의 통합적 재난관리의 구체화
ㆍ신종위험의 불확실성과 복잡성을 고려하여 소관 부처별로 담당 재난 유형 대응 계획 외에도 관련 협업 기능관련 계획을 구체화 필요
□ 신종위험 거버넌스 구축 방안
○ 범(汎) 사회적 거버넌스의 협력 체계 구성
- 신종위험 관리를 위한 민간협력위원회 구성 및 운영
ㆍ중대본의 정책결정을 전문적으로 자문하고 지원하는 기구로 민간, 국내외 전문가, 국제기구 둥 포함(재난및안전관리기본법 제14조 개정안 제안)
- 체계적인 위기징후 관리 체계 구성 및 운영
ㆍ재난관리주관기관별 위기징후 탐색·분석 조직 구성으로 전문적인 예측담당 및 행안부(사회재난대응정책과)의 위험 우선순위 취합·공유 체계 활성화
○ 중앙과 지자체의 협업형 재난관리 체계 구축
- 법적 근거 마련
ㆍ중대본 회의 참여자로 지자체를 명시함으로써 지방의 책임성 강화 및 협업 촉진기제 마련(재난및안전관리기본법 제16조 개정안 제안)
- 중앙과 지자체 담당 인력의 상호 학습기회 제공
ㆍ매 2년 실시되는 재난관리자 및 실무자 보수교육시 중앙과 지자체 공무원을 혼합편성하여 신종위험 관련 협업사례에 대한 시뮬레이션 교육훈련 실시
□ 체계적인 신종위험 관리시스템 구축 방안
○ 범(汎) 정부적 의사결정 플랫폼 구축
- 범 정부적 의사결정·공유 시스템 고도화
ㆍ국가위기 영상회의 시스템을 통한 효율적 의사결정 플랫폼 운영 경험을 바탕으로 국제기구와 해외 전문가 접속을 위한 보안문제 해결 등 고도화 필요
- 상시적 전문가 활용 DB 구축 및 활용 대비
ㆍ상시적 위험관리 전문가 탐색 및 관련 DB 연계, 업데이트를 통한 다종다양한 신종위험 관련 정책자문pool 확보 및 관리 필요
○ 오픈 정책결정 지원 시스템 구축 및 운영
- 의사결정 지원 시스템 구축 및 운영
ㆍ중대본-중수본-지대본 등 각 수준을 포괄하여 신종위험의 의사결정 지원을 뒷받침할 싱크탱크 역할의 연구협의체 구성을 통한 오픈 정책결정 지원 시스템 운영 및 정기적 국가 위험 보고서 발행 필요
- 신종위험 데이터 연계 시스템 구축 및 운영
ㆍ재난안전데이터 연계시스템 마련을 통해 실시간으로 신종위험 데이터 소통 및 협업 촉진 필요(재난및안전관리기본법 제74조의 4 개정안 제안)
□ 신종위험 대응을 위한 전문역량 확보
○ 조직의 역량 강화를 통한 전문성 제고
- 신종위험의 사회경제적 영향 분석 기관 지정
ㆍ신종위험으로 유발되는 광범위한 사회경제적 파급 영향 분석 및 의사결정 지원을 위한 전문기관의 지정 및 운영 필요
- 재난관리주관기관의 자체 위기감지 역량 강화
ㆍ신종위험 판별을 위해 재난 유형별 주관기관이 소관에 따른 징후관리와 모니터링 감시, 평가역량 강화로 효율적이고 전문적인 위험 감지와 예측 제고
○ 전문 인력의 인재풀 구축 및 역량 강화
- 신종위험 대응 캐비넷 조직을 통한 인력 관리
ㆍ재난별 대응 경험과 역량을 축적한 인력에 대해 명부 및 이력을 기록·관리하여, 유사 재난의 발생시 적합한 인력을 신속하게 선별하여 실무 배치
- 전문성 확보 및 활용을 위한 인센티브 마련
ㆍ신종위험 대응 역량 축적을 위해 보직의 유지 및 역량 축적에 대한 승진시 우대, 근평시 일정부분 이상 보장 등 제도적 차원의 인센티브 조치 필요
- 신종위험 전문가 양성을 위한 역량강화 프로그램 개발
ㆍ위험 평가(risk assessment)와 관련된 표준화된 지침과 교육 프로그램 마련 및 신종위험 전문가의 육성 과정 설치


Emerging risks are new and unforeseen dangers with potential adverse effects that are catastrophic in scale. Although emerging risks have become more frequent recently, few countries are prepared to detect, monitor, and manage them effectively. For example, the Covid-19 outbreak clearly demonstrated that most countries are unprepared to respond effectively to emerging risks. Although the Covid-19 pandemic has created unprecedented social and economic losses, most countries are still struggling to mount an effective response. As a result, there is a growing need to formulate a comprehensive national strategy to better prepare and respond to other emerging risks; however, there has been little academic research on this.
The purpose of this study was to develop a national crisis management strategy to accurately predict, carefully monitor, and effectively respond to emerging risks. Special attention was paid to investigating how the Covid-19 pandemic, a recent example of an emerging risk, was handled around the world and what policy lessons can be drawn from this crisis.
To accomplish this purpose, we employed the following research methods. First, after defining the meaning of emerging risks and identifying their characteristics, we conducted horizontal scanning to increase the understanding of changing risk environments and identify major emerging risks that may become critical threats in the future. Second, we conducted a comprehensive case study by examining how four developed countries (the United States, Germany, Japan, and South Korea) designed and implemented a wide range of policies to combat the Covid-19 pandemic and identifying any differences between the countries. We also assessed which policies were most effective in tackling the Covid-19 pandemic. Third, we conducted a series of Delphi surveys to identify major problems associated with predicting, monitoring, and responding to emerging risks, to develop policy solutions for these problems, and to establish policy priorities. Fourth, we held several expert meetings to discuss how to develop solid risk-forecasting and risk-coping policy prescriptions.
Based on the key findings of our horizontal scanning, Delphi surveys, country case studies, and expert meetings, we proposed the following policy recommendations for the development of an effective national strategy for predicting, monitoring, and responding to emerging risks.
First, the Korean government should take a whole-of-government approach to the development of a national plan for forecasting, monitoring, and controlling emerging risks. For example, it should lay the legal foundation for all government departments and agencies to be able to take concerted action to prevent and mitigate emerging risks. Second, it should establish an effective governance system that can promote intersectoral and intergovernmental collaboration in tackling emerging risks. It is thus important to establish a permanent committee to encourage collaboration between the government and civil society. Third, it should build a systematic management system to facilitate rational decision-making in response to emerging risks. In particular, common government platforms, information sharing, and open decision-making are necessary to respond effectively to emerging risks. Fourth, it should improve the professional competency of the public agencies that are responsible for managing emerging risks. For example, developing professional training programs and providing incentives for those who manage emerging risks could be very helpful for improving their expertise.

5재난안전관리 역량 제고방안 연구: 지방자치단체의 인력 전문성을 중심으로

저자 : 최호진 ( Choi¸ Ho-jin ) , 김경우

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-358 (358 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 서론: 연구배경 및 개요
□ 연구배경 및 필요성
○ 지방자치단체 재난안전관리 담당 공무원 전문성 강화 필요성 증대
- 2016년 국정감사에서 정부의 재난조직정비에도 불구하고 우리나라 지방자치단체 재난안전관리 공무원의 업무 전문성 및 보유역량이 많이 부족하며 이를 개선하기 위한 지방자치단체 공무원의 역량 육성방안을 마련할 필요가 있다는 점을 촉구
- 2019년 말에 중앙안전관리위원회가 발표한 「제4차 국가안전관리기본계획(2020~2014)」에서 지방자치단체 재난안전관리 담당 공무원의 순환보직, 업무기피현상 등으로 재난안전관리 전문성 부족 등의 어려움이 초래되고 있으며, 이로 인해 비상상황에서 지방자치단체의 재난대응역량 부족과 같은 문제가 발생하고 있다고 진단
- 재난현장의 최일선에서 공중보건재난의 대응과 관련한 업무를 담당하고 있는 지방자치단체 재난안전관리 부서 소속 공무원들의 역할에 관한 중요성이 커짐에 따라 이들 인력들의 전문성 향상을 통해 신속한 재난 대응을 위한 수요에 부응하기 위한 행정적인 필요성은 한층 커짐
□ 연구목적
○ 지방자치단체의 재난안전관리 인력 현황과 전문성 제고를 저해하는 요인을 분석 및 개선방안 제시
- 광역과 기초 지방자치단체를 대상으로 이들 기관의 재난안전관리 인력 현황을 파악하고, 이들 기관의 인력들의 전문성을 제고하기 위해 담당업무의 효과적인 수행을 저해하는 요인들을 분석한 후 이를 토대로 향후 재난안전관리 업무 관련 전문성을 강화하기 위한 정책적 대안을 도출하여 제시하고자 함
□ 연구 범위 및 방법
○ 우리나라 광역과 기초 지방자치단체에서 재난안전관리 업무를 수행하고 있는 공무원을 분석대상으로 설정함
○ 연구의 목적 달성을 위해 본 연구에서는 다음과 같이 크게 여섯 가지의 방법론을 활용
- 선행연구 및 문헌검토를 통해 지방자치단체 재난안전관리의 중요성과 의의, 지방자치단체 재난안전관리 인력의 전문성의 개념 및 구성요소와 영향요인에 대해 분석
- 사례조사를 통해 지방정부 차원에서 국내와 해외 재난안전관리 유관기관의 인력 운영에 관한 조사를 실시
- 문헌검토, 사례조사, 현황조사 이후 연구진이 개발한 지표를 토대로 설문조사(인식조사)를 실시하여 광역과 기초 지방자치단체의 재난안전관리 인력에 대한 전문성 관리 실태, 문제점, 개선방안 등에 대해 조사
- 지방자치단체에 대한 유형(광역 2개 유형 기초 5개 유형)을 분류한 후, 유형별로 분류된 광역과 기초 지방자치단체를 대상으로 직접 방문하여 재난안전관리 인력의 운영실태에 대해 조사
- 문헌검토·사례조사·인식조사·현장 및 심층 인터뷰를 토대로 도출된 문제점과 대안의 초안을 기반으로 2차례의 델파이 조사지를 개발하여 지방자치단체 재난안전 분야 전문가와 실무전문가를 대상으로 조사
- 지방자치단체 재난안전 분야 전문가, 인사행정 전문가, 실무 전문가들을 대상으로 AHP 조사를 수행
○ 연구체계도
□ 연구의 기대 효과
○ 광역과 기초 지방자치단체의 재난안전관리 인력의 전문성을 체계적이고 종합적으로 관리할 수 있는 방안을 마련하여 통합적인 재난관리체계 구축에 기여할 것으로 기대
- 지방자치단체 재난안전관리 인력의 채용·배치, 교육·훈련, 경력관리 등 인사관리·제도뿐만 아니라 리더십, 조직문화, 직무특성 등의 조직적·직무적 요인, 업무종사자의 개인적 요인 등 지방자치단체 재난안전관리 인력의 전문성에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 함께 고려
- 이를 통해 보다 종합적인 전문성 제고방안을 제시
○ 광역과 기초 지방자치단체의 재난안전관리 담당자들을 대상으로 하는 인식조사와 심층인터뷰, 학계 및 실무 전문가들과의 정책델파이 및 AHP 조사를 통해 우선적으로 해결해야 할 문제점과 실효성 있는 개선방안을 도출
- 이를 통해, 1) 지자체 차원의 재난대응체계의 개선, 2) 지자체 재난안전관리전문 인력의 양성과 재난관리 실적 제고, 3) 지자체 재난안전관리 인력의 전문성 수준 진단 및 평가를 통해 우리나라 지방자치단체의 재난대응 훈련·교육의 효과를 도출하는 데 일정 부분 기여할 수 있다고 판단됨
2. 이론적 배경
□ 지방자치단체 재난안전관리의 의의
○ 지방자치단체 재난안전관리의 중요성
- 지방자치단체는 최일선 재난관리책임기관으로서 주민의 재산과 생명을 보호
- 지방자치단체는 지역에 발생하는 자연재해, 사회재난, 기술적 위험과 재난, 테러 등 복잡하고 중대한 문제들에 대해 직면하고 있음
- 지방자치단체는 지역의 재난안전 문제들을 해결하는 데에 보다 많은 권한과 책임을 중앙정부로부터 위임받고 있음
○ 지방자치단체 재난안전관리 역할
- 지방자치단체는 지역주민을 보호하기 위해 재난 및 안전사고에 대응하며, 재난 및 안전사고 발생 이전부터 그 발생을 억제하거나 경감시키는 활동을 통해 재난피해를 최소화하며, 그리고 복구활동을 통해 지역주민들이 일상에 복귀하도록 돕는 역할을 수행
- 지방자치단체는 재난안전관리를 원활하기 추진하기 위해, 지역안전관리계획의 수립, 지역자원의 확보 및 관리, 이해관계자 간 조정 및 협력 촉진, 지역사회 참여 독려와 교육 등 다양한 활동을, 피해 최소화를 위한 인적·물적 자원동원 등 재난 대응과 같은 재난관리 전 과정에 걸쳐 주체적인 역할을 수행
□ 지방자치단체 재난안전관리 인력의 역량에 관한 논의
○ 지방자치단체 재난안전관리 인력의 역량(전문성) 개념과 구성요소
- 재난안전관리자는 지방자치단체 재난관리 부서와 행정안전부 등 중앙부처에 근무하는 공무원, 정부 공공기관의 재난관리 부서 담당자 등이 해당될 수 있으며, 본 연구는 지방정부의 재난관리자로서 지방자치단체 재난관리업무를 수행 공무원에 초점을 맞춘다.
- 본 연구는 재난안전관리자의 역량 또는 전문성을 '재난안전분야의 문제점을 파악·분석·해결하는 총체적 능력'으로 정의하고자 하며 주로 '역량'의 개념을 사용
○ 본 연구의 지방자치단체 재난안전관리자의 전문성 구성요소
- 재난안전관리자의 역량 구성요소를 전문지식·기술, 경험, 협력·소통, 조정 및 통합관리, 윤리규범으로 범주화하여 분석
- 5가지 구성요소들은 상호 연계되어 작용함으로써 재난안전 관리자들이 재난상황의 전·후에 걸쳐 문제점을 파악하고, 분석하며, 문제를 해결해 나가는 능력을 형성할 수 있게 함
□ 지방자치단체 재난안전관리 인력의 전문성 영향요인에 관한 논의
○ 제도적 요인
- 제도적 요인으로는 순환근무와 같은 채용·배치, 교육훈련 프로그램, 근무평정·성과보상과 같은 성과관리제도 등을 포함
○ 조직적 요인
- 리더십·조직문화·직무 특성 등이 지방자치단체의 재난안전관리 공무원의 역량에 영향을 미칠 수 있는 하위요인
○ 개인적 요인
- 지방자치단체의 재난안전관리 공무원의 기질적 요소로서 적극성, 공공봉사동기와 같은 개인의 태도·의지에 관한 요인을 포함
3. 지방자치단체의 재난안전관리 현황
□ 법제도 현황
○ 지방자치단체는 재난의 발생현장에 가장 근접한 행정조직으로서, 지역주민에 대한 보호의무가 있으며 지역 재난관리행정의 직접적인 주체로 「지방자치법」과 「재난 및 안전관리기본법」 등 여러 현행 법령들이 재난분야에서 지방정부의 책임성에 대해 명시
○ 지방자치단체 재난안전관리 조직의 구성
- 지방자치단체는 재난관리 책임기관으로서 역할을 수행하며, 각각 시·도, 시·군·구별로 안전관리위원회, 재난안전대책본부, 긴급구조통제단 등을 구성
- 상시조직으로 재난안전관리 업무를 담당하는 부서를 조직하여 운영
- 이외에도 비상시 조직으로 각각의 지방정부들은 지역 안전관리위원회를 통해 관련 계획을 심의·조정하며, 지역 재난안전대책본부를 설치하여 재난상황에 대처함
- 또한, 재난정보 및 상황관리·초동조치와 지휘 등을 위해서는 지역 재난안전상황실을 설치하고, 예보 및 경보 등의 재난방송을 위해 지역 재난방송협의회를 운영
○ 지방자치단체의 재난안전관리 역할과 기능
- 「재난 및 안전관리기본법」은 지방자치단체가 재난안전관리를 위한 계획의 수립 및 시행, 문화 촉진, 심의, 지원 조치 등을 수행할 수 있도록 명시함
- 이에 따라 지방자치단체의 역할은 안전관리계획의 수립, 안전문화의 진흥, 예산의 검토 및 심의, 여러 지원 및 보상에 대한 내용을 포함
- 「재난 및 안전관리기본법」은 재난안전관리 책임기관으로서 예방·대비·대응·복구의 모든 과정에 따라 지방자치단체 또는 지방자치단체의 장이 수행해야 하는 역할 및 조치에 대해 명시
□ 지방자치단체 재난안전관리 조직 및 인력 현황
○ 조직 및 인력 현황 분석의 개요
- 17개의 광역 지방자치단체 및 226개의 기초 지방자치단체에 대해 광역 지방자치단체를 2개 유형(도시형, 농촌형)으로, 그리고 기초 지방자치단체를 5개 유형(대도시형, 중소도시형, 도농형, 농촌형, 제한도시형)으로 구분하여 분석
- 지방자치단체의 재난안전관리 조직 및 인력 현황은 재난안전총괄부서 인력현황, 방재안전직렬 현황, 담당업무라는 3가지 측면에서 분석
○ 광역 지방자치단체
- 도시형 지자체의 경우 평균 130.5명의 인력이 있는 것으로 나타났으나, 농촌형 지자체의 경우 평균 86.5명의 인력이 있는 것으로 나타나, 평균적으로 43명 정도 인력 규모가 차이남
- 도시형 광역 지방자치단체의 방재안전직렬 현황을 살펴보면, 평균 6.5명으로 나타났으나, 농촌형 광역지방자치단체의 경우 평균 7명으로 나타나 농촌형 광역지방자치단체가 상대적으로 많은 방재안전직렬 공무원을 채용하고 있음
- 광역 지방자치단체의 경우, 크게 총괄업무, 재난관리업무, 민방위업무, 특별사법경찰업무, 지역별 특수업무라는 5가지 유형의 업무를 수행하고 있음
○ 기초 지방자치단체
- 대도시형의 경우 평균 37.07명의 재난안전인력을 보유하고 있는 반면, 중소도시형은 23.86명, 도농형은 24.17명, 농어촌형은 27.57명, 제한도시형은 25.83명이 재난안전부서에서 근무하고 있는 것으로 나타나 대도시형을 제외하고는 인력규모에서 큰 차이가 없는 것으로 확인됨
- 대도시형의 경우 평균 6.47명의 방재안전직을 고용하고 있었으며, 중소도시형의 경우 3.42명, 도농형 2.83명, 농어촌형 1.95명, 제한도시형 1.58명이 근무하고 있는 것으로 나타났다. 재난안전부서 소속 공무원 수의 경우 대도시형을 제외하고는 비슷한 수치로 나타남
- 총괄업무, 재난관리업무, 민방위업무, 통합관제업무를 공통적으로 담당하고 있으며, 지역에 따라 원자력 시설(발전소, 연구소 등)이 있거나, 하천이 있는 기초지자체의 경우 원자력방재 업무, 하천방재 업무도 담당하는 것으로 나타남
□ 교육프로그램 현황
○ 행정안전부 소속 공공교육기관
- 국가민방위재난안전교육원은 교육훈련계획에 따르면 집합교육 87개와 사이버교육 47개를 포함한 총 134개 교육과정을 운영하고 있다. 구체적으로 집합교육에서는 재난안전 39개, 재난훈련 14개, 민방위 12개, 비상대비 8개, 방호방범 2개, 학교안전 2개, 국제교육 4개, 안전체험 5개 과정을 제공한다. 사이버교육에서는 재난안전 35개, 민방위 6개, 시책·소양과목 6개 과정을 운영하는 것으로 파악됨
- 지방자치인재개발원에서는 집합교육 1개, 사이버교육 3개로 총 4개의 재난안전 교육 프로그램이 운영되고 있다. 집합교육의 경우, 포스트 코로나시대 공무원에게 요구되는 업무혁신이나 주요 리더십 역량 등에 초점을 맞추는 교육과정을 제공하며 직접적인 재난분야 관련 프로그램은 운영하지 않음
○ 울산광역시를 제외한 15개 광역 및 특별시, 도에서는 지자체 공무원들의 역량강화를 위해 교육훈련기관을 설치 및 운영하고 있으며 집합교육과 사이버교육을 함께 제공
□ 해외사례
○ 미국 지방정부 사례
- 전반적인 조직: 미국의 재난관리 부서는 소방부서나 경찰부서 또는 보안관의 하위부서에 속해 있었으나, 최근 전재해 재난대응계획이 전부서의 기능과 연계됨에 따라 시장이나 시 행정관과 같은 지방정부의 행정수반 직속으로 변경됨
- 카운티 정부의 재난관리 조직: 카운티 수준의 재난관리 부서는 과(department), 부(division), 청(agency)으로 조직되어 있으며, 단독 부서나 다른 부서의 일부로 구성되기도하며, 국의 카운티 재난관리 부서는 점차적으로 독립적인 부서화되는 것으로 나타남
- 인력규모: 인력과 관련하여, 미국 연방재난관리청의 인력배치 지침(Staffing Guideline)에 따르면, 인구 10만명당 한명의 전담직원의 배치와 전담직원 3명당 지원직원 1명을 배치를 제시하였지만, 현재의 경우카운티 재난안전관리부서는 평균 2.89의 전임직원(full-time employee)과 평균 1.65의 비전임직원(part-time employee)이 있는 것으로 제시됨
- 교육훈련: 미국 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency)의 소속 교육기관인 재난관리교육원(EMI: Emergency Management Institute)이 연방정부·주정부를 비롯한 지방정부 재난관리자들을 대상으로 교육훈련프로그램을 제공
- 보수와 성관관리 연계: 지방정부의 재난안전관리 인력이 수행하는 업무인 재난관리 프로그램의 수행실적을 평가하여, 성과평가에 반영
- 채용 및 배치: 재난관리 분야 학위전공과 같은 이론적 지식뿐만 아니라 인턴십 등의 근무경험과 행정·관리에 대한 이해도 요구
- 경력개발 지원: 조직 자체에서 경력개발과 관련하여, 학위과정에 대한 금전적 지원, 수범사례, 코칭 등 다양한 지원 제공
- 조직문화·개인태도: 상급 관리자들과의 원활한 의사소통과 지원은 조직구성원들의 전문성 개발하는 의지에 도움을 주며, 능동적인 태도를 지닌 직원들은 성과향상을 높이기 위한 방안 모색에 적극적 자세 제시
○ 일본 지방정부 사례
- 전담인력: 2020년 10월~12월 사이에 시정촌 1,469곳의 재난관리 업무 담당자들이 참여한 전국적인 설문조사 결과에 따르면, 이중 20.5%에 해당하는 시정촌들은 재난대응을 전담하는 직원이 없는 것으로 나타남
- 인력현황: 일본의 지방자치단체 재난안전관리 인력은 대체적으로 부족한 편임. 전국적인 설문조사에 응답했던 재난관리 공무원들 중 82.3%가 인력이 불충한 편이라고 응답함
- 교육훈련: 일본 내각부는 2013년부터 중앙정부 차원에서 지방자치단체 공무원 등의 재난관리 전문성 강화를 위한 방재 스페셜리스트 양성 프로그램을 운영하여, 방자치단체 재난관리 담당 공무원 등이 방재기본계획상의 방재활동을 원활히 수행하는 능력을 육성하고자 함
- 채용·배치: 재난이 빈번하게 발생하는 국가임에도 불구하고, 재난안전관리 업무는 다양한 직렬의 공무원이 순환하여 근무하도록 하며, 재난안전관리 분야의 전문직렬의 도입에는 적극적이지 않았음
- 성과관리: 일본의 지방자치단체들은 인사가점 또는 추가적인 보수 제공 등 성과보상을 통해 근로의욕이나 장기적 근무를 유도하여, 전문성을 쌓고자 하는 노력을 특별히 취하지 않고 있음
- 조직문화 및 태도: 전문성 개발에 있어서 성과보상보다 조직문화와 분위기 그리고 개인들의 자발적 태도가 주요하다는 의견 제시
4. 지방자치단체 재난안전관리 인력운영의 실증분석
□ 재난안전관리 업무담당자 인식조사
○ 설문조사 개요
- 지방자치단체 재난 및 안전관리 업무 담당 공무원 총 458명을 대상으로 2021년 6월 7일부터 2021년 6월 23일까지 지자체 재난안전관리 업무담당자의 전문성 및 영향요인에 대해 조사
○ 설문문항의 구성
- 지자체 재난안전관리 업무담당자의 전문성 및 영향요인을 분석하기 위해 재난안전관리 인력의 전문성에 관한 문항 8개, 재난안전관리 인력의 전문성 영향요인에 관한 문항 10개, 재난안전관리 업무담당자 전문성 관련 문제점 및 개선방안에 관한 문항 8개를 구성하였으며, 이외에 응답자 성별, 연령, 학력, 소속 등 일반현황에 대해 문항을 구성함(구체적인 질문 문항은 본문 참조)
○ 설문조사 결과 및 시사점
- 설문조사결과 지방자치단체 공무원들은 업무수행과정에서 전문성이 매우 중요하도 인식하고 있는 것으로 나타났으며, 응답자들은 전문성의 중요한 요소인 경험을 쌓기 위해 일정기간 이상의 근무기간이 필요하다고 응답함
- 재난안전관리 전문성 구성요소의 필요수준과 현재 보유수준의 차이를 분석할 결과, 전문성 구성요소들이 필요수준이 높게 나왔지만, 현재 보유수준은 대체로 충분치 않은 것으로 나타남
- 재난관리 단계별 지식 및 기술에 대한 필요·보유 수준의 분석결과를 살펴보면, 공통단계에서는 조직 및 인력 운영과 법제도에 대한 이해, 예방단계에서는 지방자치단체의 관할구역의 위해 및 취약성과 이에 대해 경감하는 방안에 대한 지식 및 기술, 대비단계에서는 기관 내 부서 및 유관기관의 역할에 대한 이해, 내·외부 소통, 기능별 대응계획 수립 방법에 대한 이해, 대응단계에서는 현장상황을 파악하고, 관리하고, 피해지역의 주민을 구호하는 지식 및 기술, 복구단계에서는 복구계획 수립방법을 파악하고, 피해조사와 이재민을 구호하는 데에 있어서 지식 및 기술이 필요하다고 응답하였으나, 이 요소에 대한 현재 보유 수준은 충분치 않거나 거의 부족한 것으로 나타남
- 재난안전관리 공무원의 전문성을 제고하는 데 있어 제도적 요인들에 대한 인식수준을 분석한 결과, 성과관리, 교육훈련, 경력개발제도가 모두 부족한 것으로 나타남
- 비제도적 측면에서도 조직차원의 기관장, 부서장의 관심이 부족하며, 학습지향적인 문화가 형성되지 않은 것으로 보임
- 개인적 차원에서 담당공무원들이 원한 업무가 아니지만, 공공봉사동기를 어느정도 갖추고, 업무에 대해 높은 책임감을 가지고 있는 것으로 나타남
○ IPA 분석 결과 및 시사점
- IPA분석결과 지식 및 기술과 경험은 필요하지만, 기초와 광역 지방자치단체 모두 현재 보유수준은 부족하기 때문에 개선의 대상 영역으로 나타났으며, 광역 지방자치단체는 기초지방자치단체와 달리, 조정 및 통합 능력이 중점적으로 개선해야할 영역으로 나타남
- 재난관리 단계 영역 중 지방자치단체 재난안전관리 업무종사자들이 중점적으로 개선이 필요한 영역은 예방단계 영역으로 나타났으며, 재난안전관리 공무원들에게 예방영역이 가장 높은 수준의 지식 및 기술이 필요하지만, 현재 수준은 낮은 것으로 판단됨
○ 회귀분석 결과 및 시사점
- 지방자치단체의 재난안전관리 공무원들의 광의의 전문성과 협의의 전문성인 지식 및 기술에 대한 인식에 인사관리 제도적·비제도적 요인들이 미치는 영향을 분석한 결과, 교육훈련과 개인의 태도가 가장 중요한 영향요인으로 제시됨
- 성과관리 등 기타 인사관리 제도들은 방자치단체 재난안전관리 공무원들의 전문성에 유의미한 영향을 나타내지 못함
□ 현장 및 심층 인터뷰 결과 요약 및 시사점
○ 분석 개요
- 현장 및 심층 인터뷰는 11개의 광역 지방자치단체, 13개의 기초 지방자치단체의 재난안전관리 업무담당자를 대상으로 진행하였으며, 광역 지방자치단체 소속 공무원의 경우 8명의 방재안전직렬 공무원과 6명의 그 외 직렬 공무원, 지방자치단체 소속 공무원의 경우 7명의 방재안전직렬 공무원과 9명의 그 외 직렬 공무원을 대상으로 조사를 실시함
○ 질문 내용
- 인터뷰 구성은 재난관리 인력의 전문성 요소, 전문성에 영향을 주는 제도요인과 비제도 요인에 대해 질문함(구체적인 질문 문항은 본문 참조)
○ 인터뷰 결과를 종합해보면, 인터뷰 대상자들은 재난안전관리 인력의 전문성을 매우 중요하게 생각하고 있었으며, 이러한 전문성을 확보하기 위해 전문적인 지식 및 다양한 재난경험이 필요하다고 응답
○ 제도적 요인
- 채용·배치 차원에서 전문성이 없는 인력을 배치하거나, 전문직렬인 방재안전 직렬의 정원이 적다보니 재난안전관리에 대한 전문적 지식을 가진 인력이 수급되지 않음
- 경력개발제도는 대부분의 지자체에서 활용되지 않고 있음
- 교육·훈련 측면에서 교육훈련을 받을 수 있는 시간이 부족하고, 온라인 교육으로 인해 교육 효율이 저하되었으며, 제공되는 교육훈련 프로그램이 다양하지 않고, 이에 대한 정보가 부족해 교육훈련제도의 효과도 크지 않은 것으로 나타남
- 성과관리 측면에서 현재 수당제도는 전무하고, 일부 지자체에서 2년 이상 근무 시 낮은 수준의 인사가점을 주고 있지만, 2년 이상 재난안전관리 부서에 근무하고자 하는 직원이 적어 거의 유명무실한 상황이며, 방재안전직렬의 경우 상위 직급에 정원이 부족하여 승진에 대한 불이익이 존재하다보니 적절한 보상체계로 작동하지 못함
○ 비제도적 요인
- 인력의 전문성이 중요하기 때문에, 조직 내에서 교육훈련을 받는 것을 독려하고, 기관장, 부서장들이 인력의 전문성 강화에 관심으로 보이는 등 비제도적 요인들을 중심으로 전문성 향상을 위해 노력하는 모습들이 나타남
5. 지방자치단체 재난안전관리 인력의 역량을 저해하는 문제점 도출
□ 전문가 델파이 조사: 문제점
○ 분석 개요
- 총 13명을 대상으로 1차(개방형)·2차(폐쇄형)에 걸쳐 재난안전관리 인력의 전문성, 전문성 구성요소, 전문성에 대한 제도/직무·조직/개인적 측면의 저해요인에 질문하고 채용 및 배치, 경력개발제도, 성과관리, 교육훈련, 직무특성, 조직문화, 개인적 태도 관련 문제점 및 개선방안 등 7가지 분야에 대해 서면 델파이 조사를 시행함
□ Fish-bone Analysis를 통한 문제점 종합
○ 분석 개요
- 델파이 분석을 통해 도출된 문제점을 중심으로 연구진과 연구자문위원 간 자문회의를 개최하여 Fish-bone Analysis를 실시한 후 문제점을 종합함
6. 지방자치단체 재난안전관리 인력의 역량 강화를 위한 개선방안
□ 전문가 델파이 조사: 개선방안
□ 정책우선순위 분석: AHP 조사
○ 분석 개요
- AHP설문은 일부 델파이 응답자와 재난안전관리 및 인사행정 분야 전문가를 대상으로 실시함
- AHP설문에 참여한 전문가는 총 16인으로 중앙행정기관 공무원 1인, 중앙행정기관 소속 교육훈련기관 업무담당자 1인, 민간인 14인(교수 6인, 협회 1인, 정부 및 지자체 소속 연구원 6인, 대학 소속 연구원 1인)을 대상으로 이메일을 통한 서면조사를 실시함
○ 분석 결과
- AHP분석 결과 재난안전 분야 전문직/전문직위제 공무원 확대가 시급석와 효과성, 실현가능성 측면에서 가장 중요한 것으로 나타났으며, 다음으로 방재안전직렬 공무원 채용제도, 복합재난에 적용할 수 있는 교육 프로그램 개발, 경력개발 관리 제도의 마련 등이 중요한 대안으로 나타남
7. 결론 및 정책제언
□ 정책대안의 추진을 위한 로드맵 도출
○ 정책대안 추진 로드맵 제시
- AHP 조사와 연구진들의 합의 과정을 통해 도출된 정책 대안들의 실질적 추진을 위해 단기적/중기적/장기적 정책 과제로 나누어 지방자치단체 대상의 추진 로드맵을 제시
○ 첫째, 지방자치단체에서 단기부터 중기까지 추진해야 할 과제로는 다음과 같이 11개 요인들이 포함되었음
- 단기 초반~중기 초반 추진과제: '장기근무를 위한 전보 기한 및 영역의 제한'(채용 및 배치 요인)
- 단기 초반~중기 중반 추진과제: '금전적·비금전적 인센티브의 강화(성과관리요인)
- 단기 초반~중기 후반 추진과제: '다양한 복합 재난상황에 적용할 수 있는 교육프로그램 개발'(교육훈련 요인)
- 단기 초반~중기 말 추진과제: '방재안전직렬 공무원의 채용 제도의 개선'(채용 및 배치 요인), '체계적인 경력개발 관리를 위한 제도의 마련'과 '경력개발제도 운영을 위한 명확한 직무분석 및 직무평가 체계의 설계'(경력개발제도 요인)
- 단기 중반~중기 중반 추진과제: '법정 교육훈련의 시간 확대 및 교육시간 이수 조건 등의 관리체계 강화'(교육훈련 요인)
- 단기 중반~중기 말 추진과제: '방재안전직렬의 상위직급 신설 등을 통한 승진 적체 해소'(성과관리 요인), '상시와 긴급 상황 시를 구분한 전담부서의 인력충원'(직무특성 요인), '실무진 교육 이외에 관리자에 대한 교육 강화'(조직문화 요인)
- 단기 후반~중기 말 추진과제: '재난발생 시 통합지휘체계 구축을 통한 업무조정을 통한 고유 업무부담 경감'(직무특성 요인)
○ 둘째, 지방자치단체에서 중기부터 장기까지 추진해야 할 과제로는 다음과 같이 5개 요인들이 포함되었음
- 중기 초반~중기 중반 추진과제: '재난안전관리 업무특성 및 관리활동을 반영하여 이를 정확히 측정하기 위한 객관적 기준의 마련'(성과관리 요인)
- 중기 초반~장기 말 추진과제: '전문보직경로제의 운영 활성화'(경력개발제도요인), '직급별 교육훈련 프로그램의 확충'(교육훈련 요인), '재난안전부서의 지원을 용이하기 위한 내부적 거버넌스 체계 강화'(조직문화 요인), '승진·보수 및 경력개발제도 등의 개선 또는 도입을 통한 동기부여'(개인적 태도 요인)
○ 셋째, 지방자치단체에서 단기부터 장기까지 추진해야 할 과제로는 다음과 같이 4개 요인들이 포함되었음
- 단기 초반~장기 말 추진과제: '재난안전 분야 전문직/전문직위제 공무원 확대'(채용 및 배치 요인), '적극행정 면책제도의 활성화를 통한 재난대응 책임에 대한 부담의 최소화'(직무특성 요인)
- 단기 중반~장기 말 추진과제: '재난안전부서를 포함한 기관 전체의 학습지향문화 형성'(조직문화 요인)
- 단기 후반~장기 말 추진과제: '기관전체 직원들 대상으로 승진시 재난안전관리 근무경력의 의무화'(개인적 태도 요인)


South Korean local governments have suffered from a lack of competent emergency management personnel in recent emergency response events. Frequent job rotation and the low popularity of emergency management tasks have led to a lack of capable local government officials. Although existing studies have highlighted various problems in human resource systems and have suggested improvements to these systems, such as limiting the job rotation period, there remains a need for a more comprehensive understanding of the factors associated with enhancing the skills of emergency management personnel in local governments. Thus, this study investigated the organizational and attitudinal factors and human resource practices that can influence the competency of emergency management personnel in South Korean local governments and proposed policies that could enhance this competency.
First, this study reviewed the literature related to the roles of local government emergency management and the elements of emergency management competency. Local governments are the primary entities responsible for the mitigation of, preparation for, response to, and recovery from disasters and emergencies in local settings. The research team defined the essential competency of emergency management personnel to be the ability to identify, analyze, and solve problems related to disasters and emergencies. Thus, emergency management competency consists of a mix of professional knowledge and skills, experience, cooperation and communication, coordination and integration, and ethics.
Second, the report presented the current organizational structure of domestic local governments and the status of the personnel responsible for emergency management in local jurisdictions. South Korean local governments operate in a two-tier system consisting of 17 upper-level and 226 lower-level governments. We categorized the 17 upper-level governments into urban and rural groups and divided the 226 lower-level governments into big city, small and medium city, mixed urban-rural, and limited city groups. The average number of personnel in the emergency management departments and the average number of specialized emergency-management personnel varied between the local government groups.
Third, the study summarized the current status of the education and training programs for emergency management personnel at South Korean local governments. The Ministry of Public Administration and Safety's National Civil Defense and Disaster Management Education Institute had the most comprehensive education programs, and training centers affiliated with the local governments provided a limited number of emergency management courses for their local government employees.
Fourth, this study examined international examples of emergency management personnel at local governments using local government websites and the interviews and surveys with local government officials from the United States (US) and Japan. The number of emergency management personnel varied according to the population size of the local jurisdiction. The national governments provided standardized education programs for the local government personnel. The US offered strong support for the career development of local government employees while the Japanese did not have a strong emphasis on the improvement of emergency management personnel.
The research team also surveyed emergency management personnel at South Korean local governments and interviewed 458 emergency management officials. Most respondents reported that 1.5 years of work experience was required to establish the required competency for emergency management. The respondents reported gaps between their current emergency management ability and the required level. An importance-performance analysis with the survey data revealed that the local government employees needed to improve their knowledge and skills to become competent emergency management personnel. The results also demonstrated that the officials are required to improve their knowledge and skills related to mitigating disasters and emergencies. Regression analysis identified education, training, and individual attitudes as the most influential factors for the competence of emergency management personnel.
We then interviewed emergency management personnel from 24 South Korean local governments to obtain an in-depth understanding of how human resource practices and organizational and attitudinal factors affect the motivation of local government employees to improve their emergency management competence. The local governments did not assign competent employees to emergency management tasks and did not provide systematic career support, sufficient time for education and trading, or strong incentives for those performing those tasks. In addition, few top and middle managers at the local governments paid attention to their employees' competence.
This study also identified the main problems associated with the competence of emergency management personnel at South Korean local governments at possible solutions to these from a two-wave Delphi survey with 13 experts. The main problems included the assignment of incompetent employees, frequent job rotation, no systematic career support, no or limited incentives, a lack of time for education and training, excessive work hours, weak leadership support, and low self-esteem. The research team developed policy proposals based on the solutions recommended by the experts who participated in the Delphi survey. The policy proposals included the expansion of specialized emergency management positions and officials, the provision of systematic career support, the increase in mandatory education hours, workload relief, encouraging a learning organizational culture, and mandatory work experience in emergency management tasks for promotion.
Finally, this research team proposed a roadmap based on the results from the analytic hierarchy process (AHP) involving 16 experts. In the AHP survey, the experts expressed their preferences for the proposals in terms of their urgency, effectiveness, and feasibility, and the results were used to construct a roadmap that categorized the policy proposals into short-term (within 1 year), intermediate-term (2-4 years), and long-term (more than 5 years) categories.

6뉴노멀 시대의 부적정 지출의 방지를 위한 재정관리체계 구축

저자 : 권오성 ( Kwon¸ Osung ) , 윤기웅 , 탁현우

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-158 (158 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 연구의 개요
□ 연구배경
○ 코로나 19 팬더믹 등으로 인하여 단기간 내에 급속히 증가된 정부지출규모에 대해 우려의 목소리가 높음
- 코로나19 팬데믹이 진정되더라도 급증된 재정지출규모가 조속히 축소되지 않을 가능성
- 정부지출에 있어서 비효율적 지출, 예산낭비 등에 대한 우려
○ 역사적으로 정부지출규모의 총량은 항상 변화했지만, 뉴노멀시대의 특징인 세수감소와 지출수요증가를 고려할 때 당분간 정부지출규모의 증가가 예상
- 각국은 과도한 구조적 재정적자를 경험
- 정부지출의 국민에 대한 책임성을 확보 못함
- 정부지출의 비효율성 및 비효과성이 점점 악화
○ 정부지출의 국민에 대한 책임성을 제고하기 위하여 정부지출의 비효율성 및 비효과성을 방지할 수 있는 대책 마련이 필요
□ 연구목적
○ 부적정 정부지출을 방지할 수 있는 일련의 대책을 마련하는 것이 본 연구의 목적
- 부적정 정부지출에 대한 개념을 정립
- 부적정 지출의 기준을 설정
- 부적정 지출의 유형화를 통하여 부적정 지출의 원인을 파악
- 부적정 지출의 방지를 위한 재정관리제도의 개선방안 제시
□ 연구방법
○ 문헌연구, 사례분석, 전문가 심층인터뷰 등의 연구방법론을 활용
- 사례분석에서는 감사원보고서, 국회 예결위결산보고서, 국회 예산정책처 결산검토보고서 등의 자료를 활용
- 전문가 심층인터뷰는 재정전문가 17명을 선정하여 유형별 부적정 지출의 원인과 개선방안에 대한 구체적인 의견을 청취
2. 부적정 지출에 대한 이론적 검토
□ 부적정 지출의 개념
○ 부적정 정부지출(improper governmental spending)이란 다소 생소한 용어를 사용하는 이유는 연구의 범위를 확대하기 위함
- 비효율적 정부지출은 정부지출의 효율성 측면의 문제점을 강조
- 예산낭비는 정부지출의 행태적 측면의 문제점을 강조
○ 부적정 정부지출의 개념정의를 위하여 니스카넨(Niskanen, 1971)의 예산 극대화 모형을 활용
- 관료는 실제로 필요하거나 효율적으로 지출할 수 있는 재화의 크기보다 더 많은 예산을 확보하는 방식으로 예산극대화를 추구
- 따라서 부적정 정부지출은 정부의 적정 지출규모를 초과하는 모든 정부지출로 정의
○ 적정 정부지출의 기준으로 합법성(legitimacy), 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness)을 제시
- 특히 선행연구에서 제시되지 않은 합법성의 기준을 제시한 이유는 정부지출은 강제성에 의한 조세 및 재정에 의해 작동되기 때문에 조세 및 재정활동의 당위성을 보장하는 합법성이 중요
- 합법성은 법령의 저촉 여부에 국한되지 않고 정책의 추진과정에서의 당위성, 절차적 정당성까지도 포함하는 폭넓은 개념으로 사용
○ 부적정 정부지출은 위법한 지출(illegitimate spending)이거나 비효율적 지출(inefficient spending)이거나 또는 비효과적 지출(ineffective spending)
- 이 세 가지 부적정 지출유형은 상호배타적이지 않음. 즉 어떤 부적정 지출은 위법한 지출이면서 동시에 비효율적 지출이고 비효과적 지출일 수 있음
- 부적정 정부지출의 규모는 산술적으로 위법한 지출, 비효율적 지출, 그리고 비효과적 지출의 합계
□ 부적정 지출 관련 선행연구
○ 부적정 지출과 관련한 선행연구는 관련한 개념어가 혼재하여 예산낭비, 비효율적 예산사업, 비효율적 재정운용, 비효율적 예산집행, 재정누수 등 다양한 용어가 사용됨
- 특히 국내에서 1990년대 말 경실련에 예산감시위원회가 설치되는 등 시민단체들이 예산낭비에 대한 감시 운동을 시작하면서 학술적으로도 예산낭비에 관한 연구를 시도
- 그들은 예산낭비를 “의도되었거나 의도되지 않았거나 재정의 비효율적 관리로 말미암아 국민의 부담을 유발하는 행위나 제도”로 정의하면서 예산낭비를 비효율성과 연계하여 개념화
- 재정지출의 비효율성에 관한 연구는 역사가 오래되었고 특히 최근에는 새로운 방법론인 자료포락분석(DEA)을 활용하여 정부지출의 효율성을 평가하며, 또한 복지 분야에서는 복지보조금 부정수급과 연계된 부적정 지급(improper payment)의 문제를 제기
○ 예산낭비를 중심개념어로 사용한 대표적인 연구는 윤영진(1999), 이원희 외(2006), 이정주(2013), 박희정·김승렬(2017) 등
- 대부분의 연구가 예산낭비의 판단기준으로 3E, 즉 경제성, 효율성, 효과성을 제시
- 그러나 이들 연구는 구체적으로 3E 기준을 어떻게 동작화하는지에 대해서는 분명하지 않음
- 또한 민간과 공공부문 사이에 존재하는 차이에도 불구하고 민간부문에서 강조하는 평가기준(예, 3E)만을 제시할 뿐 공공부문에서 중요시하는 합법성, 책무성, 투명성 등의 기준에 대해서는 함구
- 예산낭비의 원인을 분석하기 위해 공무원, 정책결정체계, 제도적 결함 등과 같이 예산낭비의 원인을 원인특성별로 유형화하거나 또는 예산/정책과정에서 관찰되는 예산낭비의 원인들을 예산/정책과정별로 유형화했으나, 유형별 원인을 철저히 분석하지 못했기 때문에 포괄적인 대안제시가 어려움
○ 정부지출의 비효율성에 관한 대표적인 연구는 박노욱 외(2013), 박형수·류덕현(2009) 등
- 실무적 관점에서 비효율적 예산사업의 원인을 분석한 박노욱 외(2013) 등의 연구는 예산/정책과정에서 관찰되는 비효율적 지출원인을 예산/정책과정별로 제시하고 있지만, 이론적 가이드라인을 제시하고 있지 않아서 효과적 정책대안 제시가 어려움
- 또한, DEA기법을 이용한 박형수·류덕현(2009) 등의 효율성 연구들은 계량적 방법으로 효율성을 측정한다는 점에서 의의가 있으나, 비효율적 지출의 원인분석에는 한계가 있음
3. 부적정 지출의 유형화
□ 부적정 정부지출의 유형을 위법한 지출, 비효율적 지출, 비효과적 지출로 분류
○ 위법한 지출은 “형식적으로는 제정법규를 위반하는 것을 의미하나, 실질적으로는 그 법규의 배후에 있는 실정법질서 전체 및 사회상규(常規)에 위반하는 경우도 포함시켜 말함”
- 위법의 사전적 정의를 토대로 위법한 지출의 의미를 규정하면 협의로 법률에 근거하지 않거나 법률을 위반한 지출을 의미하므로, 본 연구는 위법한 지출을 크게 법적 근거 미흡과 법규 위반 지출 두 가지로 세부분류
○ 비효율적 지출은 투입 대비 편익의 극대화를 이루지 못한 지출을 의미
- 비효율적 지출은 크게 과다 지출과 유사·중복 지출로 구분
- 이에 더해 집행률이 저조한 경우 좀 더 시급하거나 효율적인 사업으로 재원을 배분하지 못하는 결과를 낳게 된다는 점에서, 그리고 특정 시기 편중 지출의 경우 예산의 효율적인 배정이 이뤄지지 않았다는 점에서 비효율적인 지출에 포함
○ 비효과적 지출은 예산 집행을 완료하였음에도 불구하고, 정책목표를 달성하지 못한(또는 달성할 수 없는) 지출을 의미
- 비효과적 지출은 성과목표치를 달성하지 못한 지출로 정의할 수 있음
- 또한 정책목표를 달성하는데 좀 더 효과적인 방안이 있음에도 불구하고 다른 방안에 지출하는 것도 정책목표 달성이 미흡한 것으로 볼 수 있으므로, 우선순위가 낮은 사업에 대해 지출하는 것도 비효과적 지출에 포함
□ 부적정 지출유형의 시범적 적용 및 평가
○ 국회 결산보고서의 자료를 이용하여 도출된 부적정 지출유형을 시범적으로 적용하고 그 결과를 평가
- 부적정 지출이라고 지적된 총 868회 중에서 비효율적 지출유형은 344회(약 40%), 비효과적 지출유형은 275회(약 30%), 위법한 지출유형은 249회(약 30%)
- 특정 부적정 지출유형이 과다 또는 과소하지 않다는 점에서 본 연구에서 도출된 부적정 지출유형이 현실을 잘 반영
- 특히, 선행연구에서 결여하고 있는 정부지출의 합법성은 부적정 정부지출의 중요한 기준으로 작용
○ 부적정 지출의 8가지 세부 유형 중, 법규위반 지출, 집행미흡, 목표달성 미흡이 가장 빈번히 지적되는 세부 유형
- 이 3가지 세부 유형의 공통점은 다른 세부 유형과 비교하여 객관적이고 명백한 기준이 있음
- 즉, 사업평가자 입장에서 이 3가지 세부 유형은 기계적으로 보다 용이하게 지적할 수 있는 부적정 지출유형
○ 예산규모별 분석을 통하여 예산규모가 증가함에 따라 지적횟수가 감소하는 경향을 보임
- 이것은 예산규모가 증가함에 따라 부처가 사업관리를 보다 철저하게 수행하기 때문일 수도 있지만, 예산규모가 증가함에 따라 국회가 행정부 사업을 지적하는 것에 부담을 느끼기 때문일 수도 있음
○ 국회상임위원회별 분석을 통하여 사업의 성격에 따라 부적정 지출유형이 다양하게 분포
- 사업성과를 단기적이고 계량적으로 측정할 가능성이 높은 경우, 사업평가자는 주로 비효율성 또는 비효과성에 대해 지적하는 경향을 보이는 반면, 사업성과를 단기적이고 계량적으로 측정할 가능성이 낮은 경우, 사업평가자는 주로 위법성에 대해 지적하는 경향을 보임
4. 부적정 지출유형별 원인분석
□ 사례분석을 통한 원인분석
○ 최근 5년간 감사원 결산검사보고서의 주요 재정사업 감사결과에서 부처 및 분야별 고려를 통해 10개의 재정사업을 선정
- 고용노동부의 '고용장려금 지원 및 관리 실태', 교육부의 '맞춤형 국가장학제도 기반 조성', 국토교통부의 '도시재생', 농림축산식품부의 '농업지원금', 문화체육관광부의 '종교문화활동 및 보존지원사업', 국방부의 '군수조달관리', 보건복지부의 '요양병원 운영 및 관리', 산업통장자원부의 '신성장동력 에너지사업', 식품의약품안전처의 '건강기능 식품관리사업'환경부의 '환경 신기술 인증'
○ 사례분석을 통해 부적정 지출의 발생원인으로 6가지의 요인을 확인
- 정치적 요인, 설계적 요인, 구조적 요인, 관리적 요인, 행태적 요인, 환경·맥락적 요인
○ 정치적 요인은 무리한 공약이행과 포크배럴, 로그롤링 등
- 무리한 공약이행은 국정과제 혹은 국책사업 등으로 표현되는 사업에 대해 사전타당성검토나 수요조사 등의 과정이 생략 혹은 미비한 상태로 일단 사업을 추진하는 것
- 포크배럴(pork barrel)은 이권법안(利權法安)을 발의하는 것을 의미하며, 미국의 경우 정치인들이 지역의 인기에 영합하여 선심성 사업을 확보하려는 행태를 의미
- 로그롤링(log-rolling)은 투표행태의 하나로 자신의 선호와 무관하게 담합에 의해 특정한 대안을 선택하는 행위
- 이러한 정치적 결정은 예산편성을 위한 사전타당성 검토를 비롯한 사업계획단계의 절차의 의미를 약화시키거나, 실효성을 감소하여 결국 부적정한 지출로 이어짐
- 정치적 요인은 위법한 지출, 비효율적 지출, 그리고 비효과적 지출 등 대부분의 유형의 원인으로 작용할 것으로 예상
○ 설계적 요인은 정치적 요인과 대비되는 합리성 관점의 사업설계의 실패를 의미하며, 사전 타당성 조사 미흡, 시장 검증 실패, 실현 가능성이 낮은 정책목표 설정, 수요조사 미흡, 부정확한 비용추정, 목표-수단 간 정합성 부족 또는 결여, 사전준비절차 미흡(부지선정, 주민동의, 지방비 미확보 등) 등
- 사전타당성조사, 시장성 검증, 수요조사, 비용추정 등의 과정이 부재하거나 미흡한 경우 사업설계가 제대로 이루어지지 못하여, 과다지출이나 유사중복, 집행률 미흡 등 비효율적 지출과 목표달성미흡과 우선순위 낮은 사업선정 등 비효과적 지출에 영향을 미침
- 또한, 사업부지의 선정이나 사업추진을 위한 주민의 사전동의절차 부재(미흡)와 사업집행 중 주민의 반발, 그리고 재원확보의 실현가능성과 지속가능성에 대한 사전검토 부재, 그리고 근거법령의 제·개정을 전제로 추진된 사업의 경우 입법 지연 등 사전준비절차가 제대로 이루어지지 않는 경우 법규위반지출이나 집행미흡 등에 영향을 미침
- 아울러, 목표-수단 정합성 부족이나 실현가능성이 낮은 사업목표의 설정과 같은 사업목표 설정의 오류는 결국 비효과적 지출의 가능성을 높임
○ 구조적 요인은 사업수행의 절차가 복잡하거나, 추진체계에 관련된 기관과 이해관계자가 다수인 경우 등 사업구조의 복잡성이나, 중앙-지방정부간 관계나 정부와 민간간 협의 등 이해당사자간 조정비용, 이로 인한 책임소재의 불명확, 부처 간 칸막이로 인한 소통의 부재와 갈등, 예산편성의 구조적 행태로서 관행적 예산편성과 예산불용으로 인한 불이익 등
- 이들은 주로 예산의 집행효율성에 부정적인 영향을 미치게 되어, 유사중복이나 집행률 미흡과 같은 비효율적 지출의 유형으로 귀결
○ 관리적 요인은 주로 편성된 예산의 집행 및 결산의 과정에서 나타나는 문제
-사업의 집행차원에서 담당자의 잦은 변경과 업무인수인계 부족 등으로 인해 사업을 관리하는 중앙부처와 집행기관의 담당공무원이나 직원의 전문성 부족을 비롯하여, 직무유기, 복지부동, 소극행정 등 사업관리의 부실, 그리고 사업의 집행 및 결산과정에서 성과관리가 제대로 이루어지지 않는 것 등을 포함
- 관리적 요인의 발생원인은 부적정 지출의 유형 중 비효율적 지출에 주로 영향을 미치고 있으며, 특히 과다지출 또는 집행미흡 등에 관련
○ 행태적 요인은 사업을 담당하는 공무원 등 정책의 집행자와 수혜자가 예산에 대해 보이는 행태적인 측면의 요인임
- 정책집행자의 관점에서 관료의 예산극대화 행태로 실제 필요한 예산규모보다 과다하게 예산을 편성하여 과다지출하거나, 집행과정에서의 부패나 비의도적 실수와 같은 오류(error) 등으로 인해 관리의 미흡으로 이어지고 이는 비효율적 지출의 원인
- 수혜자의 관점에서는 수급자의 도덕적 해이와 지대추구행위 등으로 부정수급이나 공공사업에서 개인의 이익을 확보하려는 행위 등을 포함하고 이러한 행태적 측면의 요인은 집행미흡과 과다지출과 같은 비효율적 지출로 이어짐
○ 환경·맥락적 요인은 정책을 둘러싼 예측하지 못한 환경변화를 의미하며 사업계획 단계에서 고려하지 못한 상황의 발생으로 입법지연, 사업계획 변경, 조직개편, 주민반발(NIMBY 등), 집행 중 수요감소 등
- 거시적 환경변화로 코로나19와 같이 사회전체에 미치는 파급력을 가진 급격한 환경변화는 집행률의 저조나 목표달성의 미흡의 원인이 됨
□ 전문가 심층인터뷰를 통한 원인분석
○ 부적정 지출유형과 발생 원인 간의 연관성을 확인하기 위해, 총 17인의 전문가 인터뷰를 수행
○ 법적근거미흡의 원인으로 무리한 공약이행과 포크베럴, 로그롤링 등 정치적 결정, 입법지연, 그리고 부지선정과 주민동의 등 사전준비절차의 미흡 등을 확인
- 사례분석에서 나타나지 않았던 포크베럴과 같은 정치적 결정과 사전준비절차 미흡이 전문가 설문조사 결과 새롭게 드러남
○ 법규위반지출은 법적근거미흡에 비해 보다 광범위한 발생원인이 존재
- 사례분석 결과와 전문가 설문조사 결과 모두에서 사업담당자의 문제를 원인으로 지적
- 법규위반지출의 발생원인을 정리하면, 정치적 결정, 사전타당성 조사와 사전준비절차 미흡과 더불어, 부패, 오류, 도덕적 해이, 전문성 부족, 담당자 변경, 사업관리 부실, 책임소재 불명확 등 사업담당자의 행태적, 구조적 문제를 지적
- 추가적으로 사업수혜자의 도덕적 해이와 지대추구 행위 등이 원인으로 나타남
○ 과다지출의 발생원인은 크게 정치적 요인, 설계적 요인, 구조적 요인, 행태적 요인 등이 제시
- 다른 유형에 비해 과다지출의 경우 예산의 편성과정에서 필요한 예산규모보다 과도하게 편성한 결과 과다지출로 이어짐
- 사전타당성조사, 수요조사, 부정확한 비용추정 등으로 인한 사업설계의 실패는 관료의 예산극대화 동기와 만나 필요 이상의 예산을 편성하게 됨
- 여기에 부처간 칸막이와 예산불용으로 인한 불이익의 제도화는 불필요하게 편성된 예산일지라도 일단 쓰고 보자는 식의 예산집행 행태를 일으키게 되어 과다지출로 이어짐
○ 유사중복은 과다지출과 달리 사업담당자의 행태적 요인보다는 정치적, 설계적, 구조적 요인에 기인하는 것으로 나타남
- 유사중복은 예산의 편성과정에서 중요한 정책문제로 대두되는 사안에 대해 정책적 개입이 동시다발적으로 일어나면서 발생
- 부처 간 칸막이라는 구조적 한계는 유사중복에 대해 효과적인 검토를 어렵게 함
○ 편중지출은 사례분석에서는 확인할 수 없었으나, 전문가들은 정치적 결정, 이해 당사자간 조정비용, 예산불용에 대한 불이익 등의 이유를 제시
- 사전준비절차가 미흡하거나 담당자의 역량 부족 등도 원인으로 지적
○ 집행미흡은 비효율적 지출 중 가장 많은 발생원인이 연관되어 있는 것으로 분석
- 정치적 결정, 설계적 요인, 구조적 요인, 행태적 요인, 환경맥락적 요인 등 거의 모든 발생원인과 관련이 있으며, 가장 흔한 부적정 지출의 사례로 나타남
- 집행미흡이 다른 부적정 지출유형과 다른 특징적인 것은 편성단계 뿐만 아니라 집행단계의 문제점이 크게 부각됨
- 편성단계의 문제로 인해 과다편성된 경우 집행률의 미흡으로 이어질 수 있으나, 이보다는 환경맥락적인 변화로 예측한 대로 지출이 이루어지지 못하거나, 이해당사자 간 갈등이나 수요예측이나 비용추정의 오류로 집행이 원활히 이루어지지 못하는 상황이 발생할 수 있음
○ 목표달성미흡은 집행미흡과 마찬가지로 많은 발생원인과 관련되는 것으로 나타남
- 사례분석에서는 확인할 수 없었던 포크배럴과 로그롤링 등 정치적 행태, 부패와 전문성 부족, 사업수혜자의 지대추구행위는 실제 사례로서 구성되기는 어려우나, 이들 원인들에 의해 사업의 효과성이 낮아지는 목표달성미흡이 발생할 것으로 추정할 수 있음
- 사업담당자의 역량부족과 부패, 그리고 이해관계자의 지대추구행위는 사업이 본래 의도한 목적을 달성하는데 걸림돌이 될 것임은 분명
- 목표가 얼마나 명확한가와 목표치는 얼마나 합리적으로 설정되었는가 등 사전적인 사업의 설계과정에서 충분히 논의되어야 하는 것들이 제대로 이루어지지 못한 경우 목표의 달성이 미흡하게 될 것으로 판단
○ 우선순위 낮은 사업에 대한 지출은 우선순위의 선정이 정책근거에 의한 합리적 결정의 결과라는 측면과 민주성에 기반한 정치적 결정이라는 측면을 동시에 가지고 있음을 이해할 필요가 있음
- 정치적 요인과 설계적 요인이 우선순위 낮은 사업에 대한 지출의 원인으로 제시
5. 재정관리제도 개선방안
□ 부적정 지출유형별 개선 방향
○ 재정사업의 편성 시 법률에 근거한 예산편성이 이루어지도록 할 필요
- 의무지출의 경우 법적인 근거에 따라 일종의 강제성을 띠는 예산편성이 이루어지고 있으며, 재량지출의 경우에도 해당 사업에 예산을 배분해야 하는 근거로써 국가의 역할, 지원이나 진흥 등의 법적 근거를 두도록 해야 함
○ 법규를 위반한 예산의 편성과 집행에 대한 통제기제를 마련할 필요
- 현재도 범정부 차원에서 예산편성이나 집행과 관련한 지침을 두고 있고, 개별기관의 지침과 자체감사 등을 수행
- 부적정 지출에 대한 법적인 장치를 명확히 하고, 자체적인 통제기제가 작동할 수 있도록 하며, 제3자에 의한 모니터링이 이루어질 필요
- 기술의 발전에 따른 뉴노멀 시대의 재정관리에서는 차세대 dBrain 시스템이나 e나라도움, e호조 등 재정관리의 자동화 시스템의 역할이 중요해짐
- 또한 블록체인이나 인공지능을 활용한 실시간 모니터링을 통해 투명성을 확보하는 노력이 이루어질 필요
○ 과다지출/편성을 해결하기 위해 과학적인 접근과 행태적 접근을 함께 적용할 필요
- 과다지출/편성은 미래예견적인 국정운영이 이루어지지 못한 결과일 수도 있고, 다른 한편으로는 기획재정부와 국회를 거치면서 연례적 삭감이 이루어지는 예산편성 구조에 기인하는 행태적인 문제로 볼 수도 있음
- 전자의 경우, 정책수혜집단에 대한 예측에 실패하는 경우에 해당하며, 이를 위해서는 데이터를 활용한 분석역량을 강화하고 정확한 정책수혜자의 범위선정, 그리고 정책수요의 규모를 확인하는 등의 노력이 요구
- 후자의 경우, 총액배분 자율편성(top-down)제도를 실질적으로 활용하여 개별 재정사업의 예산을 과다 계상하는 행태를 막고 책임성을 높이는 방안을 고려
- 또한, 코로나19 대응과 같은 급작스러운 재정위기 상황에서 일괄적인 10% 예산삭감을 통해 재원을 마련하는 방식을 지양하고 예비비나 불용액을 사용하는 방식을 고려
○ 중복지출/편성을 해결하기 위한 협업사업 활성화와 유사중복사업 검토를 위한 명확한 기준이 필요
- 유사중복이 발생하는 경우는 부처 간 업무의 중첩(유사한 정책대상, 정책분야 등)으로 인한 경우, 부처 간 칸막이로 인해 타 부처의 사업 정보를 알지 못하는 경우, 새로운 산업이나 인프라의 조성을 위해 복수의 부처가 뛰어드는 경우 등임
- 앞의 두 가지 경우는 부처 간 협력 및 기획재정부와 국무조정실 등의 조정기제의 작동이 무엇보다 중요함
- 세 번째 경우에 대해서는 최초 산업의 형성을 지원하거나 인프라를 구축하는 상황에서 초기에는 둘 이상의 사업을 인정하여 경쟁시키고 이들을 향후 통합하는 방식을 고려할 수 있음
- 기술발전에 따라 뉴노멀 시대에는 재정사업에 대한 목적, 내용, 수단, 대상 등이 정리된 예산요구서나 사업설명자료, 부처의 사업관련 매뉴얼이나 지침 등 비정형 데이터를 활용하여 기계학습을 통한 유사중복 의심사업 탐지 등을 고려할 수 있음
○ 집행률이 미흡하여 재정사업이 본래의 목적을 달성하지 못하는 비효율성 문제에 대해 집행가능성에 대한 사전검토 및 실시간 집행 모니터링이 이루어질 필요
- 집행률 미흡은 일면 과다편성과도 연계되는데, 일례로 최근 코로나19로 인한 수차례의 추가경정예산의 편성 이후, 일부 추경사업의 예산이 불용된 사례에서 확인할 수 있음
- 예산지출을 위한 사전준비가 미흡한 경우, 추가경정예산의 편성이 연말에 이루어져 집행을 위한 시간적 여유가 부족한 경우, 정책수혜집단에 대한 범위설정을 잘못한 과다편성으로 구조적인 집행부진의 발생, SOC 사업 등에서 부지확보나 이해관계자 갈등발생 등 다양한 원인이 존재
- 예산편성 시 과다편성에 대한 검토와 함께, 집행가능성을 함께 고려할 필요가 있으며, 실시간으로 집행을 모니터링하여 문제사업에 대한 집중관리가 이루어질 필요
○ 목표설정이나 수단선택의 오류로 인한 비효과적 지출의 문제에 관심을 가질 필요
- 우리나라 예산과정에서의 주요 행위자는 부처, 기획재정부, 국회의 상임위원회와 예산정책처, 예산결산특별위원회, 감사원 등이며, 이들이 예산 및 결산을 검토함
- 그러나 이 예산과정에서 사업자체의 필요성을 검토하여 불필요한 사업을 통폐합하는 수단으로 활용할 수 있는 목표설정의 오류나 수단선택의 오류에 대한 검토가 전혀 이루어지지 못하고 있으며, 그 이유는 정보의 비대칭과 자원의 부족에 기인함
- 목표와 수단의 오류를 확인하기 위해서는 재정사업심층평가와 유사한 수준의 사업평가가 이루어질 필요
- 주요 사업에 대한 선정, 심층평가, 그리고 결과의 활용이 이루어지는 절차를 마련할 필요가 있으며, 기획재정부 중심의 재정사업심층평가와 더불어, 국회예산정책처의 사업평가, 관련 분야 국책연구원 등의 연구과제 등을 통해 추진하는 것을 고려할 수 있음
□ 예산과정별 개선방안
○ 기획단계 개선방안으로 시장성 검증제도 도입, 각 중앙관서의 사업계획 적정성 심사제도 마련, 사후타당성조사 제도 마련, 예비타당성조사 제도개선 등을 제안
- 시장성 검증제도는 정책 설계 단계에서 정부가 개입하는 것이 좋은지 아니면 민간에 맡기는 것이 좋은지, 정부가 개입하면 더 좋아질 수 있는 것인지 등에 대한 검증
- 사업계획 적정성 심사제도는 예비타당성조사 제외사업 또는 정치적 요인 등으로 사업계획 적정성 검토를 받지 않는 사업에 대해서 각 중앙관서가 '사업계획 적정성 심사위원회'(가칭)를 구성하여 사업의 법적 근거가 명확하고 타당한 것인지, 정부의 재정 지원이 필요한 것인지, 정부의 재정 지원 규모는 적절한 것인지 등에 대해 간략히 심사하는 제도
- 사후타당성조사 제도는 긴급하게 사업을 신설하여 사전타당성조사를 하지 못한 사업에 대해 사후적이라도 타당성조사를 실시하여, 사후타당성조사결과 긴급하게 재정 지원을 한 사업이 더 이상 필요 없거나 비효율적일 경우 폐지를 하고, 더 효율적인 방식이 있으면 사업방식을 변경하며, 필요한 사업임에도 불구하고 법적 근거가 미비한 경우 법률을 제·개정하는 조치를 함
- 예비타당성조사 제도개선은 현재의 예비타당성조사 제도는 면제사업의 범위가 넓어, 정치적 지원을 받으면 타당성이 떨어지는 사업을 신설할 수 있는 여지가 많기 때문에 현재의 면제사업의 대상 범위를 좁히고, 그 대상의 내용을 명확히 규정할 필요가 있으며, 특히 유사·중복사업 검토를 강화할 필요
○ 예산편성/심의 단계 개선방안으로 과다 편성/심의 행태 극복방안, 예산편성 정확도 향상방안 등을 제안
- 과다 편성/심의 행태 극복방안으로 예산심의 기간을 현재의 90일에서 120일로 확대하고 국회의원 및 보좌관의 예산심의 전문성 강화 교육을 시행하며 국회예산정책처의 인력을 확충하여 국회의 예산심의 지원이 더욱 충실히 이뤄지도록 할 필요
- 예산편성 정확도 향상 방안으로 신규사업의 경우 전문가를 활용하여 수요조사와 비용추정을 정확히 하도록 의무화할 필요가 있으며 계속사업의 경우에는 특별한 사유가 없는 한 전년도 예산편성액이 아니라 집행액을 토대로 예산을 편성하도록 하고 보조사업 또는 건축사업의 경우 예산편성 시점에 지방비 확보, 부지 확보, 주민동의 확보 등과 같은 사전준비절차가 당해연도에 완료되어 사업을 추진할 수 있는지를 검토하도록 의무화할 필요가 있음
○ 예산집행 단계 개선방안으로 사업 담당자의 관리 역량 강화, 예산 배정/재배정제도의 개선, 예산성과금 제도의 개선 등을 제안
- 사업 담당자의 관리 역량 강화를 위해서 재정사업의 주기와 담당자의 인사이동 주기를 맞출 필요가 있으며 업무의 원활한 인수인계가 필요하고 공무원의 윤리의식 교육훈련이 필요
- 예산 배정/재배정 제도의 개선으로 특히 국고보조사업에 대해 보조사업을 수행하는 지방자치단체와 협의를 하고 그 결과에 따라 기획재정부장관에게 예산배정을 요구하고 지방자치단체에 예산재배정을 하도록 의무화할 필요가 있고 중앙관서가 예산집행률을 높이기 위해 밀어내기식으로 재배분하는 경우에 밀어내기식 재분배 대신 국고로 다시 반납하고 보조사업자가 준비된 상태에서 재배정할 수 있도록 제도를 마련할 필요
- 예산성과금 제도의 개선으로 불용 처리의 불이익으로 인해 발생하는 문제 개선을 위해서는 타당한 사유에 의해 불용 처리하는 것에 대해 인센티브를 제공하는 것을 고려할 필요
○ 결산단계의 성과관리 개선 방안으로 성과계획서 개선, 성과보고서 개선 등을 제안
- 현재 결산과정에서 집행률 위주의 결산 검토 및 심사가 주로 이루어지고 있기 때문에 중앙정부의 밀어내기식 예산 재배분(특히 보조금 사업에서), 남는 예산액의 과도한 이전용, 연말 집중지출과 같은 부작용을 초래할 수 있음
- 성과계획서는 각 사업의 법적 근거가 충실한 것인지, 현재 사업 방식이 효율적인 것인지, 그리고 사업이 집행되고 난 뒤에 의도한 효과를 달성할 수 있는 것인지를 판단할 수 있는 내용과 근거가 포함되는 방향으로 개선
- 성과보고서는 정부의 재정지원 필요성, 재정지원의 법적 근거 적절성 유무, 분기별 예산 배정 계획 대비 결과, 사업추진체계의 적절성 유무 등에 관한 내용이 추가될 필요가 있으며 성과계획서 대비 성과보고서의 비교가 어려우므로 이에 대해 보완하는 방향으로 개선
□ 법령 개정안
○ 위에서 제시된 개선방안이 실효성을 가지려면 관련 법령 및 지침의 개정이 필요하기 때문에 이하에서는 예시적으로 「국가재정법」, 「국가재정법 시행령」, 「예비타당성 운용지침」 개정안을 제시
○ 「국가재정법」개정안
- 사업계획 적정성 심사제도 마련을 위해 제34조(예산안의 첨부서류) 15항을 수정하고 15의 2를 신설하며 제38조의 4(사업계획 적정성 검토)를 신설
- 사후 타당성 조사제도 마련을 위해 제38조의 5(사후타당성조사)를 신설
- 예비타당성조사 제도 개선을 위해 제38조 2항의 1호와 10호를 삭제 또는 10호를 구체화
- 국회의 예산심의 기간 연장을 위해 제31조와 제33조를 수정
- 예산배정·재배정제도의 개선을 위해 제42조의 2(보조금 사업의 예산배정요구)를 신설
- 예산성과금제도의 개선을 위해 제49조(예산성과금의 지급 등)를 수정
○ 「국가재정법 시행령」 개정안
- 예산편성 정확도 향상 방안을 위해 제10조(예산요구서의 내용) 5항 5호의 2를 신설
○ 「예비타당성조사 운용지침」 개정안
- 시장성 검증제도 도입을 위해 제41조(예비타당성조사 분석 내용), 제42조(예비타당성조사 분석 방법), 제48조(사업설계의 적정성 분석), 제50조(종합평가)를 수정
- 사후 타당성 조사제도 마련을 위해 제52조의 2(사후타당성조사)를 신설
- 예비타당성조사 제도 개선을 위해 제20조(면제사업)를 수정
6. 결론
□ 이상의 개선방안 외에 국회의 예산심사 방식의 변화 필요
○ 기계적으로 지적이 비교적 용이한 문제점 지적으로부터 사업에 대한 깊이 있는 분석검토
□ 연구의 한계
○ 연구자가 모든 부적정 정부지출사례를 수집할 수 없기 때문에 2차 자료를 활용
○ 효과적인 개선방안을 위해 중장기적이고 행태적인 변화가 필요할 것이며 지속적인 후속연구가 필요


The purpose of this study was to establish the concept of improper government spending, set standards for it, and identify its causes, before suggesting improvements to avoid it. Previous studies on inefficient government spending have suggested the 3E framework - the economy, efficiency, and effectiveness of expenditure - as an approach to identifying wasteful spending. However, this framework has primarily been employed to evaluate corporate activities. Of course, there is no reason to unconditionally reject methods used in the private sector, but a general approach that completely ignores key differences between the public and private sectors should also be avoided.
Government and corporate activities differ in their goals and financing methods. The ultimate goal of a company is to maximize its profits and stock price, but the goals of the government are much more diverse than this. The government values effectiveness in that allows the degree of achievement of each goal to be confirmed. In addition, corporate income is mainly generated via the voluntary transactions of consumers, but government income is generated from compulsory taxes. Therefore, in business activities, minimizing input resources is an important value, but the budget for government activities is amassed via coercion, so the legitimacy of these activities is an important value.
From this perspective, this study presented three types of improper spending based on an analysis of previous cases and research: illegal, inefficient, and ineffective spending. These classifications were further divided into eight subcategories as follows. Illegal spending was divided into (1) expenditure that lacks a legal basis and (2) expenditure that violates the law. Inefficient spending referred to expenditure that does not maximize the benefits relative to the input and was divided into (3) excessive expenditure, (4) similar or redundant expenditure, (5) biased expenditure, and (6) low budget execution rate. Ineffective spending referred to expenditure that has not achieved (or cannot achieve) policy goals even though the budget has been spent and was divided into (7) inadequate achievement of goals and (8) spending on low-priority projects.
Identifying the causes of the eight types of improper spending is essential for developing measures to prevent improper spending. This study identified the causes of this improper spending in two stages. In the first step, the causes were determined for nine projects that had been identified as examples of improper spending in Board of Audit and Inspection reports. In the second step, the relationship between the causes and the types of improper spending was investigated using in-depth expert interviews. Through this framework of case analysis and expert interviews, six factors were identified as the primary causes of improper spending: political, design, structural, management, behavioral, and environmental/contextual factors. In particular, of the eight types of improper spending, the violation of the law, low budget execution rate, and the inadequate achievement of goals were associated with a greater range of causes than the others.
Based on these results, six mid-to-long-term improvements were presented. First, it is necessary to make sure that the budget is based on the law and complies with the procedures established by law. Second, it is necessary to establish a control mechanism for budgeting and spending that is in violation of laws and regulations. Third, a scientific approach and a behavioral approach are both required to prevent excessive expenditure and budgeting. Fourth, it is necessary to establish clear standards for collaborative projects and to review similar or redundant projects to avoid redundant budgeting and spending. Fifth, a preliminary review and real-time monitoring of spending are required when departments do not fulfill their original purpose due to inadequate budget execution rates. Sixth, it is necessary to pay attention to ineffective expenditure due to errors in goal setting or method selection.
Based on these potential mid-to-long-term improvements, the following specific measures to prevent improper spending are suggested. In the planning stage, marketability verification, a business plan review system for each central government office, and a feasibility investigation system should be established, and the current preliminary feasibility study system should be improved. In the budgeting/deliberation stage, a plan to overcome excessive planning/deliberation behavior and a plan to improve the accuracy of budgeting are proposed. In the budget execution stage, the management capabilities of the project managers, the budget allocation/reallocation system, and the budget performance incentive system should all be improved. In the settlement stage, the performance plans and performance reports should be improved. In order for these improvement measures to be effective, it is necessary to amend the related laws and guidelines, such as the National Finance Act, the Enforcement Decree of the National Finance Act, and the Preliminary Validity Management Guidelines.

7정부부문 부패실태에 관한 연구

저자 : 최혜민 ( Choi¸ Hyemin )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-273 (273 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 연구배경 및 필요성
□ 문재인 정부는 반부패정책의 컨트롤 타워를 반부패정책협의회에서 '공정사회 반부패정책협의회'로 확대개편
○ 문재인 정부는 정의로운 대한민국을 위해 부정부패 척결을 새 정부의 모든 정책의 출발이 될 것을 강조하며 100대 국정과제로 '반부패 개혁으로 청렴한국 실현'을 수립
- 문재인 정부의 지난 반부패정책은 부패문제의 근원적 해결을 위한 제도·시스템적 접근과 함께 공공부문 뿐만 아니라 민간부문 부패까지 포함한 전방위적 관행과 부패인식개혁에 초점을 두고 있음
- 특히, 2019년에는 기존의 반부패정책협의회에 '공정사회'라는 정책목표 키워드를 추가하여 반부패정책협의회를 '공정사회 반부패정책협의회'로 확대개편
- 2021년에는 부동산 부패 청산이 이 시기 반부패 청산의 최우선 과제임을 강조
○ 정부의 강력하고 지속적인 반부패 활동에 대한 노력에 대한 결과로 2020년 한국의 부패인식지수(Corruption Perception Index)에서 작년보다 6계단 상승한 33위(61점)로 역대 최고 순위를 기록
- 그러나 우리나라는 90여개 비교 국가 가운데서 중위권의 30위권을 유지하고 있는데, 이는 우리나라의 경제규모에 비해 상대적으로 낮은 수준
- 또한, 국민들의 공공부문에 대한 부패인식수준은 여전히 부정적이지만, 그 이유에 대한 기존의 논의는 주로 측정의 문제(인식과 경험의 괴리)
- 국제사회 수준에서의 반부패정책의 목표로는 UN의 지속가능발전목표(SDGs) 의제 16번:평화, 정의 및 제도 구축이 있으며, 하위목표로 16.5 “모든 형태의 부정부패와 뇌물수수를 대폭 감소한다”가 있음
□ 본 조사는 2000부터 실시된 한국행정연구원의 계속과제로 기업체와 자영업 종사자의 시각에서 정부부문 부패 행위와 인식에 대한 기초자료를 제시하고, 우리나라 공직부패의 원인을 비롯한 특성과 구조를 규명하고 정부의 반부패 정책 방향설정과 대책수립에 필요한 정책적 자료를 제공하는 것을 목적
○ 2000년 이후 총 19차례 실시되었으며, 과거 조사와의 연속성을 유지하면서 환경 변화를 반영할 수 있도록 조사 설계. 매년 반복해서 조사하는 반복핵심설문(replicating core questions), 현안에 대해 조사하는 설문 문항 등 추가구성
- 올해 조사에서는 '공정성인식', '민간부문 부패인식', '갑질 혹은 소극행정'과 같은 새로운 유형의 직권남용 부패인식 문항을 추가하여 조사응답자들이 가진 부패인식과 현재 우리가 마주하고 있는 현실을 좀 더 명확하게 파악하고자 시도
- 금년도 조사 시기 직전에는 공공기관 소속 직원들이 내부정보를 이용한 투기 의혹이 발생하였는데, 이는 기존 금품이나 뇌물을 수수하던 정치 권력형 부패와 달리 내부정보를 이용한 사익추구와 같은 일종의 '뇌물 없는 부패'로서, 공직자 윤리의 범위가 개정되어야 한다는 문제의식 대두
- 공직자들의 부동산 투기행태에 따른 시민들의 상대적 박탈감은 사회의 공정성과 투명성과 같은 사회적 가치에 대한 문제로까지 확장되었으므로 올해의 심층 분석에서는 '사회가 공정하다는 믿음'이 왜 부패인식과 밀접한 관련이 있는지에 대하여 논의
2. 이론적 검토
□ “부패했다”는 인식의 변동성
○ 역대 행정부별 부패 관련 추이분석을 통해 각 정권에서 집권 초기에 감소한 부패인식이 정권 후반기에 점차 증가하는 경향을 보임. 즉, 새로운 행정부 집권 초에 감소한 부패인식이 정권 후반기에 점차 증가하는 경향이 관찰됨(박중훈·박준·정동재, 2017; 오세영, 2018, 2019, 2020)
○ 2000년부터 2021년까지 전체 데이터를 사용한 시계열 조사결과 중앙행정기관 본청의 “부패 심각성” 인식수준은 전반적인 공공부문의 부패심각성에 대한 인식변화 추이와 유사한 수준에서 등락이 반복
□ “부패했다”는 인식의 변동요인 가설 1 : 정치적 주기성
○ 행정부별 부패 관련 추이분석을 통해 각 정권에서 집권 초기에 감소한 부패인식이 정권 후반기에 점차 증가하는 경향을 확인. 이와 같은 부패인식이 “주기적인 인식행태(cyclical perception)”를 보이는 현상은 '권력과 선거'의 주기성에서 유추해 볼 수 있음
○ 정권교체시기인 정권 말 공직기강 해이: 공직기강 해이는 대통령 임기 말에 나타날 수 있는 '말기적 증상'(오석홍, 1997). 대통령의 임기만료가 얼마 남지 않을수록, 레임덕에 의해 공직윤리가 타락하고 공직의 행동규범준수가 불량해지는 일종의 공직부패 행태와 같은 공직기강 해이의 원인을 제공
- 정권집권의 초기, 중기 그리고 말기의 특성을 고려하여 정권초기에는 정부가 새로운 청사진을 세우며 통합의 원리를 적용하여 관료에 대한 통제력을 강화하는 경우가 많으나, 집권중기로 접어들면서 정치적 또는 행정적 목적을 위해 분화의 원리를 적용하는 경우가 많음(문명재, 2009)
- 일정한 조건이 충족될 때 공무원의 부패 적발 노력에는 정치적 주기가 존재하게 되는데, 정치적 주기의 존재는 공무원의 전체적 부패수준을 높이게 된다는 것을 실증적으로 증명(김상헌, 2000)
□ “부패했다”는 인식의 변동요인 가설 2 : 생애주기(연령) 효과
○ 금년도 조사자료의 전년도 대비 공직자 부정부패에 대한 인식(6점척도)과 연령 간의 관계를 산점도로 시각화 한 결과, 흥미롭게도 공직자가 부패했다는 인식은 20대에 가장 높았고, 이 인식은 점차 감소하다가 퇴직시기인 50대 중반 이후부터 다시 상승하는 U자 곡선 형태를 띔
○ 연령효과: 정치학에서 연령효과는 생애주기효과라고도 불리며, 유권자들의 나이가 들어감에 따라 정치적 의식과 행태의 풍화작용을 겪게 된다는 의미인 반면, 세대효과는 각 세대가 겪는 정치사회화의 공유화된 경험으로 생성된 그 세대 특유의 정치적 성향이 일생동안 지속되는 것(Jennings & Niemi, 1981)
- 정치학 이론에는 나이가 들수록 보수적인 사회, 정치적 태도를 갖게 되는데 (Coale, 1964; Berelson & Steiner, 1964), 그 원인으로 물질적 부의 축적(Binstock & Quandangno, 2001) 또는 결혼과 육아과정에서 나타나는 권위주의적 성향의 획득(Altemeyer, 1988; Danigelis & aitler, 1991)이 제시
- 부패인식과 연령간의 관계에 대한 다수의 연구에서 젊은 세대들이 오히려 부패를 쉽게 받아들이며(Ivleves & Hinks, 2015), 연령이 낮을수록 관행수용도가 높게 나타남(고길곤·조수연, 2014). 청년층이 장년층이나 노년층에 비하여 공직사회 부패전반에 대해 부정적인 평가를 하는 경향이 있는 것으로 나타남(김준석·조진만·엄기홍, 2011). 뇌물 공여적 측면에서도 연령이 높을수록 불법성을 인식하는 정도가 낮음. 연령이 높아질수록 기존의 형성된 신뢰로 인해 부패의 뇌물의 액수가 적어진다는 연구결과도 있음(Hunt, 2004). 이와 반대로 연령은 부패인식이나 행태에 통계적으로 유의미하지 않다는 연구도 존재(Razafindrakoto & Roubaud, 2007)
□ “부패했다”는 인식의 변동요인 가설 3:세대효과
○ 세대효과: 세대효과는 같은 시간대에 같이 성장한 개인들(특정 세대)이 특정한 경험과 가치를 공유하면서 함께 비슷한 의사결정을 내리는 것(Jennings & Niemi, 1981)
- Manheim(1997)은 '세대'를 역사적 경험의 공유에 기초한 의식 및 태도의 동질성을 가진 집단으로 보았으며, Kertzer(1983)는 동일한 생애주기, 특정 역사적 시기에 있는 사람들의 집단으로 세대를 정의
- 코호트로서의 세대는 같은 시기에 태어나 비슷한 경험을 하면서 사회화된 결과 의식, 태도, 행위양식의 유사성을 지니게 된 동년배 집단(Manheim, 1997; Inglehart, 1977)
- 어느 세대이든 출생에서 사망에 이르기까지 다양한 경험을 하게 되고 그 사이 가치관의 변화를 경험하며 그들이 가지게 된 가치관의 변화궤적이 이전 세대와 다른 형태가 될 수 있음(최슬기·이윤석·김석호, 2019)
□ 부패인식과 사회가 공정하다는 믿음(A Belief in a Just World, BJW)
○ 공정하다는 의미는 집단을 구성하는 구성원 간의 상호작용에 의해 형성된 규칙에 따라 동일한 행동을 한 사람은 동일한 결과를 제공 받는다는 것을 의미 (Lerner, 1980; 임승철·박주희, 2020 재인용)
- Cabelkova와 Hanousek(2004)는 부패에 대한 인식은 부패를 부추기고, 이는 다시 부패에 대한 인식에 영향을 미치는 악순환의 부패-부패인식고리를 끊기 위해서는, 실제 부패의 총량(예: 부패적발율이나 처벌율)과 실제 부패 경험(예: 뇌물을 제공한 경험)뿐만 아니라, 오랜 시간 직간접적으로 형성된 부패에 대한 인식을 개선할 수 있는 정부의 노력과 의지가 필요함을 강조하며 BJW와 같은 사회심리학적 측면에서 설명하는 이론들을 통한 부패인식에 대한 이해의 필요성을 제시
- Melgar, Rossi와 Smith(2010) 또한 부패와 부패인식은 한 사회의 문화적 현상으로 이해될 수 있는데, 이는 개인이 사회의 법과 제도를 어떻게 이해하는지의 편차와 관련이 있으며. 개인의 가치관과 도덕적 견해는 사람들의 부패인식과 높은 관련이 있음을 강조. 즉, 사회심리학 시각의 경우 부패와 부패인식을 일종의 개인의 사회에 대한 평가적 관점에서 접근. Bacchus와 Boulding(2021)은 부패인식은 일반적으로 정부에 대한 태도와 관련이 있을 수 있으며, 사회에 대한 평가임을 강조
- 그렇기 때문에, 시민들의 부패인식은 절대적인 상황에 대한 일관적 반응이 아니라, 사회적 현상에 대해 상황에 따라 비일관적으로 나타나는 태도일 수 있음. Leite, Dias와 Mendes(2021) 또한 부패인식이라는 것은 일종의 정부나 사회에 대한 평가이며, 개인이 가지고 있는 도덕적 판단에 기반한 의사결정에 결과물이라 정의. 즉, 동일한 부패사건이나 상황임에도 불구하고 개인의 판단이나 선택이 달라질 수 있음(프레이밍 효과이론, framing effect)
3. 연구설계
□ 조사설계
○ 본 조사를 위해 총 1,000명의 전국 17개 광역시도에서 기업활동에 종사하는 자(일반기업체 600명, 자영업자 400명)들이 표본으로 추출되었으며, 표본추출을 위해 사용된 표집틀은 통계청이 발간한 “2020년 전국사업체조사”를 기반으로 하였음
○ 조사대상은 5인 미만 사업체(자영업)와 5인 이상 사업체(일반기업체) 종사자 1,000명을 대상으로 공직부문의 부패수준에 대한 인식을 조사
- 조사 실시 기간 : 2021년 4월 29일 ~ 2021년 5월 26일
□ 연구 과정
○ 본 연구의 방법은 다음과 같음. (1) 2021년도 조사된 내용 중 주요문항 일부를 선정하여 금년도 부패인식과 변화 추이에 대한 분석결과를 제시. (2) 올해 조사자료를 활용해서 정권주기 중 정권말 부패인식을 살펴보고, 부패인식에서 미디어신뢰, 정부신뢰, 공정성 인식과 부패인식간의 관계 및 세대간 차이를 다중회귀분석을 통해 살펴봄. (3) 조사결과와 심층분석 내용을 종합하여 반부패정책 방향에 대한 기본적인 진단과 정책적 시사점을 도출
4. 분석결과
□ 2021년도 조사결과 분석
○ 업무상 주요 접촉 공무원은 지방정부공무원
- 일반기업체의 응답자 중 77.3%가 지난 1년간 주로 접촉한 공무 담당자가 지방정부공무원이라 응답. 자영업자 응답자 중 지난 1년간 주로 접촉한 공무 담당자가 지방정부 공무원이라 응답한 비율이 95.8%
○ 조사대상의 약 70%는 공무원들이 내부정보를 이용해 사적이익을 취하는 것이 보편적이라 인식
- 1) 공무원들이 업무수행 중에 알게 된 정보를 이용해 사적 이익을 취하는 행위가 보편화되어 있다는 문항에서 보편적이라는 응답(①+②+③, 69.5%)이 상대적으로 높게 나타남. 2) 공공정보를 공개하지 않으려는 태도의 보편성을 묻는 응답에서도 그렇다는 응답(①+②+③, 64.3%)이 그렇지 않다는 응답(④+⑤+⑥, 35.7%)보다 높게 나타남
- “공무원의 내부정보를 이용한 사적이익 편취행위에 대한 인식”이 보편적이라는 응답률을 세대별로 살펴보면, 다른 연령대에 비해 30대(74.5%)가 공무원들이 업무수행 중 알게 된 정보를 이용해 사적인 이익을 취하는 행태가 보편적이라는 생각을 가장 높게 인식하고 있는 것으로 나타남
○ 부패에 대한 심각성을 인지하게 되는 주요 경로는 TV/지면매체/인터넷 뉴스(78.9%), 주변인의 사례를 통한 간접 경험(14.7%), 소셜미디어(3.1%) 순
- 연령별대로 살펴보면, 전 연령대에서 부패에 대한 이야기를 TV/지면매체/인터넷 뉴스를 통해 접하는 것으로 나타남. 그러나 20대의 경우, 부패 심각성을 인식하는 주요 경로가 TV/지면매체/인터넷 뉴스(69.7%) →소셜미디어(15.2%) →주변의 이야기를 들었다(13.7%), 다른 연령대에 비해 현저히 높은 비율이 소셜미디어를 통해 부패의 심각성을 인식
- 40대는 TV/지면매체/인터넷 뉴스(73.7%) →주변의 이야기를 들었다(19.3%) →부정부패를 직접 경험(4.7%)인 것으로 나타났는데, 직접 경험한 부패의 비율이 전 연령대 중 가장 높은 연령집단
- 60대 이상의 경우, TV/지면매체/인터넷 뉴스(79.4%) →주변의 이야기를 들었다(17.3%) →부정부패를 직접 경험(1.9%)이었는데, 소셜미디어를 통해 듣는 부패의 비율(1.3%)이 오히려 50대(0.6%)보다 다소 높은 것으로 나타남
○ 부패의 심각성을 인식하는 주요 통로인 언론과 관련하여, 우리사회의 직업분야별 부정부패정도를 파악하는 항목에서 “직업분야 중 언론분야의 부정부패가 어느 정도 심하다고 생각하는가”라는 질문에 대해, 기존의 부패했다는 응답비율은 50%대 후반(2010년, 2011년)에서 60%대 초중반 수준(~2020년)으로 비슷하게 유지
- 가장 신뢰도가 높은 언론매체는 TV공영방송국 뉴스(④+⑤+⑥, 45.4%)인 것으로 나타남. 이와 반대로, 가장 신뢰하지 않는 매체는 온라인 동영상 매체(①+②+③, 82.4%)인 것으로 나타남
○ 응답자들이 갑질과 관련된 상황을 부패라고 인식하는지에 대해 살펴본 결과, 조사대상자의 절대 다수가 동료의 부정청탁(76.6%), 입찰이나 채용정보를 알아봐주는 행위(79.6%) 및 허가지연(67.4%)을 부정부패에 해당한다고 응답
- 공무원과 접촉하는 과정에서 29.2%가 “공무원의 무성의한 태도에 부정적인 감정을 경험”한 적이 있는 것으로 나타남. 이와 유사하게, 조사응답자의 23.3%가 “법과 규정에 없다는 태도에 화가 난 경험”이 있다고 응답
- 연령대별로는, 20대(30.1%), 30대(32.2%), 40대(30.9%) 집단의 경우는 30% 정도 수준에서 법과 규정에 없다는 태도에 화가 난 경험이 있다고 응답한 반면, 50대(19.1%)와 60대 이상(14.1%)은 그 수준이 20% 이하인 것으로 나타남
○ 금년도 조사결과, 응답자들은 “부패가 심각한 행정계층”으로 중앙행정기관 본청(67.9%, 3.96점)을, “부패가 가장 낮은 행정계층”으로는 최일선 지방행정기관으로 인식(29.1%, 2.96점)
○ 주요 공직부패 발생요인으로 비리공직자에 대한 관대한 처벌(4.93), 지연 및 학연 등 사적인 관계(4.78), 업체들이 지키기 어려운 각종 행정규제(4.42), 공무원 개인의 윤리의식 부족(4.41) 순으로 인식
○ 새로운 조직 신설에 대한 기대: “새로운 조직이 부패척결에 긍정적인 영향”을 미칠 것이라는 질문에 53.8%가 긍정적이라는 응답
- “현 정부의 반부패 정책이 효과성”에 효과가 있다고 응답한 비율은 36.0%에 (④+⑤+⑥) 머무름
- “고위공직자범죄수사처와 같은 새로운 조직이 부패척결에 긍정적인 영향”을 미칠 것이라는 질문에 53.8%가 긍정적이라는 응답. 특히, 일반기업체(63.0%)가 자영업자(50.3%)보다 긍정적인 영향을 미칠 것이라고 인식하는 비율이 높은 것으로 나타남
- 새로운 조직신설에 대한 긍정적인 기대감은 세대가 높을수록 낮아지는 것으로 나타남. 20대 응답자의 65.4%, 30대 응답자의 60.6%, 40대 응답자의 56.0%, 50대 응답자의 56.2%가 새로운 조직신설은 부패예방에 긍정적인 영향을 미칠 것(④+⑤+⑥)이라 응답. 이에 반해 60대 이상의 응답자의 경우, 긍정적인 인식에 대한 비율이 44.1%에 머무름
□ 심층분석의 결과, 전반적으로 사회가 공정하다는 인식이 높을수록, 부패에 대한 인식이 개선되는 것으로 나타남. 또한 세대 간 부패인식의 결정요인에 대한 차이는 공직자에 대한 부패인식과 민간부문에 대한 부패인식의 경우에만 존재하는 것으로 나타남. 공공부문에 대한 부패인식의 경우, 세대 간 부패인식이 차이는 없는 것으로 나타남
○ 공공부문과 민간부문 부패에 대한 결정요인 차이
- 공직자, 공공부문, 그리고 민간부문 부패인식에 영향을 미치는 요인은 상이
○ 세대 간 부패인식에 대한 결정요인 차이
- 공공부문 부패인식에 결정요인은 세대 간 차이가 없는 것으로 나타났으나, 공직자 부패인식과 민간부문 부패인식에 결정요인은 세대 간 차이가 존재
- 미디어의 영향력이 세대마다 다르게 작동된다는 것을 확인
○ 부패인식의 연령효과
- 특히, 공직자에 대한 부패인식의 경우, 미디어신뢰도가 연령에 의해 조절되어 부패인식에 영향을 미치는 만큼, 세대 간 부패인식차이에서 나타난 미디어신뢰도의 영향력을 고려한 정책을 설계할 필요가 있음
□ 심층분석 결과 1: 미디어신뢰, 정부신뢰, 공정사회신뢰 모두 통계적으로 공직자와 공공부문에 대한 부패인식에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타남. 이에 반해, 민간부문에 대한 부패인식의 경우, 공정사회신뢰만 유의미한 영향요인인 것으로 나타남
○ 공직자와 공공부문 부패인식의 영향요인에 대한 회귀분석 결과에서 회귀계수의 크기만을 비교해 보면, 사회의 공정성에 대한 믿음이 정부 신뢰도보다 공직자가 부패하다는 인식을 더 크게 낮추는 것으로 나타남
□ 심층분석 결과 2: 세대간 부패인식에 영향을 미치는 요인이 상이한데, 특히, 공직자에 대한 부패인식에 있어서 MZ세대(2030)와 X세대(40)의 경우 사회가 공정하다는 인식은 유의미한 영향을 주지만, 기성 베이비부머 세대에게 사회의 공정성에 대한 믿음은 유의미한 영향요인이 아닌 것으로 나타남. 또한, MZ세대(2030)에게 미디어에 대한 신뢰도는 부패인식을 악화시키는 요인이지만, 기성 베이비부머 세대에게 미디어신뢰도는 부패인식을 개선시키는 요인으로 확인됨
□ 심층분석 결과 3: 민간부문에 대한 부패인식의 경우, 연령효과가 나타났으나, 공공부문에 대한 부패인식의 경우 연령효과가 나타나지 않음. 공직자의 부패인식의 경우, 미디어 신뢰만이 연령에 영향을 받고 부패인식을 개선시키는 것으로 나타남
5. 개선방안
□ 공직부패에 대한 개인인식의 주기성
○ 공직부패에 대한 개인의 인식이 점진적으로 감소하는 것이 아니라, 주기적으로 변동되며 이에 따라, 정권 말 권력이 누수되는 정권교체시기에 공직자를 위한 기강해이 방지책들을 강구해야 할 필요가 있음
□ “사회가 공정하다는 인식”을 통한 부패인식 개선 접근의 필요성
○ 국제수준 지표에 의하면, 한국의 부패지수 순위는 꾸준히 상승하고 있으나, 이에 반해, 실제 국내의 부패인식수준은 점진적으로 약화되기 보다는 주기적으로 상승하기도 하락하기도 하는 것으로 확인. 즉, 국가수준에서 부패인식 지수와 순위를 상승시키려는 노력이나 정책과, 실제 개인이 국가의 부패에 대해 인식하는 수준에는 괴리가 존재함을 고려하여 반부패정책을 점검하고 개선할 필요가 있음
○ 국가가 국민 전체를 위해 제도를 설계한다는 믿음, 모두가 공정하게 거래를 하고 있으며 이러한 정보들은 모두 투명하게 공개되어 있다는 믿음 등 개인-국가 간의 암묵적인 '믿음과 사회적 합의'를 강화시키는 간접적인 반부패정책을 통해 개인의 '태도'의 변화를 야기 시킬 수 있다는 사회적 인식 변화 전략이 동시에 추진되어야 할 필요가 있음
□ 부패인식에 대한 세대별 접근과 이해
○ 민간부문의 경우, 모든 설명변수가 연령에 의해 조절되어 부패인식에 영향을 미치나, 공직자나 공공부문의 경우 부패인식에 큰 영향을 미치지 못하는 것으로 나타남
- 민간부문의 부패정책은 MZ세대와 기성세대가 인식하는 부패인식의 요인을 지속적으로 모니터링하여 다음세대를 대비한 차별적인 부패인식개선 정책을 마련할 필요
□ 부패에 대한 단기적 차원에서의 총량적 접근과 장기적 차원에서의 부패인식에 대한 정량적 접근을 통한 문제해결 기제 다원화
○ 2016년 9월 시행된 청탁금지법에서 더 나아가 2022년 5월부터 시행예정인 「이해충돌방지법」으로 인해 공공부문의 처벌은 '보이는 뇌물(금품, 선물 등)'에서 '보이지 않는 뇌물(채용, 직무상 비밀 정보 이용 등)'까지 금지행위의 범위가 확대됨
- 뇌물 없는 부패의 경우 적발되기까지의 소요되는 시간이 길며, 적발이 되더라도 그에 대한 적절한 처벌이 잘 이루어지고 있는지를 확인하는 것은 어려운 문제
- 공직자의 내부정보를 활용한 사익추구와 같은 “뇌물 없는 부패” 해결을 위해서는 공정한 사회에 대한 사회가 합의할 수 있는 장이 지속적으로 마련되어야 할 필요가 있으며, 사회적 합의의 수준을 개선하고자 하는 정부의 노력이 요구
○ 공공기관 내규에 이해충돌방지 규정 도입 및 공공기관 평가 반영의 적극 추진, 이해충돌방지 규정 위반에 대한 비실명 대리신고 인정 등을 통해 시행예정인 제도가 안착될 수 있는 여건을 조성할 필요가 있음
- 국민권익위원회에 문의되는 이해충돌방지법 질의회신을 적극적으로 공개하여 관련된 사례의 축적과 홍보가 도모될 필요가 있음


Last year, in the process of combating COVID-19, Korea's public mask distribution strategy highlighted the importance of the fair, transparent, and uncorrupted distribution of public resources, even in crisis situations. As such, this year's survey and research focused on whether the belief that society is fair is closely related to the perception of corruption.
Since 2000, the Center for Social Survey at the Korea Institute of Public Administration (KIPA) has investigated citizens' perceptions of corruption in the public sector. In doing so, this survey has provided valuable information to researchers and policymakers regarding the government's anti-corruption policies. A total of 19 surveys have been conducted since 2000, and the survey has been designed to reflect current issues while maintaining consistency with previous surveys. This year's survey provided insights into respondents' perceptions of corruption by revising questionnaires related to the perception of fairness and the perception of corruption in the private sector.
One of the interesting findings from the survey was the channels through which the respondents learned about corruption in the public sector. The main channels for recognizing the seriousness of this corruption were TV, newspapers, and Internet news (78.9%), indirect experiences from the people around them (14.7%), and social media (3.1%). For those in their twenties, the main channels for recognizing the degree of corruption were TV, newspapers, and Internet news (69.7%), social media (15.2%), and listening to the stories of the people' corruption experiences around them (13.7%), while for those in their forties, the main channels were TV, newspapers, and Internet news (73.7%), rumors (19.3%), and the direct experience of corruption (4.7%).
The analysis also revealed that the stronger the belief that society is fair, the weaker the perception of corruption. In other words, the perception of a fair society is strongly associated with the perception of corruption. In addition, the factors that influence the perceptions of corruption vary between generations. In particular, for Generation MZ (people in their 20s and 30s) and Generation X (people in their 40s), society's fairness is important for the perception of corruption among public officials, while it is not a significant factor for baby boomers. In addition, the trust in the media exhibited by the MZ generation (20s and 30s) is a factor that strengthens the perception of corruption, but ironically, this trust among baby boomers weakens the perception of corruption.
In conclusion, the perception that society is fair is highly correlated with the perception of corruption in the public sector. In addition, the beliefs of citizens regarding these factors are not stable but rather fluctuate. It has been confirmed that the percentage of respondents who believe public corruption to be serious is lower in the early stages of an administration but increases at the end of the administration. These findings illustrate that anti-corruption policies need not only government intervention in terms of establishing new institutions and laws but also a better understanding of the mechanisms of society. In other words, effective anti-corruption initiatives and insights require an understanding of the social context.

8한국형 그린뉴딜 추진을 위한 사회적 숙의와 갈등관리에 관한 연구

저자 : 채종헌 ( Jong Hun Chae ) , 염지선 ( Jisun Youm ) , 최남희

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-310 (310 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 서 론
□ 연구의 분석틀
□ 연구흐름도
□ 연구의 기대효과
2. 기후위기와 불평등 극복을 위한 그린뉴딜
□ 그린뉴딜 기초
□ 한국형 그린뉴딜 모델과 「한국판 뉴딜」
□ 한국형 그린뉴딜 모델(안)
□ 그린뉴딜 추진과 예상 사회갈등 유형
3. 국내외 그린뉴딜 사례 분석
□ 주요 국가 그린뉴딜 사례 분석
○ 유럽의 그린딜(Green Deal)
○ 미국의 그린뉴딜 (Green New Deal)
○ 대한민국 그린뉴딜(Green New Deal)
□ 국내외 사례 분석 종합 평가
○ 사례 국가 그린뉴딜 종합 평가
○ 예상 갈등 양상 도출 및 정책 제언
4. 그린뉴딜과 사회적 숙의 및 갈등 관련 인식 분석
□ 그린뉴딜과 사회적 숙의 및 갈등에 대한 국민 인식조사 분석 결과
○ 기후 변화 인식 조사 결과
○ 그린뉴딜 정책 수용성과 사회 갈등 인식 조사 결과
○ 갈등관리 역량과 사회적 합의 인식 조사 결과
□ 인식조사 결과의 시사점
5. 한국형 그린뉴딜 추진을 위한 정책 우선순위 분석
□ 정책우선순위 분석 목적/과정/모형
□ 정책우선순위 분석 결과
○ 한국형 그린뉴딜 추진을 위한 정부 정책우선순위 분석 결과(종합)
○ 정부역할과 정책우선순위 분석 결과
6. 그린뉴딜 추진과 갈등 시나리오 분석
□ 그린뉴딜 갈등의 동태적 특성과 요인
□ 그린뉴딜 갈등 시나리오의 인과순환구조 분석
○ 공론화가 없는 초갈등 시나리오와 공론화가 있는 갈등관리 시나리오
□ 사회갈등관리 시나리오의 인과순화구조 분석결과
○ 공론화가 없는 초갈등 시나리오의 인과순화 구조 분석
○ 공론화가 있는 초갈등 시나리오의 인과순화 구조 분석
□ 분석결과 및 시사점
7. 결론 및 추가 정책 제언
□ 한국형 그린뉴딜 갈등관리 전략
□ 한국형 그린뉴딜과 갈등 관리: 세 가지 차원의 접근
□ 성공적인 그린뉴딜을 위한 갈등관리 전략 체계도


The global economic recession due to the climate crisis and the COVID-19 pandemic continues, exacerbating economic inequity. In order to solve these issues simultaneously, many countries have attempted to adopt a “Green New Deal,” which synthesizes both the principles of environmental protection and the New Deal policy, which was the large-scale governmental investment made to overcome the Great Depression in the 1930s in the US. This would promote the transition to a decarbonized society through large-scale government intervention. However, significant social transition events always generate social conflict, and South Korea cannot avoid this challenge. Therefore, South Korea needs to minimize the social consensus surrounding the Green New Deal before it can start to promote its policies.
Possible Social Conflict Surrounding the Green New Deal
President Moon Jae-in's administration announced the Korea 'New Deal Plan' as its main approach for adapting to post-COVID-19 society. However, this policy has several limitations, including the absence of clear policy goals and strategies, and resolutions for social conflict, and the failure to differentiate itself from existing policies and projects. The Green New Deal is designed to be a pillar of this New Deal plan focusing on environmental protection by establishing a net-zero society. However, the Green New Deal also contains several weaknesses, such as unclear policy priorities, a lack of policy strategies, and an excessive focus on plans for economic growth, such as investment in infrastructure and short-term job creation.
In order to overcome these limitations, the Korean Green New Deal plan needs to be re-designed to establish a net-zero society by considering the 3E framework of economy, environment, and equity (i.e., economic growth, carbon-neutrality, and resolving social inequality, respectively) and ensuring that the principles are in accordance with sustainable development. A clear goal-setting system also needs to be established by linking upper policy goals with lower policy tasks. Furthermore, the Green New Deal plan should include a strategic system to minimize social conflict that results from the implementation of policies and programs in the Green New Deal. In particular, it is important to come up with a resolution for the expected conflict by pursuing social consensus now before the conflict becomes worse.
The expected areas of conflict over the Green New Deal plan include the direction and intensity of the energy transition, nuclear power generation, the cost of carbon-neutral policies, the energy supply and price, the redistribution of wealth, installation of renewable energy facilities, labor in the carbon emission energy industry, carbon border tax, and domestic industrial investment. Based on the findings from a case study, the primary conflicts over the Green New Deal would be between the fossil fuel energy industry and the renewable energy industry, between environmental and economic values, and between the people and the government over restrictions on internal combustion engines, the lack of regional energy planning, the implementation of energy decentralization policies, and national antipathy towards higher electricity taxes.
This study uses a survey to investigate the public perception of the Green New Deal. Findings from the survey show that the gap of perception between different public groups regarding the direction of the government's climate crisis policy may cause social conflict at the launch of Green New Deal policies. Moreover, this analysis empirically proves the existence of the expected conflicts identified in the case study. Based on these findings, social conflict is expected to arise over issues directly affecting individual lives such as labor issues (e.g., job insecurity in the transition to renewable energy), restrictions on sales of vehicles with internal combustion engines (including when to introduce the policy and what support is needed), and increasing household electricity prices.
Green New Deal and Social Consensus
In order to suggest a new model for the Korea Green New Deal plan, this study employed the analytic hierarchy process (AHP) targeting experts for the Green New Deal and climate change protection. The findings from the AHP suggest that the direct transition to a net-zero society should be considered as the top priority when establishing the new model for the Korea Green New Deal plan. On the other hand, conflict management had the lowest priority. However, of the specific strategies for conflict management, public debate for setting goals and policy tools for the Green New Deal was proposed as an important strategy to successfully implement the Green New Deal plan. . This indicates that the experts admitted the value of social consensus in the process of promoting the Green New Deal. Nevertheless, another implication is that the tools for conflict management, such as strengthening conflict meditation capabilities and education, need to be improved.
These results were verified by the findings from scenario analysis and cause-and-effect structural analysis. Based on the results from the scenario analysis without public debate, the Green New Deal plan would cause and intensify social division and conflict. On the other hand, if public debate was implemented, policy acceptance would increase, as would that for carbon conversion costs for the Green New Deal plan. This positive effect would secure the funding necessary to promote the Green New Deal policy and thus generate a virtuous social and economic cycle that could be used to sustainably implement the Green New Deal. These findings emphasize the importance of social consensus through public debate in the process of promoting the Green New Deal plan.
Conclusion: Strategies for Conflict Management in the Green New Deal
Based on findings and implications from the empirical analyses above, this study proposes three strategies for conflict management in order to reduce social conflict resulting from the promotion of the South Korean Green New Deal policy: public debate, post-conflict mediation, and pre-conflict mediation. First, public debate can be effectively applied to issues in which self-interests and conflict of interest groups have not yet clearly appeared and to long-term future agenda items. For example, this could include whether or not to maintain nuclear power generation, the adoption of tax reform related to carbon tax, fees, and dividends, and the direction and tools for the Green New Deal. By implementing public debate, the decision-making process will be fairer because it can consider the general opinion of the public without being weighted towards specific interest groups, thus maximizing the collective benefits. Public opinion surveys, civic jury systems, and scenario workshops can be employed as tools for public debate. When selecting the method, its advantages and disadvantages related to cost and time should be considered. In the process of public debate, the government should act as a neutral moderator and objective information provider and guarantee a sufficient period for deliberation. Otherwise, the debate could be criticized as simple populism.
Next, post-conflict mediation can be applied to all cases for which there is no agreement between stakeholders who are in conflict. In the Green New Deal, the post-conflict mediation approach can be used to deal with conflict situations such as installing renewable energy facilities or protecting workers in the transition to a decarbonization society. Post-conflict mediation follows a formal process. Conflict mediators are not simply hosts and information providers but also actively intervene in the negotiation by presenting and evaluating alternatives. They should also focus on the interests of stakeholders based on the best alternative to a negotiated agreement (BATNA), which can reduce the social costs of an ongoing social conflict. Through this standard, they can quickly reach an agreement over their mutual interests.
Finally, pre-conflict mediation can be applied to avoid conflict situations between stakeholders before their interests have been specified. For instance, this conflict management method is suitable for specific regulation policies such as reducing industrial carbon emissions. Pre-conflict mediation can be used to guide interests through negotiation among stakeholders and to provide alternatives. This conflict management method is an intermediate between public debate and post-conflict mediation. The process is similar to post-conflict mediation but it focuses more on the process of deliberation or building trust to avoid reaching a temporary agreement. Because distrust in the initial negotiations can make future negotiations more difficult, sufficient time is needed to promote this strategy.

9신종 감염병 취약성 분석 및 스마트 대응 정책사례 연구

저자 : 황하 ( Hwang Ha ) , 한승헌 ( Han Seungheon )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-414 (414 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 연구배경 및 목적
□ 최근 전 세계를 강타하고 있는 코로나19의 발생으로 인해 신종 감염병의 위험성에 대한 인식과 우리 사회에 미치는 파급력에 대한 기준이 완전히 바뀌게 됨
□ 우리나라는 2015년 MERS 신종 감염병 확산 경험을 통한 교훈을 바탕으로 준비된 방역시스템을 통해 코로나19 위기를 극복해 나가고 있음
○ 우리나라는 스마트한 대응정책들을 선보이며 전 세계의 귀감이 되고 있음
○ 개발도상국을 비롯한 많은 해외 국가들에 한국의 코로나19 대응전략 수출이 이루어짐
□ 그러나 코로나19는 우리 사회의 감염병 취약성을 적나라하게 드러내는 계기가 되기도 함
○ 서울을 중심으로 한 수도권 인구 과밀로 인해 감염병 확산이 극심
○ 다중이용시설, 종교시설, 요양병원 등지에서의 집단감염 발생
○ 경기침체로 인한 노동시장 고용수요위축과 그로 인한 실업자 증가 및 학력 격차 발생
○ 이주민 혐오 문제 등
□ 신종 감염병으로 인한 새로운 사회위험을 적절히 진단하고 측정할 수 있는 논의 부족
○ 감염병 취약성을 약화시키는 다양한 역학적·사회적·제도적 요인들에 대한 고려없이는 신종 감염병이라는 새로운 사회위험에 대한 통합적인 진단과 대응책을 마련하기 어려움
○ 특히 도시지역을 중심으로 더욱 위협적인 신종 감염병의 위험을 고려할 때 감염병 취약성 해소를 위한 종합적인 전략 마련이 필요
□ 본 연구는 미래위험의 하나인 신종 감염병의 취약성 개념을 코로나19의 경험을 토대로 재정의하고, 코로나19 대응 정책사례 분석을 통해 신종 감염병 취약성을 저감할 수 있는 종합적인 전략 마련 방안을 모색하기 위한 연구임
○ 첫째, 코로나19 이후 논의되고 있는 감염병 취약성에 관한 개념적 논의를 바탕으로, 감염병 취약성의 개념화와 개념적 구성요소를 도출하였음
○ 둘째, 코로나19 대응 정책사례 분석을 바탕으로 감염병 취약성 구성 요소별·정책 분야별 대응정책을 도출하였음
○ 셋째, 가용한 자료를 활용하여 국내 시군구별 감염병 취약성 시범분석을 통해 우리나라의 주요한 감염병 취약성 유형을 도출하였음
○ 넷째, 이상의 연구목표를 달성함으로써, 신종 감염병 취약성을 저감하여 미래에 발생할 수 있는 신종 감염병에 대응할 수 있는 법·제도, 조직, 거버넌스, 시민참여 등 다각도의 정책적 제언을 도출하였음
□ 본 연구의 추진체계
○ 첫째, 감염병 취약성의 개념에 대하여 문헌분석과 텍스트마이닝 등을 통하여 탐색하였고, 코로나19 전후의 감염병 취약성의 개념적 변화를 분석함. 또한 국내 신종 감염병 위기 대응 정책의 개요를 살펴보고, 코로나19의 스마트 대응 정책에 대한 조작적 정의를 제시함
○ 둘째, 국내외 문헌 분석을 통해 감염병 취약성 지표를 살펴보았으며, 이를 토대로 감염병 취약성 분석틀을 도출함. 또한 전문가 델파이 조사를 통해 감염병 취약성 분석틀을 확정하고 국내 상황을 고려한 감염병 취약성 지표와 가용한 데이터를 검토함
○ 셋째, 국내 스마트 대응 정책사례 수집을 위해 코로나19 백서의 내용과 코로나19 대응 관련 뉴스기사를 수집하여 분석함. 또한 해외 스마트 대응 정책사례 수집을 위해 OECD 코로나19 도시 대응 정책 보고서와 해외 연구 문헌을 수집하여 분석함
2. 이론 및 정책적 배경
□ 이론 및 정책적 배경에서는 위험사회와 신종 감염병 위험, 감염병 취약성의 개념, 신종 감염병 위기와 대응정책에 대하여 검토하였음
□ 지금 우리가 겪고 있는 코로나19는 그 위험성에 대해 우리가 알지 못하는 부분이 많고 위험의 결과가 특정 집단에 중첩적으로 나타난다는 점에서 “위험사회에 기반한 사회적 위험”으로 볼 수 있음
○ 위험사회 개념은 위험의 불확실성에 주목하는데, 현대 과학기술의 급격한 발달로 인해 새롭게 등장한 위험에 대해 우리가 아는 것이 없음으로 인한 위험의 불확실성을 의미함
○ 사회적 위험은 특정 집단에 대한 위험의 중첩성을 강조하는데, 특정 집단과 일부 계층에서 중첩적이고 복합적이며 집중적으로 나타나는 '위험의 계급화' 양상을 의미함
□ 감염병 취약성을 노출, 민감성, 대응역량으로 구성된 개념으로 정의하였으며, 취약성 개념을 바탕으로 감염병 취약성을 다음과 같이 정의함
○ “개인 또는 집단, 지역사회가 감염병에 노출되었을 때 감염병이 쉽게 확산되거나 그로 인한 신체적, 경제적, 사회적 피해를 입기 쉬운 상태, 또는 이러한 상황에 대응하거나 피해의 결과로부터 회복할 수 있는 역량이 결여된 상태”
□ 감염병 취약성의 범주를 '차별적 노출', '차별적 민감성', '차별적 대응역량'이라고 명명
○ 감염병 취약성은 '위험의 계급화' 양상이 나타나 기존의 사회경제적 취약계층의 취약성이 가중되는 특성이 있음
○ 최근에 게재된 연구들에서도 이러한 특징을 언급하며 차별적 취약성(Differential Vulnerability)이라는 개념이 주장되고 있음
□ 본 연구에서 검토한 선행연구에서 제시하고 있는 차별적 취약성의 범주와 구성요소를 종합하면 다음의 표와 같음
□ 이론 및 정책적 배경의 검토를 통해 다음과 같은 세 가지 시사점을 도출함
○ 사회부문 및 사회계층별 차별적으로 나타나는 신종 감염병의 영향요인 및 결과인식의 중요성
○ 차별적 감염병 취약성을 경감하기 위한 스마트 정책 대안의 필요성
○ 지역별 특성을 고려한 신종 감염병 대응정책 마련의 시급성
3. 차별적 감염병 취약성 분석틀
□ 신종 감염병의 차별적 취약성 분석틀을 도출하기 위해 관련 연구들을 통해 지표를 탐색하고, 이들 지표를 종합하여 감염병 취약성의 개념적 범주와 하위 구성요소를 도출함
□ 신종 감염병의 차별적 취약성 지표를 탐색하기 위해 국내 감염병 취약성 지표와 해외 감염병 취약성 지표를 검토함
○ 국내 감염병 지표로는 행정안전부의 '지역안전지수', 보건복지부의 '감염병 관리에 관한 기본계획', 보건복지부와 한국건강증진 개발원의 '국민건강증진 종합계획', 한국보건사회연구원의 '한국형 건강빈곤지수', 질병관리청의 '지역사회건강조사' 자료를 검토함
○ 해외 감염병 취약성 지표로는 Road Cooperation의 'Infectious Disease Vulnerability Index', 미국 CDC/ATSDR의 'Social Vulnerability Index', Surgo Ventures의 'COVID-19 Community Vulnerability Index', Snyeder et al.(2020)의 'Socio-ecological Vulnerability Index' 및 기타 해외 학술문헌에서 제시하고 있는 지표들을 검토함
□ 전문가 델파이조사를 통해 감염병 취약성의 개념적 범주와 하위 구성요소의 구성 타당도를 검증하고, 전문가들의 추가적인 의견을 종합하여 아래와 같이 차별적 감염병 취약성의 개념적 범주별 하위범주 및 구성요소를 최종적으로 도출함
□ 각 구성요소를 측정할 수 있는 지표와 가용 데이터를 검토한 결과 크게 네 가지 시사점을 도출함
○ 첫째, 차별적 노출이나 차별적 민감성에 관한 지표의 개념과 관련 자료들은 비교적 잘 구축된 반면, 방역역량이나 사회적 대응역량과 같은 '대응역량'에 대한 개념적 구체화와 이를 측정할 만한 자료 구축이 미흡함
○ 둘째, 경제적 민감성, 고용 민감성과 같은 자료들은 시군구 단위의 자료를 구하기 어려움
○ 셋째, 자료의 현행화가 늦어서 사용이 어려운 자료들이 다수 존재함
○ 넷째, 추가적인 가공이 필요하여 기초적인 자료로 직접적으로 측정하기 어려운 구성요소들이 존재함
4. 감염병 취약성에 대응하는 스마트 정책사례
□ 스마트정책의 개념적 정의가 확립되지 않았으나, 본 연구에서는 신종 감염병과 같이 '미래에 직면할 다양한 사회위험과 문제들을 해결할 수 있는 노력의 총체'를 포괄하는 용어로 조작적 정의를 하였으며, 다음의 속성들을 포함함
□ 본 연구에서는 코로나19 대응을 위한 스마트 정책사례 수집을 위해 다음과 같은 내용을 검토함
○ 국내 스마트 대응 정책사례는 지자체 코로나19 대응 백서(10개 지자체) 및 뉴스기사(1,920건) 분석
○ 해외 스마트 대응 정책사례는 OECD 보고서(Cities Policy Responses, 2020)와 해외 연구논문 분석
□ 차별적 노출을 저감하기 위한 스마트 대응 정책사례는 총 247개로, 국내 148개(지자체 백서 63개, 뉴스기사 85개), 및 해외 99개(OECD 보고서 43개, 해외논문 56개)로 분류됨
□ 차별적 노출 중에서도, 특히 업무환경이나 교육환경을 포괄하는 고위험환경에서의 인구밀집도로 인한 사람 간 접촉과 감염병 노출을 줄이려는 노력이 이루어짐
○ 업무환경에서는 재택근무나 시차점심시간 운영제를 통해 특정 시간대에 인구가 밀집하지 않도록 하는 정책들이 주로 시행되었으며, 다중이용시설에서 출입기록관리나 전통시장 상품에 대한 배달서비스 개시 등이 이루어짐
○ 해외사례의 경우에는 원격시스템을 활용한 근무와 등교 실시, 배달서비스의 활성화를 통해 인구밀집도 저감, 드론 등을 활용하여 인구밀집장소 모니터링 등의 정책이 실시됨
□ 차별적 민감성을 저감하기 위한 스마트 대응정책 사례는 총 379개로, 국내 264개(지자체 백서 190개, 뉴스기사 74개) 및 해외 115개(OECD 보고서 98개, 해외논문 26개)로 분류됨
□ 차별적 민감성 중에서도 특히 경제·고용·사회적 민감성을 해소하려는 정책들이 많았음
○ 코로나19 영향으로 인한 급격한 노동시장 위축과 고용불안정 상태를 해소하기 위한 한시적 긴급재정 지원과 같은 지원책이 국내외적으로 시행됨
○ 아동과 노인, 장애인 등 필수 돌봄 필요계층과 이주민, 학대피해 여성 등 사회적 취약계층을 대상으로 외국어 방역홍보, 생필품 및 보조금 지원, 아동·청소년과 고령층에 대한 경제적 지원, 찾아가는 검사·복지, 공공주택 개방을 통한 주거지원 등의 지원책이 시행됨
□ 차별적 대응역량 강화를 위한 스마트 대응 정책사례는 총 664개로, 국내 238개(지자체 백서 149개, 뉴스기사 89개) 및 해외 426개(OECD 보고서 94개, 해외 논문 332개)로 분류됨
□ 차별적 대응역량 중에서도, 특히 코로나19 감염병 확산에 대한 방역활동 등 보건·의료 대응역량에 대한 강조가 두드러졌고, 이와 함께 사회복지 인력과 예산, 사회적 조직 등 사회적 대응역량에 관한 정책도 다수 발견됨
○ 국내에서는 코로나19 검사방식의 개선과 공적 마스크 배부, 코로나19 대응팀 및 상황실의 운영, 심리방역을 위한 온라인 상담 등 보건·의료 대응 관련 정책이 주로 시행됨
○ 해외에서는 자원봉사자들과 사회적 취약계층의 매칭 플랫폼을 운영하여 지역사회 내 복지 사각지대에 놓일 수 있는 취약계층에 대한 민간 지원활성화, 원격의료 실시, 블록체인을 활용한 가짜뉴스 대응 등 사회적 대응 관련 정책이 주로 시행됨
□ 감염병 취약성에 대응하는 국내외 스마트 대응 정책사례 분석을 통해 다음과 같은 시사점을 도출하였음
○ 첫째, 국내와 해외에서 공통적으로 차별적 취약성 저감을 위한 다양한 정책들이 시행되었으며, 특히 차별적 대응역량 강화를 위한 노력이 집중적으로 이루어지고 있음을 확인함
○ 둘째, 해외 스마트 대응 정책사례를 조사함으로써 국내에서 벤치마킹할 수 있는 사례들을 관찰할 수 있었음
- 국내에서는 주로 차별적 대응역량 중에서도 방역활동과 관련한 다양한 보건·의료 대응역량 강화 정책이 실시되고 있음
- 반면, 해외에서는 아동, 노인, 여성 등 사회적 취약계층을 위한 사회복지 서비스의 전달 방식 개선, 공공주택의 개조와 공급을 통해 사회적 거리두기 실천이 어렵거나 학대피해 여성을 위한 공간제공, 주거지를 상실한 주민들에게 거처 제공 등 사회적 대응역량 강화를 위한 정책들이 강조되고 있음
○ 셋째, 우리나라의 지자체 및 해외 각국 주요 도시에서 시행된 스마트 대응정책들을 소개함으로써 각 지자체별로 특별히 취약한 범주에 대한 정책개발에 유용한 기초자료를 제공할 수 있음
- 지역사회는 신종 감염병 재난 대응의 최전선으로, 해당 지역의 고유한 취약성을 지닐 수 있음
- 스마트 정책사례 분석의 결과는 해당 지역의 취약성을 저감할 수 있는 맞춤형 정책 고안을 위한 단초로 활용할 수 있음
5. 국내 감염병 취약성 분석 및 대응정책 수립 시범연구
□ 제3장에서 도출한 신종 감염병 취약성 분석틀과 국내 가용한 자료 검토 결과를 토대로 국내 시군구 수준에서 감염병 취약성 분석 시범연구를 수행함
○ 도시계획 분야에서 주로 활용되는 적지 분석(Suitability Analysis) 개념을 적용하여, 차별적 취약성의 세 가지 범주를 결합된 형태로 모두 담고 있는 취약성 지표를 도출함
□ 신종 감염병 구성요소 가중치 산정을 위해 전문가 델파이 조사를 실시하였으며, 감염병 취약성 구성요소별 대응의 요구수준과 현재 수준을 평가한 값을 토대로 보리치 요구도 점수를 산출하여 가중치로 활용함
○ 가중치 산정 결과 '차별적 대응역량'의 가중치가 가장 높게 나타났음
○ 하위 구성요소별로는 '보건·의료 대응역량', '사회적 민감성', '주거환경', '사회적 대응역량' 순으로 가중치가 높게 조사됨
○ 구성요소별로 보면 핵심적인 감염병 취약성 요인으로 '방역역량', '보건·의료인력', '돌봄 필요계층', '보건·의료 시설', '사회적 신뢰', '자가격리 가능 여부' 순으로 높은 가중치를 보였으며, 주요 감염병 취약요인으로는 '사회적 취약계층', '인구 밀집도', '집단생활환경', '사회복지 인력', '상대적 빈곤수준', '노동시장 고용성과', '중소기업 및 소상공인 현황' 순으로 가중치가 높은 것으로 조사됨
□ 아래 그림은 국내 시군구의 '차별적 노출', '차별적 민감성', '차별적 대응역량'의 정도를 시각화한 것임
○ 차별적 노출이 높은 지역은 주로 서울과 인천을 중심으로 한 광역지자체와 강원도 일부 관광객이 몰리는 지역으로 분석됨
○ 차별적 민감성이 높은 지역은 비도시 지역으로 고령 인구 비율이 높은 지역들로 분석됨
○ 차별적 대응역량이 낮은 지역은 광역 자치단체를 중심으로 종합병원이 위치한 지역을 제외한 지역들로, 특히 광역 교통망을 벗어난 지역의 대응역량이 매우 낮은 것을 볼 수 있음
□ 신종 감염병 취약성 시범분석의 결과를 토대로 우리나라에서 주요한 감염병 취약성 유형 네 가지를 도출함
○ <유형1>은 차별적 노출이 높은 9개 지역이며, 해당 지역은 인구밀도가 높은 도시지역으로 다중이용시설이 많고 고위험 종사자가 많이 근무하는 지역으로 분석됨
○ <유형2>는 차별적 민감성이 높은 35개 지역으로, 해당 지역은 고령자, 장애인, 이주민 등이 많은 지역으로 소득이 낮고 기저질환을 가진 사람들이 많은 지역으로 분석됨
- 해당 유형은 취약계층의 차이에 따라 다시 두 가지로 세분됨. 하나는 이주민이 많은 지역이며, 다른 하나는 고령자와 장애인이 많은 지역임
○ <유형3>은 차별적 대응역량이 부족한 45개 지역으로, 의료시설과 의료인력이 부족하고 사회복지 예산이 부족한 지역임
○ <유형4>는 차별적 민감성이 높고 대응역량이 부족한 36개 지역임
- 해당 지역은 고령자, 장애인, 이주민들이 많은 지역으로 기저질환을 가진 사람들이 많고 대체로 소득이 낮은 지역임
- 또한 의료시설과 의료인력이 부족하고 사회복지 예산도 부족한 지역임
- 따라서 해당 지역에 감염병 확산 시 개개인의 치명률이 높고 의료시설과 인력이 부족하여 감염병에 매우 취약한 지역임
□ 시범분석 결과 우리나라의 시군구는 차별적 민감성이 높을수록 차별적 대응역량이 대체로 낮고, 반대로 차별적 노출이 높을수록 차별적 대응역량이 높은 분포를 나타냄
○ 따라서 우리나라의 경우 차별적 민감성이 높은 지역, 다시 말해 노인, 장애인, 이주민이 많고 소득이 낮은 지역의 보건·의료 대응역량을 높이는 방향으로 신종 감염병 대응의 정책 기조를 가져가는 것이 바람직할 것으로 보임
6. 정책제언 및 결론
□ 감염병 취약성 저감을 위한 실효성 있는 정책대안의 단기적·중장기적 우선순위 및 취약성 범주별·정책 분야별 우선순위를 도출하기 위해 전문가 델파이 조사를 실시함
□ 제4장 감염병 취약성 저감을 위한 스마트 대응 정책사례에서 도출한 국내외 정책사례들에 대한 전문가들의 평가와 의견을 수집하였으며, 구체적인 조사 내용은 다음과 같음
○ 첫째, 국내 정책사례들에 대하여 1) 적절성, 2) 효과성, 3) 지속가능성을 평가함
○ 둘째, 국내 정책사례들의 지속가능성을 제고하기 위한 구체적인 방안을 법·제도, 조직, 거버넌스, 시민사회 등 각 정책 분야별로 조사함
○ 셋째, 해외 정책사례들 중 우리나라에 도입될 필요가 있는 정책들과 그 이유를 조사하였으며, 국내 도입 시 예상되는 쟁점 및 개선방안에 대하여 조사함
□ 1차 전문가 조사 결과를 토대로 세 가지 유형의 핵심 스마트 대응정책을 도출하였으며, 각 유형은 다음과 같은 의미로 해석할 수 있음
○ 지속유지정책: 정책목표에 따른 대상설정과 수단 등이 적절하고 지속적인 실행이 가능하여 '뉴노멀 시대'의 스마트 대응을 위해 지속적인 유지가 가능한 정책
○ 역량투입필요정책: 정책목표에 따른 대상설정과 수단 등이 적절하나, 제도·인력·예산 등의 미비로 인해 지속적인 실행을 위해 추가적인 역량 투입이 필요한 정책
○ 도입필요정책: 해외에서 시행된 정책 중 국내 도입 검토가 필요한 정책
□ 국내 지속유지 정책에 대한 전문가들의 평가 결과와 보다 효과적인 실행을 위한 정책 분야별 전문가들의 의견을 요약하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 노출을 줄이기 위한 19개 국내 지속유지정책에 대한 전문가들의 평가 결과를 다음의 표에 정리하였음
○ 차별적 노출의 지속유지정책의 효과적인 실행을 위한 전문가들의 의견을 다음의 표에 정리하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 민감성을 줄이기 위한 17개 국내 지속유지정책에 대한 전문가들의 평가 결과를 다음의 표에 정리하였음
○ 차별적 민감성의 지속유지정책의 효과적인 실행을 위한 전문가들의 의견을 다음의 표에 정리하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 대응역량 강화를 위한 21개 국내 지속유지정책에 대한 전문가들의 평가 결과를 다음의 표에 정리하였음
○ 차별적 대응역량의 지속유지정책의 효과적인 실행을 위한 전문가들의 의견을 다음의 표에 정리하였음
□ 국내 역량투입 필요정의 지속가능성 제고를 위한 정책 분야별 개선사항을 전문가들의 의견을 바탕으로 요약하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 노출을 줄이기 위한 5개 국내 역량투입 필요정책의 지속가능성 제고를 위한 정책분야별 개선사항을 다음의 표에 정리하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 민감성을 줄이기 위한 7개 국내 역량투입 필요정책의 지속가능성 제고를 위한 정책분야별 개선사항을 다음의 표에 정리하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 대응역량 강화를 위한 11개 국내 역량투입 필요정책의 지속가능성 제고를 위한 정책분야별 개선사항을 다음의 표에 정리하였음
□ 해외 도입필요 정책의 도입 필요 이유와 예상 문제 및 대안에 대한 전문가들의 의견을 요약하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 노출 저감을 위한 2개 해외 도입필요 정책의 도입필요 이유와 예상 문제 및 대안을 다음의 표에 정리하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 민감성 저감을 위한 9개 해외 도입필요 정책의 도입필요 이유와 예상 문제 및 대안을 다음의 표에 정리하였음
○ 신종 감염병에 대한 차별적 대응역량 강화를 위한 3개 해외 도입필요 정책의 도입필요 이유와 예상 문제 및 대안을 다음의 표에 정리하였음
□ 국내 주요 취약성 유형별 스마트 대응정책을 취약성 시범분석 결과와 스마트 대응 정책사례 결과를 종합하여 다음과 같이 제시하였음
○ <유형1>에 해당하는 9개 지역의 특성을 고려하여 차별적 노출 저감을 위한 단기·중장기 정책과 효과적 실행을 위한 개선 필요 사항을 다음 표에 정리하였음
○ <유형2>에 해당하는 35개 지역의 특성을 고려하여 차별적 민감성 저감을 위한 단기·중장기 정책과 효과적 실행을 위한 개선 필요 사항을 다음 표에 정리하였음
○ <유형3>에 해당하는 45개 지역의 특성을 고려하여 차별적 대응역량 강화를 위한 단기·중장기 정책과 효과적 실행을 위한 개선 필요 사항을 다음 표에 정리하였음
○ <유형4>에 해당하는 36개 지역은 <유형2>와 <유형3>의 취약성을 동시에 가지고 있어 복합적인 취약성을 가진 지역임. 따라서 해당 지역을 위한 스마트 대응정책은 <유형2>와 <유형3>을 위한 대응정책을 동시에 추진할 필요가 있음
□ 본 연구의 결과를 종합하여 다음과 같이 정책분야별 제언을 제시하였음
○ 차별적 노출을 저감하기 위한 개선방안으로, 법·제도 측면에서 (1) 방역 시 개인위치정보 등 개인정보보호 관련 법 개정을 통해 개인정보 자기결정권을 보호하고, (2) 의료인 간 비대면 진료(원격진료) 허용을 위한 법 개정을 함으로써 도서산간 및 오지 거주 의료인의 의료행위를 지원할 필요가 있으며, (3) 단계별 사회적 거리두기 인원 및 업종 규정 기준과 관련하여 체계적이고 객관적인 자료를 통한 과학적 근거를 마련할 필요 있음. 거버넌스 측면에서 (4) 지역 간 감염병 대응인력 및 물자 공조체계 구축을 보다 강화하기 위해 현행법으로 규정되어 있는 '질병의 정보, 발생 및 전파에 관한 상호 협력' 이상으로 '의료인력 및 의료물자 공유'에 대한 법적 근거를 마련할 필요 있음
○ 차별적 민감성을 저감하기 위한 개선방안으로, (1) 외국인 근로자 등 사회적 취약계층 지원을 위해 거버넌스 측면에서 시민사회와 정부 간 협력을 통해 외국인 대상 통·번역 지원서비스의 제공을 원활히 할 필요 있음. 법·제도적 측면에서도 외국인 근로자가 거주할 가능성이 높은 기업체 또는 공단 등의 장소를 감염병 관리를 위한 장소로 추가하여 이러한 장소에 대한 관리감독을 강화하고, 외국인 근로자의 사용자에 대한 의무교육 내용에 외국인 근로자의 감염 또는 예방접종 등에 관한 사항을 포함함으로써, 이들에 대한 인권보호와 방역 성과 제고를 도모할 필요 있음. 특히, 사회적 취약계층의 복지 사각지대를 효과적으로 해소하고 공공의 제한된 역량을 보완하기 위해 (2) 시민사회 활동에 대한 재정적 지원을 통해 공공서비스의 공백을 해소할 필요 있음. 또한 (3) 디지털 교육환경으로의 전환 및 디지털 교육 강화를 통한 교육 불평등 해소를 위해 디지털 교육환경을 개선하고, 민관협력을 통한 디지털 교육공간의 혁신 플랫폼 개발, '메타버스 온라인 강의실' 개발 및 적용 등이 필요함
○ 차별적 대응역량을 강화하기 위한 개선방안으로, 거버넌스 측면에서 (1) 재난 시 지역 간 감염병 병상 및 특수음압병실의 공유 네트워크를 구축할 수 있도록 법적 근거 강화, (2) 방역 및 사회적 취약계층 지원 시 중앙정부와 지방정부 간 협력의 실효성을 제고하기 위하여 이들 간 협력기구의 구성 및 정례회의 개최에 대한 규정 추가, (3) 방역활동에 시민의 보다 체계적이고 안전한 참여를 보장하기 위해 방역관의 의무에 시민방역 참여자에 대한 교육 및 방역활동 전반에 대한 사항을 고지할 것을 법적으로 규정, 그리고 (4) 사회적 대응역량 강화를 위한 지역공동체 활성화를 위하여 마을주민이 주체가 되는 지역사회의 비전 및 활동전략 수립의 법적 근거 마련, 온라인 비대면 지역공동체 모임 활성화를 위한 제도적 지원, 부처별 분절화되어 있는 지역공동체 관련 사업의 통합 및 지역사회 자생적 공동체의 발굴 및 협력체계 마련을 제안하였음
7. 본 연구의 의의와 기대효과
□ 본 연구의 의의는 다음과 같음
○ 첫째, 신종 감염병으로 인한 새로운 사회위험을 '차별적 취약성'이라는 개념적 렌즈를 통해 구체적으로 이해하고자 하였음
○ 둘째, 코로나19 신종 감염병으로 인한 차별적 취약성을 저감하기 위해 국내외에 도입된 스마트 대응정책을 수집·분석하여, 해당 정책들의 지속가능 방안을 도출하였음
○ 셋째, 우리나라 지역별 감염병 취약성 시범분석을 통해 우리나라의 주요 감염병 취약성 유형 도출 및 취약성의 저감전략 수립의 근거를 제시하였음
○ 넷째, 코로나19 대응정책의 적절성, 효과성, 지속가능성 평가를 통해 지속유지 정책, 역량투입필요정책, 국내 도입필요정책을 도출하였음
○ 다섯째, 코로나19 스마트 대응정책의 법·제도, 조직, 거버넌스, 시민사회 측면의 개선사항을 제시하였음
□ 본 연구의 기대효과는 다음과 같음
○ 첫째, 신종 감염병의 복합적인 특성을 감안한 종합적인 감염병 취약성 저감을 위한 정책이 수립되는 것임
○ 둘째, 광역 지자체를 중심으로 한 보다 심도있는 감염병 취약성 분석을 통한 지역 맞춤형 신종 감염병 저감 정책 수립을 기대할 수 있음
○ 셋째, 감염병 취약성 분석을 위한 기초자료 수집 및 관련 연구의 활성화를 촉진할 수 있음
○ 넷째, '위드코로나' 시대를 준비하기 위한 다양한 정책 영역에서의 개선을 도모할 수 있음
○ 다섯째, '위드코로나' 시대를 위한 교육, 의료, 도시계획, 공동체 등의 패러다임 전환을 위한 논의를 촉진할 수 있음


This study aims to establish a practical strategic plan for the reduction of vulnerability to infectious diseases, which have recently surfaced as potential future threats. These emerging infectious diseases have been referred to as a “social risk based on a risky society” and have an impact on a wide range of socioeconomic classes and sectors in society, as observed with the COVID-19 pandemic. The social risk is uncertain and the effects unknown, though they will affect vulnerable individuals and social strata. Because infectious disease-based crises are likely to recur in the future, strategies must be developed to reduce vulnerability to these diseases and to strengthen the adaptive capacity of vital social and health systems.
This study used various research methods to investigate four research themes. First, the study developed a conceptual framework and indicators to analyze the vulnerability to emerging infectious diseases. For achieve this, we conducted a literature review on infectious disease vulnerability. Because the concept has not been fully investigated in prior research, the findings were mostly taken from disaster-related studies. We then administered Delphi surveys to experts in disaster management, health, social welfare, and urban planning to finalize the conceptual framework. This research focuses on the differential impact of infectious diseases, such as COVID-19's different and more severe impact on vulnerable individuals. In addition, we adopted the indicators for assessing vulnerability to emerging infectious diseases from both domestic and international indexes, including the Regional Safety Index (Ministry of Public Administration, 2017), the Master Plan for Infectious Disease Management (Ministry of Health and Welfare, 2018), the Local Community Health Survey (Korea Centers for Disease Control and Prevention, 2020), the Social Vulnerability Index (Flanagan et al., 2018), the COVID-19 Community Vulnerability Index (Surgo Ventures, 2020), and the Socio-ecological Vulnerability Index (Snyder et al., 2020). Second, to build on the conceptual framework, this study analyzed the smart policy responses to COVID-19 implemented in domestic and foreign countries by reviewing Korean local government COVID-19 white papers, Korean newspaper articles, reports on COVID-19 response policies in OECD countries, and international research articles on responses to COVID-19. Third, a pilot study on infectious disease vulnerability assessment was undertaken at the municipal level, utilizing suitability analysis to identify the most commonly observed types of infectious disease vulnerability in Korea. This study administered a Delphi survey to determine the weight for each indicator. Fourth, policy recommendations were developed based on the analytical findings to reduce differential vulnerability to infectious diseases in various domains, including legal, institutional, organizational, collaborative governance, and civic participation.
This study produced a number of key findings. First, vulnerability to emerging infectious diseases was defined in this study as “when an individual, group, or community is exposed to an infectious disease, an infectious disease is easily spread or causes physical, economic, or social damage, or individuals lack the capacity to respond to this situation or recover from the consequences of the damage.” The concept of vulnerability in disaster-related studies has three conceptual components: exposure, sensitivity, and adaptive capacity. Differential vulnerability, as it relates to infectious disease, emphasizes the overlapping effects of the disease on socioeconomically disadvantaged individuals. The degree of exposure to infectious disease, individual health sensitivity, which affects the fatality rate after exposure, and the degree of socioeconomic adaptive capacity, which depends on the various conditions faced by social groups, all affect vulnerability to infectious diseases in different ways. As a result, the three conceptual dimensions related to infectious disease vulnerability can be expressed as differential exposure, differential sensitivity, and differential adaptive capacity. The sub-dimensions and components of each of the three conceptual dimensions were also established in this study.
Second, the analysis of domestic and international smart policies in response to COVID-19 vulnerability found that smart policies to reduce differential exposure have emphasized efforts to reduce human-to-human contact and infectious disease exposure, particularly in highly contagious risk environments, such as workplaces, due to their high population densities. Online-based services, for example, have been expanded because face-to-face services carry a higher risk of exposure to infectious disease. Telecommuting, flex-time work, and alternative work schedules have been introduced to workplaces with lower employee densities. In addition, emergency economic support for the self-employed and small business owners who have been severely impacted by COVID-19, as well as policies to support socially vulnerable populations such as the disabled and children from single-parent families, have been primarily implemented to reduce differential sensitivity. Policies relating to health and medical responses, such as quarantine against the spread of COVID-19, have also been particularly prominent to reinforce differential adaptive capacity, while social and welfare programs, such as emergency disaster relief or care services, have been employed to assist socially vulnerable populations who experienced greater challenges as a result of COVID-19.
Third, a pilot analysis of regional vulnerability to infectious diseases revealed four types of area: (1) high differential exposure (9 areas), (2) high differential sensitivity (35 areas), (3) low differential adaptive capacity (45 areas), and (4) high differential sensitivity and low adaptive capacity (46 areas). Socially vulnerable groups such as the elderly, disabled, and migrants, as well as low-income people, and people with underlying medical problems such as cardiovascular disease, diabetes, chronic respiratory disease, and cancer were more vulnerable to developing severe illness but lacked medical facilities, personnel, and social welfare monetary support. Fourth, smart domestic policies in response to COVID-19 were classified into two categories: (1) policies to be sustained in the future and (2) policies requiring more resources and higher capacity in order to be sustained. Short-term and mid-to-long-term smart policies for each type of vulnerability that need to be introduced in domestic governance were derived from expert surveys on the relevance, effectiveness, and sustainability of domestic and foreign policies.
Finally, policies to strengthen various areas of the law, institutions, organizations, collaborative governance, and civic participation in the future to effectively respond to infectious disease were suggested; for example, the Act on the Protection and Use of Location Information, and the Enforcement Decree of the Infectious Disease Control and Prevention Act both need to be amended to address the issues of personal information protection that have arisen as a result of epidemiological investigations.
This study contributes theoretically and practically to the following areas. First, using the concept of differential vulnerability, this study establishes a framework to understand the differential impact of emerging infectious diseases such as COVID-19. This research stressed the importance of a differential approach in terms of the consequences, such as the spread of a novel infectious disease that is not restricted to a certain place and that may be more severe for specific socioeconomic groups. Understanding the reality that vulnerabilities resulting from the spread of new infectious diseases may differ between areas and socioeconomic classes is critical to developing strategies and policies that prevent disparities due to future vulnerabilities. Second, this research classifies COVID-19 response smart policies into the three conceptual dimensions of differential vulnerability and provides insight into the lessons learned to improve or develop smart policies for the future. Third, assessments on regional vulnerability to infectious diseases identified four important types of vulnerability, which is useful in determining what future smart policies are required to reduce regional vulnerability to infectious diseases. For example, health and medical capacity should be strengthened in areas with high populations of the elderly, disabled, migrants, and low-income groups. Fourth, by examining the relevance, effectiveness, and sustainability of the smart policies adopted in Korea as a response to COVID-19, this study offers practical suggestions for improving smart policies to reduce differential vulnerability. Specific strategies for policy design in several policy domains such as the law, institutions, organizations, collaborative governance, and civic participation are offered.
Despite the contributions of this study, several limitations should be addressed. Although this study examined and suggested improvements to the comprehensive smart policies adopted in Korea and internationally in response to COVID-19, no new innovative policies were provided as alternatives. Furthermore, due to a lack of data on certain indicators (i.e., related to economic or employment sensitivity), this study was limited to examining infectious disease vulnerability in Korea at the municipal level. Finally, an in-depth analysis of the regional context and policies was lacking, preventing the full understanding of the four types of infectious disease vulnerability by region. An additional in-depth investigation is necessary for the future to interpret the findings of this pilot investigation.
Overall, based on the findings of this study, practical and diverse smart policies should be established and implemented to successfully reduce differential vulnerability to emerging infectious diseases in the future.

10국정성과의 소통 및 확산 방안: 언론보도와 예산지출의사의 관계를 중심으로

저자 : 이환성 ( Lee Hwan Seong ) , 장효진 ( Jang Hyojin ) , 김은주

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2021권 0호 발행 연도 : 2021 페이지 : pp. 1-318 (318 pages)

다운로드

(기관인증 필요)

키워드 보기
초록보기

1. 서론
□ 연구의 필요성 및 목적
○ 국정 성과정보 확산 및 소통 과정의 신뢰성과 타당성은 성과관리에 있어서 매우 중요한 요소
○ 인터넷, 스마트폰 등 IT의 광범위한 보급과 SNS의 보편적인 활용은 국정 성과정보의 확산 과정에서 언론이나 국민의 실시간 평가가 중요해짐
○ 정책의 효과성, 책무성, 투명성과 대응성 제고를 위해 국정 성과에 대한 국민의 평가가 체계적으로 국정 과정에 반영됨과 동시에, 정확하고 객관적인 성과정보가 국민에게 전달되어야 함
○ 그러나, 정부 정책에 대한 국민들의 이해도는 높지 않으며, 국정 성과정보를 종합적으로 제공하고 있는 정부업무평가결과는 평가 등급 공개에 그치고 있음
○ 성과에 기초한 예산결정(performance-based budgeting)과 관련한 기존 연구는 정책 개선을 위해 성과정보가 활용되어야 한다는 당위성을 제시하는데 그치고 있고, 구체적으로 어떤 성과정보가 어떻게 활용되고 있는지에 대한 연구는 많지 않음
- 성과정보의 확산 과정에서 성과보고서 외에도 각 부처에서 제공하는 보도자료, 언론사 등에서 자체적인 분석과 해석을 통해 만들어진 뉴스 등이 영향을 미치지만 이에 대한 연구 부족
- 정책 결정 및 변동과정에서 성과정보의 역할과 기능, 그리고 정책 관련 성과정보가 잘 활용되지 않은 원인에 대한 연구 필요
□ 연구의 대상과 범위 및 방법
○ 우리나라 국정성과의 소통·확산 제도와 운영 실태를 분석하기 위해 선행연구를 검토하고 법규정 및 유관기관의 홈페이지를 조사하는 한편, 장애요인을 도출하기 위해 전문가를 대상으로 인터뷰를 실시
○ 해외 주요국(미국, 캐나다, 영국) 정부에서 국정성과를 어떻게 소통·확산하고 있는지 조사하고 개선방안 제시
○ 긍정적 또는 부정적 언론보도 사례를 선정하여, 보도 경향(긍정, 부정)과 성공 및 실패의 주요 요인을 심층 분석하고 설문조사에 활용
○ 공무원과 일반 국민을 대상으로 긍·부정 언론보도와 구체적인 보도 유형과 예산지출의사(현행유지, 증액, 감액)의 관계를 분석하고 종합적인 개선방안 제시
□ 연구의 기대효과 및 활용
○ 학문적 기여: 긍·부정 성과정보가 국민과 공무원의 해당 정책 또는 사업에 대한 예산 선호에 미치는 영향에 대한 연구를 통해 성과관리, 평가, 정책PR, 관련 학문 분야에 기여
○ 정책적 기여: 국정성과 소통·확산의 장애요인을 밝히고 제도적 개선방안을 제시
- 성과정보를 알기 쉽고 투명하게 공개하여 활용을 촉진하고 국정운영에 있어 국민의 의사를 반영할 수 있도록 제도적 개선 방안 제시
2. 국정성과 소통 및 확산에 관한 문헌연구
□ 국정성과 소통·확산 개념과 범위
○ “국정성과의 소통 및 확산”은 성과관리 분야에서 논의되는 성과정보의 공개와 행정학, 정책학, 미디어정책 등의 분야에서 연구하고 있는 정책 홍보 또는 정책 PR의 하위 개념
○ 본 연구에서 국정성과의 소통 및 확산은 “정부가 수행 중인 또는 완료한 사업, 정책, 시책 등의 성과를 언론과 일반 국민에게 확산하고 이를 다시 정책 결정에 반영하는 전 과정”으로 정의
□ 성과관리와 국정성과의 소통 및 확산
○ 성과정보는 내부적 관리를 위해 활용되거나, 외부에 홍보하기 위해 활용되는데, 행정부에서 주로 만들어지기 때문에 편향성을 가지고 있으며 부정 성과에 대한 공개를 회피하려고 함
○ 공무원들은 일반 국민이 어떤 성과정보를 필요로 하는지 알지 못하며, 실제로 성과정보가 잘 공개되고 있다고 보기 어려움
○ 미디어의 속성과 선택적 노출 성향으로 인해 온라인 미디어를 통한 정보의 확산은 국민의 편견을 강화할 수 있음
○ 그러나, 미디어를 통한 성과정보의 확산과 대응 방안에 대한 국내 연구는 부재
□ 국정성과 소통 및 확산의 필요성
○ 국정운영의 성과관리를 위해서 정책 소통의 중요성을 강조하는 선행연구는 정책 효과성, 책무성, 투명성을 제고하기 위해 시민들에게 성과정보를 정확하게 제공하고 정책 소통이 제대로 이루어져야 할 필요가 있다고 주장
○ 정책 소통과 확산은 시민들이 정책에 관심을 갖도록 유도하고 지지 확보, 민주성 제고, 정부 신뢰 제고를 위해서 중요한 과정
○ 정책 성과에 대해 공무원과 일반 시민의 인지도가 다르다는 점은 정부 신뢰와 정책 지지를 높이고 궁극적으로 정책의 효과성을 향상시키기 위해 국정 성과의 소통과 확산을 위한 개선 노력이 필요하다는 것을 보여줌
□ 국정성과 소통 및 확산의 과정
○ 정보 제공 주체: 대통령, 개별 부처, 국무조정실 등에서 성과정보를 제공하고 있으며, 최근 미디어, 시민 등의 역할이 강조되고 있지만 관련 연구 부족
○ 정보 제공 대상: 성과정보를 제공하고 설명해야 할 대상으로 국회, 전문가, 상위기관장, 미디어, 국민 등이며, 일반 국민 또한 관심도 등을 중심으로 여러 집단으로 구분하는 연구가 수행
○ 정보 제공 수단: 대통령 연설문, 성과보고서 등이 전통적인 수단이었으나, 디지털 정보사회의 도래로 인터넷 접근성이 높아지면서, 웹포탈, 블로그, 언론 등의 역할이 중요해짐
□ 국정성과 소통 및 확산의 장애요인
○ 선행연구 검토 결과 홍보 부처의 인력, 예산, 기획력, 관료의 태도, 홍보 방식 및 내용, 외부환경(여론, 언론과의 갈등 등) 등이 장애요인으로 지적
□ 정책성과에 대한 언론보도 경향
○ 정책성과에 대한 언론보도의 경향과 관련한 선행연구는 주로 보도 프레임에 대한 연구에 집중되어 있고, 언론이 정부 정책성과에 대해서 어떤 초점을 가지고 어떤 방식으로 평가하고 있는지에 대한 선행연구는 많지 않음
○ 다만, 미디어의 부정편향성에 대한 연구들이 수행되어 공공부문에서 부정 성과에 대한 보도를 환류하고 관리하는 것이 중요함을 보여줌
□ 성과정보와 정책 결정 및 예산지출
○ 정책결정과정에서 미디어의 역할이 상당하다는 선행연구가 많으며, 특히 부정적인 언론보도는 정책결정과정에 영향을 미칠 수 있음
○ 성과에 기초한 예산 결정(performance-based budgeting)을 옹호하는 시각은 정부가 정책, 제도 시책의 결과를 평가하여 다음 해 예산에 반영해야 한다는 것을 주장
○ 성과정보가 예산에 미치는 영향에 대한 실증연구 결과는 엇갈리고 있으나, 성과정보가 예산지출의사에 유의미한 영향력을 미치고 있다고 분석한 연구가 일부 있음
○ 예산결정과정이나 예산행태에 관련한 선행연구를 종합해 보면, 예산이 정치적으로 결정되는 과정에서 지출 확대 요구와 통제 요구 간에 경합이 벌어지며, 이 과정에서 관료 개인의 태도, 가치와 소속 부처(부서)의 성격이 영향을 미침
□ 연구흐름도 및 분석틀
○ 주요 가설은 다음과 같음
- H1. 국정성과에 대한 긍정적인 보도는 일반국민(공무원)이 해당 정책(사업)예산 증가를 요구하도록 할 것이다.
- H2. 국정성과에 대한 부정적인 보도는 일반국민(공무원)이 해당 정책(사업)예산 감소를 요구하도록 할 것이다.
ㆍH2-1. 정책설계 오류에 관한 보도는 일반국민(공무원)이 해당 정책(사업)예산 감소를 요구하도록 할 것이다.
ㆍH2-2. 기관 간 협력이 부족하다는 보도는 일반국민(공무원)이 해당 정책(사업) 예산 감소를 요구하도록 할 것이다.
ㆍH2-3. 예산이 낭비되고 있다는 보도는 일반국민(공무원)이 해당 정책(사업) 예산 감소를 요구하도록 할 것이다.
ㆍH2-4. 예산이 부족하다는 보도는 일반국민(공무원)이 해당 정책(사업) 예산 감소를 요구하도록 할 것이다.
- H3. 긍정·부정 언론보도가 예산지출의사에 미치는 영향은 일반국민과 공무원 간에 차이가 있을 것이다.
- H4. 긍정·부정 언론보도가 공무원의 예산지출의사에 미치는 영향은 중앙행정기관과 지방자치단체 등 소속기관에 따라 다를 것이다.
- H5. 긍정·부정 언론보도가 공무원의 예산지출의사에 미치는 영향은 담당자 성향에 따라 다를 것이다.
3. 국정성과 소통 및 확산 제도와 운영실태
□ 분석 방법: 문헌연구, 전문가 인터뷰, 홈페이지 자료 조사, 내용분석
□ 국정성과 소통 및 확산 제도와 추진체계
○ 참여정부는 국정홍보처 조직을 통해 정책 추진 단계별로 정부업무를 홍보하고, 관련 업무를 조정하며 여론 수렴을 하도록 함
○ 이명박 정부는 국정홍보처를 폐지하고(2008.2.) 국정홍보 총괄 기능은 국무총리실, 홍보 업무는 문체부로 이원화했지만, 총괄·조정 기능이 필요하다는 인식 하에 문체부에 국민소통실 신설(2012.2)하였고, 박근혜 정부는 이명박 정부의 국정홍보 추진체계를 유지함
○ 문재인 정부에서도 문체부 국민소통실 중심의 국정 홍보 체계는 유지되고 있고, 디지털 전문비서관, 디지털 소통 팀 운영 등 디지털 미디어를 활용한 소통을 강화했음
□ 국정성과 소통 및 확산 관련 법·제도
○ 현재 국정홍보와 관련한 일반적인 법규정은 「국정홍보업무 운영 규정」으로 국정 홍보활동의 수행 및 협의·조정 권한은 문화체육관광부장관에게 부여하고 있음
○ 동 규정은 국정홍보와 관련한 범부처 회의를 문체부 장관을 의장으로 하는 국정 홍보전략회의로 규정
○ 그러나, 실제로 국무조정실장이 매주 목요일 차관회의 직후 정책홍보전략회의를 주재하고 있음
□ 성과정보 공개 관련 제도
○ 대통령을 비롯한 행정부 각 기관에서 실시하는 성과평가와 관련한 정보의 제공 또한 국정성과 소통 및 확산의 일환
○ 「정부업무평가 기본법」은 정부업무평가 실시 이후 결과를 공개하도록 규정하고 있으나, 공개 범위와 대상에 대해서는 규정하고 있지 않음
○ 이에 따라 평가별로 국민들에게 공개하는 방식이나 수준이 다르며, 종합적으로 공개하고 있지 않으며, 실제로 문재인 정부 기간 동안 정부업무평가 관련 기사를 분석한 결과 평가 등급, 우수 사례 등에 관한 기사 외에 정책성과에 대한 기사는 1.81%(6/332건)에 불과
□ 국정성과 소통 및 확산을 위한 도구 및 방법
○ 정부업무평가위원회, 정책기획위원회, 대한민국 정책브리핑, 정부혁신1번가, 청와대 홈페이지에서 국정과제 성과, 정부업무평가 결과 등을 게시하고 있고, 디지털 미디어, KTV 등을 통해서도 국정성과와 관련한 정보들이 공개되고 있음
○ 이외에도 정부는 보도자료를 통해서 언론, 국민과 소통하고 있음
- 평가를 통해 공개되는 성과정보와 관련한 개별 부처의 보도자료를 분석한 결과, 범부처 평가와 마찬가지로 당해 연도 평가 등급을 공개하는 경우가 대부분이었고, 국민들에게 정부 사업(정책)에 대한 구체적인 정보를 제공하지 못하고 있음
○ 또한 사업담당자들은 예상치 못한 부정적인 보도에 대해 필요한 경우 언론해명 자료로 대응하고 있었음
- 언론 해명자료를 분석한 결과, 모든 자료가 보도된 기사의 내용을 반박하고 있는 것은 아니었으며, 일부(12/52건)는 지적을 인정하고 제도 개선 등 추가조치에 대해 설명하고 있었음
□ 국정성과 소통 및 확산의 장애요인
○ 인터뷰를 통해 기존 연구에서 지적되지 않은 장애요인(부처 간 홍보에 대한 관심 및 역량 차이, 리더십 부족, 홍보 대상 및 목적 구체화의 어려움, 국민 비난 우려로 인한 보수적·경직적 홍보 경향, 정책 환경 변화로 인해 홍보가 불필요한 상황발생 등)을 발굴
○ 국정성과 국민 소통 및 확산의 장애요인
4. 주요국 사례 분석
□ 분석 방법: 미국, 영국, 캐나다의 국정성과 소통·확산 관련 법제도, 추진체계, 운영실태에 대한 조사
□ 분석 결과 및 시사점
5. 국정성과의 언론보도 사례 분석
□ 분석대상 정책의 선정 및 분석 기준
○ 언론보도 내용 심층분석 사례 선정을 위해 내·외부 연구진을 포함한 전문가 5인의 자문을 거쳐 정책 우수·미흡 사례를 탐색함
○ 긍정적 언론보도 정책사례는 2019-2020년 정부업무평가 우수부처들의 자체평가보고서 '다소우수' 이상인 사업 중 '일자리·국정과제' 부분에 선정된 사업을 대상으로 'BIGkinds' 뉴스 검색·분석 서비스에 검색된 언론 기사들을 중심으로 보도 내용을 확인하여 정책사례 3건을 선정함
○ 부정적 언론보도 정책사례는 내·외부 전문가 5인의 자문을 토대로 선정한 12건을 중심으로 최근 언론 보도에서 논란이 된 정책을 기사 검색을 통해 부정적 언론 보도가 많은 정책사례 5건을 선정함
○ 우수·미흡 성과 정책 사례의 언론보도 행태를 분석하기 위한 기준으로 정책설계과정에서는 ① 정책목표의 합법성, 시의성, 명확성, 일관성, ② 정책 수단 선택의 적절성, ③ 사전의견 수렴, 정책집행 과정에서는 ① 집행기관 자원 및 역량, ② 기관 간 협력, 정책관리 및 평가에서는 ① 주관기관의 관리, 조정, 평가, 환류기제, ② 이해관계자 설득과 지지 확보가 있음
○ 국정성과 주요 요인의 분석 기준
□ 긍정적·부정적 언론보도의 유형 및 심층 분석
○ 위의 과정을 거쳐 선정된 정책 우수사례에 대한 주요 내용은 다음과 같음
- 스마트 농업 육성(농림축산식품부)은 스마트팜 청년 창업과 산업생태계 조성 및 첨단농업 거점의 '스마트팜 혁신밸리' 조성을 중점적으로 추진됨
- 소재부품장비기술개발(산업통상자원부)은 소부장 특별회계 신설 및 100대 全 품목의 단계적 기술자립 및 공급안정 달성하는 데에 목적을 둠
- 범죄예방 및 사회적 약자 보호(경찰청)는 주민의 신청에 따라 우범지역 19만 개소를 순찰하는 탄력순찰제도를 운용하고 있음
○ 선정된 정책 미흡사례에 대한 내용에 대한 주요 내용은 다음과 같음
- 유보통합정책(교육부·보건복지부)은 유아교육과 영유아의 보육이 이원화됨에 따라 행정·재정적 비효율이 발생하며, 교육을 담당하는 유치원과 보육을 담당하는 어린이집의 통합 필요성이 제기되어 추진됨
- 도시재생 뉴딜사업(국토교통부)은 물리적인 측면뿐만 아니라 주민의 역량 강화를 통해 노후화된 주거지와 구도심을 경제적, 사회적, 물리적 환경으로 활성화시키는 데에 목적을 둠
- 숲가꾸기 사업(산림청)은 인공조림지 및 천연림이 건강하고 우량하게 자랄 수 있도록 시행하는 사업임
- 아이돌봄 지원사업(여성가족부)은 아이돌봄 서비스를 통해 진행되며, 부모의 맞벌이 등의 사유로 양육공백이 발생한 가정의 만 12세 이하 아동을 대상으로 아이돌보미가 찾아가는 돌봄 서비스를 제공하는 내용을 골자로 함
- 아동학대 예방 및 피해아동 보호정책(보건복지부)은 아동학대 예방 강화 및 피해아동에 대한 보호를 통해 아동의 건강한 성장환경 조성 및 아동의 권리 증진도모를 목표로 함
○ 언론보도에 나타난 긍정적 성과의 주요 요인을 정책사례별로 분석한 결과는 다음 표와 같음
□ 정책사례별 예산 추이 분석
○ 긍정적, 부정적 언론보도 정책사례들에 편성된 예산과 해당 세부사업들을 통해 연도별 예산 규모 및 비중, 전년 대비 증감률의 변화를 비교함
○ 언론보도 심층분석에 활용된 기사의 게재연도인 언론보도 시점 전후 예산의 증감 양상을 파악함
- 긍정적, 부정적 언론보도 정책사례들에 대한 언론보도 시점 전후 연평균 예산 증가율은 다음 표와 같음
○ 언론보도 시점 전후 연평균 예산 증가율
○ 긍정적 정책사례들의 언론보도 시점 전후 연평균 예산 증가율은 31.2%로, 언론보도 직전보다 언론보도 직후에 상당한 규모의 예산을 증액하였음
○ 부정적 정책사례들의 언론보도 시점 전후 연평균 예산 증가율은 11.3%로, 긍정적 정책사례가 부정적 정책사례보다 예산을 더 많이 증액하였음
○ 예산 부족이 문제로 지적된 정책의 경우 증액이 많이 이뤄지고 있으며, 예산 낭비가 지적된 경우 상대적으로 적게 증액이 이뤄지고 있음
6. 설문조사를 통한 국정성과 언론보도의 영향분석
□ 설문조사 개요
○ 본 장에서는 언론보도 내용이 국민과 공무원의 예산지출의사결정에 어떤 영향을 미치는지 분석하기 위해 설문조사 방식을 채택하였으며, 설문문항은 크게 정책성과정보 매개요인, 언론보도에 대한 인식 그리고 기본적으로 가지고 있는 가치, 태도, 성향에 대한 질문으로 구성
□ 정책성과정보 매개수단 분석
○ 정책성과정보가 확산되는데 있어 언론보도(TV, 신문기사)가 매우 중요한 역할을 하고 있다는 것을 알 수 있음
○ 이러한 분석결과로부터 언론을 통한 성과정보의 확산이 매우 중요하며 동시에 정부에서 운영하는 성과정보 매개수단인 정부기관 홈페이지, SNS, 보도자료의 활용도를 높이기 위해 지속적인 노력이 이루어질 필요가 있음
- 보도자료와 정부기관 SNS에 대해 공무원이 국민보다 더욱 효과적인 수단으로 인식하고 있어 해당 매개수단을 통한 성과정보 확산 방식의 효과성 검토 필요
□ 기초통계
○ 기초통계 분석결과 가장 예산지출의사(증액의사)가 높은 사례는 아동학대 예방 및 피해아동 보호정책이었으며(3.95), 해당 사례가 예산 부족을 문제로 지적하고 있는 것을 고려하면 예산 부족과 관련한 언론보도가 예산지출의사를 높일 가능성이 있음
○ 가장 예산지출의사가 낮은 사업은 예산낭비 관련 사례로 선정된 도시재생 뉴딜사업(2.60), 숲가꾸기 사업(2.71)이어서 예산낭비 관련 보도가 예산지출의사를 낮출 가능성이 있음
○ 성과에 대한 인식이 가장 긍정적인 정책(사업)은 스마트 농업 육성(3.92)이었으며 그 다음으로는 소재부품장비기술개발(3.91)이 높게 나타났는데 주로 정책목표를 잘 달성했다는 언론보도 내용이 긍정적으로 작용함
○ 전반적으로 정책(사업)에 대한 인지도나 중요도는 긍정적 언론보도 정책사례와 부정적 언론보도 정책사례 사이에 큰 차이가 없었으나 보도경향과 성과에 대한 인식은 긍정적 사례와 부정적 사례 간에 현저한 차이가 존재했으며 이로 인해 예산지출의사 역시 긍정적 언론보도 정책사례가 부정적 언론보도 정책사례보다 매우 높게 나타남
□ 일반국민과 공무원 간 인식 차이
○ 긍정적 언론보도 정책사례의 전체 평균은 5개 문항 모두 공무원이 일반국민보다 다소 긍정적으로 인식하고 있는 것으로 나타남
○ 소재부품장비기술개발의 중요도, 보도경향, 성과에 대한 인식 그리고 스마트 농업 육성의 보도경향과 예산지출의사는 일반국민과 공무원 두 집단 간에 통계적으로 유의미한 평균값의 차이가 있으며 공무원이 이러한 영역에서 일반국민보다 더 긍정적으로 인식
○ 모든 부정적 언론보도 정책사례서 보도경향, 예산지출의사, 성과에 대한 인식 문항은 공무원이 일반국민에 비해 부정적으로 인식하고 있음
○ 도시재생 뉴딜사업의 인지도, 보도경향, 예산지출의사, 숲가꾸기 사업의 보도경향, 예산지출의사, 성과에 대한 인식 그리고 아이돌봄 지원사업의 인지도 등에서 공무원과 일반국민 두 집단 간에 통계적으로 유의미한 평균값의 차이가 있음
□ 중앙행정기관과 지방자치단체 공무원 간 인식 차이
○ 긍정적 언론보도 정책사례에 대한 중앙행정기관과 지방자치단체 공무원 두 집단 간에 통계적으로 유의미한 평균값의 차이가 있다고 보기 어려움
○ 부정적 언론보도 정책사례에서 도시재생 뉴딜사업의 인지도와 아동학대 예방 및 피해아동 보호정책의 인지도, 보도경향, 예산지출의사는 지방자치단체 공무원이 중앙행정기관 공무원보다 통계적으로 유의미하게 높게 나타남
□ 회귀분석 결과
○ 보도 경향이 긍정이라고 인식할수록 예산지출의사를 증가
- 다만, 아동학대 사례의 경우 해당 보도를 부정적으로 바라볼수록 예산지출의사가 높아짐
○ 부정 보도 사례에 해당하는 숲가꾸기와 아동학대 사례에서 공무원의 예산지출의사가 일반 국민보다 평균적으로 낮았고, 예산 낭비(숲가꾸기) 사례에서 일반 국민보다 더욱 민감하게 반응
○ 조직적 가치와 공익을 추구하는 공무원의 성향은 예산 담당 공무원을 가정한 일부 사례에서 예산지출의사가 상대적으로 낮았음
7. 국정성과의 효과적인 국민 소통 및 확산을 위한 개선방안
□ 국정 우수·미흡 성과의 국민 소통 및 확산 전략
○ 우수 성과와 미흡 성과 별 소통 및 확산 전략의 차별화
- 정책 관련 성과정보의 내용과 예산과의 관계를 보았을 때, 우수한 성과는 적극 홍보·확산하고 미흡한 성과는 원인 분석을 통해 적극적으로 소통하고 대안을 포함하여 확산할 필요
○ 정책 성과요인별 소통 및 확산 전략의 차별화
- 미흡한 성과의 경우 성과요인별로 국민 소통 및 확산 전략을 차별화하여 수립하는 것이 관료나 부처 입장에서 유리할 수 있음
- 정책 성과요인을 예산 관련 여부에 따라 비예산요인과 예산요인으로 구분하고 각각에 대하여 세부 성과요인 별로 우수/미흡 성과에 따라 차별화된 소통 및 확산 전략을 수립하는 것이 가능함
- 특히, 예산요인의 경우 예산이 충분한 경우뿐만 아니라 예산이 부족한 경우에도 적극적인 소통 및 홍보 전략이 필요함
- 우수한 국정성과는 핵심내용을 국민이 이해하기 쉽게 전달하는 것이 필요하며, 미흡한 국정성과는 원인 분석을 통해 문제를 해결하고 정책을 개선하며, 이를 적극 홍보·확산하여 국민의 국정 이해도 제고에 노력하는 것이 중요
○ 정책성과정보 홍보 및 확산 수단의 선택
- 일반 국민을 대상으로 성과정보를 보다 효율적이고 효과적으로 홍보·확산하기 위해서는 언론보도(TV, 신문기사)를 통한 성과정보의 홍보·확산에 1차적으로 주안점을 둘 필요가 있음
- 정부에서 운영하는 성과정보 매개수단인 정부기관 보도자료, SNS, 홈페이지의 활용도를 높이기 위해 다양한 노력이 지속되어야 하며 아울러 양질의 정보제공과 함께 일반 국민이 쉽게 이해할 수 있는 내용과 형식 마련 등에도 노력을 기울여야 함
□ 국정 성과 소통 및 확산 관련 추진체계 및 법제 개선방안
○ 정책 PR 활동 중에서도 범부처 국정 성과의 소통·확산의 경우 국무조정실의 역할을 강화할 필요
- 직제와 기능상 전 부처 수준에서 성과정보를 종합하고 조정하며 공개에 책임을 지는 역할은 국무조정실이 맡는 것이 적절
○ 국정성과 홍보에 있어 문체부 국민소통실-국무조정실-개별 부처 간 역할 정립 필요
- 문체부 국민소통실 총괄·지원 업무의 효과성을 제고하여 개별 부처 및 국무조정실의 정책 홍보 전문성 강화 필요 고 조정하며 공개에 책임을 지는 역할은 국무조정실이 맡는 것이 적절
○ 「정부업무평가기본법」에 정부업무평가 내에서 운영되는 평가들에 대해서 공개 목적, 방식, 범위와 수준에 대해 명확하게 규정할 필요
- 「정부업무평가기본법」에 국민의 알권리를 위해 평가보고서를 적극적으로 공개할 것을 규정하고, 공개에 필요한 사항(공개 절차, 범위, 장소 등)은 같은 법 시행령에 규정할 것을 제안
□ 국정 성과 소통 및 확산 도구 및 방법 개선방안
○ 범부처 및 개별부처 관련 성과정보의 종합적이고 체계적인 공개 필요
- 범부처 수준(국정과제 포함)과 개별 부처 수준의 성과정보를 체계적으로 게시하고, 국정과제, 자체평가 성과목표, 기본계획 등에서 제시하고 있는 성과목표와 지표 간 연계성과 예상되는 장애요인을 함께 제시
○ 데이터 기반 성과정보를 상호 소통 방식으로 제공
- 정보 수요자가 직접 관련 정보를 가공, 분석, 시각화하여 성과정보를 재생산·확산하고, 담당자가 질문에 대해 답변할 수 있도록 데이터 기반 성과정보를 인터랙티브 방식으로 제공할 필요


Performance information (PI) plays a significant role in the choices and evaluation of public services. Thus, PI should be delivered to the public in a systematic and effective way in order to enhance policy accountability, transparency, and responsiveness of government's policies. However, the public seldom fully understands government policies. The evaluation reports that the government has released only provide general information such as grades for specific departments and the best practices for public policies. Therefore, performance information is not being effectively delivered to the public in South Korea.
Although the wide spread usage of technology such as smartphones, the internet, and social network services has allowed the public to evaluate the government in real time, the level of PI disclosure from the government is still insufficient. Thus, it is necessary to improve the performance reporting and communication system in the public sector by analyzing the circulation of PI outside of the administration, where there are different views and interpretations. The role of the media should be further analyzed to consider its tendency to favor reporting on downfalls of the government. Hence, this study focuses on three research questions: (1) how PI is reported and communicated to the public by the Korean government, (2) how the media reports government performance, and (3) how media reports affect budget decisions among public officials and the general public.
The findings of the study and their implications are as follows. First, the lack of strategic public relations (PR) within the government which is due to the low awareness of its importance and the lack of professional standards lead to ineffective PI delivery to the public. Therefore, we suggest that standardized PR guidelines are developed along with increased standards of the professional roles in PR agency.
Second, our survey results show that not only are budget increases more common after a positive news report than after a negative one, but also that the public officials and the general public (survey respondents) are more willing to spend money after reading a positive news article. The respondents are not as willing to spend more money after reading a negative news article. We also find that the content of the negative media reports matters. When the survey respondents read an article that points out an insufficient budget as a cause of policy failure, they increase their willingness to allocate more money. In contrast, negative news articles that criticize budget wastage lead to a decrease in the willingness to fund the department. Regression analysis also indicates that, in most cases, the more positive the media report is, the higher the willingness to allocate the budget; however, in the case of child abuse reports (that could not be prevented due to a budget shortage), the same response is observed when the report is more positive.
Third, we find that the public's general understanding of government policy is lower than the self-rated significance of all policy cases. The general public mainly accesses PI through media reports (TV, newspapers) rather than government websites or government-run social media, and the respondents believe that media reports are more effective. Thus, while the diffusion of PI through media reports should be the primary focus, communication measures through social media and websites should be improved by providing PI in an interactive database with a user-friendly design, such as the use of infographics.
In conclusion, the content and level of the current government's performance reporting and communications do not fully assist in the public's choice and evaluation of public services. Therefore, this study suggests that all government evaluation results should be disclosed responsibly. In other words, the Korean government should strengthen communication with the public by providing relevant PI collected from various types of evaluation conducted by government agencies, and this PI should be well-managed and disclosed under the direction of the Office for Government Policy Coordination.

12
권호별 보기

내가 찾은 최근 검색어

최근 열람 자료

맞춤 논문

보관함

내 보관함
공유한 보관함

1:1문의

닫기