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수록범위 : 1992권0호(1992)~2020권0호(2020) |수록논문 수 : 820
기본연구과제
2020권0호(2020년 12월) 수록논문
최근 권호 논문
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1미래예견적 국정관리와 정부운영(Ⅰ): 지능형 정부조직관리를 중심으로

저자 : 김윤권 ( Kim Yunkwon ) , 최순영 ( Choi Soonyoung )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-1028 (1028 pages)

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1. 연구배경 및 접근 틀
□ 연구의 필요성
○ 파괴적 기술혁신 및 글로벌 환경 급변
- ICBMA(IoT, Cloud Computing, Big Data, Mobile, AI), 5G, Blockchain 등 파괴적 기술혁신이 심화되고, VUCA(변동성, 불확실성, 복잡성, 모호성)로 상징되는 글로벌 환경변화에 따라 정부는 어떠한 역할과 운영을 해야 하는가?
○ 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제 그리고 난제 급증
- 일반적 행정수요나 정책문제뿐만 아니라 이를 초월하는 글로벌 팬데믹, 저성장, 저출산고령화 등 숱한 난제(wicked issues)가 급증함에 따라 정부는 이를 해결해야 할 당위성과 책임성을 지님
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영 연구 필요
- 정보기술 혁신 주도 글로벌 환경 변화에 따른 다양한 행정수요 및 이해상충적인 정책문제, 해결책이 거의 없는 난제 급증
- 이런 현실에서 정부는 계층제적 칸막이와 단기 현안 위주의 정부운영으로 이런 숱한 문제들을 해결하기에 역부족
- VUCA 시대 선찰(foresight)과 네트워크를 통해 미래예견적 국정관리(anticipatory governance)를 지향하며, 선제적이고 과학적으로 문제해결을 지향하는 지능형 정부운영 필요
○ 지능형 정부운영을 뒷받침할 지능형 정부조직관리 연구 필요
- 파괴적 기술혁신을 기반으로 데이터/증거기반 과학적 행정을 통해 미래를 예견ㆍ대응하고 문제를 합리적으로 해결함으로서 국민에 대한 고품질 정부서비스를 제공할 지능형 정부를 뒷받침할 수 있는 지능형 정부조직관리 연구 필요
□ 연구의 목적
○ 파괴적 기술혁신이 심화되고, 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제, 더 나아가 첨예한 난제가 쏟아지는 시대에 국민의 대리인인 정부가 어떻게 이를 예견ㆍ준비ㆍ대응하여 최적화된 운영을 할지가 정부 앞에 놓인 근본적인 과제라 할 수 있음
○ 본 연구는 이러한 연구문제(research question)의 인식을 토대로, “미래예견적 국정관리와 정부운영을 뒷받침하기 위한 지능형 정부조직관리의 이론, 가치, 모형설계 그리고 그 실행방안을 제시하기 위한 것”임
- 구체적으로 미래연구, 미래예견적 거버넌스, 지능형 정부, 지능형 정부조직관리 관련 선행연구와 이론, 국내외 실태분석, 그리고 델파이 조사 및 개별심층인터뷰를 통해서 도출한 내용을 토대로 지능형 정부조직관리의 선행조건, 가치, 모형설계의 논거 및 모형 제시, 모형 핵심 요소별 실행방안과 논거, 정책제언을 제시하기 위한 취지
□ 연구의 방법
○ 문헌연구
- 미래예견적 국정관리와 정부운영, 지능형 정부조직관리에 관한 국내외 문헌연구(선행연구 및 관련 이론)
○ 사례분석
- 외국 정부 유사 사례, 글로벌 국내외 기업 유사 사례, 우리나라 지능형 정부조직관리 관련 내용 분석
○ 델파이 조사
- 미래예견적 국정관리와 정부운영 그리고 지능형 정부보직관리 관련 주요 논점을 파악하기 위해 관련 전문가를 대상으로 델파이 조사
○ 개별심층인터뷰
- 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리 관련 주요 논점에 관해 관련 전문가를 대상으로 개별심층인터뷰 수행
○ 협업적 연구
- 본 연구는 미래예견, 국정관리, 정부운영, 지능형 정부조직관리 등 여러 분야가 포함되어 학제적 연구 필수(국내 5명, 외국인 1명)
□ 연구의 접근 틀
2. 이론적 배경
□ 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리
○ 미래예견적 국정관리
- 복잡성, 불확실성, 초연결성의 속성을 지닌 글로벌 환경에서 정부운영은 엄청난 변화에 직면
- 미래예견적 국정관리(Anticipatory Governance)는 현안 위주보다 다차원 이슈에 대한 총체적 접근, 핵심 이슈 중심의 장기적ㆍ전략적 기획, 공유된 비전과 목적을 가진 국정계획 등을 의미하며, 미래예견적 거버넌스는 선찰(foresight)과 정책의 통합, 네트워크 거버넌스, 환류 시스템을 핵심 요소로 함(Fuerth & Faber, 2012)
- 선찰은 미래 지향 정보와 데이터를 파악하고 해석하는 과정과 관련됨. 고난도의 복잡한 미래 이슈와 문제를 해결하기 위해서는 체계적 선찰과 정책 간의 통합을 위한 미래기법, 기존의 경직화된 관료체계의 한계를 극복한 고도화된 조직간 네트워크가 요구됨
○ 지능형 정부
- ICBMA, 5G, Blockchain 등 첨단 기술을 활용하여 증거기반/데이터기반으로 행정수요, 정책문제, 난제 등을 과학적이고 합리적으로 해결하고 민첩하고 투명하게 정부서비스를 제공하는 정부
○ 지능형 정부조직관리
- 지능형(intelligent) 정부조직관리는 새로운 정보기술을 적극적ㆍ창조적으로 활용하여 미래예측적인 증거기반의 정부조직관리를 실현하는 것으로 정의할 수 있음
- 지능형 조직은 파괴적 기술 변화에 신축적으로 적응하며, 적정한 데이터, 선찰(foresight), 알고리즘과 연계할 능력을 갖추고, 협업적 업무추진을 통해 조직의 미션과 가치를 추구하여 신뢰와 성과를 제고할 수 있음
- GileadSaners(2019)에서 보듯, 지능형 조직은 21세기에 모든 조직들에게 필수적임. 지능형 조직관리는 ⅰ) 데이터 및 선찰이 지능형 조직의 혈액으로서 데이터 기반의 의사결정을 지원하고, ⅱ) 창의적인 아이디어가 발휘되며, 모든 조직구성원에게 환류과정이 열려있고, ⅲ) 민첩한(agile) 구조로 접근하여 조직은 학습ㆍ개발ㆍ전달을 통해 조직구성원이 새로운 난제나 수요에 적응케 함
3. 지능형 정부조직관리 관련 유사 사례분석
□ 주요국 지능형 조직관리 유사 사례분석
○ 영미권, EU권, 아시아권 사례
- 미국은 빅데이터 관련 국가과학기술위원회가 주도하며, 빅데이터연구개발 이니셔티브 등을 취함. 영국은 기업혁신기술부가 주도하며, 오픈데이터전략을 추진
- 독일은 빅데이터 관련 연방경제에너지부가 주도하며, 인더스트리 4.0, 플랫폼 40 등 전략을 추진. 프랑스는 프랑스디지털위원회가 지능형 미래예견적 AI 정책과 관리 수행
- 일본은 4차산업혁명 관련 내각관방, 내각부, 경제산업성, 문부과학성 등 다수부처가 관여함. 중국은 공업정보화부가 AI 관련 정책, 법률, 규제 등 실행계획 주도
□ 민간 기업의 사례분석
○ 글로벌 기업(해외 및 국내)의 사례
- Apple은 5G와 AI 활용은 분산형, 개별형, 집중형, 위계형 구조로 의사결정 권한과 정보가 집중적임. Google은 기능, 제품, 수평 세가지를 융합한 행렬조직의 특성을 지니며, 조직구조와 사회와의 직접적인 연계성 강조
- 삼성전자는 AI, IoT, Big Data 등을 총괄하는 차세대플랫폼센터를 신설하여 사업간 경계를 허물고 혁신적인 서비스 사업 시도. SK텔레콤은 분산 운영되던 AI센터, ICT기술센터, DT센터의 사업별 기술지원 기능을 CTO 조직인 AIX센터로 통합해 AI 주도
□ 우리나라 정부의 지능형 정부조직관리 사례분석
○ 위원회 조직 중심 조직관리의 문제점 및 지능형 정부조직관리 지향
- 역대 정부는 정보화 분야에서 사안별로 위원회 및 임시 조직을 구성하여 미래지향적ㆍ체계적ㆍ일관적인 정책과 제도 수행 어려움
- 디지털 전환 시대 정부운영 모델은 시민중심성, 증거기반 행정, 민첩한 정부, 협업적 혁신 기반 지향할 필요
- 하드웨어, 소프트웨어, 정보자원 등이 상호 연계된 디지털 정보자원을 통합 관리하는 체계를 지향할 필요
4. 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리 관련 델파이 조사 및 개별심층인터뷰 결과분석과 함의
□ 델파이 조사
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리에 대한 선행연구와 이론, 국내외 실태분석을 통해 도출한 내용을 중심으로 전문가(20명)를 대상으로 델파이 조사를 3차에 걸쳐 수행함
- 델파이 조사결과 및 함의를 <표 1>과 <표 2>에서 보여줌
□ 개별심층인터뷰
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리에 대한 선행 연구와 이론, 국내외 실태분석, 델파이를 통해서 도출한 내용을 중심으로 전문가(2차례 누적 51명)를 대상으로 개별심층인터뷰(서면)를 수행함
- 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리 관련 서면인터뷰 결과분석 함의(<표 3>) 및 지능형 정부조직관리의 핵심요소 및 세부요소에 관한 결과분석 함의(<표 4>)
5. 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리의 모형설계 및 실행방안과 논거
□ 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 조직관리의 선행조건
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영을 뒷받침할 지능형 정부조직관리를 추진하기 위한 선행조건 제시(<표 5>)
□ 지능형 정부조직관리의 본질적 가치 및 수단적 가치
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영을 뒷받침하기 위한 지능형 정부모형 설계의 본질적 가치와 수단적 가치를 제시함(<표 6>)
□ 지능형 정부조직관리 모형의 논거
○ 미래지능형 정부조직관리 모형의 논거(Tom Christensen 교수 집필)
- 즉, ⅰ) 공공조직 설계의 의미, 지능적 혹은 스마트한 거버넌스 기구설계의 제약, ⅱ) '난제(wicked issues)' 해결 관련 OPA, NPM과 post-NPM을 통합하는 어려움, 지능형 설계의 공공조직 난제 해결 가능성, ⅲ) 지능형 공공조직 설계 시 현대 기술의 체계적 이용의 한계, ⅳ) 미래예견적 거버넌스의 어려운 점, ⅴ) 공공조직에서의 지능형 설계 모형의 형식을 제시
□ 지능형 정부조직관리 모형설계
○ 선행연구와 이론, 실태분석, 델파이 조사 및 개별심층인터뷰 결과분석을 종합하여 본 연구는 미래예견적 국정관리 모형(<그림 2>) 및 지능형 정부조직관리 모형(<그림 3>) 그리고 이 두 모형 간의 유기적인 연계성을 FAST 사이클과 FORM 사이클(<그림 4>)로 제시함
□ 지능형 정부조직관리의 실행방안과 논거
○ 지능형 정부조직관리 모형을 실행하기 위해서는 모형을 구성하는 핵심 요소별 방안 및 논거가 필요함
- 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리 관련 선행연구와 이론, 실태분석, 델파이 조사 및 개별심층인터뷰 등을 종합하여 다음과 같은 방안과 논거를 제시함
- 지능형 정부기능 및 조직구조의 방안과 논거: 지능형 정부기능의 방안과 논거(<표 7>) 및 지능형 정부조직구조의 방안과 논거(<표 8>)
6. 제언
□ 이론적 제언
○ 미래연구, 미래예견적 국정관리와 정부운영, 지능형 정부, 지능형 조직 관리, 인적자원관리, 재정예산관리 등의 이론적 체계화 필요
- 글로벌 환경 변화, 행정수요 및 정부기능의 변화 등 미래 트렌드에 대한 예측과 선찰에 대한 학제적인 방법들을 더욱 더 정교화
- 데이터기반/증거기반 미래예견적 국정관리와 정부운영, 지능형 정부가 가능하도록 관련 이론을 더욱 더 논리적으로 체계화
- 지능형 정부조직관리, 지능형 인적자원관리, 지능형 재정예산관리 등을 뒷받침할 관련 이론을 더욱 더 논리적으로 체계화
- 미래 정부와 행정 관련 거대담론 수준, 중범위 수준, 미시 수준 모두를 아우를 수 있는 입체적이고 논리적인 이론을 개발할 필요
□ 실무적 제언
○ 지능형 정부운영 및 지능형 정부조직관리 관련 공무원의 의지와 역량 강화
- 데이터의 생성, 축적, 활용, 확산, 관리 등에 대한 전문성과 역량(해석, 판단 등)을 강화하여 증거기반 의사결정 및 의사결정지원을 강화
- ICBMA, 블록체인 등 파괴적 기술혁신을 적용함으로써 정부운영과 행정과정의 과학성을 높이려는 의지와 역량을 강화
- 정보기술 발전을 악용하는 해킹, 사이버범죄, 보안 문제, 프라이버시 침해 등에 대한 법제도적 정비와 데이터의 신뢰성과 공공성 강화
□ 제도적 제언
○ 미래예견적 지능형 정부 추친 법체계의 개선 대안 제언
- 미래예견적 국정관리를 위한 지능형 정부의 추친체계와 관련하여 최상위의 법적 근거가 미흡함
- 최근 정보화 최상위법으로서의 「국가정보화 기본법」이 지능정보화 기본법으로 변경되고, 「데이터기반 활성화에 관한 법률」이 새로 제정되었지만, 이들 법들이 지능형 정부와 밀접히 관련되지만, 지능형 정부 추진의 직접적인 법적 근거가 되기는 어렵기 때문
- 지능형 정부를 뒷받침하기 위한 바람직한 하나의 대안은 (가칭)'지능형정부기본법'을 제정하여 「전자정부법」, 「공공데이터법」, 「데이터기반행정법」, 「스마트도시법」 전체를 포괄하게 함
- 또 하나의 대안은 「전자정부법」과 「데이터기반행정법」을 통합하여 '지능형정부법' 혹은 '디지털정부법'을 제정하여 전자정부의 물적 기반과 데이터기반행정의 문제 해결을 가능케 하여 지능형 정부를 뒷받침하게 함
○ 지능형 정부를 뒷받침할 정부조직관리 관련 법령 제언
- 정부조직관리지침 규정에 기술집약적 업무방식 관련 규정 넣어 유연한 조직설치 기준 제고
- 각 부처에 지능형 정부 구현을 위한 전담조직(예: 지능형혁신담당관) 설치하여 미래 지능형 정보기술ㆍ지식 변화에 민첩하게 대응
- 기술영향 사전진단평가제를 도입하여 정보기술이 일하는 방식에 대한 영향을 사전에 검증하여 적정 규모 인력재배치
□ 정책적 제언
○ 파괴적 기술혁신을 정부운영 및 정부조직의 아키텍처에 활용
- ICT를 활용하여 정책문제를 해결하고 난제에 대한 솔루션을 제공하고, 서비스 전달체계를 효율화ㆍ합리화 하는 지능형 정부 강화
- 지금까지 사람 간에 혹은 페이퍼 위주로 운영되는 정부조직관리를 클라우드 기반의 플랫폼형 정부조직관리로의 전환을 강화
- 부처간 칸막이 행정시스템을 클라우드 서비스, AI, SNS, IoT 등 스마트 정보기술을 활용하여 공유ㆍ협업ㆍ통합 지향적 행정시스템화
7. 기대 효과
□ 정책적 활용
○ '지능형정부기본법'및 '지능형정부법'전략
- '지능형정부기본법' 제정은 현 법체계를 유지하여 실현가능성이 높지만, 국가정보화 기본체계를 근본적으로 변화시키는 문제, 다른 법률 간의 관계 설정 등으로 단기적으로는 혼란
- 반면, '지능형정부법' 제정은 1단계로 「전자정부법」의 명칭을 '지능정부법'으로 바꾸고 AI 중심으로 내용을 전면개정하면, 실현가능성이 높지만, 상호 관련성이 큰 AI와 데이터의 분리 관할로 법체계의 효율성 문제가 있어서 중장기적으로 통합하는 방향이 타당
○ 데이터기반 행정 관련 범정부 차원에서 총괄ㆍ조정 기능 담당조직(안)
- (가칭)데이터처는 데이터의 연계ㆍ조정, 개방ㆍ공유 측면에서 유리하나 데이터의 생성 등에서 문제. 만일 통계청과 데이터의 기능을 통합하여 기능 확대 강화로 (가칭)데이터통계처로 가능
- (가칭)데이터청은 데이터 관리와 유지, 데이터경제 등에 효과적이지만 데이터 생성과 활용, 연계ㆍ조정 측면에서 비효과적
- 현재 행안부 디지털정부국에서 데이터행정과 정책을 추진하면 전자정부의 경험과 노하우를 통해 전문성 강화하여 데이터 생성, 유통, 분석 등으로 지능형 정부 기반을 강화 가능하지만, 다른 부처청들과의 유기적인 연계, 데이터경제 등에서 약함
- 모든 대안은 장단점이 있으며, 국민 편익과 국가발전 차원에서 접근하고 설계될 조직의 운영과 관리 측면에서 가장 바람직한 대안을 선택할 필요
□ 이론적 기여
○ 미래예견적 국정관리와 지능형 정부 및 지능형 정부조직관리의 이론적ㆍ논리적 체계화
- 미래예견적 국정관리와 정부운영의 이론적ㆍ논리적 체계화: 미래연구의 취지, 미래 메가트렌드, 전략적 선찰, 미래예견적 국정관리의 개념화, 정부운영의 패러다임ㆍ로직ㆍ방식 등 제시함
- 지능형 정부의 이론적ㆍ논리적 체계화: 지능형 정부 개념, 지능형 정부의 인프라, 의미와 과정 제시함
- 지능형 정부조직관리의 이론적ㆍ논리적 체계화: 개념ㆍ요건ㆍ제약, 선행조건, 본질적 가치와 수단적 가치, 모형의 논거 및 모형설계, 미래 예견적 국정관리 모형과 지능형 정부조직관리 모형 연계성 제시, 모형 핵심 요소별 방안과 논거 제시함


As the global environment changes, government sectors face a number of challenging problems. To resolve these problems and to satisfy public administration needs, it is critical to ensure congruence between government operations and government organizational management. To achieve this, it is very important to pay attention to intelligent government organizational management.
The fundamental task of the government, which is the representative of the people, is to predict, prepare, and respond to people in an era of disruptive technological innovations, complex administrative demands, conflicting policy issues, and wicked issues. Given the importance of this task, this study presented the theory, values, model design, and action plan for intelligent government organizational management, which can be used to support anticipatory governance and government operations.
In the first stage of this study, a theoretical review of anticipatory governance, including the understanding of future research, the meaning and dimensions of governance, and the meaning of anticipatory governance and government operations, was conducted. Paradigms of government operations, including recent changes to, the underlying logic of, and the various modes of government operations, were also discussed. Intelligent government organization management was also reviewed, covering the reasons for implementing intelligent government, the changes in government organization management, the meaning and requirements of intelligent government organization management, and its constraints and promotion. Finally, the overall framework for this study was established.
In the second stage, this study analyzed a number of case studies and discusses their implications. These included foreign governments (the US, the UK, Germany, France, Japan, and China), foreign global companies (Google and Apple), domestic global companies (Samsung Electronics and SK Telecom), and Korean digital transformationrelated organizations.
In these case studies, the problems related to intelligent government organization management, directions for improvement, and organizational alternatives were outlined. In the third stage, this study conducted Delphi surveys and in-depth written interviews on major issues related to anticipatory governance, government operations, and intelligent government organization management. In order to gain a basic understanding of the prospects for intelligent government organization management, the Delphi survey targeted related experts (a total of 20 people), while the individual interviews targeted government and academic experts (a total of 51 people) for the assessment of major issues related to anticipatory governance, government operations, and intelligent government organization management.
Finally, this study presented a model and action plan for government organizational management that support anticipatory governance and government operations. Based on the theoretical analysis, the analysis of actual conditions, the Delphi surveys, and the in-depth interviews, the prerequisites and principles for intelligent government organizational management were first identified and then a model of intelligent government organizational management was designed, followed by a concrete action plan and its rationale. The action plan covers intelligent government functions, the organizational structure, intelligent decision-making (e.g., evidence-based decision-making, intelligent decision-making support management, various approaches to intelligent decision-making), intelligent human resource management (its operation and foundation), and intelligent organization. This is based mainly on fostering a suitable culture (managing an intelligent friendly organizational culture), an approach to intelligent organizational diagnosis (intelligent process organizational diagnosis and intelligent managerial organizational diagnosis), and an intelligent work environment (foresight techniques and BRMs that support intelligent government, intelligent infrastructure, and work ways).

2국고보조사업의 부정수급 위험성의 유형분류를 통한 관리체계 효율화 방안 연구

저자 : 권오성 ( Osung Kwon ) , 탁현우 ( Hyunwoo Tak )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-298 (298 pages)

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1. 연구의 개요
□ 연구배경
○ 보조금은 국가의 발전단계에 상관없이 모든 국가에서 오랫동안 사용되어 온 정책수단이며, 정치, 경제, 사회, 문화 등 다양한 분야에서 광범위하게 적용됨
○ 국고보조금의 규모가 증가함과 더불어 보조금 부정수급의 문제가 언론 등에 지속적으로 제기되고 있음
- 부정수급 발생은 공공자원의 비효율적 사용, 가용재원의 누수, 보조 사업에 대한 신뢰성 상실 등과 같은 문제점을 유발함(기획재정부, 2018c)
○ 국고보조사업의 관리체계에 대한 보다 종합적이고 면밀한 이해를 통하여 사전적 예방체계를 개발하는 것이 필요함
- 국고보조사업은 다수의 플레이어(부처, 지자체, 민간 등)가 다양한 기능(정책분야)을 다양한 전달체계를 통해 실행하고 있어, 관리하기 복잡할 뿐만 아니라 관리자, 보조사업자, 보조사업의 특성에 따라 부정수급 가능성이 달라질 수 있음
- 정부가 지금까지 발표한 보조금 부정수급 종합대책의 특징은 주로 적발실적에 초점을 맞추고 있는 사후적 관리대책에 불과함
□ 연구목적
○ 효과적인 부정수급 관리체계를 구축하기 위해 복잡한 국고보조사업을 부정수급의 발생가능성에 따라 차별적으로 관리하는 방안의 구축이 필요
- 차별화된 관리방안이란 부정수급의 발생가능성이 높은 사업은 강화된 수준의 관리 및 감독을 실행하고 부정수급의 발생가능성이 낮은 사업에 대해서는 낮은 수준의 관리 및 감독을 실행하는 것임
○ 이상의 연구배경 하에, 부정수급의 위험성이 높은 사업을 가려낼 수 있는 사전적 지표를 마련하는 것을 연구의 주요목적으로 함
- 국고보조사업의 다양한 분류기준 중 부정수급 발생가능성을 높이는 요인을 찾아 이를 바탕으로 국고보조사업의 부정수급 위험성을 고위험군부터 저위험군까지 분류
- 상기의 위험성 분류에 따라 차별적인 부정수급 관리방안을 제언
□ 연구방법
○ 문헌조사, 사례분석, 전문가 정책델파이, 계층화분석법 등의 연구방법론을 활용
- 사례분석의 경우 국고보조사업 부정수급이 구조적ㆍ환경적ㆍ관리적 문제에서 촉발되는 경향성이 있는지에 대해 분석하기 위해 부정수급의 구조적 요인 유형별로 사례분석을 수행
- 전문가 및 국고보조사업 수행 공무원을 대상으로 정책델파이 분석을 수행
- 1차 델파이 조사에서는 전문가 패널에게 국고보조사업 부정수급의 사례, 부정수급 위험성이 높은 국고보조사업 특성에 대한 개방형 질문을 제시
- 2차 델파이 조사에서는 1차 조사의 분석결과를 반영하여 부정수급 고위험 유형 도출을 위한 사업특성, 보조금 부정수급 관리방안, 보조금 부정수급에 대한 인식을 조사
- 3차 델파이 조사에서는 2차 조사결과를 바탕으로 계층화분석법 설문을 통해 부정수급 위험성에 따른 우선순위와 부정수급 관리방안을 조사
2. 부정수급에 관한 이론적 검토
□ 부정수급의 개념
○ 광의의 부정수급은 기망 및 부패를 포함하는 협의의 부정수급과, 오류ㆍ과실 등으로 인한 부적정 지출을 포함함
- 기망 및 부패를 포함하는 협의의 부정수급과, 오류ㆍ과실 등으로 인한 부적정 지출을 포함하는 광의의 부정수급으로 구분
○ 법률적으로는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여(서비스) 또는 부당이득을 취하는 경우를 부정수급으로 정의하고 보조금을 취소ㆍ회수하거나 처벌할 수 있도록 하고 있으며, 고의성을 가진 협의의 부정수급으로 정의함
□ 국고보조사업 부정수급 종합대책
○ 그동안 정부에서 마련한 국고보조금 부정수급 종합대책들은 모두 적발실적에 초점을 둔 사후적 대책으로, 부정수급의 근절에 효과적으로 작동되기 어렵다고 판단됨
- 국고보조사업은 다양한 기능 및 전달체계를 통해 시행되어 복잡성을 가지며, 관리자ㆍ보조사업자ㆍ보조사업의 특성에 따라 부정수급이 발생할 가능성이 달라질 수 있음
- 부정수급의 적발실적에만 초점을 둔 대책을 수립하기보다는 관리체계에 대한 이해도를 높이고, 예방체계를 구축해야 할 필요성이 높음
□ 국고보조사업 부정수급 관련 선행연구
○ 국고보조금 관련 연구는 재정기능 및 재정효과에 관련된 연구들이 주를 이루고 있으며, 운영 및 관리체계에 관한 연구는 비교적 최근에 나타나고 있음
○ 국고보조사업의 부정수급에 영향을 미치는 요인에 관한 연구는 전무하며, 이론적 논의를 통하여 국고보조사업의 부정수급은 다분히 구조적ㆍ환경적ㆍ관리적 문제에서 유발될 수 있다는 점을 추론할 수 있음
- 실제 국고보조사업 부정수급에 영향을 미치는 구조적, 환경적, 또는 관리적 요인으로, 재화의 성격, 수급주체, 보조사업자 특성, 보조사업의 전달체계, 예산구조, 보조사업의 기능, 보조사업자 선정방식 등이 있음
- 다만, 자료의 한계로 인해 통계적 엄밀성을 지닌 연관성 분석은 불가능한 상황에서, 부정수급의 구조적 요인 유형별로 사례를 분석하였음
□ 주요국의 부정수급 관리방식과 시사점
○ 영국과 미국에서는 종합적이고 중장기적인 부정수급 대책을 수립한 반면, 세 차례에 걸쳐 발표된 우리나라의 보조금 부정수급 종합대책은 사후적인 적발 위주의 단기적 대책임
○ 부정수급의 총량을 추계하기 위해 다양한 부정수급의 행태와 동기, 발생할 수 있는 오류에 대해 이해하려는 노력을 수행하고 있으며, 어떤 부정수급 위험을 얼마나 근절할 것인지에 대한 구체적인 목표치 설정함
○ 투명한 정보공개와 함께 구체적인 보조금 관련 정보가 부처 단위에서 공개되도록 하여, 모든 부처가 부정수급 원인 진단 및 해결전략 마련에 적극적으로 참여하고, 국민참여 역시 제고될 수 있음
○ 부정수급 근절 대책에 관한 관계법령 및 상설조직이 구축되어 있으며, 이는 부정수급의 규모 추계, 부정수급 근절대책 마련 및 관련 정책 개발 등을 적극적으로 수행할 수 있는 기반이 되었다고 할 수 있음
3. 국고보조사업 부정수급 사례분석
□ 감사원에서 수행한 감사결과보고서에 수록된 국고보조금 부정수급 사례를 대상으로, 부정수급의 구조적ㆍ관리적 요인을 분석
○ 2015년도와 2020년도에 국고보조금을 대상으로 발간된 두 감사보고서를 활용하여 진행함
□ 부정수급 사례분석을 통해 부정수급 위험성의 주요 요인으로 재화의 성격, 보조사업자 유형, 전달체계의 복잡성, 공모여부, 주무부처의 관리여건 등을 발견함
○ 재화의 성격과 관련하여, 현금보조에서 현물이나 서비스 보조보다 부정수급이 월등히 많음
- 현금보조에 비해 현물이나 서비스 보조의 본질적 특성에서 비롯되는 부정수급 저해 요소가 있다고 판단됨
○ 보조사업자 유형은 보조사업자가 민간사업자ㆍ공공기관ㆍ지자체 중 어디에 해당하는지를 의미함
- 거의 모든 부정수급 사례에서 보조사업자는 민간사업자인 것으로 나타나 부정수급에 영향을 미치는 위험요인으로 확인됨
○ 전달체계의 복잡성과 관련하여, 비교적 직접적인 사업에 비해 부정수급 위험이 높음을 확인함
- 사업체계가 많을수록 각급 기관마다 관리 책임이 분산되어 있고 서로 책임을 회피하거나 책임에 대해 안일하게 생각할 가능성이 높다고 볼 수 있음
○ 공모여부의 경우, 단정하기는 어려우나, 경쟁 방식보다 비경쟁 방식에서 부정수급이 더 많게 나타나고 있음
- 공모여부가 부정수급에 영향을 미치는 위험요인으로 작용할 수 있음을 확인함
○ 주무부처의 관리여건과 관련하여, 지방자치단체와 정부부처의 보조금 관리 소홀로 인해 부정수급이 발생할 수 있음
- 단순한 확인절차로 파악할 수 있는 부정수급이 담당자의 부주의로 발생한 사례가 존재하고 있어 보조사업의 구조적인 문제를 확인할 필요가 있음
- 또한 공무원의 보조사업 관련 정보 인수인계 미흡으로 부정수급이 발생한 사례, 예산집행압박으로 인해 부정수급을 인지하면서도 방조한 사례 등이 존재하였기에 주무부처의 관리여건이 위험요인으로 작용 할 수 있음
□ 국고보조금 부정수급의 구조적ㆍ관리적 요인이 실제 어떻게 발생하고 있는지 좀 더 구체적으로 살펴보기 위해 각 유형별로 대표적 사례를 소개
○ 요인 유형은 총 5개로 보조금 전달체계가 복잡함에 따라 발생하는 부정수급 사례, 일회성 사업으로 발생하는 사례, 보조사업 성격에 따라 발생하는 사례, 지자체 관리 소홀에 따라 발생하는 사례, 예산 처리 압박에 따라 발생하는 사례 등으로 구성
4. 부정수급 위험성 측정지표의 개발
□ 부정수급 위험성 분류기준 마련을 위해 3차에 걸친 정책델파이조사와 계층화분석법을 활용함
○ 1차 정책델파이 조사에서는 국고보조금 통합 관리 시스템에서 제시하는 국고보조금 분야에 따라 국고보조사업의 부정수급 위험성별 유형 분류, 국고보조사업 부정수급 위험성의 유형별 효율적인 관리체계의 제언을 위해 전문가들이 자유롭게 의견을 표출할 수 있도록 개방형 설문 형태로 문항을 구성함
○ 2차 정책델파이 조사에서는 1차 조사결과를 바탕으로 국고보조사업의 특성과 부정수급 발생 개연성 간의 관계를 살펴보았으며, 개방형 설문과, 폐쇄형 설문을 혼합하여 진행함
○ 3차 정책델파이 조사에서는 이전의 1차, 2차 조사의 결과를 바탕으로, 부정수급이 발생할 가능성이 높은 국고보조사업의 특성을 포함한 체크 리스트에 대해 계층화분석법을 활용하여 가중치를 도출함
□ 보조사업 부정수급에 대한 전문가 인식
○ 국고보조금 부정수급에 대해서 조사에 응답한 전문가들은 국가재정에 유의미한 악영향을 끼친다고 조사되었으며, 국고보조금 부정수급을 방지를 위한 현행 관리방식에 개선이 필요하다는 인식을 가지고 있음
- 부정수급에 대한 적극적인 대응이 필요하며, 이를 위한 관리체계의 개편이 요구됨
○ 또한, 국고보조금 부정수급의 위험성이 높은 사례를 조사한 결과, 부정 수급의 원인은 부정수급에 대한 인식 부족, 사후관리 부족, 처벌의 약소함, 시스템 약화 등이 빈도가 높았음
○ 보조사업 부정수급의 관리방안으로서는 보조금 사업에 대한 처벌 강화, 부정수급에 대한 교육, 보조금 관리 시스템 개선, 타 행정기관과의 데이터 공유 등이 제시됨
□ 보조사업 특성별 부정수급 위험성 분석
○ 개방형 질문을 활용하여 부정수급 가능성이 높은 보조사업의 특성을 도출하기 위한 지표의 pool을 작성함
○ 부정수급 위험성에 영향을 미치는 보조사업의 특성은 크게 재화의 성격, 수급주체, 보조사업자 유형, 전달체계의 복잡성, 예산 구조, 보조사업의 분야, 수급자 자격기준의 유형, 공모여부, 관행적 선정관리, 주무부처의 관리여건, 특수관계로 구조화
○ 부정수급 위험성이 높은 국고보조사업의 특성에 대한 조사를 한 결과 보조금 사업관리가 미흡한 국고보조사업, 부정한 방법으로 보조금 신청이 가능한 사업, 적발 시 처벌이 미흡한 국고보조급사업, 부정수급에 있어서 정보 공유 미흡, 바우처 부정사용, 보조금 사업에 있어 사적 관계 형성, 수혜자 기관의 특성으로 인해 부정수급의 위험도가 증가할 가능성이 높음
○ 부정수급 고위험 유형 도출에 관한 사업특성을 조사한 결과 재화의 성격, 수급주체, 보조사업자 유형, 전달체계의 복잡성, 예산구조, 보조사업의 분야, 수급자 자격기준의 유형, 공모여부, 관행적 선정관리, 주무부처의 관리 여건, 특수관계 중 연구자와 공무원 집단 간의 차이를 보이는 요인은 주무부처의 관리여건 중 e나라도움 시스템을 사용하지 않는 보조사업에 대해서는 연구자 집단의 점수가 공무원집단의 점수보다 상대적으로 높게 조사됨
○ 국고보조금 부정수급 주요 유형을 분류하여 허위인력, 허위소득 재산, 허위출결, 가격부풀리기, 자부담 회피ㆍ대납, 바우처카드 허위결제, 목적외 사용, 중요재산 임의처분에 대한 관리방안을 조사한 결과 보조금 부정수급 관리방안으로 보조금 부정수급 행위에 대한 처벌 강화, 보조금 부정수급 예방을 위한 시스템 구축, 타 행정시스템과의 정보 공유 등이 공통적인 의견으로 제시됨
○ 국고보조금 부정수급에 대한 인식에 대해 설문조사한 결과 부정수급이 높은 국고보조사업의 유형이 존재하는 것으로 조사됨
□ 부정수급 위험성 분류를 위한 체크리스트
○ 사례분석과 델파이조사 결과를 종합하여, 크게 3가지 차원으로 부정수급 위험성에 영향을 미치는 보조사업 특성을 관리 차원(정부 및 지자체), 구조 차원(보조사업), 그리고 선정 차원(보조사업자)로 구분함
- 관리 차원은 정부 및 지자체의 역할과 관련된 것으로 주무부처의 관리역량이 낮은 사업, 관리해야 할 내역사업의 수가 많은 보조사업, 담당공무원의 역량이 낮은 사업, 물리적 거리가 멀어서 직접 현장관리가 어려운 사업 등이 제시됨
- 구조 차원은 사업자체의 구조 차원의 문제를 의미하며 일회성 사업, 전달체계가 복잡한 사업, 보조사업자가 민간인 사업 등이 포함
- 선정 차원은 보조사업자의 선택과 관련된 차원으로, 보조사업을 실제 수행하는 보조사업자가 시장에서 충분히 존재하는지와 보조사업자의 선정과정에서 공정하고 충분한 경쟁이 이루어지고 있는지가 부정수급 위험성의 중요한 기준이 됨
○ 이상의 논의를 종합하여 부정수급과 관련된 보조사업의 특성을 크게 관리 차원, 구조 차원, 선정 차원으로 나누고, 이에 따라 부정수급 위험성에 영향을 미치는 요인들에 대한 체크리스트를 구성함
- 체크리스트를 활용하여 전체 국고보조사업에 대해 이를 적용하여 체크리스트의 질문에 'yes'로 해당되는 개수에 따라 고위험군, 중위 험군, 저위험군으로 보조사업을 분류함
□ 부정수급 위험성 분류를 위한 기준별 가중치 도출
○ 앞서 도출한 보조사업 부정수급 위험성 분류를 위한 체크리스트를 활용하여, 3차 델파이를 통해 유형별 가중치를 제시함
- 체크리스트의 분류기준별 가중치를 적용하여 보조사업을 위험성에 따라 분류하고 이에 맞추어 관리방안을 적용할 수 있음
○ 계층화분석의 결과를 종합하여, 이하에서는 부정수급 위험성을 고려한 보조사업 유형의 선정을 위한 가중치를 도출함
- 관리 차원, 구조 차원, 선정 차원의 대분류(level 1)의 가중치와 각 대분류 내의 체크리스트 기준의 가중치를 곱하여, 도출한 각 체크리스트 기준의 상대적 중요도를 가중치로 활용
○ 본 연구에서 제시하는 부정수급 위험성 분류를 위한 체크리스트를 활용하여, 실제 정책화 시점에서 대규모의 전문가 설문을 통해 가중치를 확정하는 것이 바람직함
5. 부정수급 관리체계 개선방안
□ 부정수급 위험성에 따른 관리방안
○ 각 보조사업의 부정수급 위험도를 평가하고, 위험도에 따른 부정수급 관리방안을 제시
- 보조사업 부정수급 위험도를 측정하는 체크리스트와 가중치를 활용하여 각 보조사업의 부정수급 위험도를 평가하고, 이에 따른 부정수급 관리방안을 검토
- 일정 수준 이상에 해당되는 사업은 부정수급 위험성이 높으며 여타사업보다 강화된 관리와 점검이 필요
○ (위험도 평가) 보조사업 부정수급 위험도에 따른 관리를 하기 위해서는 보조사업의 부정수급 위험도를 평가하는 것이 선행되어야 함
- 현재 보조사업의 부정수급 전담 조직은 존재한다고 보기 어려우므로, 단기적으로는 현존하는 제도 및 조직을 활용하는 것이 현실적 방안
- 보조사업 관리와 관련하여 「보조금관리에 관한 법률」과 「국고보조금 통합관리지침」에 의거해 설치되어 운영되고 있는 보조금관리위원회(기획재정부), 보조사업자선정위원회(각 중앙관서), 부정수급심의위원회(각 중앙관서) 등 위원회를 활용하거나 보조사업적격성 심사단, 보조사업 연장평가단 등 평가위원을 활용하는 것을 고려
- 계속사업 여부에 따라, 사업규모와 공모방식에 따라 서로 다른 위원회를 활용할 수밖에 없으며, 보조사업에 따라 다른 접근방식이 필요
○ (공지 및 교육) 보조사업자가 선정된 이후에는 보조사업자에게 본인이 수행하는 보조사업의 부정수급 위험도를 공지하고 부정수급 관련 교육을 시행할 필요
○ (집행 점검) 위험도 평가 결과 고위험 사업의 경우에는 의무적으로 현장점검을 하도록 규정을 바꾸는 것이 필요할 것으로 보임
- 「보조금관리에 관한 법률」 제25조 2항과 제32조에 따른 집행점검에 대해 위험성에 따른 집행점검을 실시
○ (결산) 실적 보고 및 심사가 이루어지는 과정에 부정수급 발생여부 검토를 의무화하는 규정을 추가하는 것이 바람직할 것으로 보임
- 특히 고위험사업의 경우에는 부정수급 발생여부 검토를 의무화하고 중위험 및 저위험사업의 경우에는 표본을 추출하여 발생여부 검토를 할 것을 규정하는 것이 필요
○ (감사) 매년 정기적 감사 사항으로 보조금 부정수급 실태 감사를 추가하고, 고위험사업의 경우에는 매년 일정비율을 추출하여 감사를 실시하고, 중위험 및 저위험사업의 경우에는 3년에 한 번 정도 표본을 추출하여 감사를 실시하는 것이 적절할 것으로 판단
□ 법령 개정사항
○ 개선방안을 실행하기 위해서는 「보조금관리에 관한 법률」과 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」, 「국고보조금 통합관리지침」, 「보조사업 연장평가 지침」을 개정할 필요가 있음
□ 부정수급 위험도 관리를 위한 장기적 개선 방안
○ 체계적인 부정수급 위험도를 관리하기 위해서는 보조금 부정수급만을 관리하는 전담조직을 구성하고 보조금 부정수급 관리법령을 제정하는 것이 바람직할 것으로 보임
- 전반적으로 부정수급에 대한 체계적인 관리가 이루어지고 있다고 보기는 힘들고, 보다 효과적인 부정수급 관리를 위해서는 하나의 전담조직이 책임지고 통합적인 관리를 할 필요
○ 전담조직의 설치와 관련하여 보조금통합관리망의 운영도 기획재정부소관이므로, 기획재정부 산하에 부정수급 대응본부를 신설하는 것이 적절할 것으로 보임
- 부정수급 대응본부는 영국 국무조정실 산하 부정수급 대응 전문가 센터를 참조하여 설치하는 것이 적절함
○ 부정수급 대응본부의 역할을 다음과 같이 제안함
- 첫째, 부정수급에 대한 연구개발의 역할을 담당하며, 구체적인 기능은 부정수급 위험도 특성 개발 및 평가, 부정수급 관련 교육, 국제포럼의 개최 및 참가 등
- 둘째, 부정수급 현장점검의 역할을 담당하며, 부정수급 집행점검, 실적보고서 정밀점검 등이 구체적인 기능
- 셋째, 보조금관련 위원회를 지원하는 역할을 담당하며, 부정수급 관련 법ㆍ제도적 장치마련 지원, 관련 지침 및 매뉴얼 개발 등이 구체적인 기능
6. 요약 및 결론
□ 재정지출의 효율성이 강조되면서 국가보조사업의 부정수급 관리가 필요하나, 지금까지의 부정수급 대책은 사후적 관리에 불과하여 예방대책 수립의 필요성이 높아지고 있음
○ 국고보조사업은 다수의 플레이어(부처, 지자체, 민간 등)가 다양한 기능을 복잡한 전달체계를 통해 실행하고 있기 때문에 비효율의 가능성이 높고 부정수급의 위험성에 항시 노출되어있음
○ 사후적 관리에 초점을 맞추는 대책은 부정수급을 근절할 수 없으며 오히려 부정수급을 더 적발하기 어려운 곳으로 숨게 할지도 모름
○ 따라서 보다 근본적인 사전적 예방대책의 수립을 위하여, 부정수급 위험성에 기반한 보조사업 관리방안을 제언하고자 함
□ 국고보조사업의 관리체계 분석, 부정수급 사례분석 및 전문가델파이 분석 등을 통하여 부정수급의 발생에 영향을 미치는 주요 요인으로 다음의 3가지 차원과 9가지 특성을 확인함
○ 첫째, 부처 또는 지자체가 행사하는 관리 차원에서는 보조사업 담당자의 전문성, 담당자가 관리하는 보조사업의 수, 그리고 지속적ㆍ안정적 관리여부 등이 중요한 특성으로 나타남
○ 둘째, 보조사업이 구축되어 있는 구조 차원에서는 보조사업의 타당성, 전달체계의 복잡성, 그리고 편중된 경비의 비중 등이 중요한 특성으로 나타남
○ 마지막으로, 보조사업자의 선정과 연관된 선정 차원에서는 보조사업자 자격검증의 충분성, 보조사업자 경쟁의 충분성, 그리고 보조사업자 선정과정의 적정성 등이 중요한 특성으로 나타남
□ 부정수급 위험 특성 9개 항목으로 구성된 체크리스트를 활용하여 부정 수급의 위험도를 평가하고 국고보조사업을 3개의 유형(고위험, 중위험, 저위험)으로 분류하여 위험도에 따라 차별적인 관리방안을 제시함
○ 고위험으로 분류된 사업에 대해서는 사업자 선정 후 부정수급 사례 및예방교육을 추가 시행하고 집행점검을 의무화하며 실적보고서에 대해 정밀점검을 의무화하고 매년 일정 비율로 표본을 추출하여 정기적 감사를 실시하는 방안을 제시
○ 이러한 방안을 제도화되기 위해서 필요한 「보조금법」, 동법시행령, 보조금통합관리지침 등의 관련 조항의 개정부분을 제시
□ 본 연구에서는 중장기적 개선방안을 제안하고 있는데, 현재 여러 부처로 흩어져 있는 부정수급 관리체계를 하나의 전담조직으로 통일할 것을 제안함


National subsidies are important policy instruments that have long been used in many countries regardless of their developmental stage and that are widely employed in a variety of contexts, such as politics, economics, society, and culture. Along with an increase in the volume of national subsidies in Korea, the issue of the improper payments (called fraud in the UK) of national subsidies has been continuously raised. The occurrence of improper payments leads to the inefficient use of public resources, the loss of available resources, and a reduction in the reliability of subsidy programs. Therefore, it is necessary to develop a proactive prevention system based on a more comprehensive and in-depth understanding of the management system of the government's national subsidy program. National subsidy programs are difficult to manage because a number of actors (e.g., ministries, local governments, and private businesses) are involved in various functions (i.e., policy fields) within a complex delivery system. As such, the possibility of improper payments can vary depending on the situation. Nevertheless, the comprehensive countermeasures for the improper payment of subsidies that the government has announced to date have been ex-post management countermeasures that focus mainly on what to do after improper payment has been detected.
The purpose of this study was to assist in developing a method to manage the complex system of government subsidies based on the possibility of improper payments in order to establish an effective management system. The differentiated management plan should aim to strengthen the level of management and supervision for programs with a high probability of improper payments while implementing low-level management and supervision for programs with a low probability of improper payments. Based on this goal, the main purpose of the study was to devise preliminary indicators to identify national subsidy programs with a high risk of improper payments. Of the various classification criteria for government subsidy programs, the risk of improper payments for government subsidy programs can be classified from high to low based on factors that increase the possibility of improper payments. In accordance with this risk classification, a differential management plan for improper payments was suggested.
A literature review, case analysis, policy Delphi analysis, and stratification analysis were used as the research methodology. Case analysis was conducted for identifying each type of structural factor related to improper payments. In addition, policy Delphi analysis was conducted with experts and public officials involved in government subsidy programs. In the first Delphi survey, an expert panel was presented with open-ended questions about cases of improper payments in government subsidy programs and the characteristics of government subsidy programs with a high risk of improper payments, and the second Delphi survey was conducted to establish criteria for identifying a high risk of improper payments by reflecting the analysis results of the first wave of Delphi. The characteristics of the subsidy programs for deriving the type and setting management plan for the improper payment of subsidies, and the perception of improper payments were investigated. Finally, in the third Delphi survey, priorities for determining the risk of fraudulent supply and demand and management plans for this were investigated using a stratified analysis method based on the results of the second survey.
The results of this study can be summarized as follows. It was found that it became necessary to manage improper payments in national subsidy programs in order to raising the efficiency of fiscal expenditure. However, the need to establish preventive measures has increased because the current countermeasures against improper payments involve ex-post management. Government subsidy programs are highly likely to be inefficient and are always exposed to the risk of improper payments because a large number of actors are involved in a complex system. However, follow-up management cannot prevent irregular supply and demand and in fact may obscure it, making it more difficult to detect. Therefore, in order to establish more fundamental preventive measures, a management plan for subsidy programs based on the risk of improper payments was suggested.
Based on the analysis of the management system for the government subsidy program, the case analysis of improper payments, and policy Delphi analysis three dimensions and nine characteristics were identified as the main factors affecting the likelihood of improper payments occurring. First, in terms of management by ministries and local governments, the expertise of the person in charge of the subsidy program, the number of subsidy programs managed by the person in charge, and whether or not the management was continuous and stable were important characteristics. Second, in terms of the structure of the subsidy program, the validity of the subsidy program, the complexity of the delivery system, were found to be important. Lastly, in the selection of subsidy program providers, the sufficiency of the verification of the qualifications of them, the sufficiency of market competitiveness, and the appropriateness of provider selection process were identified as important characteristics.
Using a checklist consisting of these nine characteristics, the risk of fraudulent supply and demand was evaluated, and government subsidy programs were classified into high risk, medium risk, and low risk, with a differentiated management plan suggested for each risk level. For programs classified as high-risk, after selecting a subsidy program providers, additional training for cases of improper payments and prevention, mandatory detailed inspection of performance reports, and regular randomly selected audits are required. In order to institutionalize this plan, the revision of related provisions, such as the Subsidy Act and its Enforcement Decree, and guidelines for the integrated management of subsidies were presented. In addition, this study proposed a mid- to long-term improvement plan, and it was proposed to unify the improper payment management system, which is currently divided among various ministries, into one dedicated organization.

3재난안전관리 인력의 전문성 강화방안 연구: 중앙부처 및 공공기관을 중심으로

저자 : 최호진 ( Choi Ho-jin ) , 김경우 ( Kim Kyungwoo )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-816 (816 pages)

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1. 서론: 연구배경 및 개요
□ 연구배경 및 목적
○ 재난안전관리 인력의 전문성 강화 필요성 증대
- 재난 및 안전사고의 발생 이후 정부는 조직개편, 인력보강 등 재난 안전관리 역량강화를 시도하나, 대부분 중앙정부의 총괄 재난대응기능 중심으로 추진하여 왔음
- 문재인 정부는 '국민의 안전과 생명을 지키는 안심사회 구축'을 최우선 국정전략으로 제시하고, 국정과제(#56)에서도 '통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량 강화'를 제시하였음
- 통합적 재난관리체계를 구축하고 현장 즉시대응 역량 갖추기 위해서 정부ㆍ공공기관ㆍ지방자치단체의 재난안전 관리 인력이 전문성을 갖추고 대비하는 것이 중요
○ 재난안전관리의 인력 전문성 강화 시도에 대한 체계적 검토 필요
- 재난안전관리 인력의 전문성을 확보하기 위해 방재안전직렬의 도입 등의 노력이 있었으나, 재난안전 관련 인력의 전문성 강화 시도의 성과와 한계에 대한 논의가 부재한 실정임
- 방재안전직렬 도입 이후 지난 5년간의 성과와 한계를 검토하고 재난 안전인력의 전문성 강화와 연계하여 개선방안을 모색할 필요가 있음
- 최근 조사에 따르면 재난안전 부서 종사자들의 직무 만족도는 낮은 수준으로 방재안전직 인력조차 직무에 만족하지 못하고, 이직을 고민하고 있는 것으로 나타나 채용 및 배치로 재난안전 인력의 전문성이 보장되는 것이 아님을 보여줌
- 따라서 방재안전직을 포함한 재난안전관리 업무담당 인력들의 전문성 강화를 위해 제도적ㆍ조직적 차원의 노력이 필요함
- 한편, 공공기관은 재난안전관리의 주요 주체이지만 이전까지의 연구는 공공기관에 대해 큰 관심을 기울이지 않았음
○ 연구 목적
- 중앙정부/지자체/공공기관의 재난안전관리 인력 현황과 전문성 제고를 저해하는 요인을 분석하여 이를 토대로 향후 재난안전관리 인력의 전문성을 강화하기 위한 개선방안을 제시하고자 함
- 본 연구는 2개년에 걸쳐 중앙부처와 공공기관(1차 년도), 광역 및 기초 지방자치단체(2차 년도)를 대상으로 재난안전관리 인력의 전문성 수준을 분석하고 전문성 강화 방안을 제시하고자 함
□ 연구개요
○ 연구 내용
- 1차 년도 연구는 재난안전인력의 전문성의 개념과 구성요소 파악, 중앙부처와 공공기관(재난관리책임기관)들의 재난안전관리 인력의 현황, 인력들의 전문성의 현재 수준과 필요수준 진단, 해외 주요국가의 재난안전관리 인력의 전문성 강화 노력, 전문성 수준에 영향요인(인사관리ㆍ제도, 조직적/직무적 요인, 개인적 특성)을 종합적으로 검토하여 전문성을 강화하기 위한 정책적 대안을 도출하여 제시함
○ 연구체계도
○ 연구방법
- 선행연구ㆍ문헌 검토: 재난안전관리 인력 전문성의 개념, 구성요소, 영향요인 도출
- 사례조사: 국내외 재난안전관리 유관기관의 인력운영에 대한 조사실시
ㆍ국내사례: 문헌ㆍ온라인자료, 현장 인터뷰를 통해 재난관리책임기관의 인력 운영실태 파악
ㆍ해외사례: 온라인상의 2차 자료 또는 서면질의를 통해 주요 재난관리 기관의 인력의 전문성 향상 시도 검토
- 설문조사 및 자료 분석: 재난안전관리 업무 담당자들을 대상으로 전문성 관리 실태, 문제점, 개선의견 조사
ㆍ빈도분석과 인식차이 분석을 활용하여 재난안전관리 인력의 전문성에 대한 응답자들의 인식 분석
ㆍ IPA(Importance-Performance Analysis)를 이용하여 전문성의 필요수준ㆍ현재수준 비교 분석
ㆍ회귀분석을 통해 재난 및 안전관리 종사자의 전문성에 인사관리ㆍ 제도적 요인, 조직적 요인, 직무적 요인, 개인적 요인이 미치는 영향 검토
- 델파이 조사: 전문가들을 대상으로 재난안전관리 인력의 전문성 강화를 저해하는 문제점과 개선하기 위한 정책대안 도출
- 심층 인터뷰 및 AHP 조사: 델파이 조사를 통해 도출된 대안의 실현 방안과 정책우선 순위 도출
○ 기대효과
- 중앙행정기관과 공공기관의 재난안전관리 인력의 전문성을 체계적이고 종합적으로 관리할 수 있는 방안을 마련하여 통합적인 재난관리체계 구축에 기여할 것으로 기대
2. 이론적 배경
□ 재난안전관리 인력 전문성의 의의
○ 재난안전관리 인력 전문성 개념
- 재난안전관리 인력의 전문성의 개념은 역량에 가까운 의미로 쓰이고 있음
- 일반적으로 전문성은 지식ㆍ기술뿐만 아니라, 윤리규범 등을 포괄하는 다차원적인 특성을 지닌 개념
ㆍ협의의 의미: 지식ㆍ기술
ㆍ광의의 의미: 경험, 관계형성 능력, 의사소통 능력 등을 포괄
- 본 연구는 재난안전 분야의 문제점을 파악하고, 분석하여, 해결하는 능력으로 정의함
○ 재난안전관리 인력 전문성 구성요소
- 전문성의 구성요소는 직업의 유형 또는 전문 분야마다 다양함
- 전문성의 구성요소는 개별적으로 작용하기보다 끊임없이, 상호작용과 학습을 통해 발달함
- 일반적으로 공무원의 경우, 지식 및 기술, 경험 등의 요소뿐만 아니라 소명의식 또는 윤리규범의 준수 등이 전문성의 중요한 구성요소로 제시됨
- 본 연구는 공공부문의 종사자인 재난안전관리 인력의 특징과 문헌에서 재난관리 인력의 역량 또는 전문성의 구성요소를 종합하여 재난안전관리 인력의 전문성 구성요소로 제시함
□ 재난안전관리 인력 전문성의 영향요인
○ 재난안전관리 인력 전문성 영향요인에 관한 기존연구 검토
- 재난안전관리 인력의 전문성에 영향을 미칠 수 있는 요인에 대한 포괄적 검토의 부족
- 일부 교사 또는 공무원의 전문성에 초점을 둔 연구들은 제도적 요인, 조직적 요인, 개인적 요인 등을 함께 고려함
- 그러나 재난안전관리 인력의 전문성과 관련된 문헌은 주로 인사 제도나 교육ㆍ훈련 프로그램을 검토하고, 문제점과 개선방안을 제시하는 수준임
○ 재난안전관리 인력 전문성 영향요인
- 본 연구는 인사관리ㆍ제도적 요인, 조직ㆍ직무적 요인, 개인적 요인 등 재난안전관리 인력의 영향에 미치는 요인들을 포괄적으로 검토함
ㆍ인사관리ㆍ제도적 요인: 채용ㆍ배치, 교육ㆍ훈련, 성관관리, 경력개발제도 등
ㆍ조직ㆍ직무적 요인: 조직문화와 리더십, 직무의 특성 등
ㆍ개인적 요인: 공공봉사 동기, 직무만족 등
3. 국내 재난안전관리 제도 및 인력 현황
□ 인사관리ㆍ제도
○ 방재안전직렬제도
- 재난관리 업무를 수행하기 위한 특유의 역량이 필요하여 도입
- 2012년부터 방재안전직렬 도입을 위한 추진계획을 수립하였고 2013년 「공무원임용령」 및 「지방공무원임용령」을 개정하여 방재안전직렬을 신설
- 다른 직렬과는 다르게 전보제한 기간을 2년으로 제한
○ 전문직 공무원제도
- 잦은 순환보직으로 인해 발생하는 전문성 부족 문제를 해소하고 전문성이 필요한 분야에서 전문 인력들이 근무할 수 있도록 2017년도부터 시범적으로 실시한 제도
- 2017년 3월에 부처마다 전직시험위원회를 만들어 일반직 공무원 대상의 전직시험을 실시하여 전문직 공무원을 선발하였고, 2017년 5월 8일자로 행정안전부 등 6개 부처 내 6개 전문분야에서 시범 운영되었음
- 전문분야 지정은 소속 장관이 소관 업무 중 높은 전문성과 장기 재직이 필요한 분야를 인사혁신처장과 협의하여 지정할 수 있음
○ 전문직위 제도
- 3급 이하 공무원을 전문분야별로 양성ㆍ관리하기 위하여 각 부처마다 업무분야별로 조직을 구분하고 전문분야에 따라 전보 등의 인사관리를 수행함
- 국제관 계와 같이 경험의 축적이 필요한 분야, 국민의 생명ㆍ안전과 직결된 분야와 같이 특별한 자격 및 요건이 요구되는 분야나 소속 장관이 전략적으로 육성하는 분야의 직위를 전문직위로 지정하고, 동일한 업무분야의 직위에 대해 전문 직위군으로 지정하여 관리함
○ 방재안전직 공무원의 전문성 문제
- 현재 충원된 방재안전직렬의 현황을 보면 5급 이하의 하위 직급이 대부분으로 이들의 재난관리 관련 지식과 경험이 높지 않다는 지적이 있음
- 또한, 아직까지 실제 정부조직 내에서는 방재안전직렬 공무원의 재난관리 전문성을 파악하여 육성ㆍ관리하려는 관심 역시도 많이 부족한 실정임
○ 전문직 공무원 제도 및 전문직위제도의 문제점
- 현재 낮은 수준으로 운영되고 있는 전문직 공무원제도와 전문직위 제도가 업무과중 등으로 기피 업무로 인식되고 있어서 재난안전 분야에서 더욱 낮은 수준으로 운영될 것으로 판단
□ 재난안전관리 인력현황
○ 중앙행정기관 및 공공기관 인력현황
- 「재난 및 안전관리 기본법 시행령」 제3조의 2에 해당하는 중앙행정 기관과 재난관리책임기관인 공공기관을 대상으로 재난관리업무를 담당하는 부서와 인력을 조사함
- 중앙행정기관과 공공기관 모두 기관 특성에 따라 재난안전관리 업무담당 조직의 인원은 차이가 있음
- 일부 기관의 경우 재난안전업무담당 조직의 인원들의 경우 재난안전관리 업무뿐 아니라 유관된 별도의 업무를 같이 수행함
- 중앙행정기관의 경우 대다수의 기관의 기획조정실 비상안전기획관실에서 “안전관리ㆍ재난상황 및 위기상황 관리기관과의 연계체계 구축ㆍ운영”을 수행하여 연계체계를 유지하고 있음을 확인할 수 있음
- 공공기관의 경우, 최근 재난안전관리 업무의 중요성이 증대됨에 따라 점차 주관 조직을 신설 및 개편하는 추세를 확인할 수 있음
4. 국내ㆍ외 사례분석: 교육훈련 중심으로
□ 재난안전 전문교육 및 훈련 현황
○ 재난안전분야 종사자의 교육
- 「재난 및 안전관리 기본법」 제29조의 2에 따라 재난관리책임기관에서 재난 및 안전관리업무를 담당하는 공무원이나 직원은 정기적ㆍ수시적으로 재난안전관리 전문교육을 이수하여야 함
- 교육은 중앙행정기관 및 시ㆍ도 소속의 공무원 교육기관, 재난관리책임기관 소속의 교육기관 그리고 행정안전부 장관이 지정한 민간교육기관에서 수행함
- 전문교육은 관리자 전문교육과 실무자 전문교육으로 구분되며, 해당 업무 맡은 자는 1년 이내 신규교육을 받고, 신규교육이후, 2년마다 맡도록 함
○ 재난안전대비훈련
- 「재난 및 안전관리 기본법」 제34조의 9에 따라 행정안전부 장관은 매년 재난대비훈련의 기본계획을 수립하고 이를 전달하여 재난관리 책임기관의 장이 소관분야 별로 자체계획을 수립하여 보고하도록 함
- 이후 동법 제35조를 통해 훈련주관기관을 규정하고 대통령령에 따라 매년 재난관리책임기관, 긴급구조지원기관, 군부대 등 관계기관과 합동으로 재난대비 훈련을 시행함
□ 재난안전관리 인력 교육 프로그램 현황
○ 국내 교육훈련 프로그램 현황
- 재난안전관리 인력에 대한 교육 프로그램은 '재난안전전문교육 대행 기관'으로 지정된 중앙행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ민간교육기관에서 제공
○ 해외 재난안전 교육훈련 사례
5. 실증분석 결과
□ 인식조사
○ 조사개요 및 설문의 구성
○ 설문조사 결과 및 시사점
- 응답자들은 전문성이 업무를 수행하는 데 있어 중요하다고 인식하고 있으며, 특히 경험이 가장 중요한 구성요소라고 인식함
- 재난관리 단계 중 가장 전문성이 필요한 단계는 대응으로 조사되어 대응능력을 위한 교육훈련 프로그램의 수준을 파악하고 확충할 필요가 있음
- 인사관 리ㆍ제도측면에서 성과관리, 경력개발, 교육ㆍ훈련의 세부문항에 대한 인식이 낮은 수준으로 조사되었으므로 이에 대한 개발이 필요함
- 재난안전관리 업무담당자들을 위한 교육훈련 프로그램의 질을 높이기 위해 현장상황 및 업무와 직접 연계한 교육내용, 체계적인 계획을 통한 교육프로그램 진행의 강화가 필요함
- 응답자들은 전문성 개발을 위한 조직의 분위기와 리더십이 수준이 낮은 것으로 인식하므로 조직분위기의 개선과 최고관리자와 중간 관리자의 관심과 지지가 필요함
- 과중한 업무량과 불명확한 업무기준, 업무수행 상 예산지원과 자율성이 부족한 것으로 조사되어 재난안전관리 업무 담당자들이 직무상 요구되는 다양한 지식과 기술을 습득할 수 있는 예산지원과 자율성 확보가 필요함
- 마지막으로 응답자들의 47.8%는 자신의 직무에 만족하지 못하고, 38.7%는 현재의 업무를 즐기지 못하므로 이들의 근무여건을 개선하여 직무에 대한 만족도를 높일 필요가 있음
○ IPA 분석 결과 및 시사점
- 재난안전관리 인력의 전문성을 향상시키는 데에 있어, 우선적으로 개선해야 할 대상과 유지ㆍ관리해야 할 영역을 제시
- IPA 분석은 전체 응답자, 직급별(관리자, 실무자), 기관유형별(중앙, 공공)로 조사함
- 전체 응답자를 대상으로 전반적으로 개선이 필요한 전문성의 구성 요소로 조정ㆍ통합능력, 전문지식 및 기술, 경험이 조사되었으며, 유지관리영역으로 협력 및 소통과 윤리규범이 조사됨
- 재난관리 단계별 지식ㆍ기술을 분석한 결과 대비단계 역량과 대응단계 역량은 개선이 필요한 반면, 공통역량, 복구단계 역량, 예방단계 역량은 유지ㆍ관리가 필요한 것으로 조사됨
- 따라서 조정ㆍ통합 능력을 향상시키고 재난의 대비 및 대응 역량의 향상을 위해 재난 및 사고에 대한 계획 수립과 유관기관의 역할에 대한 이해를 시키기 위한 교육ㆍ훈련이 필요함
○ 인식차이 분석 결과 및 시사점
- 소속(중앙, 공공), 직급(관리자, 실무자), 직렬별(행정, 기타전문, 방재안전)로 재난안전관리 업무담당자가 전문성과 개인ㆍ조직ㆍ제도적 특성에 대해 가지는 인식의 차이를 분석함
- 소속 별 인식차이 비교결과를 살펴보면, 전반적으로 공공기관의 인력들이 중앙행정기관에 비해 높은 수준의 전문성 관련 필요/보유 수준을 가지고 있다고 인식하고 있으며 전문성 영향요인에 대해서도 공공기관의 재난안전관리 인력들이 보다 긍정적ㆍ적극적으로 업무에 임하고 조직ㆍ제도적 지원을 받는다고 인식하는 것으로 나타남
- 이는 분야별 재난안전관리 업무를 총괄하는 중앙행정기관 인력들이 스스로의 전문성의 수준과 전문성 향상을 위한 직무ㆍ조직ㆍ제도적 지원의 수준을 더 낮게 인식하고 있다는 것을 말하므로 중앙행정기관의 재난안전관리 업무담당자의 인식개선을 위한 다층적 접근이 필요함
○ 회귀분석 결과
- 회귀분석을 통해 재난안전관리 인력의 전문성과 재난관리 지식 및 기술 수준 향상에 전문성 영향요인이 미치는 영향력을 분석함
- 전문성에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 요인은 조직문화ㆍ리더십과 업무수행 태도였고, 재난관리 지식 및 기술 수준에 유의미한 영향을 미치는 요인은 교육훈련과 업무 수행 태도였음
- 이러한 결과는 조직차원에 재난안전 분야의 전문성을 높이기 위한 지원과 분위기를 조성하기 위한 노력이 필요함을 제시하며, 교육훈련 프로그램 개선을 통해 재난안전관리 인력의 지식 및 기술 향상에 노력 기울일 필요가 있음
- 한편, 개인적 특성인 적극적이고 책임감 있는 업무수행 태도를 지닌 업무종사자들이 재난안전관리 전문성 향상 또는 재난관리 지식 및 기술 습득에 더 많은 노력을 취할 것으로 조사된 것을 확인할 수 있음
□ 현장 인터뷰 조사
○ 조사개요
- 재난안전관리 인력의 운영 실태를 파악하기 위해 중앙행정기관과 공공기관의 재난안전관리 업무 담당자들을 대상으로 현장 인터뷰 조사를 수행함
- 인터뷰 질문은 재난안전관리 인력에 대한 일반현황, 채용과 배치, 경력개발, 교육훈련, 성과관리, 기타 문제점 및 개선사항 등을 포함함
- 인터뷰는 최근에 발생한 재난에 대응한 경험이 있거나 빈번하게 발생하는 사고에 대응하는 기관으로 중앙행정기관 3곳과 공공기관 3곳을 선정하였으며, 대표적인 재난안전교육 기관을 대상으로 함
○ 인터뷰 조사 결과 및 시사점
- 인터뷰 결과 재난안전관리 인력의 운영상 각 기관들의 공통적인 문제점은 다음과 같음
ㆍ재난안전관리 업무 부담과 높은 부담감과 업무의 난이도로 인해 재난안전부서를 기피하는 현상이 나타나고 있으며 배치된 인력의 경우, 근무기간이 짧음
ㆍ경력개발을 위한 지침이나 가이드라인을 운용하지 않아 전문성 개발을 저해함
ㆍ법정교육 이외의 교육은 대체로 체계적으로 진행되지 않음
ㆍ재난안전관리 업무의 특성에 따라 평시에 제시할만한 성과가 없어 많은 업무량과 난이도에 비해 적은 보상을 받는다고 인식함
ㆍ일부 기관의 기관장이 재난안전업무를 중시하나, 이것이 조직문화로 형성되어 업무협조 정도가 높아지는 등의 실무적 효과로 이어지지 못함
- 중앙행정기관의 인터뷰 대상자들은 전문직렬 확대 시 승진 및 보직관리의 미흡과 기존 인력과 마찰, 강사의 전문성 부족 등의 문제를 제시함
- 공공기관의 인터뷰 대상자들은 재난안전 분야의 경력개발에 대한 동기부여 부족, 교육훈련에 대한 낮은 관심 등의 문제를 제시함
□ 전문직렬 심층인터뷰 조사: 방재안전직렬 및 전문관
○ 조사개요
- 중앙행정기관에서 전문직렬 공무원을 대상으로 재난안전관리 업무담당자의 전문성 향상에 영향을 미치는 문제점과 개선방안을 질문함
- 인터뷰 대상은 방재안전직렬 공무원 6명, 전문관 2명임
○ 심층인터뷰 조사 결과 및 시사점
- 전문직렬 인력들이 상대적으로 높은 사명감과 책임의식을 가지고 입직하였으나, 미흡한 제도운영이 부정적 영향을 미치므로 전문 직렬의 사명감과 책임감을 제고할 수 있는 노력이 필요함
- 전문 직렬은 경험이 재난안전관리 인력 전문성의 가장 중요한 요인이라고 강조하므로 전문성 제고를 위해 경험적 전문성 개발에 초점을 맞춰야 함
- 전문인력들은 재난안전관리 인력의 채용 및 배치가 효과적으로 이루어지기 위해서는 체계성을 구축하고 다양한 방안을 접목할 필요가 있다고 응답함
- 전문직렬 및 직위에 대한 부정적 인식을 제고하기 위해서는 경력개발을 위한 기회를 확대 및 개개인에 대한 동기부여가 필요함
- 교육측면에서 재난안전관리 교육훈련의 효과성이 낮은 상황으로 신규자 또는 승진자를 대상으로 하는 집중교육이 필요하다는 의견이 제시되었으며, 교육훈련 자원의 강화가 필요하다는 의견이 제시되었음
- 마지막으로 전문직렬 응답자들은 전문직렬이 소수직렬이기 때문에 구조적으로 가지는 승진상의 문제를 해결하기 위해 성과관리 조정이 필요하다고 응답하였음
6. 재난안전관리 인력 전문성 강화의 문제점 도출
□ 전문가 델파이 조사
○ 조사개요
- 재난안전관리 인력의 전문성 강화와 관련된 문제점과 개선방안을 도출하기 위해 앞의 실증분석 결과를 활용하여 전문가 델파이 조사를 2차례에 걸쳐 실시함
- 1차 조사에서는 개방형 설문지를 활용하여 다양한 의견을 수렴하였으며, 2차 조사에서는 1차 조사결과를 분석 및 구조화하여 만든 폐쇄형 설문지를 활용하여 조사를 수행함
- 조사대상은 중앙행정기관 공무원 2인 민간전문가 10인(교수 6인, 연구원 3인, 민간 기업인 1인)임
○ 델파이 조사 분석결과: 문제점
□ 문제점 종합: Fish-bone Analysis 결과
○ 분석개요
- 델파이 분석을 통해 도출된 문제점을 중심으로 연구진과 연구자문위원 간 Fish-bone Analysis를 실시하여 문제점을 종합함
- Fish-bone Analysis는 분석결과가 물고기의 뼈와 같은 모양을 하고 있다고 하여 붙여진 이름으로 문제점의 잠재원인을 순서대로 범주화화고 그 범주에 속하는 프로세스상의 문제들을 모두 기술한 뒤 그 중에서 근본적인 원인을 찾아나감
○ 분석결과
7. 재난안전관리 인력 전문성 강화를 위한 개선방안
□ 전문가 델파이 조사
○ 델파이 조사 분석결과: 개선방안
□ 개선방안의 실행을 위한 정책대안 도출
○ 조사 및 분석결과 도출된 개선방안의 실행하기 위한 연구자의 정책대안을 제시함
○ 채용 및 배치
- 중앙행정기관
ㆍ전문직/전문직위제 공무원 확대:
전문직과 전문직위제 공무원의 채용 및 배치 확대, ② 적합직위의 발굴 및 장기 근무를 위한 인센티브 체계 구축
ㆍ인사시스템의 개선:
① 경력자 채용의 적극적인 활용과 채용 관련 자격제도의 정비,② 잦은 순환보직 최소화 및 유관 업무 중심의 보직 순환 실시,③ 보직경로 관리 및 전문보직경로제도의 활성화, ④ 과학적이고 체계적인 인사관리 데이터 관리와 활용, ⑤ 민간 전문가 채용의 지속적인 확대, ⑥ 다양하고 실효적인 유인을 할 수 있는 인센티브 제도 마련
ㆍ방재안전직렬의 채용 확대 및 세분화:
① 방재안전직렬의 채용 확대와 인력 배치의 체계화, ② 방재안전직렬의 세분화, ③ 방재안전직렬의 승진기회 확대, ④ 방재안전직렬을 대상으로 한 경력개발제도의 확립, ⑤ 방재안전직렬 시험제도의 개선, ⑥ 맞춤형 교육훈련 및 인사교류 활성화 추진
- 공공기관
ㆍ전문 인력의 채용:
전문 인력의 채용 실시와 지속적인 확대, ② 엄격한 채용 요건 설정과 보다 높은 수준의 교육훈련 이수, ③ 공정한 성과관리 기준 마련과 공공기관 평가 시 배점 도입 및 강화
ㆍ재난관리 전공을 반영한 채용 및 배치:
전공자 선발과 우대 제도의 적용, ② 재난안전 분야로의 업무배치와 전문성 확보를 위한 체계적 관리
○ 경력개발제도
- 중앙행정기관
ㆍ진로개발ㆍ경력개발지도 프로그램의 활성화:
① 경력개발 지원 기능 확충 및 조직 신설, ② 경력개발 지도 구축프로그램 도입 및 운용, ③ 멘토링 등 경력개발지원 프로그램 도입, ④ 직무에 필요한 역량 분석을 통한 보직경로 설계, ⑤ 경력개발 프로그램 운영에 대한 인센티브 제공
ㆍ조직별 목표 및 특성에 부합하는 경력개발제도 활용
- 공공기관
ㆍ실질적인 경력개발제도 운용
ㆍ경력개발 및 보직경로 활용을 위한 제반환경 및 제도 구축
○ 성과관리
- 중앙행정기관
ㆍ재난시와 평상시를 구분하는 성과평가제도(지표) 마련:
① 실무 및 현장 업무를 담당하는 인력들에 대한 성과관리 개선,
재난안전 분야의 특성을 고려한 타당한 성과평가 지표의 개발
ㆍ업무난이도에 부합하는 보상 및 인센티브 제공:
① 업무의 난이도와 강도에 부합하는 보상제도의 마련, ② 파격적인 성과평가제도 및 보상을 통한 근무의욕 고취
- 공공기관
ㆍ명확한 기준에 따른 성과관리 수행 및 정부의 관리:
① 명확하고 정확한 기준에 맞춘 성과관리와 정부의 철저한 관리,
일할 수 있는 분위기 조성을 위한 제도 정비
ㆍ업무난이도에 부합하는 보상 및 인센티브:
업무의 난이도와 강도에 부합하는 보상제도의 마련, ② 수당지급 등 사기 진작을 위한 제도의 개선
ㆍ직무특성(난이도ㆍ강도 등)을 고려한 타당한 성과지표 구성
○ 교육훈련
- 중앙행정기관
ㆍ수요와 현장상황을 고려한 프로그램 개발:
수요조사의 실질화 및 맞춤형 교육의 제공, ② 교육훈련 관련법제도의 개선
ㆍ교육방법 및 교육과정 다양화: 실습 및 현장학습의 확대
ㆍ교육훈련 성과평가체계의 실효성 제고
ㆍ교육훈련 자원(우수교원, 민간전문가, 현장 유경험자) 확충:
① 현장경험이 풍부한 재난안전관리 담당자의 강사로서의 활용,
② 강사 활동 시 인센티브 부여
- 공공기관
ㆍ교육훈련 자원(우수교원, 민간 전문가, 현장 유경험자 등)의 확충
ㆍ교육수요를 반영한 맞춤형 교육프로그램 개발
○ 직무특성
- 중앙행정기관
ㆍ전담부서의 인력 충원:
① 전담 조직과 인력수급계획의 마련 후 지속적인 인력 충원,
통합 및 별도 조직의 신설을 통한 개인별 업무 경감, ③ 전담부서의 역량강화를 위한 교육훈련과 공통 업무의 조정
ㆍ관계기관과의 협력 및 협조 강화:
① 관계기관과의 협력 및 협조 강화, ② 재난상황실을 중심으로
한 네트워크 강화
- 공공기관
ㆍ 전담 부서의 역량강화와 인력 충원
ㆍ 각 기관별 유사업무 담당직원 간 소통 및 네트워크 강화
○ 조직문화
- 중앙행정기관
ㆍ 원활한 수직ㆍ수평적 의사소통체계 구축 및 문화 형성
ㆍ 기관장 및 부서장의 관심과 지원 확대:
① 리더십의 관심과 지원의 중요성, ② 리더의 관심과 지원 촉진을 위한 리더십 평가지표의 개선
ㆍ 학습지향적 조직문화 제고:
① 학습공동체 활성화의 중요성, ② 기관 내의 자체적 포럼 및 보고회 활성화
- 공공기관
ㆍ 기관장 및 부서장에 대한 재난안전관리 교육 의무화
ㆍ 우수 인력을 우선적으로 재난안전관리 업무에 배치
○ 개인적 태도
- 중앙행정기관
ㆍ 업무 난이도가 고려된 조직개편을 통한 업무부담 해소
ㆍ 재난안전관리 분야 업무 담당자의 자존감을 높이고 부정적인
인식을 개선할 수 있는 조직분위기 조성:
① 업무 및 부서의 중요성ㆍ사명감에 대한 인식 제고, ② 기피 또는회피업무라는 인식과 분위기 개선을 위한 동기부여 제공, ③ 호칭이나 근무여건 개선 등을 통한 박탈감 해소
ㆍ 위탁교육기회, 해외파견, 특별휴가 등을 통한 동기부여 제공
- 공공기관
ㆍ 재난안전관리 업무에 대한 중요성 인식 제고
ㆍ 업무 부담감과 박탈감 해소를 위한 노력 제고
ㆍ 재난안전관리 업무가 기피업무라는 인식을 극복하기 위한 동기부여 제공
□ 정책우선순위 분석: AHP 조사
○ 분석의 개요
- 앞서 도출된 개선방안들 간 쌍대비교를 통해 우선순위를 선정하기 위해 AHP조사를 실시함
- AHP조사의 문항은 앞선 델파이 분석에서 도출된 개선방안을 각 유형별로 계층화하여 활용하였으며, 시급성, 효과성, 실현가능성을 기준으로 중앙행정기관과 공공기관을 따로 분석함
- 조사에 참여한 전문가는 총 17인으로 중앙행정기관 공무원 7인, 공공기관 업무담당자 1인, 민간인 9인(교수7인, 연구원 2인)임
○ AHP 조사 분석결과: 중앙행정기관
- 각 기준 별 세부대안의 우선순위를 종합하여 고려해 보면, 중앙행정기관 재난안전관리 인력의 전문성 향상을 위해서는 전담부서의 인력을 충원, 방재안전직렬의 확대 및 세부화를 통한 인력확대와 업무 난이도에 부합하는 보상을 통해 처우 개선이 필요함
○ AHP 조사 분석결과: 공공기관
- 각 기준 별 세부대안의 우선순위를 종합하여 고려해 보면, 공공기관 재난안전관리 인력의 전문성 향상을 위해서는 교육수요를 반영한 교육프로그램을 개발하고, 전문인력의 채용과 전담부서의 인력 충원이 필요함
8. 결론
□ 재난안전관리 인력 전문성 강화를 위한 정책대안 추진 로드맵
○ 정책대안 추진 로드맵 제시
- AHP 조사와 연구진들의 합의 과정을 통해 도출된 정책 대안들의 실질적 추진을 위해 단기적/중기적/장기적 정책 과제로 나누어 중앙행정기관과 공공기관별로 추진 로드맵을 제시


Greater demand for the development of emergency expertise had arisen in response to recent disasters and emergencies with broad, complex impacts. The South Korean government has attempted to improve the competency of emergency management personnel through a variety of measures, such as adopting professionalized job series for emergency management, but little research has been conducted to examine the effects of these efforts. Existing studies have usually focused on educating and training systems and do not provide a systematic analysis of the competencies of government enterprise employees in emergency management tasks.
It is within this environment that this study aimed to develop solutions to improve the emergency management expertise of national government and government enterprise employees by reviewing past literature and case studies, surveying and interviewing current employees, and consulting with experts. This study first reviewed literature related to the concepts, characteristics, and determinants of expertise in general management, public administration, and emergency management. Secondly, we examined human resource systems and organizational units related to disaster and safety management within national governmental agencies and government enterprises. Thirdly, the study surveyed domestic and international education and training systems for emergency management personnel. Fourthly, we conducted surveys and interviews to understand the perceptions of emergency management personnel within the national government and government enterprises. Fifthly, this study used the Delphi method to identify the main problems inhibiting the development of professional expertise and to determine solutions to these problems. Finally, we employed the analytic hierarchy process to determine the priorities for the policy proposals in terms of their urgency, feasibility, and effectiveness.
This study offers theoretical and practical contributions to the development of the emergency management expertise of national government and government enterprise employees. Previous literature has not provided a clear and comprehensive understanding of the determinants of emergency management expertise. This research fills the gap by examining what human resource systems and organizational, task, and attitudinal factors influence emergency management expertise by reviewing past literature and case studies and interviewing and surveying the personnel who engage in disaster and safety management tasks. The analytical results and the policy proposals can be used to improve the emergency management expertise of national government and government enterprise employees.

4지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 정부혁신 방안에 관한 연구

저자 : 김준형 ( Kim Jun Houng ) , 이사빈 ( Lee Sabinne ) , 염지선 ( Youm Jisun ) , 김민영 ( Kim Min Young )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-512 (512 pages)

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1. 서론
□ 연구 필요성
○ 최근 인간의 삶의 터전으로서 다양한 사회문제를 해결할 수 있는 공간으로서의 스마트 시티에 대한 관심이 증대되고 있음(<표 1> 참조)
○ 그러나 현재 스마트 시티 정책은 기존 유비쿼터스 시티 정책의 한계를 극복하지 못하고 있음
○ 지속가능한 스마트 시티 운영과 성공적인 스마트 시티 구현을 위한 정책 혁신 방안을 모색할 필요가 있음
□ 연구 목적
○ 본 연구의 궁극적 목적은 미래 도시가 직면할 다양한 문제점을 해결하고 삶의 터전으로서의 도시 공간 구축 방향을 제시하는 것임
○ 이를 위하여 본 연구에서는 개별 정책 요소들(공공서비스, 조직관리, 거버넌스)의 혁신 방안을 탐구하고(미시적 접근), 이를 바탕으로 중장기 로드맵을 구축함(거시적 접근)
□ 연구의 기대 효과
○ 삶의 공간으로서의 지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 중장기 로드맵을 구축하고 스마트 시티 운영 최적화 모델을 제시함
○ 증거 기반 정책 수립에 기여하고 디지털 뉴딜 정책 마중물을 마련하기 위하여 정부혁신 관점에서 스마트 시티 운영 방안을 제시함
○ 정부혁신 관점에서 스마트 시티를 해석하면서 현 정부 정책 기조를 반영할 수 있는 국정과제인 '4차 산업혁명을 선도하는 혁신 창업국가' 이행에 기여함
2. 이론적 논의 및 연구 모형
□ 스마트 시티와 정부혁신
○ 정부혁신의 개념과 유형
- 정부혁신의 유형으로는 구성적 관점, 패러다임 지향적 관점, 비교적 관점, 가치적 관점이 있음
- 본 연구는 정부혁신 유형에 따라 지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 정부혁신 방안을 개별적인 정책 혁신(미시적 접근)과 종합적인 중장기 로드맵(거시적 접근)으로 구분하여 제시함
□ 스마트 시티 이론 검토와 영향 요인 유형화
○ 국내 스마트 시티 정책의 역사적 흐름
- 유비쿼터스 시티와 스마트 시티가 기술주도형 스마트 시티 구축 동향을 심화시키면서, 기술주도형 스마트 시티가 기술적인 포장에 불과하다는 비판이 제기됨
- 초기 도입 단계의 스마트 시티는 기존의 유비쿼터스 시티와 유사하게 기술 중심적 접근에 치중했지만, 점차 인본, 사회적 자본의 중요성과 축적을 강조하면서 도시의 지속가능성에 기여한다는 평가를 받고 있음
○ 스마트 시티 성과의 측정과 영향 요인
- 스마트 시티 성과의 영향 요인은 네 가지 유형(데이터ㆍ기술 요인, 조직ㆍ관리 요인, 거버넌스ㆍ환경 요인, 제도ㆍ정치 요인)으로 구분됨
○ 스마트 시티 성과 요인을 통해 본 본 연구 분석틀 제시
- 본 연구는 스마트 시티 성과 요인에 따라 지속가능한 스마트 시티운영을 위한 정부혁신 방안에 대한 정책제언을 도출하기 위한 분석 틀을 설정함
□ 정부혁신과 스마트 시티 이론적 검토 종합
○ 지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 정책의 중요성
- 본 연구는 스마트 시티 정책의 집행이 갖는 중요성에 주목하여 스마트 시티 정책집행의 실행가능성을 높이고 지속가능한 스마트 시티 운영을 구현하는 방안을 모색하고자 함
○ 지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 미래 방향: 시민수요자 중심
- 본 연구는 스마트 시티 정책의 대상이자 주체로서 시민에 대한 이론적 논의와 실증분석을 토대로 스마트 시티에서의 시민에 주목함
○ 연구 전략과 방향
- 전체론적 관점과 중장기 로드맵 구축
ㆍ지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 방안을 서비스 혁신, 조직관리 혁신, 거버넌스 혁신 간의 유기적인 결합을 통한 전체로서의 정부혁신 방안으로서 분석할 필요가 있음
- 개별 혁신 요소 간 상호작용과 지속가능한 스마트 시티
ㆍ정부혁신의 목표와 스마트 시티의 목표 간의 연관성이 높다는 점에서, 정부혁신 관점에서의 스마트 시티 논의는 스마트 시티 운영의 지속가능성을 높이기 위한 계기가 될 것으로 예상됨
□ 연구 모형
○ 연구 흐름도
○ 연구 방법론
3. 스마트 시티 운영에 관한 사례 조사 및 인식 분석
□ 스마트 시티 사례 및 인식 분석의 시사점
○ 국내외 사례 분석과 인식 조사 분석을 통해 공공서비스 혁신, 조직관리 혁신, 거버넌스 혁신의 관점에서 시사점을 다음과 같이 도출함
4. 정책제언
□ 지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 정책제언
○ 공공서비스 혁신, 조직관리 혁신, 거버넌스 혁신의 관점에서 지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 정책제언을 다음과 같이 도출함
5. 지속가능한 스마트 시티 로드맵
□ AHP 분석 결과
○ AHP 연구설계와 분석 결과의 활용
- 전문가 AHP 연구 결과를 분석하여 정책 우선순위를 도출함
- 정책목표별 우선순위를 도출하여 중장기 로드맵 구축을 위한 기본 자료로 활용함
□ 중장기 로드맵 구축
○ 로드맵 구축과 정책과제 분류
- ① AHP 분석에서 도출된 각 정책과제들의 시급성(중요성)과 ② 정책 구체화를 위하여 제도화 및 협의가 어느 정도 필요한지 여부를 기준으로 하여 정책과제들을 단기, 중기, 장기 로드맵에 분류함
○ 로드맵 유형별 기대효과
- 단기 로드맵: 스마트 시티 정책 집행을 위한 기초 역량 강화
- 중기 로드맵: 스마트 시티 정책 집행을 위한 제도ㆍ체계 효율화
- 장기 로드맵: 스마트 시티 제도 공고화 및 정책 결과 확산
6. 결론
□ 연구 결과의 요약
○ 정부혁신 관점에서 스마트 시티 이론을 검토하고 이에 기반하여 전체론적 관점에서 스마트 시티 운영에 관한 정책제언 도출
- 미시적 관점(공공서비스, 조직관리, 거버넌스)에서의 접근
- 거시적 관점(중장기 로드맵 도출)에서의 접근
○ 국내외 사례 분석을 통한 시사점 도출
- 국내 스마트 시티 정책은 공공서비스, 조직관리, 거버넌스의 측면에서 다양한 한계에 직면하고 있음
- 무엇보다 다양한 정책 이해관계자들을 포괄하지 못하고 기술 중심, 중앙정부 중심으로 정책이 집행되는 한계를 가지고 있음
○ 시민 인식도 분석을 통한 국내 스마트 시티 현황ㆍ한계점 도출
- 대부분의 시민들이 스마트 시티에 거주하고 있음에도 불구하고 스마트 시티를 제대로 인식하지 못하고 있음
○ 전문가 델파이 분석, 현장 인터뷰를 통한 실용적 정책제언 도출
- 공공서비스, 조직관리, 거버넌스의 관점에서 정책제언 도출
- 구체적 정책제언 내용은 <표 6> 참조
○ 중장기 로드맵 구축
- 단기, 중기, 장기 로드맵 구축
- 구체적인 로드맵 내용은 <그림 4> 참조
□ 연구의 함의
○ 수요자 중심의 스마트 시티 구현을 위한 시민의 역할에 초점을 맞춤
○ 스마트 시티의 주요 행위자인 시민과 공무원의 인식을 균형 있게 분석함
○ 지속가능한 스마트 시티 운영을 위한 정부혁신 방안을 포괄적으로 도출함
○ 다양한 방법론을 통해 객관적 시각을 견지함
○ 실제 스마트 시티 정책 집행을 위한 다양한 정책적 함의를 도출함으로써 실제 정책 근거 자료로 활용 가능함


What should the city of the future look like? In 2020, the urban areas will house 66% of the entire global population. The increase in the urban population has caused problems such as the lack of urban infrastructure for the sharing of real-time traffic information, the increase in the pressure on energy and housing, and greater competition for employment. These problems are complicated and wicked to be solved with one simple solution. Smart cities have recently received attention as a possible solution for these issues because a smart city can allow governments to provide public services generated by artificial intelligence (AI) and information and communications technology (ICT).
In line with this trend, the South Korean government started to provide public services based on innovative technology through its Ubiquitous City (U-city) project launched in 2008. However, this project has been criticized for being too focused on building technology infrastructure rather than considering how to provide customized public services. In 2013, as a follow-up project, the South Korean government announced the Smart City project, which sought to improve the quality of life through the provision of smart public services that consider technological, human, and institutional dimensions. Despite this goal, as with the U-city project, the current Smart City project has been criticized for considering the technological dimension over the others. This study argues that the current smart city plans should be human-oriented rather than technology-oriented to improve the quality of life for residents through smart public services. In order to establish a human-centric space for smart cities, this study aims to devise government innovation strategies and a road map for short-, mid-, and long-term plans. These comprehensive policy suggestions are expected to be of practical use for governing a sustainable smart city.
This study is structured as follows. The literature review synthesizes theories for both smart cities and government innovation and establishes a new theoretical framework for the identification of all factors that can significantly influence the performance of smart city policies. Following this, case studies of smart cities, a survey on the perception of smart cities, and interviews with scholars and practitioners are conducted for an empirical analysis. The study then provides practical policy implications from an analysis of this data based on the established theoretical framework and presents a road map for the smart city project for the future.
The literature review section provides the comprehensive theoretical framework in order to empirically analyze factors that can influence the sustainable operation of smart cities. Previous studies have failed to provide comprehensive and practical policy implications related to smart city policies based on a logical analysis because they have investigated smart city policies in a fragmented view. In order to fill this lacuna, the theoretical framework in this study identifies three components of policy innovation related to sustainable operation of smart cities: public service, organization management, and governance. These components are conceptualized as factors that can influence the outcomes of smart city policies. Each component is empirically analyzed using case studies, interviews, and a survey to determine the limitations and achievements of current smart city policies and to develop policy alternatives that can be employed to design the smart city policy road map for governing sustainable smart cities. The priorities for the policy alternatives related to the three components are determined by using an analytic hierarchy process (AHP).
Based on this analysis, this study presents a smart city policy road map composed of seventeen innovative strategies associated with the three components of policy innovation. The road map suggests short-, mid-, and long-term plans for increasing the sustainability of smart city operation. As a short-term plan, a smart city should focus on strengthening its fundamental capacity to implement smart city policies such as establishing and managing infrastructure. In the mid-term plan, all levels of government should consider ways to improve the efficiency of the infrastructure, systems, and policies established in the short-term plan through institutionalization. For example, based on the existing governance structure, new governance structures should be designed to expand and operate the regulation sandbox. In the final stage, a long-term plan should be implemented that consolidates the institutions. Also, tested smart city services in the current smart cities should be diffused to other cities in order to achieve equity of public services. In order to achieve this goal, local governments should lead to operating smart cities with the strong leadership of elected officials in order to continuously respond to the demands of citizens and businesses through living labs. Through a smart city collaborative governance structure, the public, businesses, and local governments can attempt to make their smart cities a human-centric space.
This study offers several academic and practical contributions to the development of smart city policies. First, this study suggests that citizens should play a central role in operating sustainable smart cities. The expanded role of citizens should be encouraged by establishing demand-centric public service, organizations, and human resource systems. Additionally, this study offers policy implications for government innovation in smart cities from a holistic perspective, in contrast to previous studies, which have outlined fragmented policy implications. Although holistic policy implications tend to be too ambiguous and ideological, the policy alternatives suggested in this study are established based on the results from a diverse range of methodologies. Therefore, these evidence-based policy implications are expected to be useful for all levels of government as a guideline for improving sustainable operation of smart cities.

5정부간 관계에 관한 공무원 인식조사

저자 : 박준 ( June Park ) , 이영라 ( Lee Youngra )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-390 (390 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 지방자치단체의 실질적인 자치운영을 위한 기반 구축 및 자치분권에 대한 관심 증가
○ 지방자치제도가 시행된 이후 지방정부의 역량 강화와 자치분권을 위한 노력 및 관심이 증가하고 있음
- 지방자치제도를 통해 지방정부의 역량을 강화하는 것은 민주주의 역량을 제고할 수 있을 뿐만 아니라 국가 발전 원동력에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 의의가 있어 왔음
- 지방정부의 자율성이 점차 확보되면서 중앙정부와 지방정부는 행정 주체로서 상호간 협력관계를 형성하기도 하지만 정부간 갈등과 비협조적인 상황이 발생하는 경우가 생김
- 정부간 협력관계를 이끌어내고 지방정부의 실질적인 자치운영이 가능한 기반을 구축하여 자치분권이 이루어질 수 있는 방안을 모색하려는 모습이 보이고 있음
- 여러 단위에서 정부간 관계의 방향성을 파악하고 향후 정부간 관계를 구축해갈 바람직한 방향성을 모색하는 것이 필요함
2. 이론적 검토
□ 정부간 관계(intergovernmental relations, IGR) 개념 및 측정하는 요소 반영
○ 정부간 관계(IGR)는 중앙정부와 지방정부간 발생하는 관계에 대해 정의내린 개념으로 모든 유형과 수준의 정부 단위 간에 발생하는 활동이나 상호작용의 중요한 총체를 말함(Anderson, 1960)
○ 점차 연방주의가 강조하던 national-state 관계에서 다층적인 개념으로 사용하면서 정부간 관계를 측정하는 요소들에 동태적, 정태적, 종단, 횡단 등 상호협력적인 정부간 관계를 반영하는 지표들에 대한 연구가 필요해짐
3. 연구설계
□ 비례층화추출법을 사용하여 추출한 유효 표본 1,505명 대상으로 실사진행
○ 2020년 「정부간 관계 인식조사」는 2020년 8월 11일부터 10월 8일까지 실시한 인식조사로 우리나라 중앙행정기관과 광역자치단체, 기초자치단체 각 부처의 공무원을 모집단으로 설정함
- 2017년 개편된 정부조직인 18부 5청 17청을 반영하고 기존 조사와 연속성 유지를 위해 정부간 관련 있는 업무를 수행하는 부처 중심으로 조사대상을 선정함
- 조사 모집단은 중앙행정기관에서 18부 17청을 포함한 35개 부청을 대상으로, 광역자치단체는 1개 특별시, 6개 광역시, 8개 도, 1개 특별자치도, 1개 특별자치시를 대상으로, 기초자치단체는 제주시와 서귀포시를 포함한 77개 시, 69개를 대상으로 함
○ 2020년 조사는 대표성을 부여하기 위해 정부별 크기에 비례하도록 표본 할당수를 설정함
- 일반직 공무원 비율을 기준으로 총 1,505명의 표본에서 특별지방행정기관을 포함하여, 중앙행정기관 554명이며, 광역자치단체 172명, 기초자치단체는 779명 대상으로 조사를 진행함.
□ 1차 온라인조사와 1차 조사 통계 분석 결과를 바탕으로 2차 표적집단심층면접(FGI) 실시
○ 2020년 「정부간 관계에 대한 공무원 인식조사」는 1차 설문조사와 2차 표적집단면접조사로 2단계에 걸쳐 진행됨
- 2017년 조사와 달리 중앙행정기관, 광역자치단체, 기초자치단체 공무원 조사 대상자에게 전화조사와 온라인조사를 실시함
- 2차 표적집단심층면접을 활용하여 공무원의 인식을 다각도로 조사하여 통계분석을 해석하는 데 참고하는 것을 목적으로 실시함
ㆍ조사대상은 온라인 조사 응답자 중 소속기관의 특성, 지역 등을 고려하여 5명씩 총 3그룹으로 나누어 대면 면접조사를 실시함.
다만 대면조사가 불가피할 경우 그룹별로 날짜를 나누어 화상심층면접조사를 진행함
○ 2020년 「정부간 관계 조사」에 참여한 공무원은 총 1,505명으로 중앙행정기관 소속 공무원이 554명(36.8%), 광역자치단체 공무원 172명(11.4%), 기초자치단체 공무원 779명(51.8%)로 구성되어 있음
- 전체 응답자 특성 중 직급 분포를 살펴보면 6급 660명(43.3%), 5급362명(23.8%), 7급 274명(18%), 8급 97명(6.4%), 4급 67명(4.4%), 9급 57명(3.7%), 3급 3명(0.2%), 2급 2명(0.1%), 1급 1명(0.1%)으로 전체적으로 5급에서 7급 사이의 공무원이 응답한 비욜이 높음
- 응답자 성별을 살펴보면 남성은 911명으로 60.5%고 여성은 594명으로 39.5%로 나타남
- 응답자의 연령을 보면 20대는 111명으로 7.4%, 30대는 314명으로 20.9%, 40대는 472명으로 31.4%, 50대는 601명으로 39.9%, 60대 이상은 7명으로 0.5%를 차지하여 응답자는 30대에서 50대 사이로 근무 평균 연령에 고루 분포되어 있음
○ 2020년 「정부간 관계」 1차 조사를 바탕으로 진행한 2차 표적집단 면접조사는 소속별로 1그룹씩 진행되었으면, 중앙행정기관 소속 공무원 5명, 광역자치단체 공무원 5명, 기초자치단체 공무원 5명으로 총 15명이 참여함
- 전체 참석자 특성 중 성별 분포를 살펴보면 남성은 10명(67%), 여성은 5명(33%)으로 구성됨
- 응답자 직급을 살펴보면 4급 1명(6.7%), 5급 9명(60%), 6급 3명(20%), 7급 2명(13.3%)으로 나타나 5급 사무관급과 유사직급 수준에서 고르게 분포되어 있음
- 응답자 소속별 소속기관을 살펴보면 중앙부처의 경우 국토교통부, 농림축산식품부, 특허청, 교육부, 여성가족부로 구성되었으며 광역자치단체 공무원의 경우 경기도, 대전광역시, 서울특별시, 경상남도청, 광주광역시청에서 선발됨. 기초자치단체 공무원은 경기도 시흥시, 전북 익산시, 서울특별시 성동구, 경상남도 창녕군청, 충청남도 천안시청으로 나타남
4. 분석결과
□ 정부기관별 관계는 대체로 협조적이라는 인식 확인
○ 정부간의 협조적 관계에 대해 광역자치단체와 소속 기초자치단체간의 관계가 가장 협조적이라 나타남
- 중앙정부와 기초자치단체의 관계와 지방자치단체와 지방의회 간의 협력적 관계의 평균점수가 가장 낮게 나타남
- 정부들 간의 관계들이 비협조적인 이유에 대해서는 이해관계가 다르기 때문이라는 응답이 가장 많았으며, 협조적인 이유에 대해서는 업무상 공동의 목표가 있기 때문이라는 응답이 가장 많음
□ 정부간 관계의 핵심은 재정관계와 재원배분
○ 중앙정부와 지방자치단체간 관계에서 가장 중요한 요소는 재정관계(84.3%), 기능배분(77.7%), 조직 관리 및 개편(59.1%), 행정관리상의 통제(56.9%), 인적관계(55.3%) 순으로 나타남
- 재정관계는 중앙부처(특별지방행정기관 포함) 소속 공무원(80.9%)보다 지방자치단체 소속 공무원(광역: 92.4%, 기초: 84.9%)이 더 중요하게 생각하고 있음
- 기능배분도 중앙부처(특별지방행정기관 포함) 소속 공무원(72.4%)보다 지방자치단체 소속공무원(광역: 86.0%, 기초: 79.7%)이 더 중요하게 생각하는 것으로 나타남
○ 중앙정부와 지방자치단체간 협력관계에서 재원배분의 적정화(84.0%)가 가장 중요한 것으로 나타남
- 중앙공무원 협조의식(81.7%), 지방공무원의 협조의식의 중요성 (80.5%) 또한 중요함
- 지방자치단체장의 협력의식, 사무배분의 적정화, 중앙부처장관의 협력의식, 중앙부처나 지방자치단체 중간관리자의 업무상 이해관계 조정 능력에 대해서는 응답자의 74~79%가 중요하다고 응답함
- 지방자치단체장의 개인적 역량, 담당공무원간의 인간관계 항목도 50%대의 중요도를 보임
□ 국가공무원과 지방공무원의 업무역량 평준화
○ 국가공무원과 지방공무원의 업무 수행역량에 대해 57%는 업무수행역량이 비슷하다고 보았으나 38.2%는 국가공무원이 지방공무원보다 우수하다고 응답함
○ 지난 3년간 국가공무원의 업무수행역량 변화에 대해 높아졌다는 의견이 58.2%이며 지난 3년간 지방공무원의 업무수행역량 변화에 대해 높아졌다는 의견이 70.2%로 나타남
○ FGI를 통해 국가공무원과 지방공무원의 역량 차이는 거의 없으며, 맡은 업무가 다르기에 오는 업무 전문성의 차이가 존재하는 것으로 인식하는 것을 확인함
□ 지방공무원이 국가공무원에 비해 중앙과 지방자치단체 간 관계가 수직적이라고 보는 인식이 더 강함
○ 실제 업무수행에서 지방자치단체와 중앙정부의 관계가 여전히 수직적이라고 보는 비율이 중앙정부 공무원의 경우 35.6%인데 비해, 광역자치단체 공무원과 기초자치단체 공무원의 경우 각각 76.2%와 77.9%로 나타남
○ 광역자치단체가 중앙정부에 대해 대체로 자율성을 가지고 있다는 의견에 동의율은 34.7%이며, 42.3%가 보통이라고 응답하였으며, 기초자치단체는 광역자치단체에 대해 대체로 자율성을 가지고 있다는 의견에 부정적인 평가를 한 응답은 32.4%이며, 43.1%가 보통이라고 응답함
□ 기초자치단체 공무원들은 중앙정부와 기초자치단체 간 직접교류가 확대되어야 한다는 의견이 가장 강했음
○ 중앙부처 공무원의 35.4%가 중앙정부와 기초자치단체 간 직접교류를 확대하는데 찬성한 반면, 기초자치단체 공무원의 67.0%가 이에 대해 찬성함
○ 광역자치단체 공무원의 경우 중앙부처 공무원보다 더 낮은 32.0%만이 중앙과 기초 간 직접교류 확대에 찬성
□ 광역자치단체 공무원은 국가사무, 기초자치단체 공무원은 자치사무를 부담으로 인식
○ 중앙정부와 지방자치단체간 사무배분에 대한 인식을 묻는 질문에 대해 37.5%는 자치사무가 많은 편이라고 응답하였으며 33.5%는 국가사무와 자치사무가 적절히 배분되고 있다, 28.9%는 국가사무가 많은 편이라고 응답함.
○ 광역자치단체 공무원의 39.5%는 국가사무가 과다하고, 기초자치단체공무원의 40.1%는 자치사무가 과다하다고 응답하여 기초자치단체 공무원보다 광역자치단체 공무원이 자치사무 확대를 더 선호하고 있음을 알 수 있음
□ 위임사무와 자치사무 처리에 있어 구분에 실익은 없음
○ 중앙정부와 지방자치단체간의 사무구분의 명확성에 대해 28.0%가 구분되어 있다고 응답하였으며 51.6%가 보통이라 응답함
○ 위임사무와 자치사무인지 구분할 수 있는지에 대한 질문에 41.3%는 구분이 가능하다 응답함
- 위임사무와 자치사무 구분하는 것이 실제 업무수행에 실익이 있는 지에 대한 질문에 실익이 없다는 33.5%로 나타났으며 39.5%는 보통이라 응답함
- 위임사무와 자치사무를 구분하는 실익이 없다고 느끼는 이유로는 두 사무 간 통제감독의 정도에 차이가 없고(47.0%), 재정적 지원에 있어서도 차이가 없기 때문(27.3%)이라고 응답
○ 위임사무의 개선방안에 대한 질문에 단체위임사무와 기관위임사무의 자치사무화가 필요하다는 응답이 33.0%로 가장 많음
- 그러나 광역자치단체 공무원 중에서 위임사무의 자치사무화가 필요하다는 응답은 45.9%인데 비해 기초자치단체 공무원은 30.2%로 차이가 있음
□ 중앙정부의 지방자치단체에 대한 권한 이양의 정도에 국가공무원과 지방공무원 간 뚜렷한 인식 차이가 발견됨
○ 중앙정부 공무원의 경우 9.7%만이 권한 이양 정도가 불충분하다고 응답한 반면, 광역자치단체 공무원의 경우 40.7%, 기초자치단체 공무원의 경우 33.4%가 불충분하다고 응답
○ 전체 공무원 중 권한 이양이 불충분하다고 응답한 25.5%를 대상으로 제도적 측면에서 그 이유에 대해 확인하였을 때, 재정 및 인력은 이양하지 않아서라고 생각하는 비율이 89.6%, 실제로 중요한 권한은 전혀 이양되지 않아서라고 생각하는 비율이 87.2%으로 나타남
○ 광역자치단체 공무원은 97.1%, 기초자치단체 공무원은 92.3%, 중앙부처 공무원은 66.7%순으로 재정 및 인력을 이양하지 않아서 권한 이양이 불충분하게 이루어지고 있다고 응답함
□ 주민생활과 밀접한 사무는 권한 이양이 필요
○ 지방자치단체로 이양할 필요성이 있다고 판단되는 사무에 대해 문화ㆍ체육ㆍ관광(60.3%)이 필요하다고 응답한 비율이 가장 높음
- 다음으로 일반공공행정(53.0%), 사회복지(51.5%), 방역(49.1%), 농림수산(46.0%)등의 순서로 필요함
○ 지방자치단체에 책임을 부여하는 것이 낫다고 판단하는 사무에 대해서 공통적으로 일반공공행정(49.6%)이 가장 높게 꼽혔고, 다음으로 문화ㆍ체육ㆍ관광(39.9%), 사회복지(36.3%), 공공질서 및 안전(32.4%), 방역(25.4%) 등의 순으로 나타남
- 시민과 밀접한 사무인 일반 공공행정, 지역 경제와 밀접한 관련이 있는 문화ㆍ체육ㆍ관광분야, 지역 주민의 복지와 관련된 사회복지 분야, 코로나19와 관련된 방역 분야에 대해 이양 필요 인식이 나타남
○ 중앙정부의 지방자치단체에 대한 권한 이양의 기준에 대해서 64.1%가 주민생활과 밀접한 사무라 응답함
□ 중앙과 지방자치단체 간의 재정적 관계에 대해 국가공무원과 지방공무원 간 인식 차가 발견
○ 중앙정부와 지방자치단체간의 재정적 관계에 대해서는 광역자치단체가 가장 불만족
- 불만족스럽다는 응답이 중앙부처의 경우 15.7%에 불과한 반면, 광역자치단체의 경우 71.5%, 기초자치단체의 경우 54.7%가 불만족
○ 광역자치단체와 기초자치단체간 재정적 관계에 대해서는 기초자치단체가 가장 불만족
- 중앙부처의 14.3%가 불만족으로 응답한 반면, 광역자치단체의 35.5%, 기초자치단체의 54.3%가 불만족
○ 지방자치단체들이 겪고 있는 재정적 어려움의 이유에 대해 중앙과 지방 간 인식차이가 발견
- 중앙 공무원의 55.8%가 자체 세원 부족 때문에 재정적 어려움이 생긴다고 응답한 반면, 광역자치단체와 기초자치단체 공무원의 각각 84.1%, 77.9%가 자체세원부족 때문이라고 응답함
- 중앙 공무원이 어려움의 이유들 중 동의한 비율이 가장 높은 것은 '단체장의 선심성 예산집행'이었던 것에 비해, 지방자치단체 공무원은 재정적 어려움이 '자체 세원 부족'과 '국세·지방세간 세목 불균형' 때문이라고 생각하는 비율이 높음
- 현재 중앙과 지방의 재정적 관계에서 중앙정부 공무원들이 가장 심각한 문제라고 평가한 것은 '무분별한 지방자치단체 수익사업 및 국내외 기업유치'이었던 반면, 광역 및 기초자치단체 공무원들은 '중앙과 지방 간의 불공평한 세원 배분'이라고 응답
- 현재 광역자치단체와 기초자치단체의 재정적 관계에 대해 중앙정부 공무원들은 절반 이상이 '도와 시ㆍ군간 재원부담비율의 모호성', '징수교부금 비율의 불합리성', '지방세 세원배분의 불합리성', '지방세조정교부금 배분 문제'가 보통이거나 심각하지 않다고 응답함. 기초 자치단체 공무원의 과반은 '도와 시·군간 재원부담비율의 모호성'과 '지방세 조정교부금 배분 문제'가 심각하다고 응답함
□ 지방자치단체의 재정적 어려움을 해결하기 위한 방안에 대해서도 주체간 인식 차가 발견
○ 지방재원 확충 방안중 '국세의 지방세 이양'이 효과적일 것이라는 응답 비율이 62.8%로 가장 높았고, '지방교부세 비율 확대', '재정운영의 효율성 제고'가 순으로 효과적일 것이라는 응답이 많음
○ 중앙 공무원은 '자체 낭비요소 줄이기 및 재정운영의 효율성 제고'이 효과적일 것이라는 응답이 가장 높았던 반면, 광역은 '국세의 지방세이양', 기초는 '지방교부세 비율 확대'가 효과적일 것이라고 생각하는 것으로 나타남
○ 지방재정조정제도의 운영 평가에 대해서는 대다수가 중립적인 입장이나, 잘못 운영되고 있다는 응답이 중앙 9.0%, 광역 14.5%, 기초 18.2%로 중앙에서 기초로 갈수록 부정적 응답이 증가
- 국가균형발전특별회계 효과성에 대해, 11.8%가 부정적으로 인식하고 있으며, 54.3%는 보통으로 인식함
- 보통교부세 효과성에 대해, 11.4%는 부정적으로 인식하고 있으며, 58.5%는 보통으로 인식
- 국고보조금의 효과성에 대해, 9.9%는 부정적인 의견을 제시했으며 48.4%는 보통이라 응답함
○ 지방교부세 중 특별교부세의 배분이 지나치게 자의적으로 운영되고 있다는 의견에 대해 보통이라는 의견이 49.2%로 가장 많았고, 그렇다고 응답한 비율은 44.0%로 나타남
□ 정부간 인사교류 확대에 대한 긍정적 인식
○ 중앙정부와 지방자치단체간의 인사교류 전반에 대해 32.2%는 긍정적으로 평가했으며 50.2%는 보통이라 응답함
- 중앙정부와 지방자치단체 간 인사교류의 향후 방향성에 대해 57.0%는 확대되어야 한다고 응답함
○ 광역자치단체와 기초자치단체간 인사교류 전반에 대해서 응답자의 60.1%는 확대되어야 한다고 평가함
□ 비권력적 수단과 권력적 수단의 균형 필요 인식 증가
○ 현재 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여가 얼마나 영향력 있는지에 대해 중앙과 지방 간 인식 차가 큼
- 자치 입법적 관여의 경우 중앙의 18.8%만 영향력 있다고 본 반면, 광역의 39.0%, 기초의 41.8%가 영향력 있다고 인식
- 조직적 관여의 경우 중앙의 22.0%가 영향력 있다고 본 반면, 광역의 70.9%, 기초의 49.2%가 영향력 있다고 인식
- 인사적 관여의 경우 중앙의 19.1%가 영향력 있다고 본 반면, 광역의 47.1%, 기초의 27.1%가 영향력 있다고 인식
- 자치재정적 관여의 경우 중앙의 34.5%가 영향력 있다고 본 반면, 광역의 76.7%, 기초의 66.4%가 영향력 있다고 인식
○ 중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여 방법으로 권력적 수단이 비권력적 수단보다 많이 사용되고 있다고 응답(45.4%)
- 중앙부처 소속 공무원은 권력과 비권력 수단을 비슷하게 사용한다는 응답률이 가장 높았으나, 지방자치단체 소속 공무원은 권력적 수단이 더 많이 사용되고 있다는 응답률이 높음
- 중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여가 앞으로 어떤 방식으로 변화되어야 하는지에 대해 55.1%는 권력적 수단과 비권력적 수단이 균형 있게 사용되어야 한다고 응답함
○ 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 행정적 관여의 방법으로 권력적 수단이 비권력적 수단보다 많이 사용되고 있다고 응답(45.3%)
- 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 행정적 관여가 향후 어떻게 변화해야 하는지에 대해 55.3%가 권력적 수단과 비권력 수단이 균형 있게 사용되어야 한다고 응답함
○ 현재 중앙정부가 지방자치단체에 시행하고 있는 제도들의 필요성에 대해 현재 중앙정부가 주체가 되어 지방자치단체에 시행하는 제도들 중지방재정진단제도의 필요성이 56.9%로 가장 높음. 지방공기업경영진단제도가 54.2%로 나타남
- FGI를 통해 지방재정진단제도는 전체 지방자치단체를 대상으로 재정을 평가하는 것으로 재정 효율화에 대한 평가 측면에서 우선 필요한 제도라고 판단한다는 의견을 제시함
□ 현재 운영 중인 분쟁제도에 대해 공무원들은 유보적인 태도가 많음
○ 현재 운영되고 있는 분쟁제도가 효과적으로 운영되고 있는지에 대해 60%이상이 보통이라 응답함
- 효과적이라는 응답률은 중앙분쟁조정위원회(18.1%), 지방분쟁조정 위원회(17.8%), 행정협의조정위원회(14.3%) 순으로 나타남
* 중앙분쟁조정위원회에는 이행강제력이 있음
○ 분쟁조정제도들의 효과적인 운영을 위한 해결방안에 대해, 세 위원회 통합 후 국무총리소속 독립기관화가 필요하다는 응답이 약 40.4%로 가장 높았고, 다음으로 전국시도지사협의회 기능 확대 및 산하기관화가 35.1%로 나타남
○ 협력제도의 효과적인 운영에 대해, 21.8%는 지방자치단체의 장 등의 협의체가 효과적으로 운영되고 있다고 응답함
- 다음으로 사무위탁(19.5%), 행정협의회(16.2%), 지방자치단체조합
(12.4%)순으로 나타났으며, 대부분이 보통이라고 응답함
□ 지방자치단체로의 권한 이양 및 사무 배분의 기준이 보다 명확해질 필요가 있음
○ 중앙기능의 지방자치단체로의 권한 이양에 대한 소속 간 인식 차이가 상이한 것으로 볼 때, 권한 이양 방식 및 현황에 대해, 정부간 인식의 온도 차이가 있음
- 중앙정부는 사무가 배분되어 있다는 점에서 권한도 적절히 함께 이양되어 있다고 인식하나, 지방자치단체는 사무만 배분되고 권한은 충분히 이양되어 있지 않다고 인식하는 경향이 있음
○ 사무배분원칙에 따라, 사무배분 기준을 구체화할 필요가 있음
- 지방분권법 제9조 사무배분의 원칙에 따라 사무배분이 보다 명확해지고, 단순히 사무의 이양뿐 아니라, 권한의 이양도 함께 이뤄져서 사무배분이 현장에서 보다 잘 실천될 수 있는 방안을 모색할 필요가 있음
- 사무를 담당하는 공무원들은 '공동사무'가 많다고 인식하고 있으며, 지방자치단체에서 수행하는 사무 실행 과정에서 위임사무와 자치사무를 구분해 실행하지 않는다고 인식하는 점을 감안할 때, 명확한 구분을 위한 구체적인 기준 마련 필요
□ 지방자치단체의 재정 독립성 확보 필요
○ 지방분권의 핵심인 지방자치단체의 재정자립도 향상을 위한 지방세 세원 및 세수 증대 필요
- 조사결과 지방자치단체 소속 공무원들은 지방세 세원의 다각화를 통해, 세수 증대를 통한 재정 독립성 확보가 이뤄져야 한다는 점을 중요하게 인식하는 것을 확인할 수 있었음. 이는 지방자치단체가 스스로 책임 하에 해당 지역의 정책을 자율적으로 결정하고 집행하는 기반이 될 수 있음
- 현 정부가 추진 중인 정부간의 재정적 격차를 완화시키는 지방재정 조정제도의 적극적 검토 및 적용이 필요함
□ 정부간 인사교류의 지속 및 확대 필요
○ 현재 인사교류의 실태의 합리성에 대해서는 정부간 인식 차이 존재
- 중앙부처에서는 상대적으로 바람직하다고 인식하는 비중이 높으나, 지방자치단체에서는 바람직하다고 인식하는 비중이 낮아지는 경향이 있음. 이는 인력은 지방자치단체에서 중앙부처로 파견되지만, 비용 부담이 지방자치단체에 귀속되는 데에서 기인한다는 점을 FGI를 통해 확인할 수 있었음
○ 향후 인사교류 긍정효과 인식 및 확대의 필요성에 대해서는 공감대가 형성되어 있음
- 중앙부처 및 지방자치단체 소속 공무원 모두 인사교류를 통해 업무 현장에서의 애로사항을 직접 경험하고 이해의 폭을 넓힐 수 있는 점에서 인사교류 자체에 대해서는 대체로 긍정적으로 인식함
- 다만 실제 집행 확대를 위해서는 인력 이용, 업무 조정, 비용 부담 구조의 합리화 등에 대한 논의가 필요할 것으로 보임
□ 정부 간 협력 제고를 위한 제도적 기반 강화 필요
○ 현재 정부 간 분쟁조정제도의 효과성에 대한 인식은 비교적 낮은 수준
- 조사 결과, 공무원들이 현재 분쟁조정을 위해 존재하는 중앙분쟁조정위원회, 지방분쟁조정위원회, 행정협의조정위원회 등의 효과성이 “보통” 수준으로 인식하는 것을 확인할 수 있었음
○ 사후분쟁조정제도의 효과성이 제한적이므로, 정부 간 갈등의 사전예방적 기능을 갖는 제도의 활용도를 높이는 방안이 필요
○ 공동의 사무를 수행하기 위한 지방자치단체 간 자발적 협력제도로서 지방자치단체 조합의 활성화 방안이 필요
- 지방자치단체 조합은 현재 지방자치법에 도입되어 있으나, 선진국에 비해 실제 활용도는 매우 낮음
- 지방자치단체 조합의 자치적 권한 강화, 조합회의의 성격 명확화 등 법적 기반 정비 필요


The 2020 Intergovernmental Relations Perception Survey was conducted from August 11 to October 8, 2020, on public officials in Korea. A total of 1,505 public officials participated in the survey, consisting of 554 public servants (36.8%) from central administrative agencies, 172 public servants (11.4%) from metropolitan and provincial autonomous units, and 779 public servants (51.8%) from local autonomous units. A focus group interview was also conducted based on the results of the survey. The interview group was composed of 15 public servants, 5 each from central administrative agencies, metropolitan/provincial autonomous units, and local autonomous units.
The main results of this survey can be summarized as follows. The relationship between the levels of government in Korean society was greatly affected by financial concerns. The perception of whether the transfer of government authority is sufficient varied between central and local public servants. The latter group tended to see themselves as lacking sufficient authority and financial independence, while the former did not. Even though many metropolitan/provincial and local governments attempted to operate independently, the current structure means that they can operate only with substantial financial support from the central government.
In order to strengthen decentralization and to distribute and transfer authority, it is necessary to review tax distribution, taking into account the distribution of tax revenue between national and local taxes, so that local governments can be financially independent. If local governments are unable to secure their own tax revenue and gain a level of financial independence that allows them to implement policies and run their own offices, the practical transfer of authority and the strengthening of autonomy will be constrained. In other words, it is not sufficient to simply pursue policies that focus on the transfer of state affairs to local governments; the expansion of tax sources by enhancing the financial independence of local governments is also required. It is necessary to focus on creating the necessary environment. In addition, because all units share a consensus on the need to expand exchanges of personnel, the central ministries, metropolitan areas, and local governments have reconsidered the actual financial burden experienced by local governments and reinforced a complementary system for the inconvenience caused by the gap in manpower. It is necessary to review this initiative to ensure that all government entities benefit from the exchange of human resources in reality, rather than just in theory. The transfer of authority, accompanied by measures to ensure financial independence, is expected to lead to a cooperative horizontal relationship between different levels of government.
Institutional arrangements that encourage cooperation should follow decentralization. Although the respondents had a low opinion of the effectiveness of the dispute mediation system between local governments, there was a consensus that the mediation mechanisms need to be strengthened. In order for conflict mediation between government entities to operate smoothly, it is necessary to increase the authority of the mediation system. However, overreliance on a post-dispute mediation system will limit the cooperation between government entities. Thus, there is a need to firmly establish a system to prevent conflict between local governments. Currently, local government cooperatives are the governance system recognized by the Local Autonomy Act to prevent conflict that may arise over joint affairs involving local governments. Local government cooperatives are voluntarily established by interested local governments to handle the region-wide administration of joint affairs. In developed countries such as Germany, France, and Japan, local government cooperatives are widely used, but their use in Korea has been limited. In order to revitalize local government cooperatives, it seems necessary to improve their legal basis, such as strengthening their authority and clarifying the nature of cooperative meetings.

6정부부문 부패실태에 관한 연구

저자 : 오세영 ( Oh Seyoung )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-390 (390 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 정부부문 부패 실태(인식 및 행위)에 관한 조사자료 축적과 해당 자료의 학술적ㆍ정책적 활용을 통한 정책의 과학성 제고
○ 2000년 첫 조사 이후 사회조사센터에서 매년(2002-2003년 조사 미실시) 사업체 종사자를 대상으로 정부부문에 대한 부패인식과 부패경험에 관한 시계열 자료를 축적하기 위해 수행하는 조사임
- 사업체 종사자는 직무 활동을 위해 공무원과 접촉할 기회가 상대적으로 많아, 그 과정에서 부패 행위를 유발하거나 유도당할 가능성이 있어 정부부문 부패 인식 조사에 적합한 조사대상임
○ 반부패정책 추진을 위해 행정부 리더의 강력한 추진의지와 시민의 지지가 필요하므로 시민의 기대수준을 정확히 파악해야 함
- 이를 위해 시민이 인식하는 부패개념, 부패인식, 부패경험에 관한 조사자료를 축적함으로써 시민의 눈높이를 파악하고 시민의 기대에 부합하는 반부패 정책 개선이 이루어지도록 함
2. 이론적 검토
□ 반향실 효과
○ 개인의 주관적 인식이 타인에 의해 영향을 받으며, 미디어를 통한 부패 인식의 증폭 효과가 커질 수 있음
□ 노출효과(사회적 교환이론)
○ 자신이 직접 접촉하거나 서비스혜택을 받은 구체적인 정부기관에 대해서는 대체로 긍정적으로 인식하는 경향을 보일 수 있는데, 부패인식 또한 언론 노출 효과 혹은 공무원과의 접촉 경험에 따라 인식수준이 달라 질 수 있음
3. 연구설계
□ 조사개요
□ 조사 및 분석 내용
□ 분석방법
○ 집단 간 비교 및 시각화 분석
4. 분석결과 및 시사점 도출
□ 전반적 부패인식의 전년 대비 악화에도 불구하고 공직자에 대한 금품 등 제공의 효능감 지속적 하락
○ 1년 전 대비 부정부패 수준이 증가했다는 응답은 증감을 반복하고 있으며, 문재인 정부 집권 1차 연도에 급격히 하락한 이후 점차 증가하고 있으나 2016년도 수준에는 미치지 않음
- 다만, 현 정부의 정권 후반기에 진입했으나 이전 정권 후반기에 집중 발생했던 부정부패 정치 스캔들이나 사건이 없었다는 점에서 부패 수준 인식의 결정 요인이 이전 정권과 달라지고 있음을 시사함
○ 행정업무 처리 시 민원인의 금품제공 행위의 보편성과 공무원의 금품 수수 행위의 심각성에 대해서는 이명박 정부 후반기에 급격히 증가했다가 그 후 감소세를 보이고 있음
○ 공무원에게 금품 등을 제공할 필요가 있다는 응답률은 11.8%에 그쳤으며, 금품 등을 제공하는 행위가 업무 처리에 긍정적 영향을 미칠 수 있다는 응답률도 29.7%로 전년대비 큰 폭으로 감소함
- 청탁금지법이 안정적으로 정착하고 있음을 보여주는 근거자료가 될 수 있으며, 특히 금품 등 제공행위의 영향력에 대해 동조하는 의견이 급격히 감소하고 있어 민원인 등이 공무원에 대해 직접 금품 등을 제공하는 행위를 할 유인이 낮아지고 있음을 보여줌
- 다만, 향후 업무 처리에 필요하다고 판단하는 경우 금품 등을 제공할 용의가 있다는 응답(2.9%)과 모르겠다(5.3%)는 응답률도 일정 비율 존재하기 때문에 민원인이 공무원의 금품이나 편의 제공 요구에 직면하지 않도록 하는 것이 중요함을 보여줌
- 참고로 한국의 부패인식지수(CPI)는 2016년 이래 점수와 순위가 꾸준히 개선되는 경향을 보이고 있어 전문가의 우리나라 부패수준에 대한 인식과 사업체 종사자의 부패인식에 차이가 있음을 보여주고 있어 전문가의 부패 판단 기준과 사업체 종사자의 부패 판단 기준이 서로 다를 수 있음을 보여줌
공직 부패 개념에 대한 인식
○ 사업체 종사자들은 청탁금지법 위반이나 공용물의 사적사용 가능성보다 소극행정이나 내부 정보에 대한 접근가능성을 부정부패로 인식하는 것으로 나타남
- 특히 사업체 종사자들은 입찰ㆍ채용 정보와 같은 내부 정보에 대한 공직자의 부적절한 접근(가능)성에 민감하게 반응하는 것으로 나타났으며 이 결과는 2019년 결과보다 강화된 것임
- 그리고 사업체 종사자들이 행정기관에서 인ㆍ허가 등의 업무를 수행하는 과정에서 소극행정이 나타날 경우 더욱 민감하게 부정부패로 인식할 가능성이 있음
○ 결과를 종합하면 시민의 부패인식을 개선하기 위해 정책 결정과정 및 내부 정보의 투명성 확보 방안을 강화해야 하며, 적극행정 요구 또한 증가하는 것으로 볼 수 있어 적극행정 추진 기반을 강화해야 함
○ 응답자들은 공공부문 및 민간부문의 부패 관련 정보를 직접 경험을 통해 얻기보다 주로 언론 혹은 주변인의 간접경험을 통해 알게 되는 것으로 나타남
□ 개인의 부패 관련 경험은 2020년 조사에서 0%(모수추정값)로 추정되었으나(2019년 1.9% 추정), '응답거부' 비율이 3.1%로 전년(2.1%)에 비해 증가함
○ 금품 등을 제공한 경험이 있다는 응답은 전년에 비해 개선되고 있으나, 응답거부 비율을 고려할 때 금품 등을 제공할 수 있는 상황에 직면한 민원인 등의 행동기준에 대한 교육을 강화하는 방안이 마련되어야 함
□ 행정 기능 분야별 부패 심각성은 2019년도 조사와 마찬가지로 건축/건설/공사 분야가 가장 심각한 것으로 나타났고, 다음으로 법조, 조달/발주 순으로 나타났으며, 소방 분야에 대한 부정인식 비율이 가장 낮았음
○ 소방 분야의 부패 심각성에 대한 부정인식 비율이 계속 가장 낮은 수준으로 나타나고 있음
□ 공직 내 직종 분야별 부패심각성에 대해서는 정치인>법조인>고위공직자>세무>경찰 공무원 순으로 심각한 것으로 인식함
○ 공무원에 대해서는 정무직 공무원, 고위직 공무원(5급이상), 하위직 공무원(6급이하) 순으로 부정부패가 심각한 것으로 응답함
□ 우리나라 각 기관별 신뢰도를 비교하면 공직분야에서는 상대적으로 중앙부처에 대한 신뢰도가 가장 높았음
□ 공직부패 유발 요인으로 부패통제 측면과 업무환경 측면이 보다 중요한 요인으로 지적되고 있음
□ 현 정부의 반부패 정책 전반의 효과성에 대해 부정응답율이 54.6%로 과반을 넘었으나, 반부패 관련 개별 제도의 기능에 대해서는 긍정적 인식이 과반을 넘음
○ 현 정부가 추진하는 반부패 정책 전반의 효과성에 대해 부정응답율이 높게 나타난 점에 대해서는 시민의 정부부문 부패 정보에 대한 주요 인지 경로가 언론매체라는 점을 고려할 필요가 있음
- 그리고 현 정부가 제시하고 있는 반부패정책 의제(agenda)에 대한 응답자의 인지수준이 높지 않을 것이라는 점을 추론해 볼 수 있으므로, 대통령을 중심으로 반부패정책 관련 아젠다의 지속적 추진과 알림을 강화할 필요가 있음
○ 반부패 관련 개별 제도(금융실명제, 청탁금지법 등)의 역할에 대해서는 긍정응답 비율이 과반을 넘었으며, 반부패 관련 기구의 효과성에 대해서는 42%의 응답자가 권익위의 역할을 긍정적으로 응답하고 있어 반부패 관련 제도 및 기구의 효과성을 부정하는 것은 아닌 것으로 볼 수 있음
○ 부패 사정기관의 역할에 대해서는 권익위에 대한 긍정응답 비율이 상대적으로 높게 나타난 반면, 국회나 언론기관의 반부패 역할에 대한 긍정적 응답이 낮게 나타남
- 권익위에 대한 사업체 종사자의 긍정응답 비율이 상대적으로 높게 나타나고 있으므로, 정부와 시민이 반부패 정책에 대해 소통할 때 권익위의 매개체 역할을 강화할 필요가 있으며 권익위의 시민 교육 관련 사업을 강화할 필요도 있어 보임
- 그리고 부패 예방 및 통제를 위한 부패 사정기관의 역할과 관련하여 '공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률'상 부패 이익 환수 기능의 실질화를 위한 논의가 이루어져야 하며, 범죄수익 결정 단계에서 담당행정기관이 법원에 대해 협력할 수 있어야 함
□ 마지막으로 코로나19 위기 상황이 부정부패를 심화시키는 결정적 요인은 되지 않는 것으로 나타남
○ 감염병 위기 상황에서 공공조달 업무 담당자의 뇌물 수수 우려에 대해서는 과반수의 응답자가 동의함
○ 그러나 행정업무 처리의 투명성 저하 우려나 공무원에 대한 청탁행위 증가 우려, 공적자금 부당 집행 우려에 대해서는 오히려 과반수의 응답자가 감염병 위기 상황에서 악화되지 않을 것으로 응답함
○ 이에 더해 감염병 위기에 대응하기 위해 공무원의 재량이나 규제적 조치 등을 완화하는데 과반수의 응답자가 동의함
○ 이를 통해 위기 상황에서 사업체 종사자들의 적극행정에 대한 요구가 상당 수준으로 높은 것으로 생각해 볼 수 있음
5. 개선방안
□ 정권 후반기에 접어들어 반부패 정책의 지속적 추진과 개선 의지를 확고히 하고, 시민의 신뢰를 강화하는 방안을 모색해야 함
○ 시계열 자료에 의하면 각 정권에서 집권 초에 감소한 부패인식이 정권 후반기에 점차 증가하는 경향이 관찰되고 있으며, 현 정부의 경우 집권초 급격히 개선되었던 부패인식이 점차 원래 수준으로 회귀하려는 경향이 나타남
- 정권 후반기에도 대통령이 주관하는 공정사회를 향한 반부패정책협의회에서 설정한 반부패 정책 아젠다를 청렴사회민관협의회 등을 중심으로 사회적 합의와 기준을 강화해나가야 할 것임
○ 반부패 관련 개별 제도의 효용성을 인정하면서도 현 정부의 반부패 정책 전반의 효과성에 대해서는 과반수가 부정적으로 인식함. 정부가 관련 법규 등을 엄격하고 공정하게 집행하는 모습을 계속 보임으로써 국민의 신뢰를 쌓아가야 함
○ 반부패 관련 기관으로서 권익위의 역할에 대한 긍정 평가가 높게 나타나고 있으며, 특히 교육이나 매뉴얼 개선 등에 있어 권익위의 국민과의 소통창구 역할을 보다 강화할 필요가 있음


The Korean Institute of Public Administration has conducted an annual survey to measure the level of public corruption in Korea since 2000 and makes this data publicly available. This year, the 18th wave of the survey (the survey was not conducted in 2002-2003) targeted 1,000 Korean business workers (600 of whom work at a company and 400 who are self-employed) to determine their perception and direct or indirect experience of corruption during their communication with public officials. Unlike previous surveys, the results from 2019 has been derived from weighted parameter estimation based on the industry, number of workers, and region.
To uncover the relationship between the perceptions and experience of government corruption, we investigated the sources of government corruption. Most of the respondents (89.3%) stated that they only learned about government corruption through the media, while 12.1% stated that they learned about it through social network services and 25.5% of respondents said they learned about it through indirect experiences (e.g., friends or relatives). However, only 2.1% of respondents said they learned about corruption through direct experience.
The respondents held negative perceptions of government corruption (specifically on matters with a degree of seriousness and comprehensiveness) in the first 15 surveys (2000-2016), but a positive perception has been found since 2017. However, because the Lee Myung-bak government (2008-2012) experienced a similar phenomenon at the start of their administration, judgment should be withheld until after investigating more data. Though there have been fluctuations over time, business workers who responded to the past 19 surveys have tended to consider the government and public sector to be more corrupt. However, the perception of the level of corruption in the public sector has decreased over the investigation period. Interestingly, the level of direct and indirect corruption experienced by business workers in contact with public officials has consistently decreased; since 2013, this level has been estimated 0% in 2020. However, in the 2020 survey, the percentage of no response has been increased to 3.1%.
To explore the perception of public corruption, a multi-level survey was conducted. The results for the 19th survey (2020) on government corruption were as follows. In terms of public service, business workers tended to consider public officials in construction (4.05 out of 6), the judiciary (4.02), public procurement (3.74), the police (3.67), and culture, sports and arts (3.66) as being more corrupt than officials in other areas. In terms of corruption at the administrative level, local councils (3.64) were considered the most corrupt, followed by street-level offices (3.57) under the leadership of the central government, including police stations, tax offices, and education officies. With respect to occupation, the respondents viewed those who work in the sports area (4.04), the media (3.93), and the religion (3.82) as the most corrupt. The respondents considered politicians (4.80) as the most corrupt group, followed by judicial officials (4.29), public officials (4.06), construction officials (3.91), and tax officials (3.76). On the other hand, the corruption perceived by position in public offices was in the order of elected (3.95), senior (3.73), and subordinate (3.20) positions.
In terms of the causes of corruption in the public sector, the respondents considered the following to be serious factors: (1) lenient legal punishments for corrupt officials (4.67), (2) lenient investigations of corrupt officials (4.65), and (3) nepotism (4.59). Therefore, in order to solve the problem of corruption, reforming the corruption-tolerating culture and strengthening the punishment for corrupt officials are also needed according to the respondents.

7재난안전사업의 효과성 분석을 위한 평가방안 연구

저자 : 오윤경 ( Oh Yoon-kyung ) , 김은주 ( Kim Eunju ) , 황하 ( Hwang Ha )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-512 (512 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 연구배경
○ 재난안전 분야의 정책적 중요성이 커짐에 따라 정책사업의 예산, 인력 등의 투입자원이 증가하면서 성과관리를 통한 체계적인 투자와 관리의 필요성이 높아지고 있음
○ 재난안전사업평가는 2016년 시범평가를 거쳐 4년이 경과하였으나 재난안전사업의 다양한 특성을 반영한 평가체계를 구축하지 못하고 있으며, 특히 평가의 실효성 제고를 위해 심층적인 평가와 이에 따른 정책 대안이 마련될 필요가 있다는 논의가 지속적으로 제기
○ 2015년 이후 재난안전분야에 대한 예산의 증가에 따라 성과관리가 강조되고 행정안전부가 총괄ㆍ조정 기능이 강화된 지 5년을 경과하는 현 시점에서 재난안전사업에 대한 심층적인 효과성 분석이 이루어질 수 있는 성과관리 제도가 마련될 필요
□ 연구목적
○ 첫째, 현행 재난안전사업평가에서 효과성에 대한 평가 실태분석을 통해서 문제점 및 개선사항을 파악하고 향후 효과성 분석의 방향 설정에 필요한 쟁점을 도출
○ 둘째, 재난안전분야 정책사업의 효과성을 분석할 수 있는 평가 방안을 제시하기 위해 효과성 평가 시범연구를 실시
○ 셋째, 재난안전정책사업의 효과성을 분석할 수 있는 평가방안을 설계하고 장기적으로 심층적 효과성 평가를 위한 제도적 개선방안을 제시
□ 연구 흐름도
2. 이론적 논의 및 연구분석틀
□ 정책사업 및 재난안전분야 사업 효과성 관련 선행연구 검토
○ 보건ㆍ복지, R&D, 재정ㆍ보조금, 도시인프라 등의 정책분야에 대해 효과성의 정의, 평가 방법, 평가 지표를 중심으로 검토
○ 자연재해의 경우, 수해예방을 위한 하천 및 수리시설에 대한 정비ㆍ보수사업이 치수 혹은 홍수피해에 미치는 영향을 분석함으로써 사업효과를 평가하였으며, 사업대상과 목적에 따라 다양한 효과분석방법을 사용
○ 사회재난의 경우 다양한 종류의 재난유형을 포함하고 있으나 교통안전 및 범죄안전 분야의 사업을 중심으로 선행연구를 검토. 사고율 감소, 인식조사 또는 만족도 조사를 통해 효과성 분석
○ 본 연구의 차별성
- 연구목적: 효과성 분석 연구가 실제 성과관리 제도 내 반영될 수 있도록 평가 제도를 설계하기 위한 목적으로 수행
- 연구내용: 본 연구에서는 재난안전사업의 특성을 고려한 성과관리 제도설계 방향성 모색
- 연구방법: 효과성 분석 시범연구를 위해 시뮬레이션을 통해 측정하는 방법론 활용. 회복력 관점에서 재난안전사업 효과성 분석 시도
□ 정책사업 효과성의 개념 및 평가모형
○ 본 연구에서 효과란 정책사업으로 인해 발생한 결과(outcome) 와 영향(impact)이라고 정의하고, 효과성이란 이러한 결과와 영향을 통해 의도했던 정책사업의 목표를 달성한 정도를 의미
○ 본 연구에서 말하는 효과성 평가는 인과관계를 고려하여 중장기적 정책의 성과(outcome)와 영향(impact)이 나타났는지 여부를 파악하고, 더불어 성과관리 측면에서 효과를 거둘 수 있었던 요인까지를 종합적으로 평가하는 것을 의미
○ 정책효과성 평가모형 및 방법
- Vedung(1997)의 효과성 평가모형의 세부 분류는 목표달성 모형(goal achievement model), 부수효과 모형(side-effects model), 목표배제모형(goal-free model), 포괄적 모형(comprehensive model)으로 분류
- 정책효과 측정 방법은 영향평가, 목표달성도 조사, 수혜자 추적조사, 비용편익분석, 비용효과 분석, 변수 간 인과관계 계량분석, 파급효과 분석 등으로 구분
- 위에서 제시한 정책효과성 평가 모형과 방법은 사업(program, project) 단위의 효과성 평가에서도 유사한 틀로 작용하며, 사업 단위에서는 효과성 평가에서는 효과가 나타나는 매커니즘을 파악하여 사업의 개선으로 환류할 수 있도록 사업과정에 대한 검토가 종합적으로 이루어질 필요
○ 정책사업에 대한 종합적 효과성 평가 접근법
- World Bank(2016) 종합적 영향평가 모델은 단순히 사업 효과가 나타났는지 여부뿐만 아니라 더 나은 효과를 달성하기 위해서 사업 과정 전반을 어떻게 개선해야 하는지에 대한 검토를 동시에 실시
- Chen(2015)은 제시하는 종합적 효과성 평가는 구성적(constructive)평가와 결과지향적(conclusive) 평가 두 가지 요소를 모두 포함하는 혼합적(hybrid) 평가 접근법
ㆍ구성적 평가(constructive assessment)를 통해서 사업이 목적과 연계되도록 일관성을 가졌는지, 사업주체들이 평가역량, 성과관리 역량을 가졌는지를 평가
ㆍ결과지향적 평가(conclusive assessment)를 통해서는 사업의 성과를 확인. 현실적으로 사용 가능한 정량분석 방법론을 사용하되 정성분석을 통해 사업이 작용하는 메커니즘을 밝혀냄
- 효과성 평가는 근본적으로 사업으로 발생하는 효과에 대한 인과성을 검증하는 것임. 그러나 사업기획 및 집행 과정에 대한 평가를 통해 기본적인 사업성과 정보를 생성하고 관리할 수 있는 종합적 평가 모형이 설계될 필요가 있음
○ 종합적 효과성 평가방법
- 이론기반평가: 이해관계자들이 계획 및 집행 과정에서 만든 프로그램 이론의 가정(이론)이 실제로 어떻게 작동하는지를 체계적으로 검증할 수 있도록 평가
- 논리모형의 수정ㆍ보완: 기본적인 사업의 논리모형 분석. 프로그램 논리모형, 실행-변화(action-change) 모형으로 분석
- 논리모형 기반 평가성 진단: 사전적으로 사업에 대한 기본 정보를 이용해 평가 가능성을 진단하고 평가방법을 설계
□ 재난안전분야의 정책사업 효과성
○ 재난안전 정책사업의 목표 (1): 위험관리
- 재난안전 정책사업은 위험관리 수단으로서 직접적인 목표는 재난이나 사고가 발생하는 확률을 낮추거나, 발생할 경우의 피해의 규모를 줄이는 것
○ 재난안전 정책사업의 목표 (2) : 재난회복력 제고
- 궁극적인 재난안전 정책사업의 목표는 국가 또는 지역사회 단위에서 재난안전관리 시스템의 회복력(resilience) 향상
- 회복력 향상을 위해서는 사전적으로 발생확률과 피해영향의 규모를 줄이기 위한 정책사업들이 수행되어야 하고, 사후적으로 복구 과정에서 투입되는 역량과 정책사업이 요구됨
- 회복력에는 다양한 정의가 있으나 4R×TOSE로 개념화 가능
ㆍBruneau et al.(2003)에 따르면 재난회복력은 4R, 즉 내구성(robustness), 가외성(redundancy), 자원동원력(resourcefulness), 신속성(rapidity)이라는 속성을 가짐
ㆍ또한 상호연관된 4개 차원, 즉 기술적(technical), 조직적(organizational), 사회적(social), 경제적(economic) 차원에서 나타남
○ 재난안전분야 효과성 분석의 쟁점
- 첫째, 사전적 관점에서 예방사업이 효과적이라면 재난ㆍ사고가 발생하지 않는 것이 최선의 성과라 할 수 있지만 이를 성과목표로 관리하는 것이 쉽지 않음
- 둘째, 재난ㆍ사고의 발생과 개별 정책사업의 인과성 확인이 어려움
- 셋째, 피해 영향을 최소화한 효과를 측정하기 위해서는 재난ㆍ사고가 실제 발생하기 전 명확한 효과성을 분석하기가 어려움
- 넷째, 정책적 개입 및 투자의 효과를 단년도 성과로 측정 어려움
□ 정책사업 및 재난안전분야 사업 효과성 평가제도 현황
○ 정책사업 효과성 평가제도 현황
- 정부업무 평가 체계 내에서 사업 단위의 효과성과 관련 평가는 특정 평가의 일자리ㆍ국정과제 평가, 자체평가의 주요 정책 평가 및 재정사업 평가 등이 있음
- 재정사업평가는 전체 재정사업에 대한 성과를 평가하여 예산배분으로 환류하는 평가제도로 성과주의 예산제도의 일환
- 재정사업평가의 일환으로 재난안전사업 평가제도를 실시하고 있으며 2015년 이후 행안부 장관이 각 부처의 재난안전사업을 평가하고 그 결과를 반영한 예산안을 검토하여 기재부 장관에게 제출
○ 재난안전사업 평가제도 현황
- 2015년 재난안전예산 사전협의제도(재난안전법 제10조의2)를 도입하고 재난안전예산에 대한 성과관리를 행안부가 총괄하게 되었고 그 일환으로 재난안전사업평가를 실시
- 사업에 대한 효율성과 효과성 평가를 통해 평가결과를 재난안전예산 편성과정에 반영함으로써 투자효율성을 제고하는 것을 재난안전 사업평가의 주요 목적
- 부처자체평가, 행안부 재난사고유형별 평가를 종합하여 사업별로 등급을 선정
○ 재난안전사업평가의 개선방향
- 자체평가와 피해유형별 평가가 분리 운영되는 체계에 대한 근본적 개선 필요
- 재정사업평가의 심층평가 또는 핵심사업평가와 같이, 사업(군)의 재난 안전 목표 달성에 기여한 바와 파급효과 등을 종합적으로 분석할 수 있는 평가제도의 고도화 필요
- 평가관리체계가 구축하고 미흡사업에 대한 컨설팅을 실시할 필요
□ 재난안전분야 효과성 분석 해외동향
○ 재난안전분야 효과성 평가 관련 해외 논의 동향
- 모니터링 & 평가(M&E: Monitoring & Evaluation) 모델을 활용하여 효과성을 분석
· 예: 세계은행(WB) 재해저감복구국제본부(GFDRR) 센다이 프레임워크 관리모델, 호주 재난관리청 M&E모델
- 비용편익 또는 비용효과를 측정하여 효과성을 분석
ㆍ예: 2008년 스위스 연방 환경청 온라인 비용편익분석, 일본은 재난 안전분야 특화 비용편익분석(CBA) 방법 사용
- 재해로 인한 손실을 추정 후 경감(mitigation)을 사업 효과로 분석
ㆍ예: 농업부문 재해손실모형과 유형자산에 기반한 재해손실모형 등이 있음. 복합적인 재난피해를 예측하여 해당사업을 통해 예방한 피해를 추정하여 성과로 활용
□ 연구범위 및 분석틀
○ 연구대상은 「재난 및 안전관리 기본법」 제10조의3에 따라 수행되는 행정안전부의 재난안전사업 평가제도 및 평가대상 사업(중앙행정기관의 재난안전분야 정책사업 295개)임. 정량분석 시범연구를 위해서는 서귀포시 지방하천정비사업을 심층분석함
○ 종합적 효과성 평가에 대한 이론 및 선행연구를 참고하여 종합적 효과성 평가모형을 다음과 같이 구성함
- 구성적 평가는 사업의 효과를 제고하기 위한 다양한 사업 구성요인을 검토하고 관련 개선 정보를 제공하는 것에 목적을 둔 평가
- 결과지향적 평가는 사업이 기대했던 목표를 달성했는지 여부를 인과적으로 검증하는 데 목적
○ 연구분석틀 및 주요 연구내용
3. 재난안전사업 효과성 평가 실태분석
□ 성과자료 분석
○ 2020년 재난안전사업 평가 295개 사업의 성과보고서를 대상으로 현행 평가제도가 효과를 제대로 평가할 수 있도록 평가가 설계되고 집행되고 있는지 여부를 종합적 효과성 평가모형에 따라 분석함
○ 현재 재난안전사업 평가에 대한 분석결과
□ 전문가 조사 및 인터뷰 통한 효과성 평가 실태분석
○ 재난안전사업평가에 참여한 평가위원을 대상으로 실시한 전문가 조사를 통해 효과성 평가 실태를 분석
- 2018년 평가위원 25명, 2019년 평가위원 16명 서면조사, 전문가 4인 심층인터뷰 실시
○ 재난안전사업평가 평가대상 및 목표에 대한 실태분석 결과 요약
○ 재난안전사업평가 평가운영에 대한 실태분석 결과 요약
○ 재난안전사업평가 평가자료에 대한 실태분석 결과 요약
4. 재난안전사업 평가성 진단
□ 분석기준과 방법
○ 평가 실시 전 평가의 가능성을 진단하고 방향을 설정하기 위해서 실시하는 과정으로 구성적 평가 관점에서 재난안전사업의 평가성 진단 (evaluability assessment)을 실시
○ 평가성 진단 분석틀
□ 분석대상 유형화
○ 재난안전사업을 사고유형별 분류가 아닌 정책활동의 측면에서 사업의 속성을 고려하여 유형화
- 재난안전사업은 토목공사 사업에서부터 안전교육, 안전복지 사업에 이르기까지 정책수단 및 규모 측면에서 다양하게 분포
- 유사한 사업속성을 지닌 사업들을 유형화하여 효과성 평가 시 고려할 필요
□ 분석절차
□ 사업목표 명확성 분석결과 및 개선방향
□ 성과정보관리 적절성 분석결과 및 개선방향
○ 재난안전사업의 성과지표 유형을 재분류하여 유형별 현황을 파악. 부처자체분류에서는 결과지표가 전체의 46% 수준이었으나, 재분류해본 결과 32% 수준으로 나타났으며, 산출지표는 42%에서 57%로 증가
○ 성과지표 데이터들의 관리 현황을 살펴본 결과, 대다수의 사업들은 통계 데이터를 관리하고 있지 않고, 집행결과보고서 등을 통해 성과점검
□ 사업디자인 적절성 분석결과 및 사업구조 개선방향
○ 사업유형별로 프로그램 논리모형에 따라 산출(output), 단기성과(shortterm outcome), 장기성과(long-term outcome) 등을 구분하여 재구성하여 분석
○ 그 결과 다수 사업들이 산출과 성과에 해당하는 사업 결과가 혼재되어 관리되고 있음을 확인하고 사업속성 유형별로 개선방향을 제시함
5. 결과 지향적 평가: 지방하천정비사업
□ 지방하천정비사업의 개요 및 효과 메커니즘 탐색
○ 지방하천정비사업은 우리나라에서 가장 빈번하게 발생하는 풍수해와 직접적으로 연관되는 사업으로 사업의 중요도가 매우 높음
- 사업의 효율성과 효과성 검증이 어려움으로 인해 재난안전예산 후순위 투자 방지를 위한 종합적인 관리가 필요한 사업
- 지방하천정비사업은 국정기조인 재정분권의 일환으로 지자체로 이양되어 2020년 행안부의 재난안전사업 평가대상에서 제외
- 효과성 분석 시범연구를 통해 향후 지자체에서도 효과적 재난안전성과관리 및 예산 투자를 유도하는데 활용
○ 풍수해 예방사업의 특성상 풍수해가 발생하지 않으면 직접적인 사업효과를 보기 어렵다는 한계
- 지방하천 정비율은 산출(output)지표에 해당하며, 이를 통해 치수사업으로 인한 효과(effect)를 확인할 수는 없음
- 사업의 효과성에 대한 객관적인 근거가 제시되지 않았고, 성과지표인 정비율과 사업 목표인 피해저감 사이의 직접적인 연관성이 떨어져 현재의 성과지표로는 정비사업의 효과를 확인하기 어려움
- 본 사업의 효과성을 평가하기 위해서는 재해저감성을 평가할 수 있는 과학적이고 객관적인 평가방법의 도입이 필요
○ 제주특별자치도 서귀포시의 지방하천정비사업을 대상으로 선정
- 풍수해는 우리나라에서 가장 빈번하게 발생하면서 피해 규모도 가장 큰 재해유형
- 지방하천정비사업은 막대한 예산이 지속적으로 투입되는 사업이며, 사업 기간도 길어 효과성 평가가 반드시 필요
- 지방이양으로 국토부에서 관련 지침 및 매뉴얼을 제공해 주지 않으면 효과적인 관리가 어려움
- 제주도는 우리나라 태풍의 최전선에 있으며, 서귀포시는 과거 폭우를 동반한 태풍으로 제주시보다 더 많은 인명과 재산피해를 경험
○ 국내외 지방하천 정비사업 및 공공사업 관련 유사제도들을 검토하여 효과성 평가의 메커니즘을 탐색, 이를 바탕으로 지방하천정비사업 효과성 유형을 도출
□ 지방하천정비사업의 정량적 효과 분석
○ 기존 방법론의 한계
- 다차원 홍수피해 산정법은 사업 이후의 지역가치 상승효과, 사업으로 인한 재해저감효과의 지역경제 파급효과에 대한 고려 부재
- 재난으로 인한 피해는 장기간에 걸쳐 일어나며 회복의 정도와 속도에 따라 전체 피해가 결정되지만, 미국의 해저스 모형에서도 지역경제 파급효과를 정태적(static) 거시경제모형을 통한 단기적인 피해 추정에 그침
- 총피해규모/회복속도의 개념을 적용한 재난회복력 개념의 평가가 요구되어 동태적 거시경제 모형의 적용이 필요
○ 정량평가 방법론은 크게 3가지로 구성
- 치수사업을 대상으로 하는 재해손실모형인 다차원 홍수피해 산정법 (MD-FDA) (재해저감효과)
- 지역가치 유지/상승 효과 분석법 (지역가치 유지/상승효과)
- 동태적 거시경제모형의 하나인 탄력적 다지역 산업연관모형 (Flex-MRIO) (지역경제 파급효과)
○ Flex-MRIO를 통한 향상된 재난회복력 측정
- 향상된 재난회복력(Enhanced Disaster Resilience, EDR)은 총 기대편익(D-D')을 복구시간(t')으로 나눈 값
□ 지방하천정비사업의 정성적 효과 분석
○ 재난안전 시설사업 전반의 정성적 효과 분석 관련 선행연구를 검토 정성적 효과 분석 기준을 도출
- 15개의 문헌을 수집하였으며, 여기서 총 210개의 평가항목을 추출하여 분석
- 최종적으로 '지역인식제고 효과'와 '사업만족도상승 효과'로 구성
ㆍ지역인식제고 효과는 사업의 직접적인 효과에 해당하는 '안전성'과 '기능성', 그리고 사업의 부수적인 효과인 '파급성'과 '경제성'으로 구성
ㆍ사업만족도 효과는 '적절성'과 '만족도'로 구성
○ 정성적 효과 분석을 위한 질문지 작성 후 공무원, 학계 전문가, 실무 전문가 13인에게 인터뷰, 집담회, 서면을 통해 자료 수집
□ 분석 결과
□ 종합평가 및 개선사항 도출
○ 지역 특성이 반영된 지방하천정비계획을 수립
- 제주 하천 특성에 맞는 홍수량, 유출량 등 하천조사 및 정기적인 수문성분 조사를 통해 하천정비사업의 근거 자료 확보 필요
- 지역 하천의 특성을 고려한 시설기준 확보 등 과학적 조사가 뒷받침된 정비계획 수립
○ 정비사업의 지방이양에 따른 당면과제에 대한 대응
- 국토부 및 국토관리청에서 관리, 지원, 심의 등이 이루어졌으나 지방이양됨에 따라 제주도 차원에서 기존 중앙정부 기능을 수행할 수 있는 기준 및 체계를 마련할 필요
- 제주도 및 서귀포 시 차원에서 하천관리 조직을 강화하고 전담 인력과 예산을 확보할 필요
○ 유역 단위 종합계획을 수립을 통해 친수와 치수가 조화된 계획 수립
- 지금까지 하천정비사업이 치수의 목적에만 집중되어 주민들의 하천 이용 등 파급성 측면에서 크게 기여하지 못함
- 생태공원, 산책로 및 기타 편의시설 등 편의성 제고, 역사문화자원의 보호를 위한 종합적 관리, 주민들에게 발생하는 의도치 않는 외부효과 관리(상류 정비사업의 폐기물이 하류 어촌에 영향을 미침) 등이 이루어질 필요
- 정비사업 구간에만 한정되어 이루어지는 주민참여의 범위를 유역 전체로 확대하여 다양한 의견 수렴
○ 유지관리를 고려한 중장기적 계획 수립
- 정비사업의 예산편성 시 유지관리 비용 함께 고려
○ 지역 전문가 풀을 조직하여 운영
- 공무원들은 순환보직으로 인해 업무의 연속성이 보장되지 못하기 때문에 지역 전문가들의 전문성을 활용할 수 있도록 협업체계 운영
□ 시사점
○ 사업의 효과 메커니즘에 대한 다각적인 탐색 필요
- 사업의 효과는 사업목표달성으로 인한 직접적인 효과로부터 파생되는 파급효과와, 사업의 목표와는 상관없이 발생하는 외부효과 등 다양한 메커니즘이 작용
- 신뢰성 있는 결과지향적 평가를 위해서는 효과의 메커니즘에 대한 심도있는 탐색과정이 선행되어야 함
○ 효과의 특성에 따라 적합한 방법론의 선택이 중요
- 측정하고자 하는 효과의 특성에 따라 분석 모델을 선택해야 하며, 방법론의 선택에 있어서 가장 중요한 요소는 데이터의 존재 여부
- 정량화할 수 있는 데이터가 없다면 정성적 분석 방법을 활용하여 분석할 수 있도록 설계
○ 정성평가를 통해 사업효과성 향상을 위한 개선사항을 제공할 수 있도록 설계
- 심층평가의 목적은 해당 사업을 심도 있게 들여다보고 단편적인 평가가 아닌 종합적인 평가를 하는데 있음
- 재난안전사업은 해당 사업의 효과성 향상을 위한 관리 측면이 중요
○ 정량적 분석을 위한 관련 데이터의 체계적인 관리와 디지털화가 필요
- 본 시범연구에서 하천별, 지구별 정비사업의 현황 자료수집에 상당 기간이 소요
- 분석과정에 투입되는 자료에서부터 신뢰성 및 시의성을 확보할 수 있도록 관리 필요
6. 재난안전사업 효과성 평가 방안
□ 대안 타당성 검증을 위한 전문가 조사
○ 연구결과를 바탕으로 재난안전사업 효과성 분석을 위한 심층평가제고 설계(안)을 구성하고 전문가조사를 통해 타당성을 검증함
○ 평가제도, 평가투입, 평가과정, 평가결과 및 활용으로 구분하여 제도설계(안)의 타당성을 물은 결과 최고 6.6에서 최저 5.5 로 대부분 대안들이 비교적 높은 타당성을 나타냄
□ 효과성 분석을 위한 평가제도 대안
○ 본 연구는 기존의 재난안전사업평가는 간소화하여 사업담당자들이 성과 기본적인 성과관리를 수행할 수 있도록 하는 체크리스트 방식의 평가로 전환하고 사업의 효과성을 분석할 수 있는 심층평가를 신설할 것을 제안함
○ 효과성 분석을 위한 심층평가 제도설계 정책대안을 종합적으로 요약하여 제시하면 다음과 같음
□ 재난안전사업 효과성 평가 프레임워크
○ 재난안전사업의 효과성 평가 프레임워크는 크게 구성적 평가(constructive)와 결과지향적 평가(conclusive)평가로 구분하여 제시
□ 결과지향적 평가를 위한 정량적ㆍ정성적 효과 구분 및 분석 기준
○ 시범연구 결과를 바탕으로 재난안전사업의 결과지향적 평가를 위한 효과 유형 구분과 평가 내용을 다음과 같이 제시함
□ 재난안전사업 유형별 효과성 평가방안
○ 재난사고 유형과 사업속성별 유형, 그리고 사업개수 및 예산 비중을 동시에 고려하여 사업유형별 평가방향을 설정할 수 있음. 아래 표는 유형별로 사업 개수, 예산비중, 성과 목표 등을 정리하여 제시
○ 위와 같은 사업의 효과는 피해저감 효과, 안전제고 효과, 회복력 향상 기여효과 중에서 해당사업이 기여하는 효과로 수렴되며 이를 평가하는 방법을 다음과 같이 제시
7. 결론
○ 본 연구의 의의
- 심층적인 효과성을 분석 및 평가할 수 있는 제도적 근거를 제시하였다는 점에서 의의
- 종합적인 효과성 평가 틀을 제시함으로써, 평가 본연의 목적인 성과 관리와 환류 기능을 강화할 수 있도록 평가방안을 모색
- 정책수단적 관점을 반영하여 재난안전사업을 재유형화하고, 이에 근거하여 향후 효과성 평가 방향성을 제시
- 시범평가를 통해 구체적인 효과 탐색, 및 정량ㆍ정성적 분석의 과정 수행을 수행해봄으로써 이론적으로 확인한 평가프레임워크를 구체화하고 수행 시 고려할 사항을 도출
- 기존 재난안전사업 평가와 상호보완적인 기능을 수행할 수 있도록 실무적인 활용가능성을 고려하여 효과성 평가 체계를 설계
- 시범연구가 전체 연구의 일부로 제한적으로 이루어진 점과 각 재난 안전분야 영역의 전문성을 고려한 효과 탐색 및 방법론 연구가 이루어지지 못한 점은 한계이며 후속 연구 등을 통해 보완될 필요
○ 향후 과제
- 피평가자에 의한 성과보고 자료 의존도를 낮추고 객관적, 범용적으로 활용할 수 있는 효과성 평가 자료를 확보하기 위해 재난안전분야 데이터의 체계화가 선행될 필요
- 재난안전분야별 전문성을 고려한 평가방법론에 대한 연구 및 개발 필요
- 재난안전사업 성과관리 목적 및 필요성에 대한 공무원 인식 제고를 통해 실질적인 사업 및 제도의 개선 이행 기반 마련
- 재난안전관리의 책임성이 높아지고 있는 지자체의 재난안전사업에대해서도 효과성을 평가할 수 있는 성과관리 체계를 고려할 필요


As the importance of disaster and safety policy has increased, so too has the budget for policy projects and inputs such as human resources; accordingly, the need for systematic investment and management through performance management has increased. For this reason, the evaluation of disaster safety projects run by the central government has been conducted over the past four years, starting with a pilot evaluation scheme in 2016 organized by the Ministry of Interior and Safety. However, there has been criticism that an evaluation system that reflects the various characteristics of a disaster safety project has not been established. In particular, there is a continuing argument that an in-depth evaluation system needs to be adopted to examine the effectiveness of these projects.
This study aimed to lay the foundation for a performance management system through which an in-depth analysis of the effectiveness of disaster and safety projects can be conducted. In particular, this study had the following three research objectives. First, problems were identified by assessing the process and results of the current disaster and safety project evaluation system, and key issues related to setting the direction of this evaluation system in the future were identified. Second, a pilot study for an evaluation system was conducted to establish an evaluation framework with which the effectiveness of disaster and safety projects could be analyzed. Lastly, we designed an evaluation method to analyze the effectiveness of disaster and safety policy projects and proposed an institutional plan for the in-depth evaluation of project effectiveness in the long term.
In this study, we examined the performance reports for 295 disaster safety projects within central government ministries in 2020 (FY2019) using a comprehensive effectiveness evaluation model consisting of constructive and conclusive assessment. It was thus determined whether the current evaluation system has been designed and implemented to properly evaluate the effectiveness of a project. We also conducted a survey on evaluators who have participated in disaster safety project evaluation. We analyzed the quality of the current evaluation system in terms of the evaluation targets and goals, evaluation process, and evaluation data. According to this analysis, because the current criteria for the effectiveness of the performance of a project are not sufficiently specific, it is likely to be evaluated subjectively. Second, in terms of the evaluation process, the lack of time and the number of projects evaluated at the same time lead to superficial evaluation results, meaning the feedback from the evaluation results is rarely useful. Third, the quality of the evaluation data varies between projects and does not provide enough information for an in-depth evaluation.
We conducted an evaluability assessment of disaster safety projects from the perspective of constructive assessment. To this end, disaster safety projects were categorized based on the characteristics of their policy activities, whereas the current categorization adopted by the Ministry of Interior and Safety is by accident type. The evaluability assessment includes 1) project goals (e.g., the clarity of the goals and the definition of the goals using SMART criteria), 2) performance data management (e.g., the use of outcome indicators, collection, and regular updates), and 3) project design (i.e., a logical model for achieving the project goals). The major findings of the evaluability assessment include that most projects use output indicators and that the performance data are not managed properly. Further, our analysis of the logical framework indicates that the performance of most projects needs to be represented by the characteristics of their policy activities.
From the perspective of conclusive assessment, this study conducted a pilot study on a local river maintenance project in Seogwipo City, Jeju Island. Domestic and overseas river maintenance projects and similar public projects were reviewed to explore the mechanisms for effectiveness evaluation. Based on this, the measures of the effectiveness of local river maintenance projects were determined. A quantitative analysis methodology assessing the effects on disaster reduction, regional value, and the regional economy was adopted for the Seogwipo-si river project. In addition, a method for transforming the regional economic ripple effect into the concept of resilience through Flex-MRIO was simulated. Lastly, criteria for the qualitative effects of the project, including enhancing regional awareness and increasing satisfaction, were determined based on a review of related research. Based on this, an expert questionnaire was created and data were collected from interviews, meetings, and written surveys with a collection of 13 public officials, academic experts, and practical experts. As a result, we suggested a system for the comprehensive evaluation and feedback of local river maintenance projects. From the pilot study on conclusive evaluation, we concluded that 1) it is necessary to explore various aspects of a project's effect, 2) an evaluation methodology that accurately measures the effects in consideration of data availability needs to be employed, 3) both quantitative and qualitative methods need to be designed to complement each other when providing feedback, and 4) the systematic management and digitization of data is required for high-quality quantitative evaluation.
In conclusion, based upon the analysis results above, this study suggested the adoption of an in-depth evaluation system to usefully evaluate the effectiveness of disaster and safety projects. The holistic framework that we devised for an in-depth evaluation system consisted of constructive and conclusive evaluation (Table 1), while criteria for the analysis of both quantitative and qualitative effects in conclusive assessment were also established. This study specifically provided recommendations on how to operate the in-depth evaluation system, the validity of which was verified with the expert survey. Finally, this study concluded with policy recommendations, with the priority for systematic data management being to obtain high-quality evaluation results. However, further research on an evaluation methodology appropriate for disaster and safety projects needs to be conducted.

8글로벌 환경변화 대응을 위한 난민행정 개선방안 연구

저자 : 정동재 ( Dongjae Jung ) , 허준영 ( Junyoung Hur )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-624 (624 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 글로벌 난민 위기(global refugee crisis)의 증가
○ 전쟁과 내전, 종교적 분쟁, 테러리즘의 발호 등 박해를 피하고 생존을 위해 자국을 떠나는 강제 이주자(forced migrants) 규모의 증가
- 2019년 기준 전 세계 약 7천 1백만여 명이 비호신청자(asylum-seeker) & 이들 중 약 2천 6백만 명이 난민(refugee)의 지위, 절반 이상이 18세 미만의 아동/청소년인 상황
- 세계경제포럼(WEF)에서는 2018년 전 세계 10대 global risk 중 하나로 “전 세계적인 난민 발생(large-scale involuntary migration)”을 선정
- 국제 사회 내 강제 이주자로서 난민 및 비호 신청자들에 대한 보호 의무를 국제협약 등을 통해 선언 & 난민 수용국들간 자국 내 유입 및 체류하는 난민/비호 신청자의 보호 과정에서 발생하는 사회경제적 부담의 공유(burden-sharing)를 제도화
→ 난민협약(1951 Convention relating to the Status of Refugees), 난민의정서(1967 Protocol relating to the Status of Refugees), 카나헤나 선언(1984 Cartagena Declaration on Refugees), 무국적자 지위에 관한 협약(1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons) 등
□ “난민 수용국”으로서 한국: 국내 유입 난민/비호 신청자 규모의 비약적인 증가
○ 2013년 「난민법」의 시행을 통해 국제 사회 내 난민의 보호 의무 및 한국 내 난민의 인정을 제도화 → 동 법 시행 이후 국내 난민 유입 규모의 지속적인 증가 ('17년 9,942명 → '18년 16,173명)
○ 난 민 유입의 빠른 증가에 따른 정부 차원의 정책적 대응의 필요성 대두: 보호 vs. 관리
- 비호 신청자 중 누구를, 얼마나, 어떻게(어떤 방식과 절차, 기준을 통해) 받아들일 것인지(받아들이지 않을 것인지) & 이들의 체류/거주를 어떻게 정책적으로 관리할 것인지 여부
- 난민/비호 신청자 및 난민 인정자, 인도적 체류 허가자에게 어떠한 사회적 처우(권리와 의무)를 부여할 것인지
- 받아들이지 않으려는 이들(“불인정자”)을 어떻게 정책적으로 대우/처리할 것인지
□ “난제”(wicked problem)로서 난민 정책/제도 운영 과정에서 여러 정책 실패를 경험
○ 2010년대 중후반 국내 난민 유입 규모에 대한 유의미한 예측 및 이에 따른 적절한 정책적 대응 역량의 부족 노출
- 국내 유입 난민을 어떻게, 얼마나 받아들일지, 유입된 난민/비호 신청자들의 국내 체류와 처우 등과 관련하여 정부의 역할 범위 규정이 모호 & 부처 내 종합적인 관리 및 거버넌스 역량의 부재 ex) '18년 제주 지역 예멘인들의 유입 및 난민 과정에서의 정책적대응 실패 & 사회적 갈등 확산
- 「난민법」이 지향하는 방향과 달리 난민 행정 및 제도 운영은 신청자의 난민성을 찾는 것보다'난민이 아닌가'여부를 찾는 것에 더욱 초점을 맞춤으로써, 법과 정책/행정간 괴리 발생
- 인프라 부족 & 난민의 발생 및 대응 과정 전반에 대한 담당 공무원들의 수용성과 이해 부족
○ 「난민법」 시행 과정에서 여러 한계와 문제점들이 발생 & 난민법 자체의 한계 및 관련 행정/제도 운영상 전반적인 개선 논의가 필요
- 난민인가 아닌가를 결정하는 난민심사에만 현행 제도 운영상 초점이 맞춰져 있을뿐, 정작 이들이 한국 사회 체류 과정에서 생계유지와 사회 적응 및 내국인들과 조화롭게 공존할 수 있는가에 대한 종합적인 정책적 고려 및 대응 체계를 갖추는데 실패
- 난민심사의 심각한 적체로 인해 심사 이후 일정 기간 혹은 장기간 국내 체류할 수 밖에 상황에서 난민들의 심사 이후 체류 단계에 대한 심층적인 대응 미비(체류관리 정책 실패)
□ 연구목적
○ 한국 정부의 난민 행정 체계 및 운영 실태를 종합적인 관점(유입→난민신청→인정심사→체류/처우 단계)에서 분석하고, 성과 및 旣 발생한 한계점/들을 파악
○ 종래 제기된 난민 제도 운영상 한계점을 보완하여 글로벌 환경변화에 적극적으로 대응할 수 있는 난민 정책/행정 운영을 위한 개선방안 마련 & 난민글로벌컴팩트(GCR) 이행을 위한 기초 자료 제공
2. 연구 설계
□ 연구 진행 과정
○ 연구목적 달성을 위해 본 연구는 크게 6단계에 걸쳐 진행
○ 난민 관련 글로벌 환경변화 및 “강제 이주자”로서 난민 관련 이론적 논의(1단계) → 난민 행정 체계 및 운영현황 분석(2단계) → 해외사례 분석(난민 관련 법ㆍ제도, 행정체계 분석, 3단계) → 난민 제도 운영 관련 전문가 및 이해관계자 자문(4단계) → 국내 체류 난민 대상 관련 제도 및 정책 관련 심층 인터뷰(5단계) → 난민 행정/제도 운영 관련 개선방향 및 원칙 도출(6단계)
○ 연구 방법
- 문헌 연구 (내용분석): 선행 연구 검토, 정부/비정부 난민 관련 각종 자료/데이터 분석, 관련 법령 및 정책/사업 등 검토
- 자문 및 심층 인터뷰
ㆍ 전문가 및 이해관계자 자문/인터뷰: 학계, 난민 조력 경험을 가진 변호사(공익, 민간), 현장활동가, 행정사/법무사, 난민 관련 업무 관련 담당 공무원, 난민 관련 행정소송 담당 경력을 가진 법원 판사, 난민보호 관련 국제기구(UNHCR, IOM) 담당자 → 난민 행정 절차/단계별 성과 및 문제점에 대한 자문 및 정책 현장에서의 경험 공유
ㆍ 국내 체류 난민 인터뷰: 비호 신청을 위해 국내 입국 및 체류 중인자로서, 「출입국관리법」상 난민의 범주에 속하는 자(난민인정자 [F-2], 인도적 체류허가자[G-1-6], 난민[재]신청자[G-1-5], 이들의 부양가족[F-1, F-2, G-1-12] 포함) → snowball sampling 기반 표본을 추출하되, 거주 지역, 국적, 체류자격, 성별 등을 고려하여 최종 선정 & 입국, 난민신청, 인정심사, 체류/처우 관련 실제 경험 및 난민 정책/제도 운영 관련 의견 등을 청취
- 사례 분석
ㆍ 난민 수용과 관련된 대표적인 국가(독일, 캐나다)를 대상으로 난민 정책/행정 추진체계 및 제도 운영 과정상 경험한 여러 쟁점 사항, 정책 운영상 특징 등을 심층 분석
ㆍ 정책적 시사점 도출 & 한국의 난민 제도/행정체계 개선방안 도출 과정에서 참고할 만한 제도 운영 및 행정 시스템 등을 모색
3. 이론적 배경 및 난민 행정 운영현황
□ 난민 관련 글로벌 환경변화: 복합 이주(complex migration) 현상 심화
○ 이주-비호간 연계(migration-asylum nexus) 경향 강화
- 정치적 박해, 폭력, 재난, 경제적 위기 등 다양한 원인 증가에 따른 복합적 이주 현상 증가
○ 난민과 테러리즘간 연계 등을 통한 反난민/이민 정서의 강화
- 9/11 및 이에 따른 테러와의 전쟁
→ 이로 인해 이라크, 아프카니스탄을 중심으로 대규모 난민 발생
→ 난민의 안보화(securitization) 경향 강화
○ 난민 관련 글로벌 거버넌스 심화 및 복잡화
- UNHCR을 중심으로 난민 보호와 난민 문제 해결을 위한 지속적인 노력에도 불구하고, 수용국들의 책임분담 회피 및 난민의 선진국 내 접근/저항 심화
- 난민 의제와 더불어 다양한 이슈(인권, 개발, 이주) 등이 결합되어 체제의 복잡성(regime complexity) 심화
□ “강제 이주자”로서 난민 관련 이론적 논의
○ 이주 및 비호의 권리(right to asylum)
- 1948년 「세계인권선언」제14조 등에서 최초로 명시적 규정(“모든 사람들은 자국 내 발생하는 박해로부터 비호를 신청하기 위해 다른 나라로 이주할 권리를 지닌다”)
- 이후 「미주인권협약」, 「아프리카 인권헌장」, 「시민적 및 정치적 권리에 대한 국제규약」, 「유럽인권보호규약」 보충협약 제4번 등에서 구체화
- 난민/비호 신청자들이 가진 비호의 권리 못지않게, 난민 수용국 내 유입 및 체류 시 준수해야 할 의무 역시 존재
→ 수용국 내 헌법 수호, 공공질서 준수, 조세 납부 + 윤리적 의무(기다리고, 귀환하고, 비호 상황 해제 시 떠날 의무)
○ 비시민의 유입을 통제 및 배제할 권리(right to exclude noncitizens)
- 난민 수용국의 입장에서, 비호/난민 신청자를 받아들이지 않고 배척하려는 권리가 존재 & 이는 자국 내 정치 공동체의 공유 재산 (common good)을 보호하기 위한 중요한 권한 중 하나이자, 양질의 사회적 삶과 효율적인 정부 운영을 위한 시민 vs. 비시민을 구별하는 중요한 기제로 작동
- 난민 수용국 내 유입되는 난민/비호 신청자들이 자국 내 명시적 혹은 잠재적 위해(threat)가 될 소지가 있다면 이들을 배척할 권리가 있다고 주장
→ 반면 수용국의 이러한 권리가 자의적 판단/해석에 따라 난민/비호 신청자를 배제 혹은 추방하는 행위로 이어지는 것은 난민 수용국의 의무를 반하는 행위라 할 수 있음
○ 이처럼 난민 수용국 내 유입 난민/비호 신청자들 중 누구를, 얼마나 수용할 것인지 여부는 이러한 상충하는 2개의 권리간 역학 관계 속에서 결정되는 양상
□ “부정적으로 인식되는” 정책대상 집단에 대한 정부의 정책적 대응 기제
○ 난민 수용국별 유입을 선호하는 난민/비호 신청자 선택(호) 기준 및 정책적 입장이 존재
- 자국 내 유입되는 난민/비호 신청자들 중 누구를, 어떤 기준으로 선택하고 난민으로 인정할 것인가와 관련하여 UN난민협약과 같은 국제적인 기준이 존재함에도 불구하고, 자국 내 수용 가능한 난민/비호 신청자의 여력에 비해 유입 난민 규모가 클 경우 이들 중 선별적으로 받아들이기 위한 한계치 및 선택 기준/우선 순위를 결정
- 추첨(lottery), 난민/비호 신청자들이 가진 취약성(vulnerability), 수용국 내 입장과 시각 등을 종합적으로 고려
- 인도주의적 차원의 시각(박새와 생명의 위협에서 보호 필요) vs. 정치적 차원의 시각(이들이 처한 상황을 고려하되, 이들이 반드시 수용국으로 유입시키는 것이 아닌, 박해를 벗어날 수 있도록 지원을 하되 수용할 여력을 지닌 국가 등으로 보내는 행위 등)
○ Schneider와 Ingram(2005)이 만든 정책설계이론(policy design theory)의 틀에 따르면, 난민/비호 신청자들은 수용국 내 차별과 배제의 대상으로 인식 가능성 ↑
- 정치 엘리트/정책결정자들은 정책대상 집단을 바라보는 시각(긍정 vs. 부정적)과 해당 집단이 이러한 이미지를 상쇄/강화시킬 수 있는 이용 가능한 자원 수준(충분한 자원 확보 vs. 자원 부족)에 따라 상이한 관점에서 정책을 설계 및 운영
- 한국 사회 내 확산되고 있는 反난민/이민정서 & 난민/비호 신청자들이 가진 사회경제적 자원의 부족/부재를 고려 시, 이들은 정책 결정자들에 의해 일탈 집단(deviants)으로 인식되고 있으며, 이에 따라 난민 제도 운영과 관련하여 부정적인 정책적 대응(규제지향적 난민 제도 운영, 낮은 인정율 등)이 주를 이루는 형국
□ 난민 행정/제도 운영 현황
○ 난 민 보호 관련 국제협약 비준(회원국) 및 난민법(2013) 제정ㆍ운영
- 국제 사회에 한국 정부의 난민 보호 의지를 제도적으로 천명
- 국내 유입된 난민을 별도의 정책적 대응이 필요한 대상으로 인식
- 「난민법」에서는 난민의 지위 및 처우 등에 대한 사항을 규정, 반면 난민의 체류는 「출입국관리법」에서, 통합 관련 부분은 불명확
○ 난민 행정의 법적 근거가 되는 「난민법」의 상당 부분이 난민인정심사에 초점을 맞춘 제도 운영
- “난민인가 아닌가”를 가려내는 것에 초점을 맞추고 있으나, 사실상 “난민이 아님”을 찾는데 주력
- 난민/비호 신청자의 난민인정심사 이후 단계에 대한 구체적인 정책적 단계나 대응절차 등이 제대로 갖추어지지 못한 상황
○ 現 난민 행정 체계는 난민법에 근거하여 3-4단계로 구성
- (협약 난민의 경우) 입국 및 난민/비호 신청 → 인정심사 → 체류/처우 → 통합
- (재정착 난민의 경우) 인정심사(UNHCR) → 국내 입국 및 체류
○ 난민 행정/제도 운영 1단계: 국내 입국 & 난민/비호 신청
- 현행 난민 신청은 2가지 방식으로 진행
→ 공항만을 통해 국내 도착 후 난민 신청 or 국내 다른 체류자격으로 旣 체류 중 난민 신청(체류자격 변경 등 절차 필요)
- 공항만 비호 신청자의 경우 법무부 출입국에 의하 <난민인정심사 회부 여부> 결정 심사 진행
→ 회부 결정 시 입국 허가 & 난민인정심사 준비
→ 불회부 결정 시 입국 불허 & 송환대기실 혹은 공항 환승구(터미널)에서 생활하며 불회부 결정에 대한 소송 진행
→ 입국 이후 체류지 관찰 출입국사무소에서 외국인등록(G-1 체류자격 취득) & 난민인정심사 준비
- 난민신청자에게 최대 6개월간 생계비 등 지원(「난민법」 제40조-제44조)
○ 난민 행정/제도 운영 2단계: 난민인정심사
- 난민/비호 신청자가 난민 요건(“난민성”)을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 행정 과정/절차
→ UN난민협약상 5대 요건(인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성은 신분 또는 정치적 견해)에 따른 박해 가능성 여부 판단
- 심사결과 “인정” 시 난민인정자로 체류자격 변경(G-1 → F-2)
→ 내국인에 준하는 사회적 처우(권리 및 의무)를 부여(「난민법」 제30조-제38조)
- 심사결과 “불인정”시 기타(G-1) 체류자격 유지 & 불인정 결정에 대한 이의신청/소송 제기 가능
→ 1차 불복: 난민위원회(법무부 내 이의신청기구)에서 불인정 결정에 대한 재심(이의신청)
→ 2차 불복: 난민위원회에서 불인정 결정 시 사법부(법원)에 불인정 결정에 대한 무효 소송(행정 소송) & 3심까지 소송 진행 가능
- 행정부(난민위원회), 사법부(3심에 걸친 법원 소송절차)에서도 “불인정 결정” 시 현행 「난민법」상 난민 신청자는 난민 재신청 or 포기(한국을 떠남) 중 1가지를 선택
→ 사실상 난민 불인정 결정 시 재신청이 가능한 구조(「난민법」 제5조)
○ 난민 행정/제도 운영 3단계: 체류 관리
- 「난민법」상 난민의 체류 관리 명시적 규정 부재
→ 난민의 체류관리는 「출입국관리법」에 따른 일반 외국인 체류관리 방식을 따르며, 법무부 내 <체류관리 지침> 등 내부 규정에 의거하여 운영
→ '자발자 이주자'의 체류관리 vs. '강제 이주자'인 난민의 체류관리상 사실상 구별이 존재하지 않는 상황
- 난민의 체류 관련 정책 현장에서 여러 문제 발생 가능성 ↑
→ 난민 불인정자의 체류자격 불안정 심화 & 불법/미등록 체류 가능성 ↑
○ 난민 행정/제도 운영 4단계: 체류/정착 중 생계유지를 위한 처우
- 「난민법」상 명시적인 규정은 마련
→ 난민 인정자: 사회보장, 기초생활보장, 교육, 사회적응 교육, 학력 인정, 자격 인정
→ 인도적 체류 허가자: 취업 활동
→ 난민 불인정자(신청자): 생계비, 주거시설, 의료, 교육 등
- 난민의 사회적 처우 관련 법 규정들만 신설했을 뿐, 실질적인 정책 현장에서의 작동 부재
→ 규정 역시 매우 추상적으로 규정
→ 사회적 처우 관련 정부 기관들간 정책 전달 추진체계, 협업체계의 사실상 부재
□ 난민행정 운영 관련 거버넌스 현황
○ 다층적 거버넌스 체계(국제사회-중앙-지자체)를 표방
○ 중앙정부 내 주무 부처(법무부 출입국)가 존재하나, 다양한 정부 부처/기관들이 난민 행정 운영상 기능적으로 연계
- 난민 행정 과정상 연계가 필요하나, 관련 정부 부처들간 업무추진 과정에서 내실있는 연계나 협업 등을 찾아보기 어려운 구조
- 다양한 근거 법령 등에 난민 관련 조항(처우, 규제, 지원, 행정절차 등)이 직간접적으로 포함되어 있으나, 난민을 직접적인 대상으로 만들어진 법령이 아닌 예외적인 적용 대상으로 포섭하는 방식
→ 이에 따라 실제 정책 현장에서 난민이 특정 정책 영역(교육, 취업, 의료, 복지, 주거 등) 내 사업/프로그램의 적용 대상인지 여부와 관련하여 업무 담당자조차 이를 파악하지 못하는 상황이 발생
○ 법/제도가 존재 vs. 법/제도의 실제 작동 여부간 괴리
- 여러 근거 법령의 존재에도 불구하고, 체류 난민들이 누릴 수 있는 사회적 처우 정보 & 관련 정부 정책/제도 운영은 미비
- 제도 운영의 공백을 민간 부문(현장활동가, 민간지원 단체, 외국인 지원센터 등)에서 사실상 대체하여 수행하는 양상
4. 해외사례 분석
□ 독일의 난민 행정체계 및 제도 운영
○ 연방 내무부(Federal Ministry of Interior)에서 난민 행정을 총괄 & 연방 이민난민청(BAMF)에서 난민 관련 정책 집행 업무를 담당
○ 난민 관련 정부간 협업 체계는 연방 정부부처-청-주 정부에서 수평ㆍ수직적으로 구조화된 양상
- 시민사회 등 풀뿌리 단체를 기반으로 난민의 지역사회 적응, 친교, 독일어 교육 등을 담당
○ 독일 정부의 난민 행정 절차는 <그림 7>과 같이 단계별로 진행
- 입국 이후 공항 혹은 국경 내에서 입국 및 비호 신고 및 등록 → 수용시설에 수용 후 난민/비호 신청 → 난민인정심사(연방이민난민청) → 불인정 결정 관련 법원의 사법심사(주 관할, 고등행정법원, 연방 행정법원의 3심 구조) → 체류 및 처우 → 행정청의 난민인정심사는 다시 정규절차 vs. 신속절차로 구분
- 난 민면접의 경우 면접 이전 지원단체에서 면접을 위해 난민/비호 신청자를 상담 & 이후 면접센터에서 난민면접이 진행
- 체류의 경우 입국 초기 6개월간 연방이민난민청 지부가 소재한 1차 수용시설에 체류 → 이후 지역 숙박시설, 지자체에 따라 난민/비호 신청자가 자율적으로 주거지를 구하여 체류
- 처우와 관련하여 난민신청자, 인정자별로 정부로부터 받을 수 있는 각종 사회부조 및 서비스가 다르며, 이는 복지, 의료, 취업, 거주, 교육 등 다양 → 난민신청자 및 인정자들에게 독일 사회로의 통합 노력을 강조
□ 캐나다의 난민 행정체계 및 제도 운영
○ 2002년 시행되기 시작한「캐나다 이민난민보호법(IRPA)」 및 「이민난민 보호규정(IRPR)」등을 법적 근거로 하여 난민 제도 및 관련 행정 운영
○ 난민 행정 및 관련 제도 운영은 캐나다 연방이민부(IRCC)가 담당하되, 행정 절차/단계별 소관 부처들이 분리되는 양상
- 난민의 국경 내 유입 과정은 캐나다 국경관리청(CBSA)과 캐나다 연방경찰(RCMP)에서 난민의 적격성 여부를 1차적으로 판단 & 난민의 인정심사, 보호, 지원 역할은 캐나다 연방이민부(IRCC) 및 이민 난민위원회(IRB) 등이 담당
→ IRB는 의회에 의해 설립된 독립 행정법원으로, 캐나다로 유입된 난민/비호 신청자들의 난민신청을 심사 & 결과를 의회 보고
- 효율적이고 공정한 난민심사를 위해 IRB는 난민 관련 2개의 세부 조직을 운영하는바, 이들은 난민보호국(RPD)과 이의신청국(RAD)임
→ RPD, RAD 심사인력의 전문성 제고 및 난민에 대한 이해 확충 등 역량 강화를 위해 감수성 훈련(sensitivity training)을 강조 & 심사규칙(Chairperson guidelines) 및 심사관 행동강령(Code of Conduct) 관련 교육을 주기적으로 실시
○ 캐나다 정부의 난민 수용/보호 프로그램은 크게 ①해외에서 난민으로 인정된 이들을 재정착시키는 재정착 프로그램과 ②공항만이나 캐나다 영토 내 旣 체류 중 난민/비호 신청을 하는 협약 난민 프로그램(ICAP)으로 분류
- 재정착 프로그램은 다시 정부 지원(GAR), 민간 후원(PSR), UNHCR의 소개를 통한 난민 재정착(BVOR)으로 분류
- 협약 난민 프로그램은 공항만을 통합 입국 및 난민 신청 → 난민인정심사 → 심사결과에 따른 체류 및 처우 등으로 진행
→ 캐나다는 한국과 달리 난민과 관련된 별도의 체류자격이 없으며, 재정착난민은 캐나다에 재정착과 동시에 영주권이 부여
→ 난민신청이 타당하다고 인정된 자의 경우 캐나다 정부는 사회보장, 교육, 건강/보건, 임시 거처 및 법적 서비스를 제공 & 건강검진 결과 문제가 없을 경우 취업 허가 신청자격이 부여
→ 그 외 다른 사회적 지원/처우는 지방 정부(주, 자치구) 및 비영리 단체에서 수행
5. 난민 행정 체계 및 운영현황 분석(61인의 전문가/이해관계자 인터뷰 및 자문 결과 기반)
□ 난민 제도 설계상 한계/문제점
○ 수요자의 입장에서 제도 전체를 조망하기 어려운 설계
- 난민의 입장에서 정확히 이해할 수 있도록 설계 & 운영 노력 필요
○ 난민 행정이 우선시해야 하는 법령의 불명확: 출입국관리법 vs. 난민법
○ 난민 제도/정책을 바라보는 정부 차원의 시각 불명확: 난민 보호 vs. 통제/관리
○ 난민심사 적체를 부추기는 제도 설계: 순환/무한 루프 방식의 現 난민심사
□ 난민 행정/제도 운영상 한계 & 쟁점 현안
○ 난민의 입국 & 난민신청 단계
- 공항만에서 난민 신청자의 회부결정 과정 관련 법적 모호성
- 불회부 결정에 대한 사법 소송 제기 시, 상당 기간 공항 등에서 노숙을 해야 하는 상황
- 신청자에게 편리하지 않은 난민신청 과정 및 절차
→ 난민신청 과정 등에 대한 출입국의 체계적인 설명/정보 제공 노력 부족
○ 난민인정심사 단계
- 효율적, 심각한 심사 적체를 줄이기 위해 “빠른 심사”만을 강조하는 운영 시스템
→ 심사 적체의 실질적인 원인 규명 및 대응이 아닌, 빠르게 처리하는 것에 급급한 행태
- 난민심사기구들간 피드백 부재
- “난민이 아님”을 찾는데 주력하는 심사 방식
- 사법부 내 난민 관련 행정소송 증가 및 이에 따른 판사들의 부정적인 시각 증가
- 난민심사 관련 통역인의 역할 범위 등 모호
→ 전문성을 가진 전문 통역인이 난민심사 과정에 참여하기 어려운 상황
- “남용적 난민”에 대한 명확한 개념 규정 불명확
○ 난민의 체류관리 단계
- 인도적 체류 허가자(G-1-6) 체류자격 제도의 기형적 운영
→ 본래 취지를 살리지 못하고, 난민인정 사유를 가진 비호 신청자에게 불인정 결정을 내리는 근거로 작동
→ 가족결합을 불인정, 그러나 가족 관련 체류자격(G-1-12)을 설계
- 난민 불인정자의 체류 불안정 심화 & 불법/미등록 체류 가능성 ↑
- 난민의 특수성을 고려한 체류관리 정책 미흡
- 난민 신청자의 불인정 가능성에 대한 법무부 출입국의 행정적 판단 및 이에 따른 출입국의 자의적인 외국인등록증 반납 조치
- 법무부 출입국 내 체류관리과 vs. 난민 관련 부서간 유기적인 커뮤니케이션 부족
○ 난민의 사회적 처우 단계
- 난민의 처우 관련 규정들이 「난민법」상 명시적으로 규정된 것이 아닌, 기존 사회보장, 고용, 의료 관련 법령 내 예외적인 적용 대상으로 포섭하는 방식
→ 이에 따라 정책 현장에 있는 서비스 제공 기관, 업무 담당자조차 해당 법령 등에 근거하여 난민이 관련 지원을 받을 수 있는지 여부를 인지하지 못하는 양상
- 체류 난민들이 사회보장 관련 법령상 적용 대상으로 포함되어 있는 반면, 실제 정책 현장의 관련 업무 담당자 및 이해관계자 모두 이를 제대로 알지 못해 수혜를 받는 난민들이 제한적인 상황
6. 정책 대상자/수요자의 시각에서 조망한 난민 행정/제도 운영실태 (12개 국적 30인의 체류 난민 대상 인터뷰 결과)
□ 체류 난민들의 실제 경험에 기반한 現 난민 행정의 한계점
○ 난민의 입국 & 난민신청 단계
- 난민신청 접수 과정의 어려움: 조력자의 도움 없이 신청서의 작성 & 접수조차 어려운 상황
- 난민신청 이후 “무엇을 어떻게 준비해야 하는지”에 대해 정부(법무부 출입국)의 충분한 정보제공 미흡 & 이로 인한 사전 준비/대비의 어려움
○ 난민인정심사 단계
- 통역자의 선정 및 인정심사 과정에서 역할 범위 불분명
- 난민심사관의 전문성 & 심사 역량의 문제
- 사법부 소송 과정: 내실있는 심사 의지 부재 & 행정부 심사결과의 답습
- 난민 신청자가 심사 과정의 논의 사항을 충분히 확인하기 어려운 시스템
○ 난민의 체류관리 단계
- 난민 불인정자 및 재신청자의 안정적 체류가 매우 어려운 구조
- 투명하지 못한 체류관리 정책: 난민들이 자신의 “정확한” 체류자격 관련 정보를 파악하기 힘든 상황
- 형식적인 체류관리 행정
- 난민 인정자의 귀화 및 국적 취득을 어렵게 만드는 체류관리 행정
○ 난민의 사회적 처우 단계
- 체류자격별 난민의 사회적 권리/의무 사항에 대한 정부 차원의 명확한 정보 제공이 이루어지지 못하는 상황
- 난민의 “근로자성” 미비: 취업 활동 중 각종 고용착취 행위의 발생 및 이를 예방하지 못하는 정부 정책
- 지역 사회 정착 과정에서 재정착 난민들의 의견이나 생각 등이 제대로 반영되지 못하는 구조
- 난민의 사회통합을 어렵게 만드는 정부 정책
7. 난민 행정 개선방안 (정책적 제언)
□ 난민 행정 및 제도 운영 관련 개선방향(원칙) 마련
○ 종래 난민 행정 및 제도 운영 과정에서 제기된 한계점들을 극복 & 빠르고, 공정하며, 효율적인 난민 행정체계 구현 방안 모색
- 제도의 재설계 & 난민 행정 운영 프로세스 개선에 초점
□ 난민 행정 및 제도 개선을 위한 세부 개선 전략
○ 11개 개선원칙 및 개별 원칙별 개선방안/전략을 도출


With the global refugee crisis increasing since the 2010s, many refugee-receiving countries face dilemmas regarding the number of refugees to recognize and accept, how to deal with individual asylum-seekers and refugees, and how to integrate refugees into the society as constructive partners, despite increasing anti-immigrant and anti-refugee sentiments. According to the World Economic Forum, large-scale involuntary migration caused by civil war, famine, religious conflict, and societal persecution is a serious policy issue worldwide. The United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), a UN agency mandated to aid and protect refugees and asylum-seekers worldwide, is estimated that there were about 79.5 million forcibly displaced people globally in 2019, of whom 26 million were refugees and 4.2 million were asylum-seekers. This issue involves not only the refugees and asylum-seekers themselves but also those countries that provide sanctuary to those who escaped their homeland due to persecution, torture, and threats to their lives. The UN Global Compact on Refugees (GCR), a framework for more predictable and equitable responsibility-sharing among UN member nations who receive refugees, acknowledges by its very existence that sustainable solutions to the refugee issue cannot be achieved without international cooperation. The GCR also recognizes the necessity for international policy cooperation. In 2013, Korea passed the Refugee Act, sending a policy signal internationally that it would treat refugees according to the 1951 UN Refugee Convention. Despite the existence of institutionalized laws and policies, the Korean government's refugee policy and administration have several limitations, including negative policy constructions, a lack of understanding of the exceptional situations that refugees and asylum-seekers face, and policy implementation that focuses exclusively on the refugee recognition process without considering refugee/asylum-seeker's residence, social treatment, and integration. With these limitations in mind, this study analyzed current refugee policies and their implementation, their limitations, and the possible policy implications and solutions that could address these limitations.
To fulfill this research purpose, this study consisted of five key parts: (1) theoretical perspectives on refugees and asylum-seekers as forced migrants and the Korean government's policy responses to them; (2) case studies of refugee policies in other countries, including Germany and Canada; (3) diagnosis and analysis of the limitations of Korea's current refugee policies and related administration/implementation; (4) an in-depth analysis of refugee policy and related administration based on interviews with refugees and asylum-seekers in Korea; and (5) policy directions and strategies for improving refugee policy. The first part of the study addressed the current refugee situation in Korea and globally, the legal and policy systems for refugees and asylum-seekers, and the rights to movement (from a refugee's perspective) and the responsibility to manage “unwelcome” groups (from a host country's perspective). Through this theoretical analysis, we found that the size of refugee and asylum-seeker population in Korea has increased drastically since the passage of the 2013 Refugee Act and now exceeds 100,000 per year. In 2018, the sudden and unexpected arrival of Yemeni asylum-seekers on Jeju Island generated anti-refugee sentiments in Korea and sparked debate about “fake” and “abusive” refugees. Based on the resulting negative social constructions surrounding refugees and asylum-seekers, the Korean government's refugee policy tends to consider them a “problem” and a “burden,” thus the public administration mostly focuses on the refugee recognition process, which includes determining whether asylum-seekers have met the requirements to receive protection under the 1951 UN Refugee Convention. Such policy focus means that the process does little to address the residence and treatment of refugees.
Interviews and consultations about refugee policy with immigration scholars, refugee policy stakeholders, activists (including public lawyers), and government officials led to the conclusion that the Korean government's current refugee and asylum system has many limitations in terms of both policy design and implementation. For example, the current refugee policy makes it difficult for refugees and asylum-seekers to fully understand the system as a whole. From the perspective of a displaced person staying in Korea, the government needs to design and run institutions and administrative systems that are refugee-friendly and that refugees and asylum-seekers can fully understand. In addition, despite the existence of an independent law for refugees and asylum-seekers, refugee policy and administration still depend on the Immigration Control Act rather than the 2013 Refugee Act. Furthermore, the policies regarding refugees and asylum-seekers are still unclear, with discussion about controlling and managing them more prominent than that about protecting them under the 1951 UN Refugee Convention. Finally, refugee recognition under the 2013 Refugee Act has its limitations; for example, if an individual who is refused asylum appeals to the Refugee Council (under the leadership of the Ministry of Justice) and the court (under the leadership of the judicial branch) and are rejected again, they are free to reapply. This reapplication process can theoretically be repeated indefinitely, and asylum-seekers can also engage in some other opportunistic actions under the current refugee policy and its administration process.
The Korean government's asylum process has several other limitations. First, it is unclear whether the pre-assessment process at a port of entry is legal screening in terms of the application stage under the 2013 Refugee Act. Not only is the asylum application process inconvenient but the Immigration Office also provides insufficient information to asylum-seekers, leading to a considerable information gap between the government and asylum-seekers. The refugee screening stage prioritizes speed and efficiency, so relevant and fair screening is nearly impossible. The primary principle of refugee screening by the Ministry of Justice is to ironically identify those who do not meet the requirements for being granted refugee status. In addition, the role of interpreters in the screening and interview process is ambiguous and biased, with unfair interpretation having been reported, especially for Muslim asylum-seekers speaking in Arabic. At the residence stage, few of the residence management policies are specific to refugees. For those who have gained humanitarian status under the G-1-6 visa category, the Korean government provides few substantial protections, making the lives of those who hold these visas very difficult, as are those of asylum-seekers who do not receive refugee status. Regarding social services, little information and few processes are available to enable refugees and asylum-seekers to access social services, including welfare, education, employment, and medical care, to ensure that they have a minimum standard of living. Even recognized refugees (H-2 visa holders) are ineligible to receive all social services, and public officials working on refugee issues at the national and local levels were found not to know which public services refugees and asylum-seekers are eligible for.
In-depth interviews with 30 refugees and asylum-seekers in Korea from 15 countries (including Afghanistan, Egypt, Ethiopia, Iran, Iraq, Myanmar, Nigeria, Sudan, and Syria) confirmed the limitations of Korea's refugee policies and administration system. Many interviewees reported long waits for their refugee-recognition interviews, and asylum-seekers who had already completed their interviews noted that the process did not provide sufficient opportunity to explain their situation and reasons for leaving their country. Biased interpretation during refugee interviews, tenuous and unstable residency status, and final determinations of non-recognition have also made refugees' lives more difficult. A tenuous visa status and a lack of public services have also resulted in some asylum-seekers falling into the trap of becoming undocumented.
The results of this study highlight two approaches to addressing the limitations of Korea's refugee policy and administration: redesigning Korea's refugee institutions and improving the operational processes related to refugee policy. Regarding the redesign of relevant institutions, the authors recommend careful consideration of the following four policy directions: 1) strengthening the status of the Refugee Law as a special law; 2) creating a fast, fair, and efficient process for refugee-recognition screening; 3) creating refugee-friendly institutions and implementation processes; and 4) establishing comprehensive administration processes for refugee screening, recognition interviews, residence, social services, and social integration. To improve the operational processes related to refugee policy, the authors recommend considering the following seven policy directions: 1) improving the transparency of refugee administration; 2) improving the process of writing and submitting refugee application forms; 3) reforming the current pre-assessment system and the related processes for asylum-seekers at ports of entry; 4) introducing a fast track for some asylum-seekers; 5) reforming the current refugee interpretation system and establishing reliable interpreter pools; 6) providing holders of humanitarian status (G-1-6) visas with relevant social services and opportunities for family reunification; and 7) providing more systematic social support and services for refugees and asylum-seekers.
Based on these suggestions, the Korean government should create and implement concrete policy strategies that improve both refugee policy and administration. In addition, to help overcome the limitations of the refugee screening process, feedback should be solicited both during and between screening stages. A refugee screening agency, a quasi-judicial body, should also be created to conduct more substantial refugee-recognition screening. Furthermore, regarding social services for refugees and asylum-seekers, policy-makers must understand that the government cannot do everything. When refugees settle in Korean society, a certain level of socioeconomic support is essential at that stage; however, this support cannot be a one-time-only deal but must help refugees establish an independent foundation in Korean society. To do this, government and civil society must cooperate to provide socioeconomic support and social services using a type of public-private partnership. This could emulate the Canadian model of a contract between a refugee and a private sponsor in civil society who ensures a smooth transition for the refugee in the host country. Alternatively, the government could consider a role for the private sector in contributing to refugees' social services and social integration.

9국정과제 평가수행체계 개선방안: 일자리 정책에 대한 메타평가를 중심으로

저자 : 강정석 ( Kang Jeong Seok ) , 이도석 ( Lee Do Suk )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-292 (292 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 연구배경
○ 국정과제의 성과를 어떻게 설정하고 측정하며 이것이 정부업무평가에서 어떻게 활용되어야 하는 것인지에 대해서 충분히 이해가 높지 않음
○ 일자리 정책과 같은 경우 정부의 집중적인 노력이 있었음에도 불구하고, 각 부처 자체평가나 특정평가의 결과가 언론과 국민의 인식과는 괴리가 생기는 등 국정과제가 효과적으로 잘 관리되고 있는 것인지에 대한 검토가 필요
○ 효과적인 정부 국정과제 수행 프로세스 및 평가체계 확립을 통해 국가 성과관리의 신뢰성 확보 및 국정관리 결과에 대한 수용성 확보가 필요한 상황
○ 이러한 배경에서 본 연구는 국정과제의 평가 결과에 대한 체계적인 검토를 수행하고 평가결과가 과연 처음의 의도와 목적을 달성하고 있는 지를 살펴보는 메타평가 시행으로 국정과제 평가수행체계 개선방안을 위해 어떤 노력이 필요한지를 모색하고자 함
□ 연구목적
○ 본 연구의 목적은 국정과제의 부처별 추진체계와 부처 간의 연계, 그리고 특정평가를 통한 평가 및 환류 과정의 문제에 집중하고 이들 결과에 대한 메타평가를 통하여 문제를 발견하고 해결책을 모색
○ 첫째, 국정과제에 대한 특성 및 문제점(포괄적 성격, 모호성 문제, 그리고 지표와 목표설정의 문제)에 대한 현황분석을 통해 국정과제 평가틀 도출
○ 둘째, 국정과제 평가 체계의 해외사례분석과 일자리정책에 대한 해외 사례를 통해 국정과제 평가를 위한 벤치마킹
○ 셋째, 국정과제의 부처별 추진체계와 부처간의 연계, 그리고 특정평가를 통한 평가 및 환류 과정의 문제에 집중하고, 메타평가를 통하여 문제 해결책 모색
○ 법률적 문제점들을 파악하고 개선방안을 제시
- 「정부업무평가 기본법」에서는 특정평가 등에 관한 사항은 있으나 국정과제와 부처 성과관리계획과의 연계성, 국정과제와 부처 자체평가와의 연계성 등에 대한 규정이 미비
- 성과관리를 통해 정부업무의 효과성과 책임성을 증대시키기 위한 체계적인 근거 규정이 미비한 실정
□ 연구방법
○ 문헌연구
- 국정과제 추진체계 및 평가체계 논의와 선행연구를 검토
- 국정목표별 및 부처별 일자리로드맵과 정부업무평과 결과에 대한 코퍼스 프로그램을 사용하여 키워드 분석
○ 해외사례 조사
- 국정평가체계에서는 미국과 영국, 일자리정책에 대해서는 캐나다, 미국, 영국, 스웨덴 등 4개 국가에 대해 문헌연구를 통한 사례조사
○ ①『국정과제 평가수행체계 평가』와 ②『국정과제별 평가』에 따른 메타평가를 실시
- 메타평가를 위한 분석틀 구성, 일자리정책 평가결과 종합, 메타평가 실시에 따른 결과 및 시사점 제시
□ 연구흐름도
2. 국정과제 평가틀 및 수행체계 분석
□ 국정과제와 정부업무평가
○ 국정과제와 정부업무평가의 관계 파악 필요
- 국정과제의 속성과 평가대상으로서의 적합성
○ 역대정부 국정과제 평가의 역사적 분석과 분석틀의 변화
- 정부업무평가의 틀은 외형적으로 크게 변화한 것이 없으나 국정과제 평가에 한정하여 본다면 몇 가지 중요한 특징 존재
- 2017년도부터 일자리 창출이 포함되면서 실제로는 특정평가에서 국정과제 평가의 비중이 늘어남
- 성과지표 달성의 비중과 정책효과의 비중 증가
- 국민평가단의 활용은 그 이전의 정부에서는 찾아볼 수 없는 것이므로 사실상 현 정부에 들어와서 가장 크게 변화
○ 국정과제 평가틀의 개선방향에 관한 논의
- 우리나라의 국정과제 평가가 의미 있는 것이 되기 위하여 살펴본 대략적인 개선 방향
- 성과측정이 가능한 국정과제에 대한 국민만족 개념의 고도화
- 중요과제 또는 성과관리 가능한 국정과제 관리의 이원화
- 기관베이스 평가가 아닌 전정부적 관점의 도입
- 성과측정을 위한 목표시한의 차등적 설정 등
□ 국정과제 평가틀
○ 2019년 국정과제평가제도 개요
- 평가의 목적과 기본방향은 객관적인 성과를 중심으로 핵심적인 내용들을 평가하고, 국민ㆍ협업ㆍ현장 중심의 국정운영원칙을 강조
- 2019년도 정부업무평가 시행계획 (2018: 9)에 대해 아래와 같이 정리
○ 2019년 국정과제평가 틀
□ 국정과제 평가와 성과관리의 연계 현황
○ 국정과제 평가와 성과관리의 연계 : 통합적 성과관리의 관점
- 통합적 성과관리는 일선 부처 평가 부담 완화의 관점에서 국정과제 평가와 기관 성과관리 간 연계 강화의 필요성을 제기
- 통합적 성과관리는 국정목표와 기관 목표체계 간 종적 연계 확보가 양자 간 간극을 최소화
- 통합적 성과관리에 따르면 국정과제 평가 결과는 정책 또는 관리(조직, 인사, 예산 등)에 관한 기관 내ㆍ외의 의사결정에 유의미한 영향
- 통합적 성과관리는 국정과제 관리에 있어 국정과제 성과정보의 적절한 활용을 강조하는데, 국정과제 평가 결과가 국정과제 계획 단계와 국정과제 집행 단계에 유의미한 영향을 미칠 수 있어야 함을 시사
○ 통합적 성과관리 현황
- 수직적 연계: 국정관리-관리과제 간 연계로 수직적 연계 현황을 아래와 같이 분석
- 수평적 연계: 평가체계 간 연계로 국정평가와 자체평가 간 연계 현황은 다음과 같음
3. 일자리 국정과제 분석 및 메타분석의 기준
□ 일자리정책 평가결과 분석에 대한 현황
○ 일자리정책 평가결과 종합
- 2019년 국정과제평가제도에 대한 검토를 통하여 2016년~2019년 일자리 국정과제 변화확인
- 2018년과 2019년 일자리 국정과제는 평가부문에서 큰 비중을 차지
○ 2019년도 일자리관련 국정과제평가 결과 현황
- 국정목표별 평가와 부처별 일자리관련 국정과제평가로 구분
- 일자리정책 5년 로드맵이 제시하고 있는 기본방향 세부내용의 키워드를 활용하여 국정목표별로 일자리관련 국정과제에 대한 현황 분석
- 일자리 국정과제에 대한 국정목표별 평가결과로부터 일자리창출 관련 산업환경(기업포함)에 대한 규제완화에 대한 지침이 마련 및 '자체 일자리 기여도' 및 '간접적 일자리 창출 기여도' 항목을 측정할 수 있는 지표 마련의 필요성
- 일자리 국정과제에 대한 국정목표 실행에 있어 일자리국정과제의 성과를 측정하기 위해서는 국정목표와 세부지침의 연계가 명확하게 규정되어 있어야 함
○ 일자리 국정과제에 대한 부서 과제목표별 평가결과의 시사점
- 일자리 국정과제에 대한 부처 과제목표별 평가결과로부터 일자리 창출의 성과를 측정이 포괄적이지 못하고, 부처협업으로 이루어지는 일자리관련 평가 또한 매우 모호한 결과를 도출
□ 메타평가를 위한 분석틀의 구성
○ 국정과제 평가수행체계
- 국정과제 평가 프로세스는 ①평가계획의 수립, ②평가준비, ③평가실시, ④결과발표 및 후속조치 등 4개로 구분
○ 메타평가 방법론 도출을 위한 선행연구 검토
- 메타평가에 대한 연구를 간략히 아래와 같이 정리
□ 메타평가 방법론: 국정과제 평가수행체계 개선방안 마련을 위한 메타평가 분석 기준
○ 국정과제 평가수행체계 평가를 위한 메타평가 기준
- 메타평가를 위한 평가기준에 대해 4가지 평가단계로 구분
- 평가환경은 '평가목적의 명확성'에 대해 세부항목으로 구성
- 평가투입은 '평가 기간의 적정성', '평가조직 및 인력의 적정성'
- 평가과정은 '평가수행의 충실성', '평가지원단 구성의 적절성', '평가 지표의 적절성'
- 평가결과 및 활용은 '평가 결과 관리의 적정성'
○ 국정과제별 평가를 위한 메타평가 기준
- 평가요소는 평가자료와 평가결과 두 가지 요소로 나누고, 평가자료는 평가자료의 적정성에 관하여 구성되며, 평가결과는 평가결과의 적절성과 결과보고서의 명확성으로 하위구성
4. 국정과제 평가수행체계 및 일자리과제에 대한 메타평가 결과
□ 메타평가 개요
- ①『국정과제 평가수행체계 평가』와 ②『국정과제별 평가』에 따른 메타평가를 실시하여 국정과제 평가체계 개선방안에 대한 쟁점을 파악
- 『국정과제 평가수행체계 평가』에 대해 평가환경, 평가투입, 평가과정, 평가결과 및 활용의 네 가지 평가요소로 메타평가를 실시하였고, 이를 통해 문제점 및 쟁점을 파악
□ 국정과제 평가수행체계 평가에 대한 메타평가 결과
○ 4가지 단계에 대한 메타평가 결과는 아래와 같음
○ 평가환경 단계
- 평가목적의 구체성 기준과 관련하여 평가위원들은 평가목적과 평가 매트릭스가 명확하게 제시되지 않았다고 보고 있으며, 내용도 평가 목적에 부합하지 못하고 있다고 설명하며, 대체로 부정적인 평가
- 국정과제 평가의 목적이 무엇인지 명확히 하는 것이 최우선 개선사항임을 메타평가 결과로부터 도출
○ 평가투입 단계
- 평가기간의 적정성과 관련하여 평가위원들은 국정과제평가 기간이 평가를 충실하게 수행하기에 충분하다고 판단
- 평가조직 및 인력의 적절성과 관련하여 평가위원들은 정부업무평가 실이 일자리ㆍ국정과제 평가지원을 담당하기에 적정한 조직 규모를 지니고 있다고 판단
- 일자리 및 국정과제 평가지원을 담당하기 위한 실은 3개 국으로 구성되어 있어 상당히 큰 규모이지만, 전체 450명의 평가지원단을 구성하고, 이들의 평가결과를 총괄적으로 취합하고 면밀히 분석하는 것은 사실상 불가능한 상황으로 판단
- 평가인력의 전문성과 관련하여 전반적으로 분야별 전문성을 충분히 확보하지 못한 것으로 평가위원들은 판단
- 하지만 현재 정부업무평가실에서 실제로 정부업무평가의 평가실무 담당하는 인력은 5-7급의 일반직 공무원으로 구성되어 있다. 평가 위원들은 국정과제 평가를 지원할 수 있는 전문성을 어느 정도 보유하고 있는지는 의문
○ 평가과정 단계
- 평가지표의 개선에 대한 노력에 대해 성과지표 수립 세부지침은 비교적 타당하지만, 매우 단순하다고 평가. 특히 갈수록 많아져 가는 각종 만족도 지표의 경우엔 어떤 기준에 의해서 모니터링을 하여 품질을 높일 수 있을지 충분한 논의가 필요
- 이해관계자와의 협의 및 조정 노력 관련하여 일자리ㆍ국정과제 평가를 위해 이해관계자인 중앙행정기관, 정책기획위원회 등과 협의 및 조정을 하고자 노력에 대해 관련된 주요 이해관계자들과 평가주체(정평위원, 각종 TFT 위원, 평가지원단 등) 사이의 소통 노력은 일정 부분 긍정적이었던 것으로 판단
- 평가를 위한 전문가 의견수렴 관련하여 평가의 목표설정, 방법 수립, 지표결정 및 환류에 이르는 과정에서 전문가들의 의견이 수렴된 것은 확인이 되지만, 이러한 전문가들의 실질적인 개입이 어느 정도 보장되었는지 확신할 수 없다는 의견이 지배적
- 평가지원단 구성의 적정성 관련하여 정부업무평가의 경우 한정된 기한 내에 다양한 분야별 평가를 수행해야 한다는 점에서 실제 경력이 부족한 전문가들의 평가수행에 어려움이 있기에 평가단 구성 과정에서 기존경력이 있는 전문가집단과 새로운 전문가집단의 평가 참여비율 배정, 교육과정 등에 추가적 노력을 기울여 평가단 풀을 확대시켜나갈 필요
- 평가지표의 적정성에 대해 부정적인 의견으로 정책이행 노력의 비중이 지나치게 높게 설정, 일부 평가위원들은 평가지표 적정성 기준과 관련하여 평가항목의 적절성 제고의 여지가 있음을 보여주면서 향후, 제시된 정책효과 관련 지표에 해당 정책 수행으로 발생하는 국민들의 체감도를 평가할 수 있는 지표의 필요성
○ 평가결과 단계
- 평가결과 활용의 적절성 관련하여 결과에 대하여 우수기관에 표창 수여, 포상금 지급 등을 하게 되어있는 것에 대체로 적절하게 평가하였고, 현재 인센티브 및 패널티를 유지하는 것도 적절하다는 긍정적인 평가
- 평가결과 관련 후속조치의 적절성에 관해 실제 평가 결과의 경우 개선보완 필요사항에 대한 조치 등 행정적 절차로서의 의무적 보완 노력 외에 국정과제 추진에 대한 피드백 과정에 대해 부처 차원에서 효과적으로 활용되지 못하는 것으로 부정으로 판단
□ 국정평가체계 메타평가결과 다음과 같은 시사점을 도출
□ 국정과제별 메타평가 결과
○ 12개 국정과제별 메타평가 결과는 아래와 같음
- 평가정보의 적정성으로부터 국정과제에 대한 부처의 노력과 부처의 의견수렴 노력이 필요
- 평가정보와 지표의 정합성에 대해 국정과제에 대한 기준 및 지표 등에 대한 정합성에 대해 검토가 필요하며, 부처에서 평가를 위해 제출한 자료에 대해 평가기준 및 일자리 정책의 정보에 대해 평가정보 공유, 다른 공여기관의 활동과 비교하여 점검하는 것이 필요
- 평가정보의 명확성에 대해 부처에서는 국정평가에 대해 부처에서 평가를 위해 제출한 자료는 일자리정책과 관련된 정량적 결과/정성적 결과를 구체적이고 명확하게 서술하도록 되어있는지 모호하기에 이에 대한 개선필요
- 목표달성 평가의 명확성에 대해 평가전략에서 설정된 목표달성에 대한 전체 사업의 효과성, 사업계획 활동 같은 결과 및 성과에 대해 명확한 제시가 필요
- 정책효과 평가의 명확성에 대해 국정과제(일자리정책)의 정책효과에 대한 성과를 명확하게 설명하지 못하기에 이를 보완하기 위해 정책효과 평가에 대한 표준지침 마련의 필요성과 전문인력의 필요성을 강조
- 결과보고서의 명확성과 관련하여 평가단 구성이나 평가방법 등 평가개요에 관한 근거 제시가 미흡하고 평가결과에 대한 설명이 미흡하여 구체적인 내용을 파악하기 어려운 경우가 있음을 지적
□ 메타평가에 대한 총평
○ 메타평가의 총평은 잘된 점과 미흡한 점으로 구분
5. 국정과제 평가수행체계 개선방안
□ 개선방안 도출을 위한 기본방향
○ 5가지 국정과제의 평가 및 운용체계에 대한 개선방안
□ 국정과제 평가체계 개선방안
○ 국정과제 체계 개편 : 국정과제 설정과 수행, 평가의 다원화
- 국정과제 체계의 개편은 국정과제 설정과 수행, 그리고 평가체계를 아우르는 종합적이고 거시적인 변화를 추구
- 각 부처의 기존 정책활동과의 연계성이 낮으나(새로운 정책인 경우) 명확한 목표설정과 성과지표 설정이 가능한 경우 각 부처의 자체평가 및 전략목표체계와 별도로 신규 국정과제로서 부처의 정책관리가 가능하도록 하고 적어도 2년 정도의 시간 이내에 전략목표체계에 흡수하는 일정을 제시
- 각 부처 정책활동과의 연계가 불분명하거나, 성과지표의 설정이 어려운 국정과제의 경우, 국무조정실의 독자적으로 평가필요, 그 평가는 각 부처와 관련활동과 정책을 사전에 협의지정하여 이를 토대로한 상위평가의 개념을 필요
- 국정과제를 현재와 같은 특정평가의 범주에 포함시키지 않도록 하고 국정과제 평가는 정부내 전략검토의 개념으로 적용하여 활용하는 것이 필요
○ 국정과제 지표체계의 개선
- 국정과제 지표체계의 개선은 크게 두 방향을 나누어 논의
- 100대 국정과제들에 대하여 직접적인 성과지표를 설정
- 국정과제 하부의 세부실천과제에 대하여 지표체계를 산출 위주에서 효과위주로, 서술적 지표에서 통계와 객관적 성과 위주로 지표를 구성
○ 국정과제 평가목적의 명확화: 평가 편람 개선
- 평가편람은 평가의 지침이며, 명확하고 구체적인 평가편람이 제공될 때 평가결과의 일관성을 확보 필요
- 현재 국정과제평가를 위해 평가자에게 제공되는 지침은 평가편람의 형식이 아닌 '전문가 평가단 안내자료'의 형태로 배포되고 있는 실정
- 일자리ㆍ국정과제 평가를 위한 명확한 평가편람이 마련되어야하며, 그 편람에는 평가를 통해 무엇을 이루고자 하는지 명확한 평가목적이 제시되어야하며, 이와 함께 평가 근거, 평가추진체계, 평가대상, 평가추진계획, 평가지표, 세부평가기준, 평가 작성 방법 등도 함께 구체적이고 명확하게 서술되어 평가자에게 제시
○ 국정과제 평가를 위한 전문역량의 확보: 평가전문기관을 통한 평가지원체계 구축
- 정부업무평가실에 대한 전문성 확보를 위해서는 ① 정부업무평가실에 근무하는 직원들의 전문성은 국조실 자체 인력을 우선 배치 → ② 각 부처에서 파견된 직원들을 중심으로 정무업무평가에 관한 전문성을 기준으로 선발 → ③ 그렇지도 않다면 정부업무평가실 내 전문위원들이 그러한 전문성을 대체할 필요성이 존재 → ④ 일반직 공무원들로서는 이러한 전문성을 확보하는 것이 사실상 불가능한 구조 → ⑤ 정부업무평가실의 전문성을 제도적으로 뒷받침할 수 있는 인프라가 구축 필요
- 평가전문기관을 활용하는 방안을 모색


Of the specific areas covered by government performance evaluation in Korea, presidential agendas account for the largest proportion. However, although the central government has made efforts to establish an effective evaluation system for presidential agendas, the public perception of government performance related to the presidential agendas for each ministry remains low. In particular, in the case of job policies, the self-evaluation and specific evaluation results for related ministries differ greatly from the public perception of these policies, despite the government's intensive efforts. Thus, it is necessary to review whether presidential agendas have been effectively managed. Therefore, this study attempted to identify ways to improve the evaluation system by conducting a systematic review of the evaluation results for presidential agendas and using a meta-evaluation to examine whether the evaluation results fulfill the original intention and purpose.
This study analyzed the evaluation framework and performance evaluation system for presidential agendas and benchmarked overseas examples of such evaluation systems. In addition, criteria based on various theoretical and practical considerations were devised for an analysis of the government performance evaluation of presidential agendas related to the creation of jobs, and a meta-evaluation of the evaluation system for presidential agendas and job policies was then conducted. The criteria for the meta-evaluation of the evaluation system were divided into four stages: the evaluation environment, evaluation input, evaluation process, and evaluation results and utilization. The meta-evaluation criteria for job policies in particular were divided into two categories: evaluation data and evaluation results.
The meta-evaluation identified a number of positive aspects of the current evaluation system for presidential agendas. First, the government has established a clear, ongoing system for evaluating presidential agendas. Second, there has been an effort to devise and apply criteria and processes for the revision of evaluation indicators and to apply established criteria and processes. Third, the size of the evaluation support group is generally sufficient. The structure of the organization in charge of evaluation support is also considered appropriate. In other words, efforts have been made to increase the stability of the system by operating a relatively consistent evaluation system. Fourth, in terms of personnel responsible for supporting the evaluation system, if the evaluation methods and operating system continue as they are, the number and expertise of the evaluation support personnel are appropriate. Fifth, the government has made continuous efforts to improve the quality of the evaluation system.
However, a number of shortcomings of the current performance evaluation system were identified in the meta-evaluation. First, detailed content for the operation of a practical evaluation system is insufficient. Institutional improvement measures are needed to ensure the validity and practicality of evaluation indicators. Second, there is a lack of accountability for the results. The ultimate purpose of a particular job policy should be clearly reflected in the evaluation targets and/or evaluation indicators so that the policy can be monitored at a level that is experienced by the public. Third, the evaluation results are not effectively utilized. In addition to efforts to improve mandatory administrative procedures such as supplementary measures, the evaluation results for the implementation of presidential agendas are not considered at the ministry level. Fourth, the weight of the evaluation index needs to be reconsidered. The current evaluation target is 60 points, and the state affairs coordination office is required to evaluate it on its own. However, the evaluation of the policy effect that experts of many sizes are invested in is 30 points. Fifth, although it cannot be specified, the overall evaluation system is too loose. The consultation and coordination process with stakeholders and experts related to the evaluation tends to be formally carried out as part of the procedural process of the evaluation system. This does not appear to facilitate the improvement of the actual evaluation system or the use of the results.

10규제지체 해소를 위한 유연성 제고방안: 신산업 중심으로

저자 : 이종한 ( Jonghan Lee ) , 김신 ( Shin Kim ) , 홍승헌 ( Seung-hun Hong ) , 김성부 ( Sung-bou Kim )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2020권 0호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-516 (516 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제지체가 발생하고 있으나, 규제기관의 규제전략과 역량은 강화되지 못하고 단기적이고 임기응변식 규제완화에 집중
○ 포괄적 네거티브를 신산업 규제의 새로운 패러다임으로 천명하고, 한국형 규제샌드박스라 불리는 규제특례제도를 부처별로 도입ㆍ운영하며, 현장에서 제기되는 규제애로를 적극적으로 청취하여 선제적인 규제혁파를 추진 중임
○ 그러나 업역기반 규제체계에서는 규제가 요구하는 기준과 요건들이 융복합ㆍ신기술을 적용한 새로운 사업모델에 적합하지 않은 경우가 많으며 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제 지체가 발생
□ 규제개혁과 규제집행의 문제가 분리되어 있기 때문에, 규제개혁을 통해 규제거버넌스의 경직성을 개선하고 있지 못함
○ 규제집행은 규제목적 달성을 위한 피규제자의 행태변화를 유도해야 하므로 일반적인 행정집행과 구분될 필요
○ 우리나라의 산재율, 교통사고 사망률, 금융사고 빈도, 의료분쟁, 환경 분쟁 등을 고려시, 그간의 규제정책은 소기의 성과를 달성하고 있지 못하는 것으로 보이는 바, 규제집행의 문제에 주목하고 규제순응을 제고할 수 있는 규제집행 개선방안을 연구할 필요
□ 새로운 기술 및 서비스의 잠재적 위험에 대한 규제기관의 판단기준이 불확실하기 때문에, 규제지체가 오히려 강화되고 규제순응이 위축됨
○ 기존 업역규제의 경로의존성에서 벗어나 새로운 제품과 서비스의 개발과 출시를 보조하면서도 규제의 목적을 달성할 수 있는 신산업 규제 패러다임을 찾는 노력이 필요
□ (연구의 목적) 융복합 기술발전에 따른 기존 규제의 불합리 또는 공백으로 인해 발생하는 규제지체 문제를 해소하고 신기술ㆍ신사업이 적기에 시장에 출시될 수 있도록 보다 유연한 규제 거버넌스를 달성할 수 있는 장단기 규제개선 전략과 실행방안 제시
○ 유연한 규제체계로의 전환은 법령조항의 개선만으로 이루어질 수 없으며 추가적으로 규제가 집행되는 구조의 유연화와 규제거버넌스 전반에 걸친 이해관계자들과의 적극적인 상호작용이 이루어져야 함
□ (연구방법) 본 연구는 문헌분석, 법조문 분석, 해외 규제사례 비교분석, 델파이 조사 등을 통하여 진행함
○ 문헌분석 : 기존의 규제유연성과 규제거버넌스 관련 연구문헌을 정리하고, 국내외 규제연구기관의 정책보고서 등을 검토하여 본 연구에서 사용한 규제유연성 분석틀 제시
○ 법조문 분석 : 최근 개정된 행정규제기본법을 비롯한 규제혁신 4법(정보통신융합법, 산업융합법, 금융혁신법, 지역특구법)의 규제특례제도 법조항 및 운영규정과 실제 운영실적을 검토하여 신산업 규제거버넌스 현황을 분석함
○ 국내외 규제사례 비교분석 : 신산업 규제유연성 수준을 국내뿐만 아니라 해외사례와 비교하여 측정함. 비교대상국가는 미국, 영국, 호주 등 3개국으로 한정하고, 동일한 규제사례를 대상으로 국내 사례분석에 적용된 규제유연성 측정지표를 적용
○ 델파이 조사 : 규제거버넌스 유연성 제고방안 도출을 위해 규제전문가 23명을 대상으로 델파이조사를 실시함. 규제거버넌스 유연성 지표 활용을 위한 문항과 분석대상 규제사례의 규제유연성 요소별 적정 유연성 수준을 도출하기 위한 것으로 구성
2. 신산업 규제지체 현황
□ 규제지체는 급속도로 발전하는 기술혁신의 속도를 법ㆍ제도의 변화속도가 따라가지 못하면서 발생하는 현상임
○ 혁신과 변화를 지향하는 기술과 안정성을 지향하는 법/규제 간 발전 속도에는 차이가 발생할 수밖에 없으므로 필연적이며, 규제지체 현상 그 자체를 긍정적인 혹은 부정적인 현상으로 단정을 짓기 어려우므로 가치중립적임
○ 다만 각 상황과 맥락에 따라 규제지체가 긍정적인 기능 혹은 부정적인 문제를 초래할 수 있음을 고려해야 함
○ 기술규제 연구자들이 주로 주목하는 규제지체의 원인은 예측하기 어려운 혁신기술의 특성과 변화속도, 규제를 비롯한 법제도의 제도적 관성과 제도변화에 요구되는 사회적 합의, 이해관계자(규제기관, 소비자 및 기술기업)간의 정보비대칭성의 세 가지 일반적 요인으로 지적
○ 일반적 요인과 함께 각 국가의 규제지체는 해당 국가의 규제기준, 집행 방식, 제재 및 순응전략, 행정부와 입법, 사법부와의 관계, 규제감독수준 등 다양한 규제거버넌스 요인을 통해 구체화 차별화되어 나타남 동일한 기술적 변화, 법제도, 정보의 비대칭성 하에서도 경직적인 규제거버넌스의 작동은 규제지체를 더욱 심화시킬 수 있음
□ 4개 신산업 분야의 국내 주요 사례들의 규제지체 요인 분석
○ 스마트 모빌리티, 디지털 헬스케어, 마이데이터 및 핀테크 금융서비스 분야별로 사례들을 살펴본 결과, 규제지체 요인으로 규제기준ㆍ규제집행/규제협력 및 이해관계충돌이 있음을 확인
○ 규제 샌드박스 제도 등 규제기준 개선을 위한 정부 정책이 있으나 규제집행/규제협력 등 규제거버넌스의 개선없이 문제 해결이 어려운 경우도 다수 확인됨
○ 문제는 규제지체로 인해 발생하는 벤처기업의 사업포기, 해외이전 등 부정적 효과를 최소화하고 신속하게 대응할 수 있는지가 중요
○ 신산업 규제지체 요인으로 확인된 규제기준, 규제집행과 협력, 이해충돌은 모두 규제 거버넌스와 관련되어 있으며 이러한 규제거버넌스 유연성을 검토하여 개선방안 모색 필요
3. 신산업 규제개혁 현황 및 진단
□ 현 정부는 2017년 9월 융복합ㆍ신산업 분야에서 혁신에 장애가 되는 규제를 단호히 혁파하기 위하여 우선허용-사후규제에 기반한 포괄적 네거티브 규제를 새로운 패러다임으로 삼아 규제개혁을 추진하겠다고 발표
○ 포괄적 네거티브 규제를 추진하기 위한 방법으로 입법방식의 유연화, 한국형 규제샌드박스 등을 제시하고 있으며, 개별 규제개선을 추진하기 위한 방법으로 선제적 규제혁파 로드맵, 신산업 현장애로 개선 등을 추진
□ 입법방식 유연화를 제도적으로 정착시키기 위해 2019.4월 행정규제기 본법을 개정하여 우선허용-사후규제를 법률에 명문화하고, 규제 샌드박스 도입을 위하여 규제샌드박스 4법을 제ㆍ개정
□ 본 연구의 대상인 스마트 모빌리티, 바이오 헬스, 핀테크 분야에서 포괄적 네거티브로 전환된 과제 수는 18건에 불과하며, 이 중 유연한 분류체계가 11건, 포괄적 개념정의가 4건, 네거티브 리스트 2건, 사후규제 1건으로 나타남
○ 신산업 분야에서 포괄적 네거티브 전환이 더딘 이유는 ▲규제 유연화의 정의를 내리지 않은 채 유연화를 추진 ▲집행구조와 피드백 등의 과정을 포함시키지 않은 채 규제를 좁게 보는 시각 ▲규제유연화 방법에 대한 규제개혁 담당자들의 이해 부족 등이 존재
□ 한국형 규제 샌드박스는 지정 수, 서비스 출시율, 법령정비 수 등의 지표로 볼 때 괄목할만한 성과를 거두고 있는 것으로 판단되나, 비판의 목소리가 많음
○ 관리감독 거버넌스 문제(주관부처와 규제부처가 상이한 경우 협업의 어려움), 규제 샌드박스 심의 과정에서 이해관계자의 관여로 인한 심사 지연, 까다로운 조건부여로 인한 테스트의 어려움, 추가규제로 인한 사업제한 등의 문제가 발생
4. 신산업 규제거버넌스의 이론적 논의
□ 업역규제기반의 경직적 거버넌스에서는 사회적 비효율이 증가될 수 있으므로 보다 유연한 규제수단의 개발이 필요
○ 기존의 업역구분과 규정중심의 행위규제에서 벗어나 이해관계자 참여와 협력을 통해 규제순응을 확보하는 보다 근본적인 규제 거버넌스의 개선 방향으로 규제개혁 추진될 필요
○ 규제거버넌스는 규제집행을 담당하고 있는 행정부뿐만 아니라 입법부와 사법부 그리고 부처산하 규제업무를 담당하는 공공기관, 피규제집단까지 포함하는 네트워크 조직으로 유연한 규제대응을 위해 어떻게 서로 협의하고, 협력하고, 조정하고 의사소통하는지 중요
□ 규제 거버넌스는 집행의 유연도, 법률적 수단의 강제성 여부 등에 따라 규제거버넌스를 네 가지 유형으로 구분할 수 있으며, 자발성 > 목표설정> 프레임워크 규제 > 강제 순으로 규제의 유연성이 감소하며, 우리나라의 규제체제는 법률적 강제와 경직적 규제집행으로 요약되는 명령지시적 또는 강압적 거버넌스에 해당
□ 기술변화에 보다 신속하게 대응하고 규제지체 문제를 선제적으로 해소하기 위해서는 명령지시적 거버넌스에서 집행의 유연성을 제고함으로써 프레임워크 거버넌스로 이행전략 필요
□ 기술혁신 또한 새로운 사업모델이 필요한지, 기존의 기술역량의 활용이 가능한지 등의 여부에 따라 단절적, 구조적, 일상적, 급진적 기술혁신 등으로 구분가능
○ 단절적이고 구조적인 기술혁신의 진전은 알려지지 않은 위험에 대한 효과적인 규율과 기술사용에 대한 사회적 통제가 불가능한 상황을 초래가능
○ 융복합 기술이 적용된 새로운 사업모델이 기존 사업모델과의 공정한 경쟁을 통해 기술혁신의 사회적 편익을 극대화하기 위한 정부의 노력이 규제기준의 개선에 머물러서는 유연한 규제대응의 효과가 제한적일 수 있으므로 집행구조를 포함한 거버넌스 전반의 유연성 제고방안으로 개선의 범위를 넓혀가야 함
□ 연구의 분석틀
○ 본 연구에서는 규제 거버넌스의 유연성 제고를 위해 대표적인 신산업 규제사례를 대상으로 규제거버넌스의 유연성을 측정하고 이를 바탕으로 거버넌스 개선방안을 도출하려고 함
□ 본 연구에서는 유연한 규제를 “규제목적 달성을 위해 피규제자들이 다양한 순응방식을 선택할 수 있는 규제”로 정의한 기존의 연구(이종한ㆍ홍승헌, 2019)를 바탕으로 규제 거버넌스의 유연성을 검토함
○ 스마트 모빌리티 분야의 자율주행차 사업과 플랫폼운송사업, 핀테크 분야의 본인신용정보관리(마이데이터)업과 블록체인기반 가상자산 운영, 바이오헬스 분야의 DTC유전자검사 서비스와 원격의료서비스 등
○ 규제사례는 하나의 사업모델로 볼 수 있어 분석대상 규제사례의 규제 거버넌스 유연성 측정은 진입, 영업, 그리고 규제기관의 제재 및 사후 관리를 종합적으로 검토하여 측정함
□ 이종한ㆍ홍승헌(2019)에서 제시된 유연성 지표와 측정방법을 사용하나, 불확실한 부분을 명확하기 위해 일부 수정하여 규제거버넌스 유연성 지표로 제시
5. 자율주행 분야 규제유연성
□ 2020.10월까지 완료된 자율주행차 선제적 규제혁파 로드맵 상의 과제를 중심으로 개정 이전과 이후의 규제유연성을 비교
○ 규제구조 영역(지시유형과 규정방식)에서 성과기반규제, 네거티브 리스팅이 도입되면서 유연성이 개선이 큰 폭으로 이뤄졌으나, 집행구조 영역의 유연성은 전반적으로 낮은 것으로 드러남
□ 한국과 영국의 규제유연성을 비교한 결과, 거의 모든 항목에서 영국의 규제유연성이 더 높았으며, 가장 차이가 큰 항목은 지시구체성으로 드러남
○ 지시구체성에서 원칙중심규제로의 전환은 집행재량권이 규제기관에게 광범위하게 부여된 것과 연관성이 큼
6. 승차공유 서비스 규제유연성
□ 한국과 영국의 승차공유서비스의 규제유연성을 측정한 결과 영국의 거버넌스가 한국에 비해 더 유연한 것으로 측정됨
○ 우리나라는 최근 여객자동차법 개정을 통해 승차공유 신사업 촉진을 위해 플랫폼운송사업을 도입하였지만 규정구조에서는 오히려 유연성이 감소하였고, 집행구조에서도 재량권이 축소되는 결과를 가져옴
○ 새로운 사업을 허가하면서도 수단중심의 포지티브 규정방식을 강화하여 사후적 관리나 성과중심의 규제, 재량적 판단의 여지를 축소하여 규제기관의 위험회피적 경직적 거버넌스의 강화를 초래
○ 우리나라와 비교해 영국의 승차공유 서비스 규제 거버넌스는 규정구조의 유연성이 진입규제를 제외하면 모두 2점 이상(보통)으로 1점(경직)대의 한국의 경우보다 원칙중심 규제거버넌스 지향성이 더 크게 나타남
○ 집행구조에 있어서도 영국은 규제기관의 재량이나 제재수단에서 더 유연한 체제를 운영하고 있는 것으로 나타나 규제 거버넌스의 유연한 기능에 유리한 것으로 평가됨
7. 원격의료 서비스 규제유연성
○ 원격의료는 우리나라에서는 엄격히 금지되고 있지만 명시적으로 금지하는 규제조항이 없음에도 불구하고 규제기관이 아닌 사법적 판단과 의료법 조항의 문헌적 해석을 통해 금지되고 있음
○ 영국과 미국, 호주의 경우 원격의료는 하나의 산업으로 활성화되고 있으며 관련 규제조항도 개인의료정보보호와 데이터관리, 대면진료에 대한 비대면진료 차별 금지 등 효과적으로 적용되고 있음
○ 앞의 승차공유, 자율주행 분야 규제사례와 마찬가지로 우리나라의 규정구조의 유연성은 경직(1점) 수준으로 영국의 경우와 대비되며 특히 헬스케어 분야의 경우 영국은 전통적으로 자율규제에 기반한 규제체제에서 최근 규제기관의 통합과 감독을 의료와 헬스케어 서비스 제공자의 적격성 위주로 개선하고 있어 집행과 이해관계자 참여 모두에서 유연성이 높은 수준으로 평가
○ 유연성 측정결과 우리나라의 원격의료 규제개선을 위해서는 규정구조와 관련해서는 먼저, 최근의 헬스케어 산업발전을 고려하여 1951년 제정 이래 줄곧 명령지시적 규정중심의 규제체제를 유지하고 있는 의료법을 전면 개정하여 원칙중심의 규제체제로 전환 필요, 둘째, 원격의료 서비스와 디지털 헬스케어 기기는 적합성 판단 중심으로 규제기준을 개선, 셋째, 초진 대면진료를 조건으로 의사환자간 원격진료 허용, 넷째, 원격의료 보험수가와 관련한 기준 마련
○ 원격의료 규제개선을 위한 집행구조 및 이해관계자 참여 개선을 위해서는 먼저, 급속한 디지털 헬스케어 산업과 의료업의 융합을 고려할 때 전문적 규제기관과 협력적 규제집행 방안 검토, 둘째, 규제과정에 피규제자 및 이해관계자 체계적 참여 보장 필요
8. DTC 유전자검사 서비스 규제유연성
○ DTC유전자검사 서비스는 규제특례 1호 대상의 하나로 전국민적 관심 속에 실증사업을 진행하고 있으나 아직 큰 성과는 없음
○ 규제샌드박스 거버넌스의 문제로 지적되어 온 규제소관 부처(복지부)와 샌드박스 소관부처(산업자원부)가 다른 경우 규제조정이 어렵거나 협력이 곤란한 경우가 발생하거나 규제특례 심의에서는 승인되었지만 사업 진행과정에 주요규제(생명윤리위원회 심의)가 등장하여 사업이 진행되지 않는 경우 해결방안이 모호함
○ 영국의 경우 명시적인 금지를 하지 않고 소비자가 검사결과를 남용 또는 잘못해석하지 않도록 부작용 최소화에 초점을 두고 있음
○ 미국의 경우도 DTC유전자검사가 활발하게 이용될 수 있도록 규제여건이 마련되어 있음
○ 해외사례를 참고해 한국에서도 DTC유전자검사서비스를 활성화하기 위해서는 규제샌드박스 거버넌스가 보다 법적 근거를 가지고 유연하게 운영되어야 하며, 규제목적과 위험의 수준과 내용에 대한 규제기관의 확실한 인식이 전제되어야 할 것임
○ 우리나 라 DTC 유전자검사 서비스 규제유연성 측정결과 몇 차례 시범사업과 규제샌드박스를 통한 검사항목 확대에도 불구하고 여전히 규정구조와 집행구조의 유연성은 경직(1점)수준으로 평가됨
○ 시범사업과 검사항목 확대 등 규제개선 과정에서 이해관계자 참여 요소는 개선된 것으로 평가되지만 영국이나 미국과 비교하면 엄격한 DTC 유전자검사 제한으로 검사서비스가 활성화되지 못한 것도 현실
○ 규제개선을 위해서는 먼저, DTC 유전자 검사항목 허용기준을 명확히 해서 규정중심이 아닌 원칙중심으로 개선 필요, 둘째, 규제집행과 관련해 규제기관간 협력과 조정체계를 개선하고 국가 IRB와 부처간의 규제 권한의 위임과 재량에 대한 명확한 관계설정 필요, 셋째, 규제과정 전반의 책임성, 투명성, 일관성을 제고하고 이해관계자 체계적 참여 보장
9. 본인신용정보업 규제유연성
□ 마이데이터 서비스는 본인 신용정보의 체계적 관리 지원 및 소비패턴 등의 분석을 통한 개인의 신용관리ㆍ자산관리 서비스로 데이터 경제와 미래 혁신 산업의 핵심이라고 할 수 있는 분야임
○ 신용정보 관련 산업의 규제유연성은 신용정보법 개정 이후 규제구조와 집행구조 항목 일부가 감소하고 이해관계자참여 항목들이 증가
○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타나며, 이해관계자참여 영역은 한국와 영국 모두 높게 나타남
10. 가상자산 분야 규제유연성
□ 가상자산과 이의 기반이 되는 블록체인 기술은 빠르게 성장하는 반면에 각 국의 규제체계는 이를 따라오지 못하는 상황임
○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 및 이해관계자참여 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타남
11. 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책제언
□ 규제전문가 델파이 조사
○ 전문가 조사결과 분석대상 신산업 사업모델은 대부분 프레임워크 규제거버넌스가 적절한 거버넌스 유형으로 선택하여 신산업 규제거버넌스의 향후 개선방향이 이러한 맥락에서 추진되어야 함을 암시
○ 분석대상 사업모델들이 기존 업종에 비해 잠재적 위험수준이나 기술적 불확실성이 크다고 생각하지 않으며 자율주행과 가상화폐를 제외한 사업모델은 기존 업종에 비해 오히려 위험이 적은 것으로 조사됨
○ 조사결과 각 사업모델별로 진입규제보다 운영규제를 더 유연하게 설정하는 것이 합리적으로 판단함
○ 각 사업모델의 유연성 지표 측정값과 비교한 적정 유연성 수준은 상당한 차이가 있어 신산업 규제를 더욱 유연한 대응이 가능하도록 개선해야 하지만, 실제 규제개선 결과의 규제유연성 측정 결과를 보면 여전히 규제유연성이 개선되지 않고 여전히 개선의 여지가 많은 것으로 나타남
□ 6가지 사례분석 결과 및 델파이 조사결과를 바탕으로 11가지 정책제언을 도출
○ (제언1) 강압적 거버넌스에서 프레임워크 거버넌스로 전환
- 기존의 강압적 규제거버넌스에서 프레임워크 규제거버넌스로 이행하기 위한 구체적 전략 수립
○ (제언2) 위험에 비례한 규제기준설정
- 위험을 확인하고, 위험의 심각성을 평가하여 우선순위를 매기며, 대처전략을 고안하고, 제한적인 가용자원을 분배하여 전략을 효율적으로 이행할 수 있는 체계를 마련
○ (제언3) 업역규제보다 영업규제의 유연성을 제고
- 신산업 규제에 있어서는 업역규제의 유연성보다 영업규제의 유연성을 높이는 것이 효과적
○ (제언4) 규제과정에 이해관계자 참여를 실질적으로 보장
- 규제품질과 순응제고를 위해서는 규제 설계과정에서 이해관계자의 적극적인 참여를 장려할 필요
○ (제언5) 전문규제기관의 설립을 통한 집행 유연성 제고
- 영국의MHRA와 같은 전문 규제기관을 육성해야 함. 우리나라의 경우 질병관리청이 모범사례가 될 수 있으며, 규제기관으로서의 전문성을 바탕으로 집행의 자율성도 제고할 수 있음. 이때 규제기관의 집행권한, 집행의 범위, 집행방식, 집행의 책무성 등은 법으로 규정
○ (제언6) 규제부서의 전문성 강화
- 행정부 내의 규제부서 전문역량을 강화하고 전문 규제기관의 역할을 맡기는 방안
- 이를 위해서는 민간개방을 통한 인재채용이 가능해야 하고, 전문직 공무원제의 실효성을 강화하고 규제업무도 전문직으로 인정해야 할 것임
- 규제기관을 관리감독하는 역할을 수행해야 하는 규제조정실의 전문성도 함께 강화되어야 하며, 특히 규제기관의 책무성과 집행권한, 집행재량권을 어느 정도 보장하기 위해서는 규제감독기관의 역할이 더욱 강화되어야 함
○ (제언7) 행정규제기본법 또는 개별 법령에 유연한 규제의 정의 명확화
- '규제목적을 달성하기 위해 피규제자가 다양한 순응방식을 선택할 수 있도록 허용하는 규제'라는 유연한 규제의 취지를 법률에 규정하여 규제목적 달성을 해치지 않는 범위 내에서 규제집행이 이루어질 수 있도록 보장
- 혁신적 능력을 지닌 기업 및 사업자는 경직된 규제에서는 불가능하던 혁신적 선택을 할 수 있게 되면서 경쟁력을 키우고 성장을 해나갈 수 있음
- 유연한 규제를 법령에 규정할 경우 유연한 규제를 적용하기 위하여 피규제자의 순응을 다양하게 만드는 다양한 집행방법 제시
○ (제언8) 유연한 규제로 전환에 관한 가이드라인 작성 및 교육 실시
- 정책담당자들이 규제개혁을 할 때 어떻게 하면 유연한 규제로 전환할 수 있을지를 안내할 수 있는 구체적인 가이드라인을 만들고 이들을 대상으로 유연한 규제작성 교육을 실시
○ (제언9) 규정중심규제에서 원칙중심규제로 전환
- 규제 전문가 다수가(79.2%) 자율주행차량 운행 분야에서는 프레임 워크 거버넌스가 적절하다고 답변하였으며, 승차공유서비스 규제와 관련해서도 다수(각각 82.6%, 60.9%)가 프레임워크 거버넌스가 적절하다고 응답
- 우리나라는 대부분 규정중심의 규제기준이 설정되어 있는데 신산업을 비롯해 향후 기술변화에 따른 산업구조 변화에 대응하기 위해서는 원칙중심 규제로 전환필요
- 원칙중심 규제를 집행가기 위해서는 규제기관의 재량권 보장, 피규제자의 내부통제 역량 강화, 규제기관의 효과적 집행전략과 집행역량 확보가 갖추어져야 함
○ (제언10) 집행기관에 광범위한 재량권을 부여
- 규제기관의 집행재량권을 강화하는 것은 원칙중심규제로의 전환과 병행해서 실시되어야 함
○ (제언11) “규제집행 및 제재에 관한 법률” 제정을 통한 프레임워크에 기반한 유연한 규제 거버넌스 구축
- 전문규제기관이 육성되고 부처 규제부서의 전문성이 강화되어 전문 규제기관의 역할을 수행한다면 보다 체계적인 규제입법과 집행, 기간관협력과 조정, 책무성이 요구되기 때문에 규제집행및제재에관한 법률을 제정하여 유연한 규제입법, 집행의 일관성, 기관간 규제협력과 업무조정 등 분명한 규제 거버넌스의 틀을 갖추어야 함
- 규제기관들은 비례성, 책무성, 일관성, 투명성, 표적화(targeting)를 집행의 원칙으로 체화
□ 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책 로드맵
○ 유연한 규제거버넌스로 이행하기 위한 로드맵
- 장기전략 : 현재의 강압적ㆍ단절적 규제거버넌스에서 유연한 규제 거버넌스로의 이행은 프레임워크 규제기반의 거버넌스 구축전략
- 프레임워크 규제 거버넌스 구축을 위한 단기전략으로 개별 법령의 규제기준 유연성 제고, 유연한 규제 지침의 작성과 교육을 통한 규제부서 전문성 강화전략을 추진
- 중장기적으로 부처와 소속 규제업무 위탁집행 기관의 업무를 조정하여 전문규제기관으로 재편하고, 연성법에 근거한 원칙중심 규제기준 구축전략 추진
- 장기적으로 이러한 실천과제를 종합한 '유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률' 시행을 통해 프레임워크 규제 거버넌스 구축
○ 단기전략과 실천과제
· 단기전략
1. 개별 법률의 규제기준 유연성 제고전략
2. 부처의 규제부서 전문성 강화전략
· 실천과제
1. 규제기준 유연성 제고전략 실천과제
① 개별 입법을 통한 '유연한 규제' 정의 도입
② 행정규제기본법의 '유연한 규제' 우선원칙 도입
2. 규제부서 전문성 강화전략 실천과제
① 유연한 규제로의 전환을 위한 지침작성 및 교육강화
② 부처의 규제부서와 산재해 있는 규제업무 수탁기관의 기능과 역할조정을 통한 전문규제부서로서의 기능과 역할 조정
○ 중기전략과 실천과제
ㆍ 중기전략
1. 원칙중심 규제전략
2. 집행재량 강화전략
ㆍ 실천과제
1. 원칙중심 규제전략을 위한 실천과제
① 연성법(soft law)기반 규제의 개발 및 확대
② 위험에 비례한 규제원칙 적용
2. 집행재량 강화전략을 위한 실천과제
① 전문규제기관의 설립
② 규제집행 재량의 보장(세브론 원칙)
○ 유연한 규제 거버넌스 구축을 위한 장기전략과 실천과제
유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률 구상
1) 규제집행의 원칙과 관리
- 법의 적용대상이 되는 규제집행기관
- 유연한 규제순응전략
- 규제집행기관의 책임성, 투명성, 비례성, 일관성
2) 규제기준의 유연성 검토
- 규제설계 시 원칙중심 규제 타당성 검토
- 위험에 비례한 규제 타당성 검토
- 성과중심 규제 타당성 검토
- 네거티브 방식 규정
3) 규제집행기관의 협력과 조정
- 부처ㆍ지자체ㆍ지역사회 3자 규제집행감독기구의 구성
- 집행감독기구를 통한 중복적 규제집행의 조정
- 전문규제기관 평가
- 원칙에 따른 규제집행 재량행위 보장
4) 규제감독 및 제재
- 제재권한의 위임과 행사
- 반응적 제재수단의 구축
- 규제위반 시 통합적 금전벌 부과를 위한 금전벌 유형과 부과기준
5) 불필요한 규제부담 감축의무
- 불필요한 행정부담에 대한 검토와 감축
□ 원칙중심 규제체제 도입을 위한 고려사항
○ 규제법률의 규제조문을 규제편으로 묶어 편제
- 규제법률의 규제조문을 묶어 규제편으로 편제할 때 규제편의 항목구성을 아래와 같이 규제목적, 규제대상 및 범위, 규제내용(진입, 구조, 행위), 제재 및 감독수단, 집행방법 등으로 구성
○ 원칙에 따른 규제집행의 보완으로서의 세부규정
- 규제집행에 있어 규정보다는 상위의 원칙을 강조하며, 세부규정이 모호하거나 없을 때에는 원칙에 비추어 순응여부를 판단
- 규제기관의 이러한 원칙에 따른 판단이 요구되기 때문에 이런 규제 기관의 판단역량이 원칙중심 규제체제의 성공요인
- 규제기관뿐만 아니라 규제순응을 위해서는 피규제자의 원칙에 대한 이해도 중요
- 규제기관과 피규제자의 원칙에 대한 이해가 다르다면 규제순응 기대 어렵고, 원칙을 구현하기 위한 구체적인 규정을 작성하기에 앞서 원칙에 순응하기 위해 피규제자는 어떻게 해야 하는지 규제순응 모범사례를 개발
- 모범사례가 규제기관뿐만 아니라 피규제자도 쉽게 참고하여 순응할 수 있는 수준이라면 굳이 세부규정 만들지 않아도 규제집행이 가능
○ 원칙중심 규제개선의 우선순위
- 의료관련 법률의 경우 대부분 관계 법령에 규정된 자격증이나 면허를 인력규정의 원칙으로 인용
- 자격증이나 면허가 도입되지 않은 새로운 기술의 인력은 해당 의료 서비스를 제공할 수 없게됨
- 다양한 헬스케어 기술을 적용한 건강관리서비스 제공자는 이러한 서비스가 국민건강 보호 및 증진과 보건의료산업에 얼마나 기여하고 또는 기여할 수 있는지 실질적인 효용의 판단이 아닌 의료행위인지 아닌지의 판단으로 규제가 작동하는 불합리 야기
- 따라서 수단보다 원칙이 중요하게 고려되어야 할 사안을 우선적으로 선별하여 원칙중심 규제를 도입하는 방안 추진


Despite the widespread pacing problem, in which regulation cannot keep up with technological development, regulatory agencies generally focus on short-term and ad-hoc deregulation efforts while failing to adjust their regulatory strategies and engage in capacity-building activities.
In April 2019, the Korean government announced a new regulatory paradigm that embraces a negative regulatory approach with the aim of transitioning from the current regulatory system to an “approve first, regulate later” system. Since then, new experimental measures such as a regulatory sandbox and special regulatory zones have been utilized to encourage the development of emerging technologies, introduce new products and services to the market, and promote economic growth.
However, in the current industry-based regulatory system, the existing regulatory standards and requirements are often inappropriate or inapplicable to new business models and services that employ emerging and converging technologies. Moreover, the rigidity of the regulatory system has not been resolved because traditional regulatory reforms have largely focused on regulation standards and little attention has been given to regulatory governance issues.
In this study, we examined whether enhancing the regulatory flexibility for emerging industries can solve the pacing problem. In particular, we reviewed the relevant literature, evaluated the current Korean government's regulatory reform policies, provided international case studies of emerging industries in Korea and other advanced countries, discussed the assessment of regulatory governance using a regulatory flexibility measurement index, and discussed policy recommendations.
According to Lee and Hong (2019), regulation is flexible if it “allows regulatees' choices regarding compliance that meet the regulatory objective.” We modified their regulatory flexibility index and used it to measure the flexibility of regulatory governance in six emerging industries: automated vehicles, shared mobility services, telemedicine services, direct-to-consumer (DTC) genetic test services, open banking (“My Data”) services, and crypto assets. The revised regulatory governance flexibility index measured three dimensions of regulatory flexibility: rule structure, enforcement structure, and regulatory feedback.
The results suggested that the flexibility of the regulatory system for automated vehicles has somewhat improved in Korea, but rule standards remain rigid and lower than more advanced countries (e.g., the UK). Recently, the regulatory flexibility of new industries such as shared mobility services, DTC genetic test services, financial my data services, and crypto assets was also found to have partially improved in Korea, but they still remain rigid and inflexible. We also found that, in the case of shared mobility services and crypto assets, advanced countries are shifting away from rule-based regulation to a principle-based approach.
Based on these results, we provided short-term and mid- to longterm policy recommendations. In the short-term, Korean regulatory agencies need to make preparations to transition from coercive governance to a framework governance structure, set risk-based proportional regulatory standards, enhance the flexibility of regulations regarding business operations, encourage the effective participation of stakeholders in the regulatory process, and enhance the expertise of regulatory agencies and the flexibility of enforcement. In the midto long-term, the government should devise a regulatory governance implementation strategy, strategies to establish independent regulatory agencies, plans to enhance the expertise of the regulatory agencies, strategies to transition to a principle-based regulatory system and enhance regulatory autonomy, and improve the flexibility of legislation and the implementation of regulations.

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