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수록정보
수록범위 : 1993권0호(1993)~2020권0호(2020) |수록논문 수 : 586
기본연구보고서
2020권0호(2020년 04월) 수록논문
최근 권호 논문
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1지속가능발전 정책개발을 위한 기획연구

저자 : 김호석 , 강성원 , 김종호 , 홍한움 , 박준희 , 이홍림

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-72 (72 pages)

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Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 2018년 12월 우리나라 환경부는 2030년까지의 국가 지속가능발전 목표치를 설정한 K-SDGs를 발표하고 이를 지속가능발전 기본계획에 반영
ㅇ 이후 「2030 의제」 체제에 맞는 지속가능발전 정책체계를 갖추기 위해서는 이를 추진할 거버넌스, 분야별 정책들의 통합과 정합성, 재정 기반 강화, 녹색경제 촉진 등을 위한 후속 노력이 요구
□ 본 연구는 향후 우리나라의 지속가능발전 정책 추진을 위한 주요 현안과 과제를 도출하는 것으로 목적으로 함. 연구의 범위는 다음과 같음
ㅇ 국가 지속가능발전 거버넌스 개편 필요성
ㅇ 지속가능발전 측면에서 분야별 정책 간 정책정합성 제고방안
ㅇ 지속가능발전 투자 재원 확보를 위한 지속가능금융 확대방안
ㅇ 기업·산업의 지속가능발전 이행 및 녹색경쟁력 강화: P4G 연계
ㅇ 유엔 HLPF 등 지구적 SDGs 추진을 위한 국내 지속가능발전 정책 반영
Ⅱ. 기존 연구현황 및 한계
1. 기존 연구
□ KEI의 지속가능발전 정책 관련 최근 5개년 연구실적은 총 16건으로, 매해 평균적으로 3건의 연구를 수행
ㅇ 주요 연구주제는 ODA, 자원순환, 토지환경, 환경 거버넌스, 환경재정, 저탄소 등이다.
ㅇ 최근 중요도가 높아지고 있는 지속가능발전 정책 이슈의 적극적 반영이 필요하며, 특히 정책정합성이나 기업·산업 관련 연구 기반 마련이 시급함.
2. 한계 및 시사점
□ 지속가능발전은 사회, 환경, 경제를 모두 아우르며 SDGs의 각 목표들은 모두 밀접하게 연계되므로, 이를 종합적으로 고려하는 정책정합성 개념 기반의 연구가 필요
ㅇ 「2030 의제」와 SDGs를 효과적이고 체계적으로 이행하기 위해서는 국가 계획 및 정책의 정합성 제고가 필요하고, 이를 뒷받침할 수 있는 연구 확대가 필요
Ⅲ. 포럼 주요내용
□ 포럼은 국가 지속가능발전에서 핵심적인 요소이자 본 연구의 중요한 연구범위(거버넌스, 정책정합성, 재정, 기업/산업, 국제협력) 중에서 3개의 주제(거버넌스, 기업/산업, 재정)를 중심으로 구성
ㅇ 제1차 포럼에서는 '거버넌스'를 주제로 녹색성장위원회 위원장을 초청하여 '지속가능 발전과 녹색성장'에 대해 논의하였다.
ㅇ 제2차 포럼에서는 '기업/산업'을 중심으로 UNEP DTU의 디렉터, 우리나라 외교부 및 환경부 관계자를 초청하여 '국내 녹색산업/기업의 개도국 SDGs 이행 지원'을 주제로 다양한 이야기를 나누었다.
ㅇ 제3차 포럼은 유넵의 '지속가능한 인프라 파트너십'(SIP: Sustainable Infrastructure Partnership)을 이끄는 Sheng Fulai와 간담회 형태로 진행되었다. 이 자리에서 참석자들은 2019년 유엔환경총회에서 채택한 '지속가능한 인프라' 결의안 내용에 대해 논의하고 향후 KEI-UNEP 협력방안을 도출하였다.
ㅇ 제4차 포럼에서는 '재정'을 중심으로 환경부의 기후경제과, 중국교통은행의 김웅열 부장, 연세대의 현석 교수를 초청하여 '국내 지속가능금융 확대방안'이라는 주제 아래 녹색채권 국내외 동향과 시사점에 관한 발표를 듣고, 관련 이슈에 대해 논의하였다.
ㅇ 제5차 포럼은 최근 국내외에서 큰 관심을 받고 있는 '그린뉴딜' 정책에 대한 경사연 연구기관 간담회 형태로 진행되었다. 2008년 금융위기 당시 경기부양책 중 하나로 주목을 받았던 '그린뉴딜' 정책은 2019년 미국 민주당이 다시 제안하면서 미국은 물론 국내에서도 큰 반향을 불러일으켰다. 이 자리에서 참석자들은 국내 추진현황과 향후 경사연 차원의 협력방안을 논의했다.
Ⅳ. 결론 및 제언
□ 정책연구 목표
ㅇ 지속가능발전 거버넌스 강화
ㅇ 지속가능발전 정책정합성 강화
ㅇ 안정적인 지속가능발전 이행을 위한 재원 강화
ㅇ 산업 부문의 지속가능발전 경쟁력 강화
ㅇ 지구/지역 SDGs 이행 촉진을 위한 국제협력 확대
□ 추진방향
ㅇ 녹색성장과 지속가능발전 거버넌스의 통합 및 분야별·지역별 거버넌스의 강화
ㅇ 글로벌 수준의 지속가능발전 정책정합성 구축 및 모니터링 체계 구축
ㅇ 지속가능발전 투자 재원 확대를 위한 국가 예산 및 재정 주류화
ㅇ 녹색경제 이행을 위해 지속가능한 소비와 생산 정착 및 민·관협력 확대
ㅇ 지구적, 지역적 SDGs 이행체계 강화 및 국제개발협력에 환경 SDGs 주류화 적용
□ 추진방안
ㅇ 국내 지속가능발전, 녹색성장 거버넌스의 통합 및 조정
ㅇ 지속가능발전 정책의 분야별·지역별 거버넌스 강화
ㅇ 환경규제 능동적 참여 방법 및 평가 개선방안 마련
ㅇ 글로벌 상위 수준의 지속가능발전 정책정합성 구축
ㅇ 지구적 체계와 연계하여 국가 지속가능발전 모니터링체계 구축
ㅇ 지속가능발전 투자 재원 확대를 위한 재정정책 수단 개발
ㅇ OECD의 녹색예산 등 국내 재정에 지속가능발전 주류화 적용
ㅇ 지역 SDG 이행체계 확대 및 HLPF 연계
ㅇ 국제개발협력과 국내 SDGs 이행 연계
ㅇ 기업·산업의 지속가능경영 강화
ㅇ P4G 등과 연계 민·관협력 확대


Ⅰ. Background and Aims
□ The Ministry of Environment has announced the national goals of sustainable development by 2030, the so-called 'K-SDGs,' in December 2018, which is part of the National Basic Plan for Sustainable Development.
ㅇ To upgrade the national policy framework in line with the 2030 Agenda, it is requested that governance, integration and coherence among sectoral policies, the financial basis, and the concept of green economy are enhanced.
□ This study aims to identify key issues and tasks for the national implementation of sustainable development policy, focusing on the following themes:
ㅇ Reshaping national governance for sustainable development
ㅇ Enhancing policy coherence for sustainable development
ㅇ Increasing sustainable finance to secure investment for sustainable development
ㅇ Implementing sustainable development in business and strengthening green competitiveness (in line with P4G)
ㅇ Connecting international efforts for implementing the SDGs, including the United Nations High-Level Political Forum on Sustainable Development (HLPF), to the national policy for sustainable development
Ⅱ. Current State and Limitations
□ Over the recent five years, the KEI has conducted three research projects per year on average focusing on sustainable development policy
ㅇ The themes of the projects include ODA, resource recycling, the soil environment, environmental governance, environmental finance, and climate change.
ㅇ It is expected to include sustainable development themes with the increasing importance internationally and domestically, such as policy coherence for sustainable development, green finance, and business action on the SDGs.
□ Integration and interlinkages between the goals, which are the key principles of the SDG implementation, should be incorporated into future research in the context of policy coherence for sustainable development.
ㅇ There needs to be an expanded research effort to enhance policy coherence for sustainable development that enables systematic and effective implementation of the 2030 Agenda and the SDGs.
Ⅲ. KEI Sustainable Development Policy Forum
□ The five fora were organized as part of the project, which examined issues and challenges in the five key themes of the national policy for sustainable development.
ㅇ The first forum discussed “Governance: sustainable development and green growth.”
- The speaker was Jung-wook Kim, Chairman of the Presidential Committee on Green Growth.
- Key findings: i) The importance of climate change and the transition towards a green society in green growth policy and ii) key policy areas of national efforts for the green transition.
ㅇ The second forum discussed “Business action for sustainable development: supporting developing countries's SDG implementation”
- The KEI hosted a roundtable discussion with the UNEP DTU Partnership, the Ministry of Foreign Affairs, and the Ministry of Environment.
- Key findings: i) Public-private partnership can play a significant role in facilitating the achievement of the SDGs and ii) P4G can help public-private partnerships by providing an array of supports, including funding and facilitation opportunities.
ㅇ The third forum discussed “International cooperation: Sustainable Infrastructure.”
- The KEI hosted a meeting with the UN Sustainable Infrastructure Partnership to agree on two strategic collaborations in the areas of circular economy and sustainable infrastructure.
ㅇ The fourth forum discussed “Finance: Fostering Sustainable Finance.”
- The KEI hosted a meeting with the Ministry of Environment to discuss fostering sustainable finance in Korea.
ㅇ The fifth forum discussed “Policy coherence: prioritizing environmental investments and the Green New Deal.”
- The KEI hosted a meeting with the member institutions of the National Research Council for Economics, Humanities and Social Sciences to explore possible future collaboration.
Ⅳ. Conclusion and Suggestions
□ Objectives of policy research
ㅇ To strengthen national governance for sustainable development
ㅇ To enhance policy coherence for sustainable development
ㅇ To strengthen financial support for stable implementation of sustainable development
ㅇ To improve industrial competitiveness in the context of sustainable development
ㅇ To expand international cooperation for SDG implementation at the global and regional levels
□ Implementation strategy
ㅇ Integrate and coordinate sustainable development and green growth governance
ㅇ Strengthen sectoral and regional governance of sustainable development
ㅇ Establish a policy framework for policy coherence for sustainable development (PCSD) compatible with global standards
ㅇ Establish a national sustainable development monitoring framework in line with the global monitoring framework on the SDGs
ㅇ Develop fiscal policy instruments to broaden the financial basis for sustainable development investments
ㅇ Adopt the OECD Green Budgeting for mainstreaming sustainable development into public finance
ㅇ Strengthen the regional SDG implementation framework and the link to the United Nations High-level Political Forum on Sustainable Development (HLPF)
ㅇ Connect the national policy for international development cooperation and the SDG implementation
ㅇ Foster business action for sustainable development

2환경영향평가 협의 기능 개선 방안 연구 : 환경영향평가 재협의/변경협의를 중심으로

저자 : 주용준 , 사공희 , 이상윤 , 이후승 , 지민규

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-187 (187 pages)

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Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
1. 연구의 배경
□ 연구의 필요성
ㅇ 사업계획에 대한 잦은 변경협의와 환경영향평가 협의 이후 곧바로 이어지는 변경협의 등으로 인해 다양한 이해관계자(사업자, 협의기관, 승인기관, 지역주민 등)가 공유하고 오랜 시간과 인적·물적 자원이 투입된 환경영향평가 과정 및 결과가 훼손되는 등 환경영향평가의 협의 기능이 저하되고 있음
ㅇ 따라서 환경영향평가의 기능을 제고하고 환경영향의 가중을 방지하기 위해서는 변경협의와 재협의에 대한 제도적·운영적 개선방안과 함께 검토 가이드라인을 마련하는 것이 필요함
2. 연구의 목적
ㅇ 본 연구에서는 산업단지와 도시 개발, 관광단지 개발에 대하여 변경협의/재협의의 운용현황 및 사례조사를 통해 문제점을 분석하고, 변경협의로 인한 환경영향을 계량화하는 한편 해외사례 분석을 통해 시사점을 도출하고 이를 토대로 변경협의/재협의에 대한 개선방안을 마련하고자 함
Ⅱ. 변경협의 운영 현황
1. 산업단지 개발
□ 변경협의 현황
ㅇ 조사기간 중 산업단지 개발의 변경협의는 251건이며 평균 1.3건으로 나타났음. 2008~2012년에는 산업단지 개발은 126건의 환경영향평가 협의가 있었고, 이는 전체 사업수의 66%에 해당하며, 변경협의 건수는 193건으로 전체의 77%로 나타났음
ㅇ 산업단지 개발의 변경협의 실시 근거는 오염물질 배출량 30% 이상 증가 또는 새로운 오염물질 배출이 36%로 가장 많았으며, 협의내용 변경이 29.4%, 부지면적 15% 이상의 토지이용계획 변경이 14.9%의 순으로 나타났음
2. 도시개발
□ 변경협의 현황
ㅇ 도시개발의 평균 변경협의 횟수는 1.6으로 산업단지 개발보다 높게 나타났지만 전체 사업건수는 각각 191개, 53개, 변경협의 횟수는 251건, 86건으로 3배 정도 적게 나타났음
ㅇ 도시개발 변경협의의 실시 근거는 협의내용 변경이 40.8%로 가장 많았으며 부지면적의 15% 이상 토지이용계획 변경과 사업규모 10% 이상 증가가 각각 18.3%, 14.1%의 순으로 나타났음
3. 관광단지 개발
□ 변경협의 현황
ㅇ 관광단지 개발의 평균 변경협의 횟수는 1.7건으로 1.6건인 도시개발과 비슷하며 1.3건의 산업단지 개발보다 많은 것으로 나타났으며, 도시개발과 마찬가지로 연평균 사업수가 2.2건으로 매우 적게 나타남
ㅇ 관광단지 개발 변경협의의 실시 근거는 원형보전녹지 5% 이상 훼손이 33.3%로 가장 많았으며 협의내용 변경과 부지면적의 15% 이상 토지이용계획 변경이 각각 26.7%, 22.2%의 순으로 나타났음
Ⅲ. 변경협의/재협의 사례조사 및 분석
1. 변경협의 사례조사
□ 송산2 일반산업단지
ㅇ 송산2 일반산업단지는 2009년 환경영향평가 협의 시 원형보전녹지가 247,309㎡였지만 11차 환경보전방안까지 지속적으로 감소하여 104,893㎡(훼손지역: 44,004㎡, 제척부지: 98,411㎡)가 됨
ㅇ 환경영향평가 협의 이후 산업용지의 규모 변화와 다수의 유치업종 변경이 있었으며 특정대기오염물질은 당초 25개에서 2020년 환경보전방안(19차)에서는 3개(사염화탄소, 클로로포름, 1,2-디클로로에탄)가 추가되어 28개 물질이 배출되고 있음
ㅇ 대기오염물질 발생량은 포름알데히드를 제외하고는 모두 증가하였으며 그중 시안화 수소와 벤젠, 1-3 부타디엔, 아크릴로니트릴 등이 크게 증가하였음
ㅇ 또한 환경영향평가 협의 당시 오·폐수 발생량은 총 11,696(㎥/일)에서 2020년 환경보전방안(19차)에서는 23,201(㎥/일)로 증가하였으며, 공업폐수는 당초 7,229(㎥/일)에서 10,886(㎥/일) 증가한 18,115(㎥/일)로 나타남
□ 거제 케이블카 조성사업
ㅇ 거제 케이블카 조성사업은 여섯 번의 변경협의와 주변의 개발로 인해 당초 환경영향평가 시의 환경현황과는 상당한 차이가 발생한 상태이며, 생태환경이 크게 훼손되고 계획이 대폭 변경되어 환경적 측면에서 전반적인 재검토가 필요한 상태임
2. 재협의 사례조사
□ 설해원 골든비치 관광개발사업
ㅇ 설해원 골든비치의 남측 경계부는 식생이 양호하여 생태·자연도 1등급지로 지정되고, 내부로는 하늘다람쥐와 수달, 삵 등의 법정보호종이 출현하고 있음. 이러한 사유로 생태·자연도 1등급지로 지정되어 있음
ㅇ 2015년 환경영향평가 단계에서는 설해원 골든비치의 남측을 원형보전지역으로 선정하였지만, 2019년 환경영향평가 재협의 시에는 원형보전지역에 숙박시설을 계획하면서 원형보전녹지가 당초 763,404㎡에서 725,911㎡로 감소하였음. 이와 같은 원형보전녹지의 훼손은 다른 개발유형의 사업보다는 관광단지 개발에서 자주 발생하고 있음
Ⅳ. 문제점 및 환경영향 분석
1. 제도적 문제점
□ 변경협의에 대한 주민참여 제도 부재
ㅇ 변경협의는 주민의 의견이 수렴된 환경영향평가의 협의내용을 변경하는 것이므로 그 내용과 환경영향을 주민에게 공개하고 의견을 수렴하는 것이 절차상으로 중요함
ㅇ 특히 산업단지 개발의 잦은 변경협의는 지역주민의 건강상에 큰 위협을 줄 수 있고, 관광단지 개발 또한 지역 생태계에 회복할 수 없는 영향을 줄 가능성이 있으므로, 주변에 미치는 영향이 큰 계획의 변경은 주민참여를 보장할 필요가 있음
□ 특별법으로 인한 변경협의 증가
ㅇ 「산업입지법」에 의한 산업단지 개발은 '지정-실시계획 승인-단지조성공사' 의 3단계로 구분되지만 「산단절차 간소화법」은 '승인신청(지정과 실시계획이 통합)-단지조성공사'의 2단계로 이루어지는 등 행정처리를 단순화하였음
ㅇ 또한 전략환경영향평가의 생략과 개발계획의 승인까지의 시간 제약 등이 맞물려 개발계획이 체계화·구체화되지 못한 상태에서 환경영향평가 협의가 이루어지고 있으며, 이는 결과적으로 변경협의가 증가하는 하나의 원인이 되고 있음
□ 잦은 변경협의 및 편법적 이용
ㅇ 환경영향평가 시 협의가 어려운 사항은 사업계획에서 제외하고 협의 이후 공사 중에 변경협의를 하는 경우가 발생하며, 또한 협의기간 단축을 위해 협의가 용이하도록 계획을 수립하고, 협의 이후 공사 중에 변경협의를 진행하는 경우도 발생하고 있음
2. 운영적 문제점
□ 보전가치가 높은 원형보전지역의 훼손
ㅇ 환경부장관의 의견을 들어야 하는 원형보전에 대한 변경협의의 요건이 협의 시 원형보전면적의 5% 이상, 10,000㎡ 이상의 개발로 명시되어 있는 등 원형보전지역의 질적 가치는 고려하지 않고 단순히 양적인 기준만을 규정하고 있음
ㅇ 그 결과 보전가치가 높은 원형보전지역의 소규모 점진적 훼손을 방지할 수 없으며, 변경협의를 받게 되는 시점에서는 이미 원형보전지역이 훼손되고 보전가치가 상실되는 문제가 있음
□ 협의조건을 통한 변경협의의 과도한 규제
ㅇ 환경영향평가 협의조건으로 협의내용을 변경할 경우에 변경협의를 받도록 한 것은 과도한 규제라 할 수 있으며, 대부분이 훼손수목의 이식과 사후환경영향조사 지점의 변경 등으로 환경영향이 크지 않은 사항임
ㅇ 협의조건으로 변경협의를 받도록 하는 것은 환경적 영향이 크게 발생하는 변경사항(원형녹지의 훼손, 입주제한 업종의 제한 등) 등으로 제한하여 운용하고, 경미한 협의내용 변경에 대해서는 승인기관 자체적으로 검토하도록 하는 것이 필요
□ 형식적 수요조사
ㅇ 대부분의 산업단지 개발 사업자는 설문조사를 통하여 수요조사를 하고, 이를 토대로 산업단지 지정 및 개발이 이루어지고 있는 등 형식적이며 부실한 수요조사가 이루어지고 있음
ㅇ 또한 수요검증반의 수요 검증도 실제 수요가 적정한지보다는 사업자가 산업단지를 개발할 역량과 자격을 갖추고 있는가를 중심으로 이루어지고 있는 등 형식적으로 운용되고 있음
3. 환경영향 분석
□ 산업용지와 공원용지 변경에 따른 환경영향
ㅇ 분석 대상인 산업단지 34개 사업에 대한 산업용지와 공원녹지 면적 변화의 관계에 대한 지수 p(i, p)는 다음 <그림 1>과 같음. 전체적으로 우측-위 방향으로 갈수록 변경협의 시 산업용지가 감소하고 공원녹지가 증가하여 공간적으로 환경성이 나아짐을 의미하며, 좌측-아래 방향으로 갈수록 최초 협의 시보다 환경성이 악화됨을 의미함
□ 환경영향 변화 계량화
ㅇ 환경지수는 산업용지가 감소하고 공원·녹지면적이 증가하는 1사분면이 0.559로서 높게 나타났으며, 산업용지가 증가하고 공원·녹지가 감소하는 3사분면이 0.323으로 가장 낮게 나타났음(그림 2 참조).
ㅇ 이외 2사분면과 4사분면은 각각 0.479, 0.462로서 0.5보다 작은 값으로 환경이 다소 악화된 것으로 나타났음. 결과적으로 변경협의를 통해서 일부 환경이 좋아지는 사업이 있지만 대부분은 환경이 악화되고 있음
Ⅴ. 개선방안 및 제언
1. 제도적 개선방안
□ 변경협의에 대한 선택적 주민참여 제도화
ㅇ 개발사업에 대한 계획을 변경할 경우에는 주민에게 변경 내용을 공지하고 의견을 수렴하는 절차가 필요함
ㅇ 따라서 ① 산업단지 개발계획 수립 시 사업자가 입주를 제한했거나 환경영향평가협의 시 입주를 제한한 업종의 해제 및 물질의 배출 ② 생태·자연도 1등급과 법정보호종의 주요 서식지 등 보전가치가 높은 지역의 훼손 등에 관한 계획 변경 등은 주민의견 수렴 절차를 거치도록 할 필요가 있음
□ 계획 상위단계에서의 환경성 고려 강화
ㅇ 산업단지 지정계획 단계는 한 지역의 산업단지 개발 수와 규모를 정하는 가장 상위의 의사결정 단계로서 다양한 정책 결정을 할 수 있으므로, 상위단계에서 환경성을 강화하는 방안을 제도적으로 마련하는 것이 필요함
ㅇ 또한 중점검토지역에 대해서 입지를 승인하는 조건으로 업종별 대기 배출량과 독성가중치를 고려하여 입주제한을 검토하는 것이 필요함
□ 변경협의/재협의 작성 내용 보완
ㅇ 변경협의와 재협의는 공사 시 혹은 운영 시에 시행하기 때문에 개발사업으로 인한 주변지역에 환경적 영향을 주고 있는 상태이며, 이에 대해 사후환경영향조사서를 통해 환경질의 변화를 조사·분석하는 것이 필요함
ㅇ 따라서 변경협의/재협의의 평가서에서는 협의 이후의 환경현황 및 변화를 파악할 수 있도록 계획 변경 이력과 주변 개발 현황, 사후환경영향조사 등을 작성하는 것이 필요함
2. 운영적 개선방안
□ 환경영향평가 협의 이후 치명적 환경 훼손에 따른 재평가 적용
ㅇ 환경영향평가 당시보다 보전가치가 있는 지역이 훼손되고 생태환경의 심각한 변화가 발생한 사업에 대해서는 각각의 변경 내용에 국한하여 단편적인 변경협의를 하는 것은 실효성이 부족함
ㅇ 따라서 사업지구 및 주변지역에 대한 변화된 생태환경 현황조사를 통해 현재 상태를 진단·분석하고, 사업계획 전반에 대한 환경영향을 종합적으로 재평가한 후 생태적 영향을 저감할 수 있는 실효적인 보전방안을 마련하는 것이 필요
□ 환경영향평가 협의 이후 환경변화를 고려한 평가 필요
ㅇ 공사 중 혹은 운영 중의 계획 변경으로 인한 변경협의와 재협의는 단순히 현황조사뿐만 아니라 환경영향평가 협의 이후 지속적인 교란으로 생태환경이 시계열적으로 어떠한 변화가 있는지를 조사·분석하여 계획 변경으로 인해 생태환경이 악화되거나 혹은 완화되는지를 평가하는 것이 필요함
□ 개발사업에 대한 수요 관리
ㅇ 산업단지의 유치업종에 대한 수요조사 및 검토는 여러 단계에서 시행되고 있지만 개발수요와는 상관없이 지자체의 정책적·정치적 판단으로 산업단지가 무분별하게 개발되고 있음
ㅇ 따라서 수요의 적정성을 검토하기 위해서는 투자의향서 신뢰도, 장래 산업용지 및 업종수요, 주변 산업단지 영향, 수요조사 등에 관한 평가내용을 구체화할 필요가 있음
3. 결론 및 정책적 제언
□ 재협의 검토 가이드라인
ㅇ 본 연구에서 제안한 방안은 단기간에 정책적·운영적 측면에서 효과를 볼 수는 있지만 변경협의/재협의의 부정적 기능을 근본적으로 해결하기에는 한계가 있음
ㅇ 환경영향평가의 협의 기능과 당초 협의안의 환경성 유지를 위해서는 가능한 한 변경협의/재협의를 최소화하는 것이 필요함
ㅇ 또한 환경영향평가 협의 이후 진행 중인 사업임을 고려하여 환경 질의 변화에 대한 구체적인 진단을 할 수 있도록 사후환경영향조사와 연계할 수 있는 평가기법의 개발이 필요함
ㅇ 이를 위해서는 변경협의/재협의에 대한 스크리닝 절차 도입, 「산단절차 간소화법」의 개정, 총량개념의 평가기법 개발 등이 요구됨


Ⅰ. Aims and Purposes of the Research
1. Background
□ Research necessity
ㅇ It is not uncommon that frequent revisions of the project plan or the revision of the project plan upon completion of the environmental impact assessment (EIA) process take place. Since the EIA process involves various types of stakeholder and requires human and monetary resources, such practices undermine functions of the EIA consultation.
ㅇ In oder to address the problem mentioned above, improvement measures from the institutional and operational perspectives should be developed. It is also necessary to provide a review guideline for such revisions of the project plan.
2. Research background
□ Purpose of research
ㅇ This research focuses on developmental projects of the industrial complex, urban development, and tourism development. This research analyzes problems associated with the current practices of EIA for revision (henceforth referred to as EIA for revision) by examining domestic and foreign cases. This research also attempts to quantify environmental impacts from EIA for revision. Finally, based on the analyses, we would like to propose how to improve EIA for revision.
Ⅱ. Current Status of EIA for Revision
1. Industrial complex
□ Current status
ㅇ During the research period, there were 251 cases (average 1.3 cases) of EIA for revision in terms of the industrial complex development plan. There were 126 cases of EIA consultation, which is 66% of all EIA cases from 2008 to 2012. There were 193 cases of EIA for revision which is 77% of EIA cases for revision of all project plans.
ㅇ Among the cases above, an increase in pollutant emissions by more than 30% or new pollutant discharges was the most common reason for revising the plan (36%), followed by 'to change the content of the agreement' (29.4%) and 'to change the land use plan for more than 15% of the project area' (14.9%).
2. Urban development
□ Current status
ㅇ The average number of the EIA cases for revision in urban development projects is 1.6 which is greater than that of industrial complex development projects. However, it was found that the total numbers of projects and EIA cases for revision were three times lower in urban development, with 191 and 53 in total for the number of projects and 251 and 86 in total for EIA cases for revision.
ㅇ Among the cases above, 'to change the content of the agreement' was the most common reason (40.8%), followed by 'to change the land use plan for more than 15% of the project area' (18.3%) and 'to expand the project site' (14.1%).
3. Tourism development
□ Current status
ㅇ The average number of EIA cases for revision in tourism development projects is 1.7 which is similar to the average number of EIA cases for revision in urban development projects, Similar to the urban development plans, there were 2.2 annual cases of EIA for revision in tourism development.
ㅇ Among the cases above, 'to develop more than 5% of the preservation area' was the most common reason (33.3%), followed by 'to change the content of the agreement' (26.7%) and 'to change the land use plan for more than 15% of the project site' (22.2%).
Ⅲ. Case Studies of EIA Revision
1. Cases of EIA for revision
□ Songsan 2 Industrial Complex
ㅇ In the case of the Songsan 2 Industrial Complex, the area designated for the preservation purpose was 247,309㎡. However, the preservation area decreased to 104,893 ㎡ through subsequent requests for revision for eleven times.
ㅇ After reaching an agreement, there were changes in the size of the industrial complex and types of business. When the intial EIA agreement was reached, 25 air pollutants were expected to be emitted. In the 19th revision of the Songsan 2 Industrial Complex plan, three more air pollutants were added, which made a total of 28 air pollutants emitted in the air.
ㅇ The amount of emission increased for all air pollutants except for formaldehyde, and there was a substantial increase in emissions of hydrogen cyanide, benzene, 1-3 butadiene, and acrylonitrile.
ㅇ The amount of waste water increased from 11,696 (㎥/day) in the intial EIA agreement to 23,201 (㎥/day) in the 19th revision of the Songsan 2 Industrial Complex plan. The amount of factory waste water increased from 7,229 (㎥/day) in the intial EIA agreement to 10,886 (㎥/day) in the 19th revision of the Songsan 2 Industrial Complex plan.
□ Geoje cable car installation
ㅇ In the case of the cable car installation project in Geoje, due to six times of revision in the plan and the development of the adjacent area, there are substantial differences between the current environmental conditions and the environmental conditions in the intial EIA agreement. It is important to probe whether or not mitigation measures stated in the intial EIA agreement are still effective.
2. Cases of the re-consultation
□ Seolhaewon Golden Beach development
ㅇ The southern boundary of this site is designated as the first degree ecological zone due to the presence of excellent vegetation. Various endangered species such as wildcats, otters, flying squirrels and so on are living on the project site.
ㅇ Although the southern boundary of this site was designated as the preservation area in the initial EPA agreement, this area decreased from 763,404 ㎡ to 725,911 ㎡ due to development of accommodations when the EIA consultation or revision took place in 2019. Such degradations tend to occur more frequently in case of tourism development than any other projects.
Ⅳ. Problems and Analysis of Environmental Impacts
1. Institutional problems
□ No legal system for public participation
ㅇ Since EIA for revisions attempts to change content of agreements, it is absolutely necessary for the residents in the affected area to be informed about which agreements have changed. However, currently, public participation in the EIA procedure is not legally mandated.
ㅇ This is particularly problematic in industrial complex development whose revisions in the plan could threaten the health of adjacent residents and tourist development whose revisions in the plan could have irreversible impacts on the local ecosystem. In this aspect, public participation must be legally mandated for revisions of the project plan which is more likely to have adverse impacts on the adjacent area.
□ Increasing trend of revising the project plan due to the special act
ㅇ Development of an industrial complex under the Industrial Sites and Development Act could be divided into three steps: site designation, approval of the construction plan, and construction of the complex. However, this process is simplified into two steps, including application for approval (integration of the site designation and approval of the construction plan) and construction of the complex, under the Special Act on the Simplification of Approval and Authorization Procedures for Industrial Complexes.
ㅇ In addition, due to the bypassing of strategic environmental impact assessment as well as time constraints with respect to approval of the developmental master plan, consultation of EIA for industrial complex development takes place in the absence of the specified project plan. This is the major reason why EIA for revisions in the industrial complex development is more often than other types of development.
□ Frequent employment of an expedient
ㅇ If there are some issues which make it difficult to obtain approval, project proponents sometimes could leave them out in the project plan to secure content of agreement for EIA. Subsequently, project proponents ask for revisions of the project plan to include such issues. This process is often misused by project proponents to shorten the consultation period of EIA. They request asking for revisions of the project plan while construction is being carried out.
2. Operational problems
□ Degradation of preservation areas with high conservation value
ㅇ The legal requirement of EIA for revision pertaining to protection of preservation areas does not consider the qualitative value of such areas. Rather, the legal requirements mandate project proponents to go through EIA for revision if 5% of the preservation area or 10,000 ㎡ or more preservation area are developed, failing to consider the ecological value of the preservation area being developed.
ㅇ This leads to gradual degradation of the preservation area. When the time comes for EIA for revision, the preservation area tends to lose its conservation value.
□ Excessive regulation regarding EIA revisions of the project plan through content of agreement
ㅇ Some people claim that it is excessive to make project proponents go through EIA for revision when content of agreement is changed. This claim is based on the fact that most changes in content of agreement are not expected to have severe adverse impacts on the adjacent area, such as transplanting damaged trees or changing the monitoring spots.
ㅇ Since this claim is valid, the authorizing institution may be responsible for managing minor revisions of the project plan which do not have severe adverse impacts on the adjacent area. However, if revisions of the project plan lead to severe adverse impacts on the adjacent area such as developing or changing the preservation area or altering types of business in the industrial complex, project proponents must go through the EIA process.
□ Cursory surveys on demand
ㅇ Most project proponents conduct a survey to determine the needs of the industrial complex. However, since this survey is conducted perfunctorily, results are often unreliable.
ㅇ In addition, the demand verification committee tends to evaluate the project plan not based on appropriateness of the demand of the industrial complex but based on capacity and qualification of project proponents.
3. Analysis of environmental impact
□ Environmental impacts based on changes in industrial and park areas
ㅇ The following figure displays the relation between the areas of the industrial site and green open space based on the 34 projects of industrial complex development. If the quotients move towards the upper-right corner, it indicates improvement of the environmental conditions (park areas increasing while industrial areas decreasing) due to the revision. If the quotients move towards the lower-left corner, it indicates worsening of the environmental conditions.
□ Quantification of changes in environmental impact
ㅇ The environmental quotient was the highest in the Quadrant I (0.559) where industrial areas diminish and park areas increase while the quotient was the lowest in the Quadrant Ⅲ (0.323) where industrial areas increase and park areas diminish.
ㅇ Quotients for Quadrants Ⅱ and Ⅳ are 0.479 and 0.462, respectively, indicating worsened environmental conditions more or less, at the value smaller than 0.5. In conclusion, while there are some revisions resulting in improvement of the environmental conditions, results indicate that most revisions result in worsening of the environmental conditions.
Ⅴ. Recommendations
1. Institutional improvements
□ Legally mandate public participation in certain EIA for revising the project plan
ㅇ When EIA for revising the project plan is necessary, the public should be provided with detailed information pertaining to any changes due to revisions including anticipated environmental impacts and mitigation measures.
ㅇ Specifically, if revisions are expected to have severe adverse impacts on the adjacent area, project proponents of these projects must prepare the public participation measure. Types of severe adverse impacts on the adjacent area include but are not limited to the following: 1) allowing business types which are prohibited in the agreement; 2) causing damage to areas exhibiting the high conservation value, such as the first degree ecological zone or habitats of major endangered species.
□ Reinforcement of environmental considerations in the early stage
ㅇ Because the industrial complex designation plan is developed in the earliest stage taking into account the number and scale of the development projects, the environment should institutionally be a vital factor during the planning process by developing evaluation criteria.
ㅇ In addition, when approving the project in the priority areas, it is crucial to consider setting limits on business types on the basis of air pollutant emissions and toxicity weight for each business type.
□ Improving the content of the report
ㅇ Because EIA for revisions or a new EIA consultation for revisions often take place in either the construction or operational phase, the adjacent environment tends to be constantly disturbed. Therefore, it is absolutely necessary to examine and analyze changes in the environment during the post-EIA monitoring phase.
ㅇ The EIA report must include the history of revisions, the developmental status in the adjacent area, and the results of post-EIA monitoring.
2. Operational improvements
□ Application of evaluation with respect to great environmental degradation after consultation
ㅇ It is not highly effective to mandate EIA for revising the project plan expected to have great environmental impact (e.g. degradation of areas exhibiting the high conservation value) in a piecemeal manner.
ㅇ It should be mandated to develop effective environmental protection measures via comprehensive re-revaluation of environmental impacts. Such re-revaluation should be based on surveying changed environmental and ecological conditions and subsequent analysis of anticipated impacts.
□ Consideration of environmental changes after EIA consultation
ㅇ The EIA process due to revision of the project plan should not only assess the current environmental conditions but also evaluate future environmental conditions (whether improved or worsened) expected to be caused by such revisions. Such evaluation should be based on the time series analysis of constant ecological disturbance
□ Managing needs of development projects
ㅇ Surveying and reviewing needs for business types for industrial complex take place in many stages but the final decisions are often made not based on the actual needs but based on economical and political aspects.
ㅇ In order to properly review the actual needs, sophisticated evaluation methods should be devised considering the credibility of the letter of intent, future needs for industrial complex and business types, industrial complex in the adjacent area, and so on.
3. Policy recommendations
□ Review guideline for EIA consultation for revision
ㅇ Although recommendations proposed in this study could be effective in the short-term, they have limitations to address EIA consultation for revision, fundamentally.
ㅇ EIA consultation for revision should be minimized taking into account maintaining environmental protection stated in the initial agreement
ㅇ Considering that most EIA consultations for revision are carried out after reaching agreement, it is necessary to develop concrete evaluation methods to examine changes in environmental conditions that are linked with post-EIA monitoring.
ㅇ In order to accomplish such tasks, various actions are required. They include but are not limited to the following: 1) development of the screening process of EIA consultation for revision; 2) amendment of the Special Act on the Simplification of Approval and Authorization Procedures for Industrial Complexes; and 3) development of evaluation methods which takes the environmental capacity into consideration.

3주택정책 환경성 제고를 위한 국토-환경계획 연계방안

저자 : 이상범 , 박지현 , 이영재 , 최현진

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-237 (237 pages)

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본 연구의 목적은 주거 안정을 위하여 추진되는 주택정책 중 주택공급정책, 특히 대규모 주택 공급을 위한 도시개발사업의 계획 수립의 환경성 제고를 위한 국토-환경계획 연계방안과 관련 제도 개선방안 제시이다. 수도권을 중심으로 공공주택 공급을 위하여 지난 20년여년간 국가정책으로 추진되었던 대규모 개발제한구역 해제를 통한 도시개발사업은 주거 안정 측면에서는 소기의 목적을 달성한 것으로 평가되고 있으나, 지속가능한 국토관리와 환경보전 측면에서는 개발제한구역 환상형 축 단절, 법정보호종 서식지 감소 등 환경훼손, 연접개발로 인한 도시연담화 등 다양한 문제를 유발하였다.
인구 증가와 주택 수요 산정 등을 토대로 한 주택정책 수립은 해당 정책 수립을 담당하는 관계 정부부처 고유의 권한으로 이는 본 연구의 범위에 해당하지 않는다. 하지만 대규모 공공주택 도시개발사업 시행을 위한 개발제한구역 해제 지역 선정 및 해제 규모 산정 등은 지역환경보전과 지속가능한 국토관리 측면에서 환경과 밀접한 관련이 있으므로 국토-환경계획 연계를 통한 환경성 제고가 필요하다. 특히 현행 개발제한구역 해제 기준이 산림보전에 초점을 맞추고 있어 농경지를 포함한 개활지(open space)의 중요성이 적절하게 고려되지 못하는 문제가 있다.
미국과 독일 등 본 연구에서 살펴본 해외 사례는 개활지 보전 정책을 정부 차원에서 강력한 제도를 도입하여 추진하고 있는바, 국내에서도 대도시 주변 지역의 생태계 서식지 및 경관 다양성 보전 측면에서도 개활지 보전 정책을 수립할 필요가 있다. 또한 개발제한구역의 효시인 영국 런던시의 경우에도 개발제한구역에서의 개발압력이 높아짐에 따라 개발제한구역의 지속가능한 관리를 위한 정책을 도입하고 있다.
본 연구에서는 최근 10여 년간 국가정책으로 추진해 온 공공주택 보급 정책인 보금자리주택, 기업형임대주택, 공공주택지구 사업 등을 대상으로 개별 개발사업의 입지 선정, 토지이용계획 수립 등과 같은 개발계획 수립 단계에서 나타난 환경 측면에서의 문제점을 한국환경정책·평가연구원의 환경영향평가 검토의견을 토대로 분석·제시하였으며, 일부 개별 개발사업에 대하여 사례 분석을 함께 진행하였다. 보금자리주택-기업형임대주택-공공주택지구 순서로 대규모 공공주택 개발사업이 진행됨에 따라 초기는 환경 저감방안 관련 검토의견이 주로 제시되었고 이후로 갈수록 계획 적정성, 입지 및 토지이용계획 재검토 등 개발계획자체의 문제를 지적하는 검토의견이 증가하는 것으로 확인되었다. 특히 시간이 지남에 따라 보금자리주택지구, 기업형임대주택지구 및 공공주택지구가 연접하여 계획되는 문제도 크게 증가하는 것으로 나타났다. 이러한 공공주택 공급을 위한 대규모 도시개발사업의 계획 및 입지 선정과 관련된 문제가 증가하는 것은 환경적으로 민감하지 않은 개발제한구역 해제가능지역이 소진됨에 따라 환경적으로 민감한 지역에 공공주택지구가 계획되고 있으며 앞으로는 과거와 같은 개발이 용이한 개발제한구역 해제를 통한 대규모 공공주택 공급정책이 지속되기 어렵다는 사실을 보여 준다.
수도권에서의 개발제한구역 해제를 통한 공공주택 공급정책과는 달리 비수도권에서는 지역수요-공급에 기반하지 않은 공공주택 공급계획이 수립되는 문제점이 확인되었다. 포항시 등 주택공급을 위한 민간도시개발사업이 활발한 지역에 공공주택지구가 계획되지 않거나, 과거 민간도시개발사업이 전혀 없던 지역에 공공주택지구가 지정되는 등 지역특성을 고려하지 않은 주택공급정책이 수립되는 문제가 나타나고 있다.
본 연구에서는 보금자리주택-기업형임대주택-공공주택지구 순서의 사례 분석을 통하여 과거 주택공급정책이 안고 있는 문제점을 분석하는 한편 이를 해소하기 위한 국토계획과 환경보전 측면에서의 개선방안을 제안하였다.
국토계획 측면에서는 국외 사례와 기존 공공주택 개발사업의 사례 분석을 통하여 확인한바와 같이 앞으로는 개발가용지 소진과 인구 감소 등 사회 여건 변화를 감안하여 개발제한구역 등 미개발지에서의 신규 개발을 통한 주택공급정책은 지양하고 도심재생 등 구도심 활성화를 도모하는 주택정책을 수립하여야 할 것이다. 이와 함께 불가피하게 필요한 미개발지에서의 공공주택 공급을 위한 도시개발사업의 계획 수립에 환경부 등 관계부처와 환경전문가가 초기 단계에서부터 참여하여 지역환경 현황을 고려한 입지 선정과 토지이용계획을 수립할 수 있도록 관련 제도를 정비하여야 할 것이다.
환경보전 측면에서는 공공주택 개발계획 수립 과정과 환경영향평가 과정이 더욱 긴밀하게 연계되어 계획 수립 과정에서 논의되었던 환경 측면에서의 문제점과 환경영향을 환경영향평가 단계에서 확인하고 이와 관련된 저감방안을 구체적으로 수립할 수 있도록 관련 제도를 정비하여야 한다. 아울러 「도시계획의 환경성 제고를 위한 가이드라인」 등 관련 가이드라인을 최근 도시개발사업에서 나타나는 문제점을 토대로 개정할 필요가 있다.
본 연구는 국가정책으로 추진되었던 대규모 공공주택 개발사업의 계획 수립과 환경영향평가 과정에서 나타났던 각종 문제점을 정리하여 이를 토대로 향후 주거 안정을 위한 주택공급정책 수립에서 환경성을 제고하기 위한 국토-환경계획 연계방안을 제시하였다는 점에서 의미가 있다. 향후 본 연구와 연관된 후속연구를 통하여 일조장해 저감 등 도심재생을 통한 주택 공급에서의 환경성 제고방안과 자연환경총량제도 등 지역환경용량을 고려한 주택정책 수립 등에 관한 제도화 방안을 마련하여야 할 것이다.


The purpose of this research is to suggest measures to link national land use planning and environmental planning as well as improvement measures for other relevant systems to enhance the environmental aspects of housing supply policy among housing policies promoted for housing stability, especially the planning of urban development projects for large-scale housing supply. While the urban development project promoted by the large-scale release of the Development Restriction Zones(Green belt), which has been pushed forward by the national policy for over 20 years to supply public housing in the metropolitan area, is evaluated to have achieved the intended purpose in terms of housing stability, various problems were caused, in terms of sustainable land management and environmental preservation such as environmental damage including the disconnection of the annular axis in the development-restricted area, the reduction of the endangered species habitats, and serious conurbation due to the combined developments.
Establishing housing policy based on population growth, calculations of housing demand, etc., is the unique authority of the relevant government departments in charge of establishing the policy, and this is not within the scope of this study. However, since determining areas to remove from the Development Restriction Zones and the scale of the removal is closely related to the environment in terms of the conservation of the local environment and sustainable land management, it is necessary to take environmental impact into account by linking land use planning and environmental planning. In particular, there is a problem that the importance of open space, including agricultural land, is not properly considered because the current standards on the removal of the Development Restriction Zones focus on forest conservation.
In overseas cases examined in this study including the United States and Germany, policies for the conservation of open space are being promoted through the strong implementation of the system at the government level. In Korea as well, there is a need to adopt policies for the conservation of open areas in the aspect of preserving ecological habitats and landscape diversity in areas around large cities in Korea. In addition, in the case of the London City, a pioneer in establishing the Development Restriction Zones, a policy for the sustainable management of the Development Restriction Zones is being introduced as development pressure in hese zones increases.
In this study, targeting the projects of the Nest(Bogeumjari) Housing, Enterprise-type Rental Housing, and Public Housing District, which have been promoted by the national policy for the past 10 years, problems in the aspect of the environment which occurred in the planning stage such as the site selection and land use planning of independent development projects were analyzed and presented based on the opinions stated in the Environmental Impact Assessment Review by the Korea Environmental Institute, and case analyses on some of those projects were conducted together.
As these large-scale public housing development projects proceeded in the order of Nest(Bogeumjari) Housing, Enterprise-type Rental Housing, and the Public Housing District development, it was confirmed that the review opinions were mainly focused on the measures to reduce environmental impacts at the beginning; however, the opinions pointing out the problems inherent in the project, such as the appropriateness of the plan, project site, and land use plans increased with the promotion of the national housing policy. In particular, the problems caused by the planning of combined developments of the Nest (Bogeumjari) Housing, the Enterprise-type Rental Housing, and the Public Housing District were becoming serious. Increasing problems related to the planning and district selection of large-scale urban development projects for supplying public housing show that public housing districts are being planned in environmentally sensitive areas as areas that can be released from the Development Restriction Zones that are not environmentally sensitive are exhausted; at the same time, this also indicates that from this point onwards, maintaining the large-scale public housing policy by releasing the Development Restriction Zones which allows easy development as in the past will be difficult.
Unlike the policy to supply public housing by releasing the Development Restriction Zones in the capital area, the problem in non-capital areas was that the plans for supplying public housing were not based on local supply and demand. It has been found that housing policies which do not take regional circumstances into account are being developed; for example, public housing districts are not planned out in regions such as the Pohang City where the private-initiated urban development projects for housing are actively promoted, or, they are planned in areas where no such development projects have been promoted in the past.
In this study, based on the case analyses in the order of the Nest(Bogeumjari) Housing, Enterprise-type Rental Housing, and Public Housing District, we analyzed the problems of the past housing supply policies and suggested improvement measures in the aspects of sustainable national land use planning and environmental conservation.
In terms of the national land use planning, as confirmed by the analyses of overseas cases and existing public housing development projects, the housing policy to supply housing through new development in undeveloped areas such as the Development Restriction Zones should be avoided in consideration of changes in social conditions such as the exhaustion of available land and decrease in population, and the new housing policy should be established to revitalize the old city center such as for urban regeneration. In addition, related legal systems will need to be revised to ensure that related ministries including the Ministry of Environment and environmental experts participate in the planning of urban development projects for the supply of public housing in undeveloped areas, so that they can take part in selecting project sites and establishing land use plans taking the local environment into consideration.
In terms of the environmental preservation, related legal and adminstration systems must be reorganized so that the public housing development plan establishment process and the environmental impact assessment process can become more closely linked. Based on this linkage, environmental problems and environmental impacts discussed in the planning process should be identified at the environmental impact assessment stage, and related reduction measures should be specifically identified. Related guidelines such as “Guidelines for Enhancing the Environmental Aspects of Urban Planning” will need to be revised based on the problems encountered in the recent urban development projects.
This study summarizes various problems arising from the planning and environmental impact assessment of large-scale public housing development projects that were promoted by the national policy, and is meaningful in that it suggested the linkage of national land use planning and environmental planning to improve the environmental quality in the establishment of housing supply policies for future housing stability. In the future, based on follow-up research related to this study, it is necessary to develop measures to improve the environmental quality through urban regeneration in housing supply, such as a measure to avoid infringement of the right to ancient lights, as well as institutional measures on the establishment of housing policy that takes the environmental capacity of the region into account.

4자연자원총량제의 실효성 강화를 위한 제도적 대안

저자 : 이승준 , 이상범 , 차은지 , 윤은주 , Morgan Robertson , Wolfgang Wende , Donna Kendall

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-247 (247 pages)

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Ⅰ. 연구의 개요
1. 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 배경
ㅇ 국내외에서 무분별한 개발로 인해 훼손되는 자연환경의 보전 필요성이 지속적으로 제기되고 있으며, 문재인 정부 국정과제에서는 '보전총량 설정 및 훼손가치만큼 복원·대체 의무화'를 제시
ㅇ 환경부는 2019년 자연자원총량제 관련 입법을 추진했으나 법제화에 어려움을 겪음
ㅇ 자연자원총량제와 유사한 취지를 갖는 국외의 생물다양성 상쇄 정책 사례를 볼 때, 법 규정, 계획, 운영 방식 등 제도적 틀에 관한 다각도의 검토와 기초자료가 필요
□ 연구의 목적
ㅇ 자연자원총량제와 유사하거나 관련된 국내외 제도의 특성과 여건을 분석함으로써 국내 법제도 환경에서 실효성을 높일 수 있는 자연자원총량제의 제도적 대안 제시
2. 연구문제 및 추진방법
□ 연구문제
ㅇ 자연자원총량제와 유사한 개념을 갖는 국외 제도들의 운영 메커니즘은 어떠하며, 해당 국가의 법제도 환경과 어떤 관련성을 갖는가□
ㅇ 자연자원총량제와 연계되는 국내 법제도는 무엇이 있으며, 해당 법제도와의 연계성을 바탕으로 자연자원총량제의 근본 취지를 극대화할 수 있는 방안은 무엇인가□
ㅇ 국외 제도의 사례와 국내 제도 여건 분석에 따라 제시할 수 있는 자연자원총량제의 제도적 대안은 무엇이며, 각 대안의 특성과 장단점은 무엇인가□
□ 추진방법
ㅇ 제도 설계와 운영에서 핵심이 되는 주제를 선정하여 생물다양성 상쇄 제도를 중심으로 하는 국외사례를 주제별로 분석함으로써 종합 시사점 도출(제2장)
ㅇ 국내에서 추진된 자연자원총량제 입법안과 환경영향평가, 생태계보전협력금, 국토-환경 통합, 생태축, 총량제도 등 관련 내용 분석을 통해 제도의 실효성 제고를 위한 시사점 도출(제3장, 제4장)
ㅇ 국외사례와 국내 제도 분석을 바탕으로 도출된 시사점을 종합하여 자연자원총량제의 제도적 대안 설정 및 각 대안의 특징 비교·분석(제5장)
ㅇ 연구에서 제안하는 제도적 대안을 구현하기 위해 요구되는 법제도, 계획, 정책, 연구 등의 향후 과제 제시(제6장)
Ⅱ. 관련 제도의 국외사례 분석
1. 국외 제도의 개요 및 특성
□ 생물다양성 상쇄 관련 거버넌스
ㅇ 30~40년 이상 제도를 발전시켜 온 미국이나 독일은 연방정부 차원의 규정을 가지면서 주별로 매우 다른 형태의 규정을 적용
ㅇ 독일이나 영국 등은 지역계획과 연계하여 생물다양성 상쇄를 설계하고 운영함
ㅇ 주요 국가들은 법제도를 통해 이행과정에 강제성을 부여하며, 이는 관련 정책의 성패를 결정하는 중요한 요소임
□ 이해관계자 구도
ㅇ 일반적으로 프로젝트 개발자, 대행업자(저감은행 운영자), 의사결정자(행정권자)가 핵심 이해관계자이며, 국가나 지역마다 서로 다른 이해관계자 구도를 나타냄
ㅇ 시장기능 활용 정도에 따라 제도 운영에 차이를 보이는데, 미국이나 호주와 같이 시장기능을 활용하는 사례와 독일 등과 같이 공공 관리에 초점을 맞추는 유형으로 구분할 수 있음
2. 국외사례 분석의 종합 시사점
□ 당면 문제를 해결하는 제도 설계
ㅇ 국가나 지역이 당면한 문제를 해결하는 제도를 설계함으로써 유용성을 높이는 것이 가장 큰 추진 동력으로 작용
ㅇ 국가 과제인 균형발전 관점에서 지역 스스로 정한 비전과 목표를 바탕으로 자연환경 보전 목표 총량을 수립하여 관리할 수 있는 제도 설계·운영 필요
□ 법제도의 강화
ㅇ 개발과 보전의 첨예한 이해관계를 바탕으로 제도 운영의 효율성과 효과성을 높이기 위해서는 법적 강제성 필요
□ 순차적 저감의 강력한 적용
ㅇ 예상되는 훼손은 가급적 회피하거나 최소화하도록 제도적으로 유도하고, 훼손에 따른 상쇄전략은 불가피한 경우의 최후 수단이 될 수 있도록 제도를 설계하는 것이 필요하며, 대체불가능한 생태계 기능이나 보전 가치가 높은 취약 생태계는 사전에 훼손을 금지
ㅇ 상쇄 수단으로서의 대체금 지불은 허용하지 않거나, 만약 허용할 경우 대체금 규모가 입지선정, 계획, 관리, 모니터링 등에 소요되는 모든 비용을 반영하도록 조치
□ 입지계획 구상
ㅇ 생태적 연결성과 불균형적인 공간 배치를 방지하기 위해 지역이나 유역 계획 과정에서 훼손에 대한 대체 예정지를 미리 구상하는 것이 바람직하며, 이때 생태적 연결성, 기능 및 사회문화적 연계성을 함께 고려
□ 효율적이고 효과적인 평가체계 마련
ㅇ 이행 과정의 효율성을 높일 수 있도록 평가 방법이 명료하고 간결해야 하며, 동시에 제도의 목적을 효과적으로 달성할 수 있는 지표와 방법 마련 필요
ㅇ 정량적 지표와 정성적 기술을 함께 고려하는 효과적인 평가 체계 마련
□ 모니터링 체계 구축
ㅇ 상쇄 계획 과정에서 이행성과와 영향성과의 논리적 연결성을 분석하여 관련 지표를 설정하고 모니터링 계획 마련
ㅇ 경험 있는 비정부기관이나 지역민을 활용함으로써 장기 모니터링에 필요한 인적 자원을 확보하고 전문성을 높이는 동시에 관리의 적절성을 감시
Ⅲ. 국내 제도의 분석 및 제도 개선 방향
1. 기존 관련 제도와 계획의 분석
□ 자연환경침해 제도안
ㅇ 「자연환경보전법」에 '자연환경침해' 규정을 신설하여 개발사업으로 인한 자연환경 훼손을 보상하도록 하는 개정안을 2019년 국회에 제출
ㅇ 개정안은 환경영향평가 대상 사업을 중심으로 자연자원총량제를 운영하고자 함으로써 제도의 중복성 문제뿐만 아니라 적용범위를 환경영향평가 대상 사업에만 국한하는 한계를 지님
ㅇ 실질적인 총량제 적용을 위해서는 개별 개발사업이 아닌, 공간구조와 토지이용을 계획하는 상위 국토계획을 중심으로 적용하는 것이 바람직함
□ 생태계보전협력금제도
ㅇ 생태계보전협력금제도는 개별 개발사업 단위로 적용되고 부과금 산정에서 실효성이 낮아 자연자원의 목표 총량을 유지하는 데는 적용하기 어려움
ㅇ 자연자원총량제와 생태계보전협력금제는 유사한 취지를 갖는 제도지만, 근본적인 차별성을 갖기 위해서는 두 제도가 적용되는 수준, 즉 개별 개발사업이나 도시계획 등의 서로 다른 수준에서 적용될 필요 있음
2. 국토-환경계획의 연계 및 생태축
□ 국토-환경계획의 연계
ㅇ 국토-환경계획의 연동이 추진됨에 따라 최근 국토계획과 환경계획의 통합관리가 논의되고 있으며, 자연자원총량제가 국토계획과 환경계획을 통합적으로 관리하는 도구역할을 할 수 있음
ㅇ 도시·군기본계획을 포함하는 상위 국토계획은 환경영향평가 협의 대상계획에 속하지 않아 개발 및 보전용지를 구상하는 계획 단계에서 이미 잠재적인 자연환경 훼손이 불가피하므로, 계획 단계에서 자연자원의 목표 총량을 설정하고 유지하는 방안이 필요함
□ 생태축 고려
ㅇ 국토계획에서 생태축을 포함한 환경보전 관련 사항을 개념적 수준에서 고려해 왔으므로, 생태축 평가와 계획 방법론을 마련함으로써 실질적 적용이 가능하도록 구체화하는 작업이 필요
3. 총량제도
□ 매체 중심의 총량제도
ㅇ 대기나 수자원 부문은 오염물질 배출과 농도변화의 인과관계가 뚜렷하고 비교적 단기간에 변화가 일어나며, 총량 평가대상과 설정방식이 측정가능하고 자료 수집이 용이
ㅇ 지역별로 배출허용량을 부여하는 목표기반으로 추진되고 있으며, 목표에 따른 배출량을 제어하도록 규제와 인센티브 적용
□ 생태계 관련 총량제도
ㅇ 습지총량제나 녹지총량제는 대기나 수자원 등 오염 농도 중심의 총량제와는 달리 자연환경 구성요소에 대한 보전 총량을 설정하고 이를 관리
ㅇ 생태계 관련 총량제도는 자연환경 구성요소들의 기능 및 가치를 복합적으로 평가하므로, 총량설정 대상이나 평가체계, 적용방법 등에서 다양한 측면의 검토가 필요
Ⅳ. 제도적 대안
1. 대안의 방향
□ 법제도 및 계획의 틀
ㅇ 환경영향평가제도를 중심으로 하는 기존 자연자원총량제도안은 현실적 목표 부재, 개별 개발사업 단위 관리에 따른 문제, 제도가 적용되는 계획 수준의 문제를 내포하고 있음
ㅇ 기존안의 문제점을 고려할 때, 국토계획 및 환경계획과의 연계성을 바탕으로 보전 총량의 목표 설정과 관리가 적절히 이루어질 수 있도록 지역이나 유역단위 현황을 고려한 상위 계획상에서 제도를 구현할 필요가 있음
□ 운영 방식
ㅇ 지역의 자연환경과 사회경제 여건을 충분히 고려하여 보전 목표 총량을 유연하게 설정할 필요 있음
ㅇ 보전 총량 대상지는 원칙적으로 개발이 어렵도록 제재하는 것이 우선이지만, 완전히 억제할 수 없다면 훼손 자연환경에 대해 대체 복원지 등을 마련하여 상쇄하는 방안을 구상할 필요 있음
ㅇ 자연자원총량제가 개발에 대한 면죄부로 악용되지 않도록 적절한 제재장치 마련
2. 자연자원총량제도의 대안
□ 제도의 틀
ㅇ 도시·군기본계획 및 도 종합계획을 중심으로 구현하면서 상하위 국토계획 및 환경계획과 연계하는 제도적 틀 제안(그림 1 참조)
ㅇ 「국토계획법」 개정 혹은 도시·군기본계획수립지침 개정을 통해 총량제 관련 지침을 구체화할 수 있으며, 국토-환경계획의 실질적 연계가 강화될 경우 지자체 환경보전계획을 통한 적용도 가능
□ 대안의 개념 및 제도 운영 방식
ㅇ 대안 A: 사회경제 여건 중심의 총량제
- 지역의 자연환경 및 사회경제 여건을 고려하여 계획 단계에서 보전 목표 총량을 설정하고 전략적 상쇄 예정지를 구상하며, 운영 과정에서 보전 총량 대상지에 훼손이 발생할 경우 질적으로 개선된 전략적 상쇄지와의 크레딧 거래를 통해 훼손에 대해 상쇄(그림 2, 3 참조)
- 계획과 개별사업 수준에서 모두 적용되는 방식
ㅇ 대안 B: 계획단계 관리 위주의 총량제
- 사전에 기존 보전지역을 목표 총량으로 설정하고, 도시계획 단계에서 개발용지에 대한 수요가 있을 경우 그에 상응하는 보전예정용지를 확보함으로써 계획 단계에서 총량을 유지(그림 4, 5 참조)
- 계획 수준에서만 적용되는 방식
3. 자연환경의 양 산정 방향
□ 녹지면적 기반 총량
ㅇ 계획 및 이행단계에서 훼손 및 상쇄에 관해 녹지면적을 기준으로 적용
ㅇ 비교적 단순한 방식으로 제도 운영 초기에 적용하기 유리하지만, 훼손 전의 자연환경이 가진 구조, 기능, 가치를 상쇄지에 유사하게 복원할 가능성 낮아 대안 A와 같이 훼손지와 동일한 복원이 어려운 저감은행을 활용하는 상황에 적합
□ 기능과 서비스를 고려한 총량
ㅇ 특정 훼손이 발생할 경우 동일한 자연환경 기능이나 서비스로 대체하는 방식
ㅇ 개별 사업 혹은 계획단계의 개발예정용지 설정에 따른 훼손에 대해 동일한 기능과 서비스를 복원할 수 있는 대체지를 발굴하고 복원해야 하므로 불확실성이 높지만, 지역적으로 매우 중요한 기능이나 서비스를 훼손하는 경우에 적합
□ 환경용량을 고려한 총량
ㅇ 개발로 인해 단순히 훼손지의 자연환경만 소모되는 것이 아니라 개발 및 이용에 따라 발생하는 간접적인 자연환경 훼손까지 고려하여 총량과 상쇄량을 결정
ㅇ 환경용량 산정 방법의 표준화와 인식 개선 등이 이루어져야 하지만, 자연환경 훼손에 대한 개념을 입지 경계에 국한하지 않고 환경의 용량 관점에서 고려
4. 생태축을 이용한 보전용지 설정 및 관리 방향
□ 생태축 평가와 계획 방법 구체화
ㅇ 광역교통망 등 일부 개발사업에 대한 사항이 구체적으로 제시되는 것에 비해 대간-정맥 및 하천 등의 주요 생태축의 연결성 유지나 보전에 대한 내용은 구체성이 떨어져 생태축에 관련된 부분을 보다 구체화할 필요가 있음
ㅇ 현황과 개발계획에 기초한 보전뿐만 아니라 장기적인 미래가치를 고려한 잠재적 보전용지의 설정이 가능함
5. 제도적 대안의 비교·분석
□ <표 1>과 같이 자연자원총량제에 관한 2019년 기존안과 본 연구의 두 가지 대안을 법제도 틀, 목표 총량 설정 방식, 운영 메커니즘, 장단점 측면에서 비교·분석
Ⅴ. 결론 및 향후 과제
1. 결론
□ 현황을 고려한 제도 설계
ㅇ 자연자원총량제는 개발과 보전에 관련된 이해관계자 논의뿐만 아니라 훼손과 상쇄, 보전 등에 관련된 입지 선정 과정에서 마주치는 부동산 문제, 생태계 연결성 문제, 다른 계획이나 정책 등과의 상충 문제 등 고려 필요
ㅇ 비록 국정과제이지만 제도적 틀에 대한 연구와 검증 없이 무리하게 추진할 경우 행정적 손실과 이해관계자 갈등 심화 등 정책 실패의 결과로 나타날 수 있음
ㅇ 환경영향평가를 틀로 하는 기존의 제도안은 기존 제도와의 중복성 문제나 이해관계자 반발이 우려되며, 개별 사업 단위 상쇄 조치의 결과에도 많은 불확실성 내포
ㅇ 지역의 개발편차가 크고 균형발전이 강조되는 현재 상황에서 지역의 환경 및 사회경제 여건을 고려하지 않고 개발사업에 대해 무조건적인 보전을 강요할 경우 제도 실효성이 떨어질 수 있음
□ 제도적 대안
ㅇ 도시·군기본계획 혹은 도 종합계획을 중심으로 주변 계획과의 연계성을 가지는 제도적 틀 제안
ㅇ 대안 A는 보전 목표 총량 설정에 유연성을 두는 방식으로 계획과 개별 사업 수준에서 동시에 적용되는 반면, 대안 B는 계획 수준에서 총량을 적용하는 방식임
ㅇ 거버넌스 측면에서 지자체, 국토교통부, 환경부 등의 협력이 필요함
2. 향후 과제
□ 본 연구의 후속 과제
ㅇ 본 연구에서 제시하는 대안을 바탕으로 지역을 선정하여 시범운영을 추진함으로써 제도안을 개선하고, 다양한 지역 여건에서 적용할 수 있는 유연한 제도의 틀 구축
ㅇ 제도 운영 메커니즘을 비롯하여 훼손과 상쇄 평가방식, 입지 선정 등 제도적 대안을 구체화하고 이를 시범사업에 적용할 수 있도록 지침 마련
ㅇ 제도 설계 및 운영에 관해 부처 간 이해관계, 사업자, 환경보전 주체, 지역민, 공무원 등을 포함한 이해관계자 논의 추진
□ 자연자원총량제도 준비를 위한 핵심 과제
ㅇ 이승준 외(2020)에서 제안한 자연자원총량제의 중장기 연구 로드맵과 본 연구의 결과를 고려한 핵심 과제 제시(표 2 참조)


Ⅰ. Overview of the Research
1. Background and purpose of the research
□ Background of the research
ㅇ The newly launched Moon Jae-in administration in 2017 confirmed 'setting the total amount of natural resources for conservation and making restoration or replacement obligatory to offset the losses' as one of the 5-year policy tasks, which is the result of the continuously impacted natural environment by development.
ㅇ The draft amendment of the Natural Environment Conservation Act in 2019 which was intended to support the administration's policy task failed to be approved.
ㅇ Biodiversity offsets experienced in other countries or regions suggest that diverse alternative institutional frameworks should be analyzed and prepared for policy decision making in consideration of legislation, planning, and implementation.
□ Purpose of the research
ㅇ The purpose of this research is to suggest alternative institutional frameworks for the effective total natural resources conservation in Korea by analyzing and characterizing relevant domestic and foreign regulations.
2. Research questions and methods
□ Research questions
ㅇ What are the mechanisms of biodiversity offset regulations in foreign countries or regions, and how are they related to their legislative and policy environment□
ㅇ What are the domestic institutions related to biodiversity offsets and how could the new institutions be effective under the current institutional setup□
ㅇ What are the alternative institutional frameworks for the effective total natural resources conservation, based on the answers to the two research questions, and how could they be characterized□
□ Research methods
ㅇ Chapter 2 provides implications for an institutional design and implementation from the analysis of the major issues in the foreign biodiversity offset policies.
ㅇ Chapter 3 and 4 provide implications for an institutional design and implementation from the analysis of the relevant domestic legal or institutional arrangements, such as the draft amendment which failed in 2019, environmental impact assessment, ecosystem conservation fund, integrated management of land and environmental planning, ecological networks, and total environmental use.
ㅇ Chapter 5 suggests alternative institutional frameworks for the effective total natural resources conservation and compares their features by synthesizing the implications from the results of Chapter 2-4.
ㅇ Chapter 6 suggests future tasks of legislation, planning, policy, and research required to realize the alternative institutional frameworks.
Ⅱ. Analysis of the Biodiversity Offsets
1. Overview of the institutional characteristics
□ Governance
ㅇ The US and Germany, experiencing the institutions over 30~40 years, have developed different state-level regulations under the federal-level Act.
ㅇ Germany and the UK have designed and implemented biodiversity offsets by incorporating them into local planning.
ㅇ Experienced countries legally enforce the implementation of biodiversity offset, which is a critical condition for the success of the policy.
□ Typology of the stakeholder relationships
ㅇ The main stakeholders are generally composed of project developers, service providers (compensation bank operators), and decision-makers (administrative authorities), although each country or region has diverse compositions of and relationships between stakeholders.
ㅇ Institutional characteristics can be classified by the extent to which market is involved; for example, markets are quite well balanced with the control of public administration in the US and Australia, while public administration is strong in Germany.
2. Implications of the overseas biodiversity offsets
□ Institutional design dealing with the most pressing issues
ㅇ The policy can be best promoted by designing useful institutions dealing with the most pressing issues in a country or a region.
ㅇ Considering the balanced national development, which is one of the most pressing issues in Korea, an institutional design promoting locally-determined goal setting for environmental conservation and its achievement is required.
□ Strengthening regulations
ㅇ Legal enforcement is critical to improve the efficiency and effectiveness of the institutions under the conflict between development and conservation.
□ Mitigation hierarchy
ㅇ While anticipated ecosystem loss should be first avoided or minimized, offsets need to be used as a last resort for the unavoidable residual loss and the damage to an irreplaceable or vulnerable ecosystem should be prohibited.
ㅇ It is better not to allow in-lieu fee payment to offset losses; in cases where it is allowed, the amount paid should include all costs associated with site selection, planning, management, monitoring, and so on.
□ Location for the offsets
ㅇ Appropriate offset sites should be mapped out in a local or watershed planning process taking into consideration ecological connectivity and sociocultural relation.
□ Efficient and effective matrix
ㅇ The assessment matrix should be concise for the efficiency of implementation, while including necessary information to effectively achieve the goals.
ㅇ An effective assessment framework would consider both quantitative and qualitative aspects.
□ Monitoring system
ㅇ Relevant indices and monitoring plans should be developed by analyzing logical connections between implementation and impact performances.
ㅇ Experienced NGOs or local residents would play an important role as monitoring experts in the long term as well as inspectors.
Ⅲ. Analysis of the Domestic Relevant Institutions
1. Analysis of relevant institutions, policies, and plans
□ Draft amendment in 2019
ㅇ The draft amendment of the Natural Environment Conservation Act, which includes the regulation of environmental offsets for the impacts caused by development projects, was submitted to the National Assembly in 2019.
ㅇ The draft amendment focused on the development projects under the environmental impact assessment regulation, which results in the problems of institutional redundancy as well as limited coverage.
ㅇ The institutional effectiveness can be improved by approaching not development project units but upper-level land planning.
□ Ecosystem conservation fund
ㅇ The ecosystem conservation fund is not the best approach to achieving conservation goals as it is applied to individual development projects and in-lieu fees are highly underestimated to offset environmental losses.
ㅇ Although the total natural resources conservation is similar to the ecosystem conservation fund in its goal, it should be applied at the different governance level to prevent the redundancy in environmental management and maximize its usefulness.
2. Integration of land and environmental planning
□ Integration of plans
ㅇ The recent efforts to integrate land and environmental planning promoted discussion of specific collaboration between relevant sectors, which may be partially realized by the total natural resources conservation.
ㅇ As the upper-level land planning including urban planning is not subject to the environmental impact assessment regulation, setting the total amount of natural resources conservation at the planning stage is required where areas for potential development and conservation are mapped out.
□ Ecological network
ㅇ Since the conservation of the environment including ecological networks has been only conceptually dealt with in the land planning, the assessment and methodology of ecological networks need to be specified for practical application.
3. Environmental policies based on the total maximum amount concept
□ Air and water policies
ㅇ The cause and effect of pollutant emission and concentration are obvious and come out in a fairly short term for the air and water sectors, and they are also easily measurable to produce available data.
ㅇ The policies are being implemented by a total maximum load approach in each region, and both the regulations and incentives are used to achieve emission targets.
□ Ecosystem-related policies
ㅇ The 'no net loss' of wetlands or green, unlike the maximum load control of the air and water policies, manages conservation targets of the various components of the natural environment.
ㅇ Ecosystem-based 'no net loss' policies should evaluate functions and values of the components of the natural environment by considering the target entities, assessment frameworks, and implementation.
Ⅳ. Institutional Alternatives
1. Considerations for the alternatives
□ Legal and planning aspects
ㅇ The EIA-based draft amendment proposed in 2019 exposed problems, such as the absence of realistic goals, the spatial and temporal issues caused by the individual development project approach, and the relevant planning level.
ㅇ In consideration of the problems in the 2019 draft amendment, the institution needs to be implemented in a way that corresponds to the upper-tier plans which take into account the state of each region or watershed unit so that the total maximum load for conservation can be set and managed properly based on the linkage to the land use and environmental planning.
□ Implementation aspects
ㅇ Conservation goals should be set by deliberately assessing the environmental and socioeconomic conditions in each region.
ㅇ Development within the conservation goal areas should preferably be prohibited; in case of unavoidable development and the consequent environmental loss, an offset such as a substitutive restoration area needs to be prepared.
ㅇ The institution should be carefully designed to prevent it from being used as an excuse for development.
2. Institutional alternatives
□ Legal framework
ㅇ This research proposed institutional frameworks which are applied in the urban and provincial planning and also related to upper and lower-tier land and environmental plans (see Figure 1).
ㅇ The proposed frameworks can be elaborated by amending the National Land Planning and Utilization Act or the guideline for urban planning and it can also be applied through the environmental conservation plan in case the linkage between land use plans and environmental plans is strengthened.
□ The concept of the alternatives
ㅇ Alternative A: flexible goal setting by socioeconomic condition
- In consideration of the region's natural environment and socioeconomic conditions, the total conservation goal and strategic offset sites are set at the planning stage. Any loss to the areas for conservation at the implementation stage would be offset by credit transactions with the restored strategic offset sites (see Figures 2 and 3).
- It is applied at both the planning and individual project levels.
ㅇ Alternative B: conservation at the planning step
- The total conservation goal is set based on the current conservation areas before the planning stage. In case of any additional allocation of development area at the planning stage, potential conservation areas equivalent to those for development is mapped out so that the total area for conservation is maintained at the planning stage (see Figures 4 and 5).
- It is applied only at the planning level.
3. Assessment and quantification approaches
□ Area-based approach
ㅇ The loss and gain at the planning and implementation steps are assessed by green areas.
ㅇ While it is a simple approach that may be easily applied in the early stage of the institution, restoration does not guarantee the substitution of the structure, function, and value of the impacted site; this approach is suitable for alternative A which employs biobanks for offset.
□ Function and service-based approach
ㅇ The gain will have the same functions or services as the loss.
ㅇ While the results of this approach is relatively uncertain since the same functions and services as those of the impacted site should be restored at a substitutive site, it is suitable for a case where locally important functions and services are damaged.
□ Carrying capacity-based approach
ㅇ Both direct and indirect impacts of development are considered in assessing the loss and gain.
ㅇ Although the carrying capacity assessment methodology needs to be standardized and awareness raising is needed for the future, the merits of this approach lie in that the concept of damage to the natural environment is not limited to the area of development-induced loss but to the resultant carrying capacity.
4. Allocation of conservation areas using ecological networks
□ Assessment and planning of ecological networks
ㅇ An approach of ecological networks needs to be elaborated since the information about maintaining and conserving the ecological connectivity among the main mountain ranges and streams has not been much accumulated.
ㅇ Potential conservation areas can be mapped out based on not only the current development conditions but also the future values.
5. Comparison of the alternatives
□ The characteristics of the two institutional alternatives proposed in this study are compared to those of the 2019 draft amendment in < Table 1 >.
Ⅴ. Conclusion and Future Tasks
1. Conclusion
□ Institutional design considering pressing issues
ㅇ For total natural resources conservation, problems of property right, ecological connectivity, conflicts with other plans or policies as well as the interests of stakeholders that arise in the site selection process for offsetting and conservation should be considered.
ㅇ Although the total natural resources conservation is a policy task, considerable research and pilot studies on the institutional frameworks should be conducted to avoid wasting budget and stakeholder conflict.
ㅇ The 2019 EIA-based draft amendment may conflict with other institutions or plans, lead to stakeholder resistance, and include uncertainty with regards to offsetting by individual development projects.
ㅇ As the balanced regional development is a national pressing issue in Korea, an effective conservation policy would take local environmental and socioeconomic conditions into account instead of enforcing unconditional conservation.
□ Institutional alternatives
ㅇ This study proposed institutional frameworks to be implemented at the urban and provincial planning level in connection with other official plans.
ㅇ While the alternative A is an approach setting flexible conservation goals by socioeconomic condition and applied at the planning and individual project levels, the alternative B achieves conservation goals at the planning step and is only applied at the planning level.
ㅇ The proposed alternative institutional frameworks require collaboration among local authorities, the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, and the Ministry of Environment.
2. Future tasks
□ Short-term tasks
ㅇ The institutional frameworks proposed in this study would be improved and elaborated by pilot studies of selected regions to ultimately develop a flexible institutional framework which can be applied in diverse environmental and socioeconomic conditions.
ㅇ A pilot study guideline which specifies the proposed frameworks, such as the institutional mechanism, loss and gain assessment, and location, should be developed.
ㅇ Stakeholder dialogues which include ministries, project developers, conservation groups, local residents, and local authorities as participants should be promoted to discuss institutional design and implementation.
□ Future tasks for the institutional setup
ㅇ Future tasks are suggested by incorporating the results of this study and the long-term research roadmap proposed by Lee et al. (2020) (see Table 2).

5원자력발전소 해체 시 비방사성폐기물 관리 방안

저자 : 신경희 , 양경 , 주문솔 , 조공장 , 이어진 , 김경호

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-209 (209 pages)

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Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 원전 해체폐기물 대량 발생 예상
ㅇ 지속적인 노후 원전의 영구정지 및 해체가 예상되고, 고리 1호기의 해체가 본격화됨에 따라 운영 시 대비 대량의 비방사성폐기물이 발생할 것으로 예상됨
- 독일의 경우, 해체폐기물의 약 1%만 방사성 폐기물로 분류됨
- 국내의 경우, 비방사성폐기물 발생량에 대한 예측치는 부재하나, 해외 사례에 비추어 볼 때 상당량의 폐기물이 발생할 것으로 예상됨
- 고리 1호기의 경우, 3단계(해체착수 및 방사성관리구역 해체)에서 해체폐기물이 집중적으로 발생할 것으로 예상됨
□ 주민 수용성 확보의 어려움
ㅇ 선행연구 결과는 일정 허용농도 기준을 충족하여도 주민의 재활용에 대한 입장은 부정적일 수 있음을 시사함
□ 처리 지연 등으로 인한 추가 비용 발생 우려
ㅇ 중저준위 방사성폐기물과 비방사성폐기물 처리비용의 차이가 매우 큼
ㅇ 비방사성폐기물에 대한 관리 강화는 상당한 비용 증가를 초래하고 이는 해체 지연으로 이어질 수 있음
□ 원전 해체 시 비방사성폐기물에 대한 적정 관리 방안 필요
ㅇ 비방사성폐기물 처리로 인한 사회·환경적 영향을 최소화하기 위한 제도 개선이 필요한 시기임
ㅇ 원전 해체로 인한 비방사성폐기물의 적정 관리를 위한 법·제도 및 운영 개선 방안을 제안함
Ⅱ. 원자력발전소 해체폐기물 현황
□ 법·제도적 현황
ㅇ 「원자력안전법」상에 '자체처분 대상 폐기물'이라는 정의 규정도 없이 고시에 정의규정을 두고 있음
- '포괄위임입법 금지의 원칙'에 반하는 측면이 있음
ㅇ '방사성폐기물의 처분제한'에 관한 법명칭과 배치되는 자체처분을 할 수 있도록 하는 규정을 두고 있음
- '명확성의 원칙'에 반하는 측면이 있음
□ 운영 현황
ㅇ 자체처분 폐기물 중 플라스틱, 철재류, 콘크리트 및 불소화합물은 재활용 사례가 다수 있음
ㅇ 2000년 이후 본격적으로 자체처분이 시행 중임
□ 인식 조사 및 수용성 현황
ㅇ 고리 1호기 최종 해체계획서(초안)에 대한 주민 의견 수렴 결과, 방사성폐기물 처리계획에 대한 우려를 제기
ㅇ 설문조사 결과, 자체처분 폐기물 재활용에 대한 부정답변이 30% 이상을 차지
ㅇ 설문조사 결과, 자체처분 폐기물을 현행처럼 「폐기물관리법」으로 관리하는 것에 대한 부정답변이 50% 이상을 차지
□ 비방사성폐기물의 관리 현황 및 문제점
ㅇ 원전 해체로 인해 단기간에 비교적 다량의 비방사성폐기물이 발생할 것으로 예상되나, 현재 관련 법령에서는 용어 정의가 명확하지 않고, 관리 규정도 모호하여 관리의 사각지대가 발생할 우려가 큼
ㅇ 비방사성폐기물에 대한 재활용 문제를 포함하여 각종 갈등 유발 요인을 안고 있음
Ⅲ. 국외 해체폐기물의 제도 및 사례
□ 일본
ㅇ 최근 클리어런스 규칙 개정을 통해 제도의 대상이 되는 시설 및 대상물을 대폭 확대
- 원전 해체 등으로 인한 다량의 폐기물을 효과적으로 관리하기 위한 필요성에 기인
ㅇ 환경대신은 폐기물의 적정한 처리의 관점에서 클리어런스 제도의 운용에 관해 원자력 규제위원회에 의견을 제시할 수 있음
- 클리어런스 폐기물 또는 비방사성폐기물은 재활용이 가능하고 재활용이 어려운 폐기물은 「폐기물처리법」 등에 따라 일반적인 폐기물처리시설에서 처리할 수 있는 것으로 미루어, 이를 관리하는 환경성의 협력을 위한 절차로 볼 수 있음
ㅇ 원자력규제위원회는 클리어런스 규칙 및 심사기준의 개정 시기에 맞추어, 클리어런스 제도에 따른 측정 및 평가 방법의 인가와 클리어런스 확인을 위한 심사회의에 대한 정보를 원자력규제위원회의 홈페이지에 공개하기 시작함
ㅇ 클리어런스 확인을 거친 클리어런스 폐기물의 재활용은 2020년 현재 원자력업계 내에서 한정적으로 이루어지고 있음
□ 미국
ㅇ 클리어런스 제도를 도입하고 있지 않지만, 최근 극저준위 폐기물과 관련한 연구과제가 다각도로 수행된 바 있으며, 이 과정에서 찬반 입장을 토론하기 위한 자리가 마련됨
ㅇ 해체 시 비방사성폐기물 계획에 특정한 의견 수렴이 규정되어 있진 않지만, 미국의 경우 해체사업에 대한 환경영향평가가 대부분 주법에 의해 수행되므로, 이 과정에서 비방사성폐기물 처분 및 재활용에 대한 대안 마련과 관련하여 공공참여 기회가 보장됨
ㅇ 환경영향평가 과정에서 주정부의 자원재활용 및 회복부, 유독물질통제부 등의 검토가 필요하고 이는 원자력 분야가 아닌 일반 환경청의 업무 영역에 해당됨
□ 독일
ㅇ 무제한 클리어런스와 조건부 클리어런스가 가능하도록 제도를 도입했으며, 방사성폐기물과 비방사성폐기물 규제를 모두 환경·자연보전·원자력안전부(BMU)에서 담당함
ㅇ 해체사업은 환경영향평가 대상사업으로, 관련 문서들이 웹사이트를 통해 제공되며 평가 과정에서 공공참여가 이루어짐
Ⅳ. 제도 및 운영 개선 방안
□ 개선 부문
ㅇ 다음과 같은 네 가지 개선 부문을 도출함
- 관리주체의 명확화
- 해체계획서의 심사 절차 개선
- 해체계획서상 비방사성폐기물 계획의 구체화
- 정보공개 및 주민참여 강화
□ 이행 방안
ㅇ 부분별 이행 방안은 다음과 같음
- 관리주체의 명확화
1) 정의 규정 신설
2) 적용법의 명확화
- 해체계획서의 심사 절차 개선
1) 환경부 협의 절차 추가
- 해체계획서상 비방사성폐기물 계획의 구체화
1) 해체계획서 작성 시 비방사성폐기물 계획 작성
2) 비방사성폐기물에 대한 상세 처리계획 수립
- 정보공개 및 주민참여 강화
1) 숙의형 주민참여 방식 도입
2) 해체계획의 공개
3) 트레이서빌리티 확보
4) 해체계획의 투명성 확보


Ⅰ. Background and Objective of the Study
□ Decommissioning a nuclear power plant can generate significant volumes of waste products.
ㅇ The permanent decommissioning and dismantling of old nuclear power plants are expected to continue in the near future. Furthermore, with the decommissioning of the Kori Nuclear Power Plant getting under way in earnest, a larger volume of non-radioactive waste is expected to be generated compared to the volume of waste produced during the nuclear power plant's operation.
□ Securing the acceptance of local residents can be difficult.
ㅇ Results of previous studies show that residents may harbor negative perceptions in regards to recycling non-radioactive waste from nuclear power plants, even when certain permissible concentration criteria have been satisfied.
□ Potential additional costs caused by processing delays, etc.
ㅇ The difference between the cost of treating low to medium-level radioactive waste and non-radioactive waste is significant.
ㅇ Strengthening the management of non-radioactive waste results in a marked increase in cost, which may lead to delays in the decommissioning process.
□ Decommissioning a nuclear power plant requires proper management of non-radioactive waste.
ㅇ System improvements to minimize the social and environmental impacts caused by the treatment of non-radioactive waste are currently required.
ㅇ Propose measures to improve laws, systems, and operations for proper processing of non-radioactive waste caused by the decommissioning of nuclear power plants.
Ⅱ. Current Status of Waste Generated from the Decommissioning of Nuclear Power Plants
□ Current legal and institutional framework
ㅇ The term “waste subject to self-disposal” is defined in the relevant Regulations only (no definition available in the “Nuclear Safety Act”).
- Current regulations are somewhat in conflict against the “Prohibition of Comprehensive Delegation Legislation Principle.”
ㅇ Regulations permitting self-disposal contrary to the “Restrictions on the Disposal of Radioactive Waste” are currently available.
- Current regulations are somewhat in conflict against the “Principle of Clarity.”
□ Current operational status
ㅇ Among self-disposable wastes, plastics, steel materials, concrete, and fluorine compounds are frequently recycled.
ㅇ Self-disposal has been in practice in earnest since 2000.
□ Perception survey and current acceptance status
ㅇ A survey on the opinions of local residents pertaining to the final decommissioning plan (draft) of the Kori Nuclear Power Plant, indicated concerns regarding the management plan for radioactive waste.
ㅇ More than 30% of all answers on recycling self-disposable waste were negative.
ㅇ More than 50% of all answers on managing self-disposable waste in compliance with current waste management regulations were negative.
□ Current status and issues pertaining to the management of non-radioactive waste
ㅇ Disassembling a nuclear power plant is expected to generate a relatively large volume of non-radioactive waste. However, terms related to the handling of non-radioactive waste have not been defined clearly in relevant laws, and regulations surrounding the management of non-radioactive waste are ambiguous. As such, there is a high possibility of blind spots in the management of non-radioactive waste from disassembled nuclear power plants.
ㅇ The current framework shows that there are various issues causing conflict, including the recycling of non-radioactive waste.
Ⅲ. Overseas Systems and Examples of Waste Generated from Dismantled Nuclear Power Plants
□ Japan
ㅇ Through the recent revision of clearance rules, facilities, and objects subject to relevant systems have been greatly expanded.
- The Minister of Environment can present his/her opinion to the Atomic Energy Regulatory Committee regarding the operation of the clearance system from the perspective of the appropriate disposal of waste.
ㅇ In line with the revision of clearance rules and examination standards, the Atomic Energy Regulatory Commission now discloses information on the approval of measurement and evaluation methods according to the clearance system as well as the review meeting(hosted to confirm clearance) on the Atomic Energy Regulatory Commission website.
ㅇ Recycling of waste that has been checked for clearance is being processed on a limited basis in the nuclear industry as of 2020.
□ United States
ㅇ Although a clearance system has not been enacted, various research projects related to ultra-low-level radioactive waste have recently been carried out. This process has given various stakeholders an opportunity to discuss the pros and cons of a clearance system.
ㅇ There is no specific consensus on plans to manage non-radioactive waste produced during the decommissioning of nuclear power plants. However, in the US, most environmental impact assessments for decommissioning and decommissioning projects must be carried out in accordance with state law. Here, the public is guaranteed, by law, an opportunity to present and review alternatives in terms of processing and recycling non-radioactive waste.
ㅇ When carrying out environmental impact assessments, state authorities overseeing the recycling/restoration of resources, control of toxic substances, etc. must review the process. This responsibility falls under the competent authority supervising the state's environmental affairs rather than nuclear power-related affairs.
□ Germany
ㅇ A system was introduced to enable unlimited clearance and conditional clearance. Currently, the Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU) is in charge of both radioactive and non-radioactive waste regulations.
ㅇ The decommissioning of nuclear power plants is subject to environmental impact assessments. Relevant documents are available through official websites, and the public is invited to participate in the evaluation process.
Ⅳ. Plans for System and Operational Improvements
□ Areas of improvement
ㅇ There are four areas of improvement:
- Clarify the entity-in-charge of managing waste
- Improve the process of reviewing disassembly plans
- Prepare a detailed disassembly plan for non-radioactive waste
- Improve information disclosure and local resident engagement
□ Implementation plan
ㅇ The implementation plan for each area of improvement is as follows:
- Clarify the entity-in-charge of managing waste
1) Establish new regulations for definitions
2) Clarify applicable laws and regulations
- Improve the process of reviewing disassembly plans
1) Add a consultation/discussion procedure with the Ministry of Environment
- Prepare a detailed disassembly plan for non-radioactive waste
1) Prepare plans for managing non-radioactive waste
2) Establish a detailed treatment plan for non-radioactive waste
- Improve information disclosure and local resident engagement
1) Introduce a deliberative process for resident participation
2) Disclose decommissioning plans for nuclear power plants
3) Secure traceability
4) Secure transparency of decommissioning plans

6도심지역 유출지하수 활용 및 관리를 위한 제도개선 연구

저자 : 김경호 , 지민규 , 차은지 , 김교범 , 이병권 , 한혜진

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-235 (235 pages)

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Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 도심지역 지하공간 개발로 발생하는 대규모 유출지하수는 지하수 보전과 물순환 건전성 확보를 위해 적극적으로 이용하고 관리할 필요가 있다. 「지하수법」 등에서 지하철 및 건축물에서 발생하는 유출지하수에 대한 감소대책 및 이용계획을 수립하도록 하는 규정을 두고 있지만, 효과적인 관리와 이용의 측면에서 현행 제도의 실효성이 미흡한 실정이다.
ㅇ 본 연구의 주요 목적은 도심 지역 유출지하수를 효과적으로 관리하고 이용하는 데 필요한 법제도 등 관리제도 개선점을 모색하는 데 있다. 따라서 유출지하수의 이용과 관리제도의 현황 및 문제점을 파악하고, 효과적인 유출지하수의 관리를 위한 정책방향을 설정하였다. 이를 토대로 도심지역의 유출지하수 관리·이용을 위한 다양한 방안과 법제도 개선안을 도출하여 제안하였다.
Ⅱ. 도심지역 지하수 유출 특성
□ 기존에 발간된 자료를 토대로 유출지하수 발생 현황 및 이용률을 살펴보면, 서울시의 경우 도심지역의 유출지하수 발생량이 지속적으로 증가하면서 지하수 개발·이용량을 초과하고 있다. 유출지하수는 대부분 하천유지용수로 이용되기 때문에 지하수 부존량 손실에 지대한 영향을 미친다.
ㅇ 특히 건축물의 경우 기준(30톤/일) 이상의 유출지하수 발생을 인지할 때 신고하는 규정 때문에 이용·관리를 위한 법제도의 실효성이 없고, 유출지하수 이용계획을 사전에 수립하지 않기 때문에 물순환 건전성을 확보하기 위한 유출지하수 활용(중수도를 포함한 다양한 용수 이용)이 미흡한 것으로 파악된다.
□ 본 연구에서는 도심지역의 유출지하수 발생량 및 지하수 보조관측망 자료를 토대로 유출지하수 발생과 지하수위 변동(저하) 사이의 정량적인 관계를 살펴보았으며, 이를 토대로 지하수위 관리구역의 설정 방안 및 유출지하수 발생에 대한 모니터링 방안을 제안한다.
ㅇ 사례연구로서 기계학습을 이용하여 서울시의 유출지하수 발생량, 토지이용, 수리지질 특성 등 공간변인이 지하수위 강하에 미치는 영향 등을 평가하였으며, 도심지역 지하철 인근에서 유출지하수 발생에 따른 유의한 수위강하를 시공간적으로 확인하였다. 이러한 연구 결과를 토대로 도심지역 지하수위 우심지구 및 관리수위 설정 방안을 제안하였다.
ㅇ 서울시에서는 강우현상에 종속되지 않는 지속적인 지하수위 강하가 확인되며, 지하철 노선 이격거리, 지하철 유출량, 토양깊이 등이 수위 저하의 주요 영향요인으로 확인되었다. 또한 시계열 분석으로 설정된 지하수 예측수위의 신뢰구간을 벗어나는 대규모지하수위 강하를 건축물 공사에 인접한 관측망에서 파악하였고, 이를 통해 보조관측망을 유출지하수 계측의 주요 수단으로 활용할 수 있는 방안을 제시하였다.
Ⅲ. 유출지하수 이용·관리 방안
□ 본 장에서는 국내 유출지하수 이용·관리 실태와 현안을 살펴보고 공사 시 유출지하수관리 및 운영 시 유출지하수 이용을 활성화하기 위한 방안을 도출하였다. 여기서 유출지하수 지자체 관리실태 및 감소·계측·이용에 대한 기존 현황을 검토하고, 문제점과 개선점을 제시하였다.
ㅇ 환경부의 지하수업무수행지침 등을 검토하고 지자체 관리 실태(공무원 인터뷰 등)를 확인한 결과, 유출지하수 관리제도 및 행정체계 미흡으로 민간영역의 이용·관리가 부실하였으며, 공사 관리(계측·차수·배수에 관한 관리방안)를 위한 지침이 마련되어 있으나 법제도에 맞는 보다 구체적인 유출지하수 계측 및 모니터링 방법 그리고 지하안전영향평가 등과 연계된 예측방법에 대한 보완의 필요성이 제안되었다.
ㅇ 나아가서 유출지하수 이용의 기본원칙(물순환 건전성 제고 등)을 토대로 도심지역 건축 시설물의 용수(시설물 내 지열냉난방 및 시설물 외 하천유지용수 등) 및 인공함양 방안을 개별적으로 검토하여 제안하였으며, 유출지하수 이용활성화를 위한 평가 프로세스와 경제성 검토 방안을 도출하였다.
Ⅳ. 유출지하수 관리제도 개선안
□ 본 연구의 목표달성을 위해 「지하수법」상의 유출지하수 관리제도의 문제점을 도출하고, 현행 관리제도의 개선방향과 구체적인 개선안을 도출하였다. 특히 지하수 공적관리 강화를 위해 유출지하수 발생신고를 합리화하고 이용을 의무화하는 정책적 개선방향을 설정하고 이에 따를 구체적인 법규정 개선안을 도출하였다.
ㅇ 유출지하수 관련 법제도의 개선점을 파악한 결과 지하수 보전 및 공정관리 측면에서 법제도의 강화가 필요한 것으로 파악되었으며, 이를 위해 유출지하수 신고규정 합리화(사전신고 의무제), 유출지하수 이용의무화 제도, 유출지하수 사전평가제도, 지하수보전구역 등 관리구역 현행화, 지하수 이용부담금 제도 활성화 등에 관한 관리정책의 방향을 도출하였다.
ㅇ 위와 같은 정책 방향의 맥락에서 「지하수법」을 중심으로 개선안을 도출하였다. 특히 유출지하수 신고대상에 관한 규모 및 발생량 기준 등이 현실에 맞지 않아 유출지하수 신고대상 및 신고절차에 대한 법제도 개정을 제안하였다. 본 연구에서 제안하는 법제도 개선안은 유출지하수 신고규정 개정, 유출지하수 용도규정 개정, 유출지하수 수질관리제도 개정, 지하수보전구역제도 개정, 지하수 이용부담금 적용 방안 마련, 지하수 영향조사 등 사전평가제도 적용 방안 마련을 포함한다.
ㅇ 특히 유출지하수 용도에 관한 규정이 중수도 수질기준에만 적용 가능한 항목으로 규정되어 있기 때문에 지하수 인공함양(재함양)을 포함한 유출지하수의 활용 확대를 위한 해당 조항의 개정이 시급한 것으로 파악된다. 그뿐만 아니라 지하수 수질관리규정에 유출지하수 개념을 포함해야 하며 용도별 지하수수질기준을 적용할 근거 마련이 필요하다.
□ (제언) 본 연구에서는 기존 유출지하수 관리제도의 한계를 해결하고자 「지하수법」 등의 개선안을 제시하고 있지만 이를 구현하기 위해 종합적인 지하수 관리정책의 변화가 필요하다. 앞으로 유출지하수를 포함한 지하수 관리를 개선하기 위해 지하수의 보전가치에 대한 인식 제고와 공공성 확보가 절실하다. 무엇보다 지하수 개발·이용시설을 체계적으로 관리하기 위해서는 정부의 제정 및 행정 지원과 더불어 지하수 자원 보전정책의 강화가 요구된다. 통합물관리의 기본원칙인 물순환 회복의 목표를 달성하기 위해 정부 및 지자체의 제도 개선 노력과 본 연구 결과의 적극적인 활용을 기대한다.


Ⅰ. Background and Objective of the Study
□ Large-scale discharge of groundwater from projects designed to develop underground spaces in urban areas needs to be actively utilized and managed to conserve groundwater and ensure the integrity of water circulation systems. Under the Groundwater Act, etc., there are regulations that require the establishment of reduction measures and utilization plans for discharged groundwater generated from subways and buildings. However, the effectiveness of current systems in place is insufficient in terms of both effective management and utilization.
ㅇ The main purpose of this study is to find ways to improve the management system, including the legal framework, to effectively manage and utilize discharged groundwater in urban areas. This study also identifies the current status and issues pertaining to systems utilizing and managing discharged groundwater, and establishes the direction of relevant policies for effective groundwater discharge management. Based on its findings, this study ultimately proposes various measures and plans to improve legal systems governing the management and utilization of groundwater discharge in urban areas.
Ⅱ. Characteristics of Groundwater Discharge in Urban Areas
□ Previously published information on discharged groundwater and its usage suggests that more groundwater is being discharged in urban areas to the extent that the volume of discharged groundwater exceeds the capacity of groundwater developed and utilized. Since groundwater discharge is mostly used for the maintenance of rivers, it greatly contributes to the loss of groundwater reserves.
ㅇ In particular, in the case of buildings, the legal system for utilizing and managing groundwater discharge is ineffective because of regulations that report any instances of groundwater discharge above the standard volume (30 tons/day). Furthermore, the use of groundwater discharge to secure the integrity of water circulation, such as wastewater, is deemed insufficient.
□ This study examines the quantitative relationship between the generation of groundwater discharge and fluctuation of groundwater levels (depletion) based on the amount of discharged groundwater as well as data from the groundwater Auxiliary Observation Network available in urban areas. Based on this, this study proposes a plan for establishing groundwater level management zones and a monitoring plan for discharged groundwater.
ㅇ In terms of case studies, this study uses machine learning to evaluate the effect of spatial variables, such as groundwater discharge volume, land use, and hydrogeological characteristics, on the drop in groundwater levels in Seoul. It also spatiotemporally examines significant water level drops caused by groundwater discharge in urban areas near subways. Moreover, the results of this study were used in proposing a plan to establish high-risk zones and control threshold for groundwater levels in urban areas.
ㅇ Observations through the Seoul Auxiliary Observation Network proved that the continuous drop in the groundwater level was not subject to rainfall. Here, the separation distance of subway lines, volume of discharge from subways, and depth of soil were identified as major influence factors. Furthermore, significant drops in groundwater levels outside the confidence interval of forecasted groundwater levels set by time-series analyses were identified via the observation network adjacent to buildings under construction. This presented means to utilize the Auxiliary Observation Network as a major means of measuring groundwater discharge.
Ⅲ. Means to Utilize/Manage Groundwater Discharge
□ This chapter examines the current status and pending issues pertaining to the utilization and management of groundwater discharge in Korea. It also offers plans to promote the use of groundwater discharged during construction, and the management of groundwater discharge when such means of using discharged groundwater are implemented. Here, the current status of managing, reducing, measuring, and utilizing groundwater discharge at different municipalities was reviewed, and relevant problems and improvements were presented as well.
ㅇ Reviewing the Ministry of Environment's guidelines for performing groundwater work, and confirming the management status of local governments (public official interviews, etc.) revealed that the utilization and management of groundwater discharge in the private sector were poor due to the lack of management and administrative systems for discharged groundwater. Also, despite the guidelines for managing construction (measurement, order and drainage techniques, and application of construction methods), this study explored the necessity of supplementing a more specific method of measuring and monitoring groundwater discharge in accordance with relevant legal systems and forecasting methods linked to underground safety impact assessments.
ㅇ Furthermore, based on the basic principles of utilizing groundwater discharge, this study reviewed and proposed plans for utilizing water at buildings in urban areas (geothermal heating and cooling in facilities, river maintenance water, etc.) as well as artificial recharge methods. It also explored evaluation processes and economic review plans for revitalizing the use of groundwater discharge.
IV. Plans for Improving Groundwater Discharge Management Systems
□ To achieve the goal of this study, issues pertaining to groundwater discharge management systems under the current Groundwater Act were derived in this study. This study also proposed the direction of improvement and specific improvement plans for current management systems. In particular, to reinforce public management of groundwater, policy improvements rationalizing the mandatory reporting of groundwater discharge instances were established, and a detailed legal and regulatory improvement plan was proposed in this study as well.
ㅇ Based on potential improvements identified in the legal systems related to discharged groundwater, this study found that it was necessary to strengthen the legal system in terms of groundwater conservation and process management. To this end, this study established the direction of management policies regarding the rationalization of groundwater discharge reporting regulations, a system for obligating the use of discharged groundwater, a pre-evaluation system for discharged groundwater, management zones (such as groundwater preservation zones), and implemented a fee-based usage system for groundwater discharge.
ㅇ In the context of the above policy direction, this study developed an improvement plan centering on the Groundwater Act. Particularly, given the fact that the scale and volume threshold for reporting groundwater discharge did not reflect reality, this study proposed a revision of the legal system for groundwater discharge reporting thresholds and procedures. Improvements to the legal system proposed in this study include the revision of groundwater discharge reporting regulations, revision of groundwater discharge usage regulations, revision of the water quality management system for groundwater discharge, revision of the groundwater conservation zone system, arrangement of groundwater usage fees, and preparation of pre-evaluation measures such as groundwater impact assessments.
ㅇ In particular, since the regulations on the use of discharged groundwater are stipulated as items applicable only to the wastewater quality standards, this research deemed it urgent to amend relevant provisions and expand the use of groundwater discharge, including the artificial recharge of groundwater. Furthermore, this study deemed it necessary to include the proper definition of groundwater discharge in regulations governing groundwater quality management, and to prepare a basis for applying the groundwater quality standards for different applications.
□ (Recommendation) This study proposes amendments to the Groundwater Act, etc. in order to solve the limitations of the existing groundwater discharge management systems. However, to apply such amendments, this report recognized the need for comprehensive revisions to current groundwater management policies. Moving forward, in order to improve the practices managing groundwater, including discharged groundwater, there is an urgent need to raise awareness of the value and publicness of groundwater preservation. But above all, for the systematic management of groundwater developments and utilization facilities, the government's regulatory and administrative support, reinforcement of groundwater resource conservation policies are required. To achieve the goal of restoring proper water circulation, which is the basic principle of integrated water management, the central government and local municipalities are expected to exert efforts to improve relevant systems and to actively utilize the results of this study.

7순환경제 이행 진단을 위한 통합 평가지표 개발 및 활용방안 구축

저자 : 조지혜 , 주문솔 , 신동원 , 고인철

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-227 (227 pages)

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Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경
ㅇ 전 세계적으로 '대량 생산-소비-폐기형'의 선형경제 구조 하에서 폐기물 다량 발생, 기후변화, 자원 수급의 불안정성 등 다양한 환경문제가 초래되고 있음
ㅇ 앞으로 지속가능발전을 위해서는 기존의 선형경제 구조에서 벗어나 천연자원의 사용을 줄이고 자원의 선순환을 추구하는 순환경제로 전환해 나갈 필요가 있음
ㅇ EU, 프랑스, 일본 등 해외 주요국에서는 순환경제로의 이행 상황을 평가하기 위해 '순환경제 모니터링 지표'를 개발하여 순환경제의 중장기 목표를 달성하기 위한 새로운 정책 수립에 활용하고 있음
ㅇ 국내의 경우 『제1차 자원순환기본계획(2018-2027)』이 수립·추진되어 순환경제 실현을 위한 기반이 마련되어 있으나, 주요 지표가 폐기물 원단위 발생량, 최종처분율, 순환이용률, 에너지 회수율 등 제품의 '폐기 단계'로 국한되어 있어 자원의 순환성을 고려하기 어려움
ㅇ 이에 제품의 전 주기(생산, 소비, 폐기물 관리, 재생) 단계별 주요 요소를 포괄하고, 자원효율성 및 원재료 관점으로 확대하여 경제에 투입되는 자원의 지속적인 이용을 판단하기 위한 지표 마련이 필요함
2. 연구의 목적
ㅇ 본 연구에서는 국내 순환경제 사회로의 이행 상황을 진단하기 위해 자원 전 과정에 대한 '자원효율성' 및 '순환성'을 평가할 수 있는 모니터링 지표를 마련하고, 그간의 추이를 분석함으로써 앞으로의 정책 의사결정에 있어 우선순위를 설정하는 데 기여하고자 함
Ⅱ. 국외 순환경제 모니터링 지표 개발 현황
1. 정부 차원에서 추진된 순환경제 모니터링 동향 분석
□ EU, 프랑스, 일본 등 해외 주요국에서는 순환경제 목표 및 전략을 마련한 이후 자원 전 과정에서의 주요 동향과 패턴을 모니터링하고 있음
□ EU 집행위원회는 2015년 '순환경제 패키지'를 통해 순환경제로의 진전 상황을 평가하기 위한 모니터링 체계의 필요성을 강조함. 이후 기존의 지표들을 참고하여 2018년 순환경제 모니터링 프레임워크를 발표함
ㅇ EU의 모니터링 체계는 '생산 및 소비', '폐기물 관리', '이차원료', '경쟁력과 혁신'의 4단계로 분류되며, 총 10개 지표로 구성되어 있음
□ 프랑스는 2015년 「녹색성장을 위한 에너지 전환에 관한 법률」 제70조에 순환경제의 목적을 “채취, 제조, 처분의 선형경제 모델에서 벗어나는 것”으로 명시하고, “지속가능발전을 위한 생태 전환의 국가전략”에서 천연자원과 탄소의 적절한 사용을 추구하는 새로운 순환경제 모델의 중요성을 강조함
ㅇ 프랑스 ADEME(환경에너지관리부), MEEM(환경에너지해양부), SOeS(지속가능발전위원회의 모니터링 및 통계부)는 유관 협회 및 산업단체와 함께 순환경제를 모니터링하기 위해 총 10개 지표를 개발함2)
□ 네덜란드는 2016년 「2050 네덜란드 순환경제」를 통해 현 세대와 미래 세대를 위한 지속가능한 경제를 목표로 함. 또한 제품의 수명을 연장하고 이를 재활용하여 고품질의 이차원료를 생산함으로써 천연자원의 사용을 저감하는 데 최종 목적을 두고 있음
ㅇ 네덜란드 환경평가청은 통계청 및 국립 공중보건환경연구소와 함께 순환경제 전이과정 지표와 영향 지표를 구분하여 총 21개 지표를 제안함
□ 일본은 「순환형 사회형성 추진 기본법」에 의거하여 천연자원의 소비를 억제하고 환경부하를 줄일 수 있도록 총 4차에 걸쳐 '순환형 사회형성 추진 기본계획'을 수립·추진하고 있음
ㅇ 『제4차 순환형 사회형성 추진 기본계획(2018)』은 순환형 사회 전체상 지표와 7개 부문별 지표를 제시하고 있음. 전자의 경우 물질흐름 지표로 자원생산성, (입구측/출구 측) 순환이용률, 최종처분량을 대표 지표로 설정하였으며, 그 외에도 지속가능한 사회형성, 다양한 지역순환공생권 등 7개 부문을 설정하고 각각의 지표를 마련함
2. 민간 차원 및 학계에서의 순환경제 모니터링 동향 분석
□ 2020년 1월 지속가능발전을 위한 세계경제인협회(WBCSD)는 기업의 순환성을 측정하는 지표(CTI: Circular Transition Indicators)를 마련하고 지표의 산정방법 및 지표를 이용한 목표 설정 등에 대해 설명하는 매뉴얼(User Manual V1.0)을 발표함
□ 앨런맥아더재단(EMF)이 2015년 제시한 물질순환성 평가방법론에는 물질흐름과 다양한 보완 지표가 포함되어 있음. 개발된 지수는 주요 지표, 물질순환 지표, 제품 또는 기업의 물질흐름의 복원 및 재생 정도를 측정하고 추가 영향을 고려할 수 있는 보완지표로 구성되어 있음
3. 시사점
□ 자원의 투입, 사용, 폐기 등의 전 과정에 있어 자원의 효율적인 이용(자원효율성)과 순환성(지속성)을 촉진하기 위해서는 폐기물 처리의 사후 관점에서 더 나아가 사전 예방적 관점에서 정책을 추진해야 하며, 순환경제 이행 상황을 진단 및 평가하기 위한 모니터링 지표 역시 폐기물 측면뿐만 아니라 생산 및 소비 단계를 포함한 전 주기적 측면에서 검토할 필요가 있음
ㅇ EU 순환경제 모니터링 지표 특성을 분석한 결과, 원재료, 자원효율, 재활용, 지속가능 발전목표(SDGs) 요소가 포함되어 있음을 확인할 수 있음
□ EU, 프랑스, 일본의 순환경제 모니터링 지표를 종합 검토한 결과, 폐기물 발생 및 재활용률 측면뿐만 아니라 자원생산성, 원재료 자급률과 같은 자원효율 측면, 순환물질 이용률 등의 이차원료 활용 측면, 순환경제 관련 일자리 및 부가가치 등 영향 측면이 포함되어 있음
Ⅲ. 국내 순환경제 이행 진단을 위한 모니터링 지표 개발
1. 국내 지속가능발전 지표 등 유관지표 특성 분석 및 분류
□ 「자원순환기본법」에 따른 『제1차 자원순환기본계획(2018-2027)』 내 자원순환 지표와 『제3차 지속가능발전 기본계획 변경계획(2016-2035)』의 국가지속가능발전목표(K-SDGs) 지표 외에도, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에 따른 『제1차 자원순환기본계획(2011-2015)』 내 지표, 통계청의 녹색성장 지표, 『제5차 국가환경종합계획(2020-2040)』 지표 내 순환경제와 관련성이 높은 지표 등을 발췌하여 목록화함
□ 이후 각 지표별 의미 및 산정방법을 조사하였으며, 국내 데이터 가용성 측면을 검토함.
본 연구에서는 기존 계획 내 지표를 참고하되, 생산-소비-폐기물 관리-재생원료의 전 주기 측면에서 자원순환성을 진단·평가할 수 있는 지표를 도출하고자 함
2. 국내 순환경제 모니터링 지표(안) 마련
□ 국가 자원순환기본계획에서 제시한 생산-소비-관리-재생 단계별 추진전략을 우선 반영하되, 본 연구목적에 맞게 추진전략을 일부 재구성함
ㅇ 총 폐기물 발생량 및 순환이용률 등 지표가 중요하나, 추진전략상에는 생산과 소비단계가 분리되어 있어 사업장폐기물 및 생활폐기물 개별 지표만 제시할 수 있는 상황임. 또한 자원순환성을 고려한 제품이 친환경 소비와 연계될 수 있도록 생산-소비단계를 통합하여 검토함
ㅇ 현행 추진전략에는 제시되어 있지 않으나, 순환경제 실현을 위한 지원수단(기술·혁신) 및 이를 통한 순환경제 부문 산업경쟁력(부가가치), 일자리, 기후변화 등의 효과성을 모니터링 할 수 있는 지표에 대해서도 추가 검토함
□ 전문가, 산업계, 시민단체, 통계개발원 등으로 지표위원회를 구성하여 포럼을 개최하였으며, 전문가 세미나 및 자문회의를 통해 각 부문별 의견을 수렴하여 순환경제 모니터링 최종 지표(안)을 도출함
□ 본 연구에서는 지표(안)을 크게 대표지표와 보조지표로 구성하였으며, 대표지표는 다시 데이터 가용성 측면을 고려하여 '단기'와 '중장기' 지표로 구분함
ㅇ '단기'의 경우 현재 통계데이터가 구축되어 있거나 대체 통계로 활용 가능하여 수치를 정량화할 수 있는 지표에 해당함
ㅇ 한편, '중장기' 지표는 관련 통계데이터가 아직 구축되어 있지 않아 이에 대한 진단 및 평가가 이루어질 수 없으나 그 지표의 중요성으로 인해 설정된 항목임. 향후 데이터 보완 및 신규 통계 구축을 통해 모니터링이 진행될 필요가 있음
□ '순환경제 전 범주'에 해당하는 '기술·혁신', '산업경쟁력(부가가치)', '일자리', '기후변화' 지표는 생산 및 소비, 관리, 재생의 전 범주에 해당하는 투입 및 성과·영향 지표에 해당함
IV. 국내 순환경제 이행 진단·평가 및 활용방안
□ 본 연구에서 도출한 최종 지표(안) 중 대표지표(단기) 및 보조지표를 활용하여 데이터를 수집하였으며, 지표별 시계열적인 분석을 통해 순환경제 이행 상황에 대한 추이를 분석하고 평가함
□ 본 연구에서 도출한 지표 중 재생자원 이용률, 폐자원에너지 회수 및 사용률, 천연자원환산소비량(RMC), 식품손실률, 물질재활용 및 에너지 회수·사용에 따른 온실가스 배출량 등은 방법론 산정과 함께 통계가 우선적으로 구축될 필요가 있음
ㅇ 재생자원 이용률: 본 연구에서는 EU에서 사용하는 대체 방법론을 활용하여 산정하였으나, 제조단계에 실질적으로 투입된 양에 대한 통계는 부재한 상황임
ㅇ 폐자원에너지 회수 및 사용률: 현재 재활용량 통계는 물질재활용량과 에너지 회수량이 모두 합쳐진 수치로 향후 통계상 분리될 필요가 있으며, 폐자원에너지 회수시설별 에너지 회수량 산정방법이 마련되어야 함
ㅇ 천연자원환산소비량(RMC): 자원소비로 인해 생산되는 1차 가공자원에 대해 천연자원으로 등가환산한 천연자원 소비량에 해당함. 제품 생산 시 원자재등가량(RME: Raw Material Equivalent)을 산정하기 위한 기초통계부터 작성해야 함
ㅇ 식품손실률: 식품 생산에서부터 유통, 소비, 폐기에 이르기까지 각 단계별로 손실되는 양에 대한 데이터 수집이 필요함


Ⅰ. Introduction
1. Research background
□ Diverse environmental problems are arising worldwide under the “mass production - consumption - disposal” structure of a linear economy.
□ Korea would benefit from a transition to a circular economy because it is a resource-poor country that imports most of its resources and energy from foreign countries. There is a growing concern about resource depletion and market volatility.
□ A number of countries, such as the European Union, France, Japan, and China, have already developed circular economy monitoring indicators and used them to identify the status of progress towards a circular economy at the governmental and nongovernmental policy levels.
□ In Korea, monitoring indicators for diagnosing and evaluating the implementation of a circular economy have not yet been established. The Framework Act on Resource Circulation, the current blueprint for a circular economy in Korea, established national resource circulation goals.
□ The First Master Plan for Resources Circulation established four indicators for confirming the implementation as a follow-up measure. However, all the indicators are limited to the amount of waste generation. The plan also raises the need to develop indicators for analyzing and managing resource efficiency and circularity.
□ It is necessary to develop indicators to monitor the sustainability of resources by broadening the scope to include the resource productivity and recycled materials.
2. Purpose of research
□ The aim of this research is to develop the monitoring indicators and to diagnose the progress towards a circular economy in Korea.
□ This will contribute to establishing a statistical base to evaluate the domestic transition status to the circular economy and achieve the midto long-term goals.
Ⅱ. Domestic and International Trends in Circular Economy Policies
1. Analysis of the circular economy policy objectives, agenda and strategies of foreign countries
□ Since 2010, the EU Commission has aimed to shift from a linear economy to a circular economy. It established resource efficient strategies and suggested directions through a 'Towards a Circular Economy: A Zero Waste Programme for Europe' in 2014.
□ The Commission announced a circular economy package containing detailed action plans, laws, and guidelines that emphasized the need for continuous monitoring in 2015 and suggested circular economy indicators to be commonly applied to the EU member states in 2018.
□ France adopted a new resource-efficient social model to promote the circular and low-carbon economy under the 'Act on Energy Transition for Green Growth' including measurable goals.
□ The Netherlands issued the 'A Circular Economy in the Netherlands by 2050' in 2016, which aims at a future-oriented and sustainable economy for the present and future generations.
□ Japan issued and implemented the 'Fundamental Plan for Establishing a Sound Material-Cycle Society' to establish a circular society towards the goal of reducing environmental degradation and natural resource consumption. The plan is issued at five-year intervals, including the first in 2003, the second in 2008, and the third in 2013, and most recently, the fourth plan was released in June 2018.
2. Policies and indicators related to the state of the circular economy in Korea
□ With the implementation of the 'Framework Act on Resource Circulation' in 2018, Korea established and executed the first Master Plans for Resources Circulation (2018-2027). The goal is to reduce generation of waste and facilitate circular utilization.
Ⅲ. Trends in Circular Economy Monitoring Indicators Development in Foreign Countries
1. Trends in the circular economy monitoring at the government level
□ The EU's monitoring system consists of 10 indicators divided across four stages: production and consumption - waste management - secondary raw materials - competitiveness and innovation.
□ France's monitoring indicators consist of three areas of action and seven pillars for a total of 10 indicators. The initial indicators were developed by various agencies and organizations including SOeS, ADEME, and MEEM.
□ In the Netherlands, the Dutch Environmental Assessment Service proposed a system for monitoring the national circular economy implementation plans in cooperation with the National Institute of Public Health and the National Statistical Office of the Netherlands.
□ Japan classified the indicators of circular economy into overall indicators and seven sectoral ones in the 4th Fundamental Plan for Establishing a Sound Material-Cycle Society.
2. Circular economy monitoring trends at the private and academic level
□ The Ellen MacArthur Foundation provided new perspectives on resource productivity, circular activities, waste generation, and energy and greenhouse gas emissions by developing circular economy monitoring indicators.
□ EURES developed indicators to assess resource productivity, and EIP is developing a system to monitor the implementation progress of the strategic plan for raw materials.
3. Implications
□ To promote efficient use (resource efficiency) and circulation (sustainability) of resources throughout the entire resource cycle such as production, consumption, and treatment, it is important to expand the policy development and implementation perspective from waste treatment to waste prevention. In addition, it is necessary to review the monitoring indicators for evaluation and diagnosis across the entire life cycle including production and consumption stages.
□ Accordingly, circular economy monitoring indicators should be reviewed not only for waste but also for raw material flow, resource efficiency, and sustainability. Notably, this process of reviewing monitoring indicators is incorporated into the EU circular economy implementation plan.
□ Indicators at private level in foreign countries commonly include stages of production, consumption, competition, and innovation, and it is recommended that they address resource efficiency, such as resource productivity, raw material self-sufficiency rate and secondary raw materials.
Ⅳ. Developing Monitoring Indicators to Assess the Implementation of a Circular Economy In Korea
1. Domestic indicators related to circular economy
□ Indicators in national master plans such as the First Master Plan for Resource Circulation (2018-2027), the National Sustainable Development Goals (2016-2035), the Fifth Comprehensive National Environmental Plan (2020-2040), and the green growth indicators of Statistics Korea contain waste generation and recycling rates, but the self-sufficiency rate of raw materials, contribution rate of recycled materials, and indicators related to investment, employment, and added values are not treated as relevant indicators in the domestic plan.
□ Therefore, this study aims to develop indicators able to diagnose and evaluate the entire process of material use which includes the stages of production, consumption, waste management, and secondary raw materials and reflect them on the National Circular Economy Monitoring Indicators (proposal).
2. National circular economy monitoring indicators (proposed)
□ Priority was given to the indicators reflecting the implementation strategies proposed in the Master Plan for Resource Circulation (2018-2027). The implementation strategy separates the production and consumption stages, but it is necessary to link eco-friendly consumption to products manufactured in consideration of resource circulation. Therefore, some of the strategies were modified to meet the purpose of this research.
□ Although not provided for in the current implementation strategy, additional indicators such as “technology innovation”, "competitiveness (value-added)," "employment in the circular economy," and "reduction of greenhouse gas emissions" were also reviewed.
□ The final draft of the circular economy monitoring indicators was derived after collecting opinions from experts and practitioners in each field through forums and advisory meetings.
□ In this study, the proposed indicators were both composed of representative and auxiliary indicators. The representative indicators were divided into 'short-term' and 'mid- to long-term' based on the data availability.
□ Specifically, 'short-term' indicators correspond to currently available or alternative statistical data, and 'mid- to long-term' indicators consist of important metrics for monitoring but for which diagnosis and evaluation are not possible because of the absence of the relevant statistical data. The indicators need to be monitored and updated based on future data.
Ⅴ. Diagnosis and Utilization of Circular Economy Indicators in Korea
□ The progress towards a circular economy was diagnosed and evaluated through time-series analysis of each 'short-term' representative indicator.
□ For 'mid- to long-term' indicators of each stage including the circular material use rate, there is a lack of statistical data. The indicators need to be supplemented and improved in the near future.
□ In addition, statistics on material recycling and energy recovery need to be calculated and managed separately and individual goals need to be set for each.
□ The resource circulation management area in the environmental industry statistical survey currently excludes 19 of the 31 industries that were determined in this study to be highly related to circular economy. It is necessary to expand the statistical investigations beyond the existing waste-oriented scope to encompass the items related to the circular economy.
□ Currently, the Ministry of Environment's Resource Circulation Information System calculates and manages not only waste statistics but also national resource circulation indicators included in the Master Plan for Resource Circulation. It is necessary to publicly provide the results of evaluation of the progress towards a circular economy by utilizing the resource circulation information system. This information could be presented in the form of banners so that anyone can easily monitor the implementation status.
Ⅵ. Conclusion and Suggestions
□ In this study, monitoring systems and indicators were developed to diagnose the status of the transition towards a circular economy.
□ According to trend analysis, domestic resource productivity has changed little since 2012, so a policy incentive system is needed in order to enhance resource efficiency.
□ Domestic waste generation and final disposal volume are increasing, while the circular utilization rate is decreasing. In addition, citizens' awareness of recycling in the Consumer Sustainability Consumption Behavior Index is decreasing despite the continuous publicity. This requires more systematic training and publicity, and requires regulatory and support systems for waste generation prevention and recycling.
□ In terms of the impact of the circular economy on the domestic circumstances, the total added value (sales) and the number of employees are increasing, but the investment in related R&D budget is decreasing.
□ It is expected that pan-governmental efforts will be needed to expand technological investment in the circular economy, where securing technical skills is particularly important. Above all, cooperation among the Ministry of Environment, the Ministry of Trade, Industry and Energy, and the National Statistical Office is very important in developing circular economy indicators and paving the way for statistics.

8기후정의 진단을 위한 공간기반 기후변화 민감계층 분석 연구

저자 : 정휘철 , 김근한 , 임영신 , 송영명

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-149 (149 pages)

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Ⅰ. 서론
1. 연구의 필요성 및 목적
□ 전 세계에서 기후변화의 징후로 발생하는 기상이변이 빈번하게 일어나고 있으며, 향후 기상이변으로 인해 발생하는 피해는 상상하지 못할 수준으로 커질 것으로 예측됨
□ 기후변화로 인한 환경적·사회적·경제적 피해는 지역별, 성별, 연령별, 세대별로 다르게 나타나는데, 이에 관한 논의는 환경정의의 개념과 일맥상통함
□ 기후변화 문제를 환경정의 개념에 기초하여 다루는 기후정의를 달성하기 위해서는 이러한 불평등이 발생하고 있는지에 대한 평가를 수행하고, 불평등 해소를 위한 노력과 지속적인 모니터링을 수행해야 함
□ 본 연구에서는 우리나라 시군구 단위의 지자체 전체를 대상으로 하여 기후변화로 인한 폭염을 중심으로 기후정의를 평가하고, 모니터링을 수행할 수 있는 방법을 제시하고자 함
2. 연구 범위
□ 본 연구에서는 공간적으로 불평등 또는 차별을 검토하는 분배적 정의의 관점을 중심으로 기후정의를 살펴보고자 함
□ 분배적 정의 관점에서 기후정의 평가를 위하여 폭염과 관련한 지자체 단위의 불평등을 검토하고 모니터링을 수행하고자 함
3. 연구 내용 및 수행체계
□ 기후정의에 대한 국내외 현황 및 사례 분석을 통하여 시사점을 도출하고 우리나라 실정에 맞는 기후정의 평가 방안을 제시함
□ 기후정의의 개념과 공간분석을 활용한 사례 분석을 통하여 기후부정의를 평가하는 방법론을 제시하고자 하였으며, 이를 위하여 공간 DBMS 기반의 서비스 체계를 제안함
□ 폭염위험지수와 관련하여 다양한 노출성 및 취약성 지표들 간의 상관관계 유무를 확인하고, 전역적 모란 지수를 통하여 우리나라 전체를 대상으로 공간적 군집성의 특성이 있는지 검토함
□ 각 지자체를 대상으로 국지적 모란지수를 사용하여 폭염위험지수의 공간적 이질성을 검토함
□ 각 지자체를 대상으로 폭염의 기후부정의 방법론과 분석결과를 기반으로 하여 정책적 활용과 지속적인 모니터링 체계 기반 마련의 필요성을 주장함
Ⅱ. 선행연구 및 이론적 고찰
1. 기후정의
□ 기후정의의 논리는 환경의 위험과 혜택이 평등하게 분배되어야 한다는 문제의식을 환경정의로부터 흡수함과 동시에 '저탄소사회로의 전환'이라는 혁신적 요소를 내포하고 있음
□ 기후정의는 기후변화와 관련하여 산업적 혜택과 이에 따른 책임 및 피해가 불일치한다는 측면에서 촉발됨
□ 기후정의는 다음과 같은 구성요소로 구분할 수 있음
ㅇ 분배적 기후정의
- 기후변화에 대한 책임의 문제에 있어서 이상기후의 원인 제공자와 피해자의 불일치, 기후변화에 대한 책임 분배 강조
ㅇ 절차적 기후정의
- 기후변화 정책의 수립 및 검토 과정에서 형식적인 절차가 아닌, 능동적인 참여의 보장 및 과정 구축
ㅇ 생산적 기후정의
- 기후변화가 가속화할 수밖에 없는 현재의 산업구조에 대한 비판적 고찰 및 새로운 산업구조로 전환하기 위하여 현재 산업구조의 노동자를 포용하는 정의로운 전환을 주장
ㅇ 인정적 기후정의
- 인간 중심의 사고방식이 아니라, 생물 전체를 인정하고 포용하는 생태학적 관점에서 기후변화 대응 전략을 수립
2. 기후정의 및 환경정의 진단분석
□ 국내외 기후정의 및 환경정의 진단을 위한 선행연구들을 살펴본 결과 다음과 같이 정리할 수 있음
ㅇ 기후정의의 분석을 위해 폭염 또는 홍수 등 이상기후를 대상으로 한 기후변화 리스크 평가를 기반으로 분석을 수행
ㅇ 타 행정구역(또는 지역)과 차별화 되는 사회-경제학적 취약성을 다룬 차별성(불공평)에 대한 검토를 수행
ㅇ 타 지자체와의 차별성 또는 불공평을 확인하는 방법론은 상관분석, 군집분석, 핫스팟 분석, 주변 행정구역과의 수치 비교를 통해 분석 수행
ㅇ 따라서 기후부정의 평가를 위해서는 기후변화 리스크 평가와 지자체별 공평성 비교를 통한 분배적 정의 검토를 활용하여 기후부정의가 발생하는 지자체들을 추출해야 함
ㅇ 이를 위해 다양한 유형의 취약성 지표 중 기후정의에 영향을 미치는 평가인자들에 대한 상관분석, Moran's I, 지자체 간 수치 비교 등의 방법을 검토
ㅇ 또한 지속적으로 구축 중인 다양한 유형의 지표를 활용하는 등 기후정의 평가를 위한 방법론적 검토 필요
3. 기후정의 리스크 평가 관련 지표
□ 국내외 기후정의 리스크의 평가 지표와 연구들을 살펴본 결과 다음과 같이 정리할 수 있음
ㅇ 기후변화 리스크 평가에서 사회, 경제, 환경, 보건, 인프라 등 다양한 유형의 평가지표들을 활용
ㅇ VESTAP에서 제공하는 취약성 지표는 381개 항목이나 선행연구에서는 이에 포함되지 않는 지표들을 검토
ㅇ 따라서 향후 이러한 지표들의 확장까지 고려할 수 있는 방법론 또는 분석 체계 마련 필요
ㅇ 또한 4차 산업혁명과 관련된 기술들이 대두됨에 따라 데이터 구축 및 활용의 중요성이 강조되면서 다양한 유형의 활용 가능한 데이터가 구축될 것으로 판단, 다양한 유형의 리스크 지표 또는 지속적으로 추가되는 취약성 지표를 활용한 기후정의 평가 체계검토 필요
Ⅲ. 기후부정의 도출을 위한 분석
1. 분석 방법론
□ 분배적 정의를 중심으로 기후정의 진단, 이를 위해서 지역들 간의 불공평, 차별성을 중심으로 평가를 수행하여 타 지역에 비해 취약한 지역 도출
ㅇ 이상기후 현상 중 하나인 폭염을 대상으로 우리나라 전체 시군구에 대하여 기후부정의 도출을 위한 분석 수행
ㅇ 분석을 위해 환경부 폭염위험도의 위해성, 노출성, 취약성 평가항목 이용
ㅇ 폭염 관련 위해성 분석 결과와 노출성 및 취약성 지표들 간의 상관관계 확인
ㅇ 폭염 관련 위해성 분석 결과와 노출성 및 취약성 지표의 시군구별 Z-Score 비교를 통해 타 지역에 비해 취약한 지역 도출
ㅇ 노출성 및 취약성 지표들에 대하여 Global Moran's I 분석을 수행함으로써 공간적 군집성 검토
ㅇ 노출성 및 취약성 지표들에 대하여 Local Moran's I 분석을 수행함으로써 공간적 이질성 검토
□ 공간 DBMS를 활용한 분석 체계 수립
ㅇ 지속적으로 구축되고 생산되는 데이터를 활용한 기후정의 분석을 수행하기 위해, 공간 DBMS를 활용한 데이터의 저장, 공간분석 그리고 저장된 데이터들의 속성정보들을 이용한 질의와 분석 서비스 제공 가능
ㅇ 공간 DBMS에 저장된 공간정보들의 위치 값을 포함한 속성 값 추출과 데이터 간의 연계(조인)를 고려한 질의를 활용해 속성 값을 추출하여 정형화된 데이터를 구축하고, 이를 이용해 다양한 분석 수행 가능
2. 분석 결과
□ 폭염과 관련하여 위해성 높은 지역의 노출성과 취약성 평가항목 중 상관성이 높게 나타나는 지표이면서 Global Moran's I가 높게 나타나는 지표를 도출
ㅇ 노출성 항목의 지표는 총인구수와 인구밀도, 취약성 항목의 지표는 도시화면적비율, 녹지면적비율
□ 폭염과 관련하여 위해성 높은 지역 중에서 노출성과 취약성 평가항목 중 타 지자체에 비해 높게 나타나는 지표를 가지고 있는 지역이면서 Local Moran's I가 높게 나타나는 지역 도출
ㅇ 폭염의 위험성이 타 지자체에 비해 높고(상위 15%) 노출성과 취약성 지표가 타 지자체에 비해 높게 나타난 지역을 추출한 결과, 대부분 인구밀도가 높고 도시화된 지역으로 녹지 면적 비율이 작은 도시지역들에 기후정의 관점에서 부정의가 나타났다고 판단
Ⅳ. 결론 및 제언
1. 정책적 활용
□ 취약성이 나타난 지자체에서는 도시계획을 포함하여 다양한 계획 단계에서 이러한 기후부정의를 보완할 수 있는 기반을 마련해야 할 것으로 판단됨
□ 향후 기후변화 지원 대책에서 폭염 대응 행동요령 등의 교육예산을 확보하고, 지속적인 교육을 통해 폭염과 관련된 피해를 줄일 수 있도록 노력함으로써 기후부정의를 해소할 수 있도록 노력해야 할 것임
□ 지속적인 모니터링 체계를 구축하여 다부처 간의 사업을 지속적으로 추진할 수 있는 기반을 마련할 필요 있음
2. 향후 연구 과제
□ VESTAP에서 제공하는 자료를 통하여 본 연구 방법을 자동화하여 현재와 미래의 기후 부정의를 검토할 수 있는 분석도구의 개발이 필요함
□ VESTAP에서 제공하지 않는 다양한 지표들을 연구하고 지속적으로 발굴해야 함
□ 시군구 단위의 지자체를 넘어서 기초지자체 단위를 대상으로 연구하기 위하여 고해상도의 데이터 구축이 필요함
□ 본 연구에서는 분배적 정의를 중심으로 기후부정의를 검토하였으나, 향후 절차적·생산적·인정적 정의에 이르기까지 평가를 제공할 수 있도록 노력해야 함


Ⅰ. Background and Aims of Research
1. Need and Purpose of Research
□ Abnormal climate is occurring frequently around the world as signs of climate change, and it is being predicted that damages caused by abnormal climate in the future will grow far beyond expected
□ Environmental, social and economic damages caused by climate change are appearing differently by region, gender, age and generation, and discussions on this are in line with the concept of environmental justice □ In order to achieve climate justice that deals with climate change issues based on the concept of environmental justice, it is necessary to evaluate why such inequalities occur, while continuously working on and monitoring efforts to resolve such inequalities
□ This study aims at presenting a method to evaluate and monitor climate justice focusing on heat waves resulting from climate change for entire local governments in the cities and townships of Korea
2. Scope of Research
□ This study intends to examine climate justice focusing on the perspective of distributive justice that reviews spatial inequalities and discrimination
□ It aims to review and monitor the inequalities of local government unites related to heat waves to evaluate climate justice from the perspective of distributive justice
3. Research Contents and Execution System
□ Analyzed domestic and foreign status on climate justice and conduct case-studies to draw up implications and present climate justice evaluation plans fitting the conditions of Korea
□ Aimed at presenting methodologies that evaluate climate injustice through case-studies utilizing the concept of climate justice and spatial analysis, and proposed a spatial DBMS-based service system for this
□ Checked the correlation between various exposure and vulnerability-based indicators related to heat wave risk coefficients and reviewed whether there are features of spatial differences for all of Korea using global Moran's I.
□ Reviewed spatial differences of the heat wave risk coefficient using global Moran's I for each local government
□ Claimed the need for policy utilization based on climate justice methodologies and analysis results of heat waves and the need for establishing a base for continuous monitoring system for each local government
Ⅱ. Preceding Studies and Theoretical Consideration
1. Climate justice
□ The logic of climate justice includes absorbing the critical mind that the risks and benefits of the environment should be evenly distributed from environmental justice, as well as the innovative element of 'conversion to a low carbon society'
□ Climate justice was triggered because the industrial benefits regarding climate change and the resulting responsibilities and damages are inconsistent
□ Climate justice can be divided into the following components
ㅇ Distributive climate justice
- In regards to the issue on responsibility for climate change, emphasizes the inconsistency of the party causing climate changes and the party that incurs damages are inconsistent, and the distribution of responsibilities for climate change
ㅇ Procedural climate justice
- In regards to the procedure for establishing and reviewing climate change policies, ensure active participation instead of being formative procedures, and construct a process
ㅇ Productive climate justice
- Critical thinking on the current industrial structure that cannot help but to accelerate climate change and champion a just conversion that includes laborers in the current industrial structure in order to switch to a new industrial structure
ㅇ Recognition climate justice
- Establish climate change response strategies from an ecological perspective that is not human-centered, but recognizes and includes all types of life
2. Climate Justice and Environmental Justice Diagnostic Analysis
□ Upon examining the preceding studies for domestic and foreign climate justice and environmental justice diagnosis, the results can be summarized as follows
ㅇ Analyses were selcted based on climate change risk evaluations for abnormal climates such as heat waves and floods to analyze climate justice
ㅇ Reviews were made on discrimination (inequalities) dealing with socio- economic vulnerabilities that are differentiated from other administrative districts (or regions)
ㅇ For methodologies on checking discrimination or inequalities with other local governments, analyses were conducted through correlation analysis, cluster analysis, hot-spot analysis, and numerical comparisons with nearby administrative districts
ㅇ Therefore, in order to evaluate climate injustice, local governments in which climate injustice occurs should be extracted through climate change risk evaluations and using reviews on distributive justice through fairness comparisons
ㅇ For this, review methods such as correlation analysis, Moran's I, numerical comparisons between local governments, etc. on the evaluation factors that affect climate justice among the various types of vulnerability indicators
ㅇ Furthermore, methodological reviews are necessary to evaluate climate justice such as utilizing different types of indicators that are continuously being constructed 3. Indicators Related to Climate Justice Risk Evaluation
□ Upon examining the evaluation indicators and studies on domestic and foreign climate justice risks, the results can summarized as follows
ㅇ utilize various types of evaluation indicators such as society, economy, environment, health, and infrastructure in the climate change risk evaluation
ㅇ There are 381 vulnerability indicators provided by VESTAP, but preceding studies reviewed indicators not included in this
ㅇ Therefore, it is necessary to provide methodologies or analysis systems that can also take into consideration extension of such indicators in the future
ㅇ Furthermore, as technologies related to the fourth industrial revolution are drawing attention, the importance of constructing and utilizing data has been emphasized, and it was judged that various types of data that can be utilized will be constructed, and thus, there is a need to review the climate justice evaluation system using various types of risk indicators or the continuously added vulnerability indicators
Ⅲ. Analysis for Deducing Climate Injustice
1. Analysis Methodology
□ Diagnose climate justice focusing on distributive justice, and for this, carry out evaluations focusing on inequalities and discrimination among the regions to find comparatively vulnerable regions
ㅇ Perform analysis to deduce climate injustice for all cities and townships of Korea in regards to heat waves, which are a type of abnormal climate
ㅇ Use hazards of the Ministry of Environment's heat wave adaptation risk map, exposure, and vulnerability items for analysis
ㅇ Use heat wave hazard analysis results and check correlation between the exposure and vulnerability indicators
ㅇ Find areas that are comparatively more vulnerability through the heat wave hazard analysis results and comparisons of Z-Score of exposure and vulnerability indicators
ㅇ Review spatial cluster by conducting Global Moran's I analysis for exposure and vulnerability indicators
ㅇ Review spatial difference by conducting Local Moran's I analysis for exposure and vulnerability indicators
□ Establish analysis system using spatial DBMS
ㅇ In order to conduct climate justice analysis using data that are continuously constructed and produced, possible to save data using spatial DBMS, location-based spatial analysis, and provide quick questions, operations and analysis using attributes information
ㅇ Extract location-based attribute values of saved spatial information and link and query tables using table join to extract attribute values to collect structural data, and utilize this for various analyses
2. Analysis Results
□ Deduce indicators where Global Moran's I is high while also having high correlation in the exposure and vulnerability evaluation items of regions with high hazards related to heat waves
ㅇ Indicators related to exposure are total population and population density, and indicators related to vulnerability are urbanization area ratio and green area ratio
□ Deduce indicators where Local Moran's I is high while also having high indicators compared to other local governments in the exposure and vulnerability evaluation items among regions with high hazards related to heat waves
ㅇ Upon extracting the regions having high heat wave dangers (top 15%) and high exposure and vulnerability indicators compared to other local governments, most were regions with high population density and high urbanization, and it was judged that injustice occurred in the perspective of climate injustice in urban regions with low green area ratios
Ⅳ. Conclusion and Proposal
1. Utilization for Policies
□ It is judged that for local governments having vulnerabilities, it is necessary to supplement such climate injustices in various planning stages including city planning
□ Efforts will be made to procure educational budgets such as for heat wave response instructions in future climate change support plans, while seeking out ways to mitigate damages related to heat waves through continuing education as part of the efforts to minimize climate injustice
□ It is necessary to construct an ongoing monitoring system to present the basis for consistently pursuing projects between different agencies
2. Future Research Projects
□ It is necessary to automate these research methods using data provided by VESTAP to develop analysis tools that can review present and future climate injustices
□ It is necessary to continuously research and discover various indicators not offered by VESTAP
□ It is necessary to construct high-resolution data to not only include the local governments of cities and townships, but also the lowest local governments
□ Climate injustice was reviewed in this study focusing on distributive justice, but in the future, efforts should be made to provide evaluations that include procedural, productive, and recognition justice

9지속가능성 확보를 위한 자원순환 성능 및 처리기반 적정성 평가 연구

저자 : 이소라 , 이진혁 , 정석재 , 윤호영

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-207 (207 pages)

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Ⅰ. 서론
□ 연구의 필요성 및 목적
ㅇ 우리나라의 폐기물 발생량은 지속적 증가 추세로, 2017년 기준 총 폐기물 발생량은 43만 톤/일이며, 1인당 1일 생활계폐기물 발생량이 1.01kg으로 2012년 0.95kg 대비 증가 0.06kg 증가하였음
ㅇ 국내 폐기물 발생전망1)에 따르면 2017년 43만 톤/일으로부터 2027년 48만 9,000톤/일로 증가될 것으로 분석되고 있으나 그에 대한 적정처리 계획이 부재함
ㅇ 본 연구는 불법투기 폐기물, 방치폐기물, 불법수출 폐기물 등 국내외 이슈에 대응하기 위한 국내 자원순환 성능 및 처리기반 적정성의 평가기법을 개발함
ㅇ 지속가능한 폐기물 관리 전략을 마련하고 법제도적 개선(안)을 제안하였음
□ 연구의 범위 및 내용
ㅇ 폐기물 발생 및 불법폐기물 관련 정책 분석과 GIS 기반 자원순환 시스템 평가기법 개발을 통해 시사점을 도출하고 관련 법제도적 개선(안)을 마련하고자 하였음
- 폐기물 발생 및 불법폐기물 관련 정책추진 현황 분석 및 적정처리 가능성 검토
- 국내외 폐기물 처리시스템의 지속가능성 평가 사례 분석
- 처리기반 적정성 평가를 위한 국내 현황 및 시설 등 기초자료 분석
- 폐기물 종류(생활폐기물, 사업장폐기물)별 발생량, 처리방법별 처리용량(공공시설, 민간시설)과 실제 처리량 분석
- 폐기물 발생 현황 및 처리시설 반입폐기물 성상 및 용량 등 DB 구축 방안 마련
- 폐기물 종류별 현재 시설의 처리능력 수준과 향후 처리능력 전망
- 폐기물 처리시설별 자원순환 시스템 평가 및 성능평가 방법론 개발
- 연간 발생 폐기물 및 미처리 불법폐기물의 처리 계획에 따른 적정 처리기반 구축 방안 제시
Ⅱ. 폐기물 발생 및 부적정 처리 사례 분석
1. 국내 폐기물 발생 현황
□ 국내 폐기물 현황
ㅇ 2018년을 기준으로 국내 총 폐기물 발생량은 43만 톤/일로, 전년 대비 약 3.9% 증가하였으며, 종류별 비율은 건설폐기물 48.1%, 사업장배출시설계폐기물 38.9%, 생활계폐기물 13.0%를 차지하고 있음
ㅇ 생활계폐기물 1일 발생량 중 45.0%(2만 5,236톤/일)가 인구 밀집 지역인 경기, 서울, 부산 지역에서 발생하였으며, 사업장배출시설계폐기물 1일 발생량 중 51.8%(8만 6,816톤/일)가 충남, 전남, 경북 순의 3개 지역에서 발생하였고, 건설폐기물 1일 발생량 중 47.8%(9만 8,944톤/일)가 경기, 서울, 경남 순의 3개 지역에서 발생함
□ 국내 폐기물 처리시설 현황
ㅇ 소각시설 수는 지방자치단체 178개소, 자가처리업체 136개소, 최종처분업체 68개소로 총 382개소이며, 시설용량은 지방자치단체 1만 7,124톤/일, 자가처리업체 6,523톤/일, 최종처분업체 8,315톤/일로 지방자치단체의 비중이 가장 큼
ㅇ 매립시설 수는 지방자치단체 218개소, 자가처리업체 27개소, 최종처분업체 30개소로 총 275개소이며, 총 매립용량은 지방자치단체 48,022만m3, 자가처리업체 1만 3,207만m3, 최종처분업체 4,629만m3이며 잔여 매립 비율은 지방자치단체 81.6%, 자가처리업체 13.6%, 최종처분업체 4.8%로 지방자치단체가 매립용량 및 잔여 매립 비율이 가장 높음
□ 국내 불법 및 부적정 처리 관련 사례 검토
ㅇ 부적정하게 처리된 폐기물은 대부분 생활폐기물이었으며, 개인 업체가 주체인 경우 대부분 경제적 이익을 이유로 발생하였고, 지방자치단체 단위에서는 주로 업무 소홀 및 책임 회피 등이 이유로 파악되었음
□ 일본 불법폐기물 현황 및 대책 조사
ㅇ 불법투기의 양 및 건수 모두 전반적으로 꾸준히 감소해 2016년 2만 7,338톤, 131건까지 감소하였으며, 2015년 16만 5,550톤, 2018년 15만 6,826톤이 신규로 발생했는데 이는 유가하락, 쓰레기 대란 등 국내 발생 원인과 유사하나 폐플라스틱류가 감소한 것에서 차이를 보임
Ⅲ. 폐기물 처리시스템의 지속가능성 평가 및 정보 구축 사례 분석
1. 폐기물 처리시스템의 지속가능성 평가 관련 사례 분석
□ 국외 폐기물 지속가능성 평가 사례 조사
ㅇ 일본의 폐기물 처리시스템 지속가능성 평가기법 및 개선전략연구, EU의 지속가능 자원순환 전략 사례인 Waste to Energy, Best Environmental Management Practice(BEMP) for the Waste Management Sector, Interreg Europe COCOON의 지속가능한 매립지 관리사례, Cedalion & Orion tool을 활용한 지속 가능 정책결정 지원도구 등에 대한 분석을 수행하였음
2. 폐기물 처리자료 및 처리정보 시스템 구축 관련 사례 분석
□ 국내외 폐기물 처리시스템 구축 사례 조사
ㅇ 일본의 폐기물 광역이동 대책 및 순환이용량 실태 조사 보고서, 폐기물 처리시스템 적정성 평가 및 예측을 위한 Waste atlas, What a waste 2.0 시스템을 분석하였음
ㅇ 국내 한국국토정보공사의 수거체계 최적화를 위한 건물단위 생활폐기물 배출량 추정(2015)보고서, 자원순환 종합 정보시스템(순환자원정보센터), 부산자원순환협력센터 등의 사례를 조사하여 분석 결과를 수록하였음
Ⅳ. 자원순환 성능 및 처리기반 적정성 평가
1. 폐기물 발생 현황 및 처리시설 등 기초자료 분석
□ 폐기물 발생 현황 및 처리시설 여유용량, 에너지 생산량 분석
ㅇ 전국 17개 시도 폐기물 담당자를 통해 취합한 폐기물 처리시설 운영 현황 자료, 2018 전국 폐기물 발생 및 처리 현황 자료, 올바로 자료 등을 활용함
ㅇ 매립시설의 경우, 지방자치단체, 자가처리, 민간시설로 구분하여 정리하였으며, 소각 시설은 지방자치단체, 자가처리(사업장폐기물), 자가처리(생활폐기물), 민간시설(사업장폐기물)로 구분, 재활용의 경우는 지방자치단체에서 운영 중인 선별장, 가연성 폐기물, 바이오가스화시설, 음식물자원화시설로 구분하여 정리하였음
ㅇ 전체 폐기물 발생량은 1억 5,619만 톤으로, 각각 매립 1,150만 톤(7.3%), 소각 880만톤(5.6%), 재활용이 1억 3,687만 톤(87.1%)을 차지하고 있으며, 처리량은 매립이 1,213만 톤, 소각이 815만 톤으로, 매립은 발생량을 62만 톤 초과하였음
ㅇ 수도권의 경우, 인천 수도권 매립지의 매립용량으로 인해 서울과 경기 지역의 매립 발생량을 대부분 수용하고 있음에도 약 26만여 톤의 용량 부족이 확인되었으며, 수도권 매립지의 종료연한(2025년) 도래에 따라 향후 폐기물 발생량 및 증가량을 고려한 시설 확충이 필요할 것으로 보임
ㅇ 에너지 생산량은 원단위를 기준으로 매립과 재활용 시설(유기성폐기물 바이오가스화 시설, 음식물자원화시설)이 높고 소각시설은 낮음(매립의 경우, 평균 101.4Gcal/톤, 소각은 1.1Gcal/톤, 재활용은 81.9Gcal/톤)
ㅇ 생활폐기물 성상은 85.6%가 가연성, 14.3%가 불연성이며, 사업장생활계폐기물은 65.6%가 가연성, 34.4%가 불연성 폐기물로 구성되어 있음
2. 폐기물 처리 흐름 분석 및 데이터베이스 구성(안)
□ 국내 폐기물 처리 흐름
ㅇ 수도권에서 충청권 이동량이 514만 톤으로 가장 많았으며, 강원권에서 호남권 이동량이 약 3만 톤으로 가장 적음
ㅇ 타 지역으로 이동하여 처리되는 폐기물량은 수도권이 833만 톤으로 가장 많고 강원권이 138만 톤으로 가장 적었지만, 전체 이동량과 대조하여 볼 때 강원권(16.1%), 충청권(15.1%), 수도권(12.4%), 영남권(11.1%), 호남권(8.4%) 순으로 비율이 높음
□ 폐기물 처리기반 데이터베이스 구성(안)
ㅇ 전체 폐기물 처리시설 7,683개소 중 지방자치단체 시설 913개소(매립 218, 소각 178, 재활용선별 196, 음식물자원화 86, 가연성연료화 15, 유기성에너지화 27개소), 자가처리시설 326개소(매립 27, 소각 136개소), 민간시설 157개소(매립 30, 소각 68, 중간처분59개소)를 시각화함
ㅇ GIS 기반 매립·소각 처리시설 정보 및 매립·소각, 재활용 처리 흐름(Chord Diagram)을 https://wastemap.shinyapps.io/WasteMapShiny에 구현하여 나타내었음
Ⅴ. 폐기물 처리능력 전망 및 시나리오에 따른 적정 용량 분석
1. 폐기물 향후 발생량 및 처리능력 전망
□ 국내 폐기물 발생량 변화 예측
ㅇ 2009년부터 2018년간 폐기물 발생량 자료에 기반하여 2050년까지의 폐기물 발생량 전망치를 계산한 결과 2050년에는 2018년(43만 810톤/일) 대비 65.83%가 증가한 71만 4,412톤/일이 예상됨
ㅇ 매립폐기물의 경우 2050년까지 -80.34% 감소하였고(31,650톤/일 → 6,222톤/일), 소각의 경우 2050년까지 89.12% 증가(2만 4,153톤/년 → 4만 5,678톤/년), 재활용폐기물은 2050년까지 76.67% 증가(37만 5,007톤/년 → 66만 2,512톤/년)로 예상
ㅇ 현재 수준의 폐기물 관리 정책 유지 시, 생활폐기물 및 사업장생활폐기물은 2050년까지 재활용 및 소각량이 각각 평균 46.7% 증가하고, 매립량은 평균 50.6% 감소할 것으로 전망됨
ㅇ 생활폐기물의 경우 2030년 직매립 금지 정책 적용 시, 이에 따른 효과가 가장 두드러지게 확인되어 매립/소각량의 차이가 74만 톤으로 전망됨
2. 자원순환 대전환 정책에 따른 시나리오 설정
□ 시나리오에 따른 처리전망 분석 결과
ㅇ 향후 폐기물 종류별 발생량 전망을 시나리오를 설정하여 분석하였으며, ① 현재 폐기물 처리비율 유지, ② 『제1차 자원순환기본계획』에 따른 정책적 매립저감 노력 수행,
③ 2030년 직매립 금지 정책추진으로 구분하여 예측하였음
ㅇ 생활폐기물의 경우, 『제1차 자원순환기본계획』 추진(시나리오 2) 적용 시, 현재 처리비율(시나리오 1) 대비 재활용량과 매립량의 감소와 소각량의 증가경향이 두드러지며, 2030년 직매립 금지에 따라 2043년까지 소각과 매립의 한시적 증감이 확인됨
ㅇ 사업장생활계폐기물의 경우, 현재 처리비율(시나리오 1) 대비 『제1차 자원순환기본 계획』 추진(시나리오 2)에 따른 전망은 재활용량과 소각량의 점진적 증가와 매립량의 감소가 두드러지나, 2030년 직매립 금지에도 폐기물 내에 불연성분이 34.4%를 차지하고 있어 매립량 감소에 한계를 보임
ㅇ 사업장배출시설계폐기물의 경우, 『제1차 자원순환기본계획』 추진(시나리오 2) 적용시, 현재 처리비율(시나리오 1) 대비 재활용량의 증가와 소각량의 감소, 매립량의 감소 경향이 확인됨
ㅇ 건설폐기물의 경우, 변화가 미미하여 정책적용 효과가 두드러지지 않음
3. 폐기물 발생량 예측에 따른 시설 적정 용량 분석
□ 폐기물 처리시설 시설용량 대비 폐기물 발생량 전망
ㅇ 소각시설의 처리용량은 발생량 대비 약 62만 톤이 부족하며 매립의 경우는 약 65만톤의 여유용량이 있음
ㅇ 소각용량은 2030년에 약 345만 톤, 2040년에는 598만 톤, 2050년에는 851만톤의 용량이 필요하며(당해년도, 연간 누적 아님), 매립의 경우는 발생량이 지속적으로 감소하여 2030년 795만 톤, 2040년 485만 톤, 2050년 227만 톤의 폐기물이 발생할 것으로 전망됨
□ 폐기물 증가에 따른 처리시설 적정 용량 및 2030년 직매립 금지 정책추진에 따른 추가 확보 적정 용량
ㅇ (소각) 총 처리용량은 815만 7,783톤/년이며, 2018년 기준 881만 6,013톤이 발생하여 약 65만 톤의 물량을 초과 처리하였으며, 2030년 직매립 금지 정책의 적용 시, 2030년에만 약 87.7만 톤이 증가하고 연간 누적치를 반영할 경우 약 174만 톤이 증가할 것으로 전망됨
ㅇ 현재대로 소각을 진행할 경우(소각시설 부족용량과 폐기물 발생 증가량을 연간 누적 산정), 2030년까지 필요한 소각용량은 775만 톤이며(약 1.70배), 2040년에는 1,043만 톤(약 2.30배), 2050년에는 1,311만 톤(약 2.89배)의 추가 소각용량이 필요할 것으로 전망됨
ㅇ 2030년 직매립 금지정책을 시행할 경우 2030년까지 필요한 소각용량은 849만 톤이며(약 1.87배), 2040년에는 1,590만 톤(약 3.50배), 2050년에는 1,712만 톤(약 3.77배)의 추가 소각용량이 필요할 것으로 전망됨
ㅇ (매립) 총 매립 잔여용량은 약 2억 6,441만 1,979m3로, 2018년 기준 1,213만 톤, 9,518,057m3를 매립하였음
ㅇ 현재 추세대로 매립할 경우 2030년에는 매립 잔여용량이 931만 7,159톤/년, 2036년에는 만적 예정임
ㅇ 2030년 직매립 금지정책을 시행할 경우 매립량이 점차 저감되므로 2040년에 521만 3,269톤/년의 매립량이 감소하여 약 3.5년만큼의 매립지 만적기한 연장이 전망됨
Ⅵ. 자원순환 시스템 및 성능평가 방법론 개발
1. 시스템 개발을 위한 이해관계자 포럼 및 의견조사
ㅇ 총 5회에 걸친 정부, 지방자치단체, 산업계, 학계 전문가 등 포럼과 의견조사를 진행함
2. 시스템 평가 및 성능평가 방법론 개발
□ 자원순환 시스템 평가 및 성능평가 방법론 개발
ㅇ 지속가능성은 '환경효율성(환경/경제)', '적정비용(경제/사회)', '사회적 수용성(사회/환경)' 등 6가지 측면을 고려한 3가지 평가요소 설정
ㅇ 자원순환 시스템을 구축함으로써 현존하는 자원순환시설의 용량 증설 또는 신규 시설의 설치에 활용이 가능
ㅇ 시설 정보, 위치 등 기초자료 분석을 통해 폐기물의 처리 흐름을 작성하고 비용효과 등을 포함하는 기초모형을 도출 가능
ㅇ 입력자료 등의 시점을 기준으로 최적화된 폐기물 처리 흐름을 반영하고 있으며, 의사결정자로 하여금 발생지 처리, 인근 시설에 일부 처리량 위탁 등 결정을 보조
Ⅶ. 결론 및 제언
1. 정책 제언
ㅇ 국민 및 업계의 의식 향상을 통해 폐기물 감량과 적정처리에 대한 이해를 높이고 적극적 참여 유도
ㅇ 수집업체와의 계약 의존 현상을 배제하고, 폐기물의 최종 처분까지 의무적으로 관리하도록 하여 폐기물 처리 흐름에 투명성을 확보
ㅇ 폐기물 처리시설의 중장기적 확충계획과 국비보조 비율 제고 등 국가 재정 확대 필요
ㅇ 지속가능한 폐기물 처리 우수사업자들을 육성해 업계의 수준 제고 필요
ㅇ 공공폐자원관리시설법을 통해 순환이용 과정에 있는 폐기물 및 그 과정에서 배출된 폐기물을 모두 처리할 수 있도록 별도로 범주를 설정
ㅇ 생활폐기물 직매립을 금지하고, 사업장폐기물은 단계적으로 가연성 폐기물의 직매립을 금지하며, 소각 등 중간처리 후 법에서 명시하는 기준 충족 시 매립 가능
ㅇ 폐기물을 발생지에서 처리하기 위한 기반 확충이 필요하며, 국가 및 지방자치단체의 책무 등에 관하여 관할 지역내 발생 폐기물에 대해서는 지역내 처리를 유도할 수 있는 법 개정이 필요
ㅇ 자원순환 시스템의 인프라 구축 및 시스템, 클라우드, 빅데이터, 제도, 플랫폼 등을 통해 데이터 기반의 공간분석 결과 활용, 사회변화 및 환경변화를 반영 및 관리, 민관학연 협업 체계 구축, 시스템을 통한 자료 관리 등 제안


Ⅰ. Introduction
□ Research Background and Objective
ㅇ The amount of waste generated in Korea has been consistently increasing. As of 2017, the total amount of waste generated was 43,000 tons/day, and the amount of municipal waste per capita increased 0.06 kg to 1.01 kg from 0.95kg in 2012.
ㅇ Domestic waste generation is expected to increase from 430,000 tons/day in 2017 to 489,000 tons/day in 2027, however, there lacks the plan to handle the surplus waste properly.
ㅇ This study develops a method for evaluating the performance of resource circulation in South Korea and the suitability of treatment infrastructure in response to domestic and global issues related to waste, such as illegal dumping, neglected waste, and illegal exports of waste.
ㅇ This study proposes sustainable waste management strategies and ways to improve the legal and institutional basis for waste treatment.
□ Research Scope and Content
ㅇ Policies related to waste generation and illegal waste are analyzed and a GIS-based approach for evaluating national resource circulation is developed to derive implications and prepare a proposal for improving the legal and institutional basis for waste management.
- Analyzes current policies related to waste generation and illegal waste and review of adequate waste treatment methods
- Analyzes domestic and overseas evaluations of the sustainability of waste treatment systems
- Analyzes basic data on domestic waste generation and waste treatment facilities, etc. for the evaluation of the suitability of waste treatment system
- Analyzes the amount of waste generation by type (municipal waste, industrial waste), treatment capacity by method (public and private facilities) and actual amount of waste treated
- Proposes a plan establishing a database on waste-related information, such as the waste generation status and the properties and amount of the waste sent to treatment facilities
- Analyzes the present and future treatment capacities of existing facilities by waste type
- Develops methods for evaluating the resource circulation system and performance of individual waste treatment facilities
- Suggests a proposal for building a suitable waste treatment system based on the annual waste management plan (including plan to handle untreated illegal waste)
Ⅱ. Case Studies on Waste Generation and Unsuitable Waste Treatment
1. Waste generation in South Korea
□ Status of Waste Generation in South Korea
ㅇ As of 2018, the total amount of waste generation in South Korea reached 430,000 tons/day, which is an increase of about 3.9% year-on-year. By type, construction waste accounted for 13.0%, while industrial waste took up 38.9% and municipal waste, 13.0%.
ㅇ Approximately 45.0% of the municipal waste (25,236 tons/day) was generated in Gyeonggi, Seoul, and Busan, which are densely populated areas, and 51.8% (86,816 tons/day) of industrial waste was generated in Chungnam, Jeonnam, and Gyeongbuk regions (in the order of waste generation amount). In terms of construction waste, 47.8% (98,944 tons/day) was generated in Gyeonggi, Seoul, and Gyeongnam (in the order of waste generation amount).
□ Current Status of Waste Treatment Facilities in South Korea
ㅇ Incineration facilities: There are a total of 382 facilities, consisting of 178 facilities operated by local governments, 136 self-collecting and treating companies, and 68 final disposal companies. Their capacities are 17,124 tons/day for facilities operated by local governments, 6,523 tons/day for self-treatment companies, and 8,315 tons/day for final disposal companies. The treatment capacity of facilities managed by local governments make up the majority share.
ㅇ Landfills: There are a total of 275 landfills, consisting of 218 sites managed by local governments, 27 sites managed by self-collecting and treating companies, and 30 sites managed by final disposal companies. Their capacities are 48.022 million tons for landfills managed by local governments, 13.207 million tons for landfills managed by self-treatment companies, and 4.629 million tons for landfills managed by final disposal companies. Their remaining capacity (in terms of ratio) is 81.6% for local government landfills, 13.6% for self-treatment landfills, and 4.8% for final disposal landfills. The landfills managed by local governments have the highest capacity overall as well as remaining.
□ Cases of Illegal Dumping and Inappropriate Waste Treatment in South Korea
ㅇ Most unsuitably-treated wastes were municipal wastes. In the cases where waste was treated by private companies, the waste was treated unsuitably mostly due to considerations of economic profit. In the cases where the local government was responsible for waste treatment, unsuitable waste treatment occurred mainly due to negligence and irresponsible behavior.
□ Status of Illegal waste and Government Measures in Japan
ㅇ Both the amount and number of illegal dumping steadily declined to 27,338 tons and 131 cases in 2016. The amounts of illegally dumped waste in 2015 and 2018 were 165,550 tons and 156,826 tons, respectively. In both years, illegal dumping was attributed to falling oil prices and the so-called 'garbage fiasco' due to problems in waste collection. The causes of illegal dumping in South Korea are also similar, but the difference is that there was a decrease in waste plastics.
Ⅲ. Case Study on Waste Treatment System Sustainability Evaluations and Database Construction
1. Case Studies on Waste Treatment System Sustainability Evaluations
□ Waste Treatment Sustainability Evaluations Conducted Overseas
ㅇ Research was conducted on Japan's sustainability evaluation and improvement strategies for the waste treatment system, the EU's sustainable resource recycling strategies such as Waste to Energy, Best Environmental Management Practice (BEMP) for the Waste Management Sector, and sustainable landfill management of Interreg Europe COCOON, and the Cedalion & Orion decision-making tool for sustainability policy, etc.
2. Case Study related to Waste Treatment Data and Information System Construction
□ Case Study on Waste Treatment System Construction in South Korea and Abroad
ㅇ Japan's case: The reports on governmental measures for cross-regional waste transportation and resource recycling rate and the Waste atlas, What a waste 2.0 system for evaluating and predicting the suitability of the waste treatment system
ㅇ Domestic cases: The Land and Geospatial Informatrix Corporation (LX)'s “Estimation of Municipal Waste Emissions by Building for the Optimization of Waste Collection System” (2015), the Resource Circulation Information System (Recyclable Resources Information Center), and Busan Resource Recycling Cooperation Center were researched and analyzed.
Ⅳ. Resource Circulation Performance and Waste Treatment System Suitability Evaluation
1. Analysis of Basic Data (e.g., Information on Waste Generation Status and Waste Treatment Facilities)
□ Analysis of Waste Generation Status, Available Waste Treatment Capacity at Facilities, and Energy Production
ㅇ Data on the status of waste treatment operations at facilities compiled through waste management managers in 17 cities and provinces nationwide, the 2018 data on the current status of waste generation and treatment, and data from the 'Allbaro' system were utilized
ㅇ In the case of landfills, the sites were divided into those managed by the local governments, self-collecting and treating companies, and private facilities. Incineration facilities are divided into those operated by local governments, self-collecting and treating companies (industrial waste), self-collecting and treating companies (municipal waste), and private facilities (industrial waste). Recycling waste was categorized into sorting facilities operated by local governments, combustible waste, biogasification facilities, and food waste-to-resource facilities.
ㅇ A total of 156.19 million tons of waste were generated. The waste was divided into 11.5 million tons (7.3%) for landfills, 8.8 million tons (5.6%) for incineration facilities, 136.87 million tons (87.1%) for recycling. Of this waste, 12.13 million tons were sent to landfills and 8.15 million tons were incinerated. Thus, the amount of waste sent to landfills exceeded the amount of waste for landfilling by 620,000 tons.
ㅇ In the case of the Seoul Metropolitan Area, Incheon Metropolitan Landfill received most of the waste designated for landfilling which are generated in Seoul and Gyeonggi areas, but it faced a shortage in capacity amounting to about 260,000 tons. There is a need to expand the landfill based on the projected amount and increase of waste generation, considering the impending end of the metropolitan landfill's lifecycle (scheduled to end in 2025).
ㅇ Energy production, in terms of economic value (Korean won), was highest at landfills and recycling facilities (organic waste biogasification facilities, food waste-to-resource facilities) and low at incineration facilities (average energy production amounts were 101.4 Gcal/ton at landfills, 1.1 Gcal/ton at incineration facilities, 81.9 Gcal/ton at recycling facilities).
ㅇ The characterization of waste by type found that municipal waste was 85.6% combustible and 14.3% incombustible, and industrial waste was 65.6% combustible and 34.4% incombustible.
2. Waste Treatment Flow Analysis and Database Construction (draft)
□ Domestic Waste Treatment Flow
ㅇ Waste transported from the Seoul Metropolitan Area to the Chungcheong region was the highest in volume at 5.14 million tons, while that from the Gangwon region to the Honam region was the least at about 30,000 tons.
ㅇ The Seoul Metropolitan Area transported the largest amount of waste to other regions for treatment (8.33 million tons), while the Gangwon region sent out the least amount of waste to other regions (1.38 million tons). However, when looking at the numbers in terms of the ratio against the total amount of waste that is transported, Gangwon region showed the highest ratio (12.4%), followed by Chungcheong region (15.1%), Seoul Metropolitan Area (12.4%), Yeongnam region (11.1%), and Honam region (8.4%).
□ Composition of the Waste Treatment System Database (draft)
ㅇ A visual presentation (https://wastemap.shinyapps.io/WasteMapShiny) was provided of 913 local government facilities (218 landfills, 178 incineration facilities, 196 recycling and sorting facilities, 86 food waste-to-resource facilities, 15 combustible waste-to-fuel facilities, 27 biogasification facilities), 326 self-collecting and treating companies facilities (27 landfills, 136 incineration facilities), and 157 private facilities (30 landfills, 68 incineration facilities, 59 intermediate disposal facilities) out of the 7,683 waste treatment facilities in total.
Ⅴ. Waste Treatment Capacity Projection and Capacity Requirement By Scenario
1. Future Waste Generation and Treatment Capacity Projection
□ Projection of Domestic Waste Generation Trends
ㅇ Waste generation was projected up to 2050 based on the waste generation data from 2009 to 2018, which showed that in 2050, about 714,412 tons/day of waste will be generated, which is an increase of 65.83% from 2018 (430,810 tons/day).
ㅇ Waste to landfills will be -80.34% (31,650 tons/day → 6,222 tons/day), incineration will increase 89.12% (24,153 tons/year → 45,678 tons/year), and recycled waste will increase by 76.67% (375,007 tons/year → 662,512 tons/year) by 2050.
ㅇ If waste management policies are maintained at the current level, the amount of recycling and incineration of municipal and industrial waste is expected to increase by an average of 46.7% and waste sent to landfills to drop by an average of 50.6% by 2050.
ㅇ The implementation of the prohibition on direct landfilling in 2030 will bring the most noticeable effect in municipal waste trends, bringing an estimated difference of 740,000 tons in the volume of waste that is landfilled/incinerated.
2. Scenarios based on the Huge Transition to Resource Circulation Society Policy
□ Analysis of Treatment Projections by Scenario
ㅇ The projection of waste generation by waste type was analyzed based on the following scenarios: ① when waste treatment ratio is maintained at current levels, ② if policy-wise efforts are made to reduce the waste sent to landfills in matching with the Basic Plan for Resource Circulation, and ③ if the prohibition of direct landfilling is implemented in 2030.
ㅇ In the case of municipal waste, the decrease in the amount of recycled and landfilled and increase in the amount of incinerated waste is most significant under Scenario 2 when compared against the current treatment ratios (Scenario 1). The prohibition of direct landfilling in 2030 will bring a temporary increase in incineration and decrease in landfilling up to 2043.
ㅇ In the case of industrial municipal waste, Scenario 2 will bring a gradual increase in the amount of recycled and incinerated waste and a decrease in the amount of landfilled waste compared to the current treatment ratios (Scenario 1). However, the prohibition on direct landfilling in 2030 will have limited reduction effect in the amount of landfilled waste since 34.4% of industrial waste are incombustible.
ㅇ In the case of industrial waste, Scenario 2 will bring an increase in the amount of recycled and decreases the amount of incinerated and landfilled waste compared to the current treatment ratios (Scenario 1).
ㅇ In the case of construction waste, little change was found by scenario, which shows that the policies are not effective for this type of waste.
3. Analysis of Available Capacity at Facilities based on Waste Generation Projections
□ Projection of Waste Generation Against Waste Treatment Facility Capacities
ㅇ The operational capacity of incineration facilities is about 620,000 tons less than the amount of waste generated, and in the case of landfill, there is about 650,000 tons of spare capacity.
ㅇ It is projected that there will require incineration capacities of about 3.45 million tons in 2030, 5.98 million tons in 2040, and 8.51 million tons in 2050 (at each year, not accumulative). In the case of landfills, the amount of waste will continue to decrease to 7.95 million tons in 2030, 4.85 million tons in 2040, and 2.27 million tons in 2050.
□ Suitable Treatment Capacities by Facility based on Increase Waste Generation and Additional Capacity Required When Implementing the Prohibition of Direct Landfilling in 2030
ㅇ (Incineration) The total treatment capacity is 8,157,783 tons/year, and as of 2018, 8,816,013 tons of waste were incinerated, thus exceeding by approx. 650,000 tons. If the prohibition on direct landfilling is applied in 2030, the waste for incineration is projected to increase by 877,000 tons in 2030 alone. Accumulatively, it is projected that the waste for incineration will increase by around 1.74 million tons.
ㅇ If incineration is carried out at the current level (calculating the surplus waste and increase in waste generation accumulatively by year), the required incineration capacity to be secured by 2030 will be 7.75 million tons (about 1.70 times the current level); and additional incineration capacity amounting to 10.43 million tons (about 2.30 times) will be required by 2040 and 13.11 million tons (about 2.89 times) by 2050.
ㅇ If the prohibition on direct landfilling is implemented in 2030, the required incineration capacity to be secured by 2030 will be 8.49 million tons (about 1.87 times), and additional incineration capacity amounting to 15.9 million tons (about 3.50 times) will be required by 2040 and 17.12 million tons (about 3.77 times) by 2050.
ㅇ (Landfill) The total remaining landfill capacity is about 264,411,979㎥, and as of 2018, 12.13 million tons of waste has been landfilled (9,518,057㎥).
ㅇ If landfilling is carried out at the current level, the remaining landfill capacity in 2030 is projected to be 9,317,159 tons/year, and all landfills will have reached their maximum capacity by 2036.
ㅇ If the prohibition on direct landfilling is implemented in 2030, the amount of waste that is sent to landfills will gradually decrease. It is projected that the amount will decrease by 5,213,269 tons/year in 2040 to extend the lifecycle of landfills by about 3.5 years.
Ⅵ. Resource Circulation System and Performance Evaluation Methodology
1. Stakeholder Forum and Opinion Survey for System Development
ㅇ A total of five forums and opinion surveys were conducted on central and local government officials, members of the industry, and academic experts.
2. Development of Methodology for System Evaluation and Performance Evaluation
□ Development of Methodology for Resource Circulation System and Performance
ㅇ The sustainability evaluation was based on three factors that consider six dimensions: “environmental efficiency (environmental/economic dimensions)”, “appropriate cost (economic/social dimensions)”, and “social acceptance (social/environmental dimensions)”
ㅇ Establishes a resource circulation system which can be used for expanding the capacity of existing resource circulation facilities or installing new facilities.
ㅇ Enables the draw up of waste treatment flow based on an analysis of basic data (treatment facilities and their location, etc) and derive a basic model including cost benefits.
ㅇ Waste treatment flow is optimized based on the time of data input, etc., so as to assist decision makers in making decisions on issues such as whether to treat the waste at the place of origin or to consign some of the waste to nearby facilities.
Ⅶ. Conclusion and Suggestions
1. Policy Suggestion
ㅇ Enhance the public and industry's awareness of the need for waste reduction and suitable disposal practices and encourage active participation
ㅇ Realize transparent waste treatment flow by avoiding dependence on existing contractual relationships with waste collectors and enforcing the obligatory management of waste up to their final disposal
ㅇ Need for a mid to long-term plan for expanding waste treatment facilities
ㅇ Need to upgrade the industry by fostering sustainable waste treatment companies
ㅇ Set separate categories for all types of wastes, including the waste generated during the treatment and reuse process, through the Special Act on the Installation, Operation and Resident Supports of Public Waste Resource Management Facility
ㅇ Prohibit direct landfill of combustible municipal waste, and prohibit direct landfill of combustible industrial waste from 2040. Only allow waste that has undergone intermediate treatment (such as incineration) and meets the legally-specified standards to be taken to landfills
ㅇ Establish infrastructure for a resource circulation system; utilize data-based spatial analysis based on existing systems, cloud computing, big data, institutional schemes, and platform, etc.; reflect and manage social and environmental changes; establish a system for public-private-academia collaborations; and manage data through advanced systems, etc.
2. Academic Applications
ㅇ Provides analysis of suitable waste treatment based on material flow and data on resource circulation
ㅇ Provides basic data for efficiency evaluation, such as information on the domestic waste treatment system and its operation
ㅇ Enables evaluation of the resource circulation system and waste treatment performance by waste treatment facility at the national level
3. Policy Applications
ㅇ (Environmental dimension) Helps enhance the sustainability of waste treatment based on evaluations of resource circulation performance and waste treatment system suitability by treatment facility and region
ㅇ (Economic dimension) Helps save central and local government budgets by promoting joint/cross-use of facilities and reducing the inefficient construction of new facilities
ㅇ (Social dimension) Helps reduce civil complaints and conflict factors by enabling efficient waste management and minimization of waste treatment facility construction and operation in the region

10물관리 발전을 위한 하천 및 농업용수 등의 통합관리 연구(Ⅰ)

저자 : 김익재 , 이승수 , 양일주 , 곽효은 , 김예인 , 황보은

발행기관 : 한국환경정책평가연구원 간행물 : 기본연구보고서 권호. 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-164 (164 pages)

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Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
1. 연구의 배경 및 필요성
□ 물관리일원화 1단계 후에도 여전히 하천관리는 국토교통부가, 소하천관리는 행정안전부가, 농업용수관리는 농림축산식품부가 담당
□ 소하천관리는 하천의 최상류에 위치하는 지류·지천을 대상으로 재해경감 위주 중심으로 집행되고 있음. 친환경사업을 지향하면서 발원지 관리, 육상·수변생태계 복원과 연계될 필요가 있음
□ 농업용수는 전체 용수 사용량의 절반 이상을 차지하고 있기 때문에 농업용수 관련정책은 국가차원의 효율적인 물관리에 중요한 사안임
□ 물 관련 업무의 물리적 통합관리가 아닌 효율적인 물관리를 위하여 하나의 부처에서 견제와 조율, 협업을 통한 효율적인 물관리가 필요함. 이를 위해 부처별 물관리 기능에 대한 현행 문제점, 통합의 필요성과 방향성, 통합의 내용 및 범위 등에 대한 정책연구(물관리일원화 2단계) 착수가 시급함
2. 연구의 목적
□ 수량-수질 일원화 후 여전히 분산되어 있는 부처별 물관리 기능에 대한 현행 문제점을 진단하고 향후 통합에 대한 정책적 방향을 제시함
ㅇ 물관리일원화 1단계 후 물관리 현황 파악
ㅇ 중장기적 정책개선 방안 사전 준비
Ⅱ. 주요국의 물 개혁(National Water Reform) 사례 분석
1. 호주, 일본, 이스라엘, 미국의 물 개혁 사례를 살펴보면 국가별 행정체계, 지방 이양의 수준, 물 개혁 내용 및 범위는 다르지만 법적 근거 마련, 조직신설·통합, 유역 거버넌스 운영 등의 공통점이 있으며, 물 개혁은 반복적·단계적으로 시행되어왔다는 것을 알 수 있음
□ 호주
ㅇ 지속·반복되는 가뭄으로 인하여 물 공급체계가 개편됨. 물에 대한 소유권은 지방정부가 가지고 있으나 공급관리는 Murray-Darling 유역청이 수행
ㅇ 수리권 정리, 요금제 개혁, 물이용권 거래 확대, 환경용수 할당 등을 통하여 물관리의 효율성과 형평성 증대
ㅇ (특징) 지방정부의 권한을 인정하면서 유역청에서 물 공급을 위한 과학적 근거를 제시하며 최종 결정은 중앙정부의 조정을 통해 이루어짐
□ 일본
ㅇ 일본의 물관리 체계는 기능에 따라 소관부서가 나뉘어져 있는 다원화 체계를 가지고 있으나 강력한 협의체 구성을 통하여 의사결정을 수행함
ㅇ (특징) 물관리 주무부처로서 국토교통부의 강력한 통합기능, 부처 간 정책협력과 조정을 위하여 내각에 정책본부 설치
□ 이스라엘
ㅇ 수자원확보(물재이용의 최대화)와 강력한 수요관리(높은 물세, 수리권 제도, 인식제고)를 통한 물 개혁
ㅇ (특징) 기후변화·물확보·수도요금 대응을 위한 독립 부서의 출범
□ 미국
ㅇ 대부분 주정부의 관할로 인정되었던 작은 수로나 간헐적 하천, 습지 등에 대한 관리가 이루어지지 않다고 판단한 오바마 정부는 2015년 수립된 청정수역규칙을 통해 다양한 수체에 대해 연방정부의 관할구역을 확대함
ㅇ 반면 트럼프 정부는 경제성장을 위해 물 분야 등에서 규제완화를 추진하면서 연방정부의 관할구역 범위를 크게 축소하였음. 이에 대한 일부 주정부와 환경단체가 반발하여 소송을 진행함
ㅇ 정책의 일관성 측면에서 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한의 조정에 대하여 신중한 접근이 필요함
Ⅲ. 물관리일원화 1단계 후 주요 물관리 정책의 현황
1. 물 관련 중요 정책 및 현안을 심의·의결하기 위한 대통령 직속 국가물관리위원회의 출범, 물 관련 법정 계획의 정비 추진
□ 『국가물관리기본계획』의 심의·의결, 물분쟁의 조정, 국가계획의 이행여부 평가 등을 수행하기 위하여 국무총리와 민간 1인이 공동위원장으로 구성
□ 유역물관리위원회를 설치(한강, 낙동강, 금강, 영산강·섬진강 등 4대강 별로 각각 구성), 『유역물관리종합계획』의 심의·의결 등 환경부장관과 민간 1인이 공동위원장으로 구성
□ 「정부조직법」 개정(2018년 6월 공포 시행), 「물관리기본법」 제정(2019년 6월 시행), 「물기술산업법」 제정(2018년 12월 시행). 이를 통하여 수량, 수질, 재해예방 등 대부분의 기능이 환경부로 일원화되었으나 하천관리는 여전히 국토교통부 소관
2. 정책의 변화와 시사점
□ 국가 물관리의 최상위법인 「물관리기본법」의 시행에 따라 물관리위원회, 『국가물관리기본계획』, 『유역물관리기본계획』, 이행평가 등을 포함한 상시적 통합 물관리 정책체계를 구축하였으나 국가물관리위원회의 주요 기능이 현재 수준인 법정 계획의 심의 중심으로 유지할 것인지 또는 범부처 간 정책조정의 권한 기능을 강화할 방안의 검토가 필요
□ 유역 기반의 통합 물관리로 발전하기 위해서는 기존 법정계획을 『유역물관리기본계획』 중심으로 최대한 재편하는 것이 바람직함
Ⅳ. 물관리일원화 2단계 준비를 위한 하천 정책의 기본방향과 과제
1. 물관리일원화 1단계에 따른 성과와 한계점에 대해 파악하여 물관리일원화 이후 하천관리 측면에서 변화된 환경을 분석
□ 하천관리를 위한 정책방향은 국민인식의 변화와 시대적 요구에 따라 변화하였음. 과거에는 치수, 수자원 확보, 자연성회복 등의 분야로 구분되어 추진되었으나 최근의 화두인 하천자연성 회복은 분야별로 구분지어 추진되는 하천관리 정책만으로는 목표달성이 어렵다는 각 분야의 전문가들과 일반 시민들의 공통된 의견에 기반을 두고 추진
□ 물관리일원화 1단계 후에도 상류의 산지하천에서 하류의 국가하천 및 하구까지 연속되는 계획들 간의 연계성 확보를 위한 방안은 마련되지 않아 구간별 그리고 계획 간 목표가 상호 연계되지 않음으로 인해 하천관리 측면에서 효율성이 저하
□ 하천관리 측면에서 지방이양정책 시행으로 인해 그간 국가보조금 사업 형태로 진행되던 하천관리 사업이 지방자치단체의 고유사업으로 수행되게 되면서 지방자치단체의 지방비 부담이 증대
Ⅴ. 물관리일원화 2단계 준비를 위한 농업용수 정책의 기본방향과 과제
1. 국내 농업용수 및 농업수리시설은 안정적인 쌀 생산 증대를 위한 공급위주의 정책에 의해 관리되고 있으나 현행 농업용수 정책은 대내외적으로 변화하는 농업사회의 현실을 반영하지 못하고 있으며 통합 물관리라는 시대적 부응의 비전 및 기본원칙과 부합성이 떨어짐
□ 농업용수의 관리·개발 근거법령인 「농어촌정비법」과 국가 물 관련 최상위 법인 「물관리기본법」 간의 상관성, 『농어촌용수 이용 합리화계획』과 『국가물관리기본계획』 및 『유역물관리기본계획』의 부합성을 높이는 방향으로 추진되어야 함
□ 물 관련 정책 결정과정에서 농업현실을 반영할 수 있는 농업계 인사를 적극 포함시켜 농민 실천, 참여를 이끌어 내 정책의 수용성과 제도의 실효성을 증대해야 함
2. 농업용수의 정의, 효율성, 수리권, 관리체계 다원화, 이용료, 기후변화 적응 등 다양한 측면에서 농업용수 관련 쟁점들이 논의되고 있음. 농업용수 특성 관련 기술적 상황을 고려하는 단계별 정책 추진이 필요함
□ 논의되고 있는 수리권 조정과 관련하여 선행되어야 할 것은 용수이용량 계측 등 과학적인 방법을 통한 이용량 산정임


Ⅰ. Research Background and Objectives
1. Background and significance of the research
□ Water management is still fragmented among ministries after the first stage of water reform
□ Small and headwater stream management has been carried out with a focus on water-related disaster mitigation for tributaries and branches located upstream. It is necessary to link the stream management with the management of headwater and restoration plans for aquatic-terrestrial ecosystems.
□ The water use for agriculture accounts for more than half of the total water use in Korea. Policies related to agricultural water are likely key to efficient water management at the national level.
2. Objectives of the research
□ This study identifies the current problems with the first stage of water reform and suggests a policy direction for the establishment of coherent and effective integrated water management.
ㅇ Analysis of the water management status after the first stage of water reform
ㅇ Preparing for a long-term policy direction
Ⅱ. A Review of Water Reform Experiences in Australia, Japan, Israel, and the United States
1. Although the administrative system of each country and the degree of local empowerment are not identical, there are things in common such as the establishment of a legal basis, organizational restructuring, and implementation of basin-level water management.
□ Australia
ㅇ Reorganization of the water supply system due to repeated water-related disasters such as flood and drought events
ㅇ The Murray-Darling Basin Authority (MDBA) is an independent expertise-based statutory agency responsible for basin-wide water resource planning and management.
ㅇ The equity in water right, water pricing reform, market-based solutions, and allocating environmental water are the key elements of efficient water management in Australia.
ㅇ MDBA takes responsibility for water management with scientific knowledge and expertise. The Australian Government plays the key role in decision
-making involved in water resource planning while acknowledging the authority of the local government.
□ Japan
ㅇ Cross-sector coordination of water-related sectors in Japan has been implemented by the Department of Water Resources and the Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism. The department acts as the coordinating body among the relevant ministries and departments to ensure coherence in water-related management.
□ Israel
ㅇ To achieve a reliable water supply system, Israel has gradually implemented the policy that combines institutional reforms and massive infrastructure investment.
ㅇ The Key elements of water reform in Israel are strong demand management and reuse of treated wastewater for irrigation.
□ United States
ㅇ The Obama administration expanded federal jurisdiction for a large range of water bodies through CWR in 2015 (2015 WOTUS).
ㅇ The Trump administration replaced the Obama administration's 2015 WOTUS rule with a reduction in water management authority of the federal government.
ㅇ The U.S. case emphasizes the need for consistent water management between the two Federal/Centeral Governments as well as Federal-State Government.
Ⅲ. Changes in Water Management Policies after the First Stage of Water Reform
1. Establishment of the National Water Management Commission and the Basin Water Management Commission to review and resolve important water-related matters
□ The National Water Management Committee was established to review and approve the 'National Plan for Water Management' and to resolve water-related conflicts.
□ The four Basin Water Management Commissions are launched to review and approve the 'Basin Management Plan'.
□ This water management reform in Korea began by enacting the 'Framework Act on Water Management' (enforced on June 13th, 2019) and the 'Act on the Promotion of the Water Industry' (enforced on December 13th, 2018) and restructuring its water management departments (on may 7th, 2018) with a revision of the Government Structure Act. It helps to integrate fragmented reasonabilities among water ministries into an integrated structure with the Ministry of Environment as the single authority. Nevertheless, there still is a fragmented administration system in the river management.
2. Implications
□ Following the enactment of the 'Framework Act on Water Management', a permanently integrated water management began with the establishment of the 'National Plan for Water Management', National Water Management Commission, and the 'Basin Management Plan.' There is a need for reviewing consequences and limitations after the first stage of water reform to strengthen water-related management to step forward from the first stage of water reform.
□ To develop Basin-level Integrated Water Resources Management, the existing legal plans should be reconstructed focusing on the 'Basin Management Plan.'
Ⅳ. Policy Directions of River Management to Move on to the Second Stage of the Water Reform
1. Assessment of achievements and limitations after the first stage of water reform and an analysis of changes in the river management system
□ The direction of river management has been changed with the awareness of citizens shaped in the context of historical background. River management in the past, which was categorized merely into flood control, securing water resources, and restoration, has recently been focused on the connectivity of river.
□ For the connectivity from headwaters to downstream areas, the 'National Plan for Water Management' and the 'Basin Management Plan' for river management should be consistent.
□ The river management projects, which had been conducted with a government subsidy, were changed to the local government's projects due to local empowerment. Cost shifting from the central to the local government occurs due to the local empowerment policies.
Ⅴ. Policy Direction of Agricultural Water to Move on to the Second Stage of the Water Reform
1. Current policies on agricultural water and agricultural facilities were established mainly for supply-oriented development. Accordingly, it does not reflect changes in the agricultural society and the global perspective on water management.
□ There should be coherence and consistency between the 'Agricultural and Fishing Villages Improvement Act' and the 'Framework Act on Water Management' and between the 'Plan for Rationalizing Rural Water Use' and the 'National Plan for Water Management' in terms of the direction and content.
□ There is a need for strong involvement of agriculture-related citizen, experts, and politicians in the National and Basin Level Management Committee to increase public acceptance of the water-related policies
2. The definition of agricultural water, water rights between sectors, pricing regulation, and climate change issue have been raised in the agricultural water sector at the national level. Technical and social aspects related to the agricultural society should be reviewed in the policy-making process.
□ The amount of water use for irrigation needs to be estimated with scientific approaches for the reorganization of water rights

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