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2020권2호(2020) |수록논문 수 : 1
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2020권2호(2020년 10월) 수록논문
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1사용후핵연료 등 방사성폐기물 임시저장 장기화로 인한 지역발전 저해요소 비용에 상응하는 지방자치단체 보상 및 방법 연구

저자 : 허등용 , 김필헌

발행기관 : 한국지방세연구원 간행물 : 위탁연구보고서 2020권 2호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-113 (113 pages)

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□ 연구목적
ㅇ 사용후핵연료 등 방사성폐기물 관리는 30년이 넘는 기간 동안 미해결 과제로 남아있음
ㅇ 중간저장·영구처분시설의 부재로 인하여 사용후핵연료는 원전부지 내에서 임시저장 중에 있으며 일부 원전에서는 임시저장시설의 포화가 발생하고 있음
ㅇ 특히 월성(중수로형)의 경우 2021년에 포화가 예상됨에 따라 임시저장시설을 추가로 건립할 필요가 있음
ㅇ '임시'라는 용어로 인하여 기간이 매우 짧을 것이라고 생각할 수 있으나 향후 사용후핵연료의 임시저장은 짧게는 2051년까지이며 그 기간은 연장될 가능성이 매우 높음
ㅇ 사용후핵연료의 중간저장·영구처분시설 마련에 대한 불확실성으로 인해 임시저장이 장기화됨에 따라 이에 대한 합리적 수준의 지원이 필요함
ㅇ 이에 본 연구는 원전 및 사용후핵연료 등 방사성폐기물 처분과 관련한 논의 및 이들이 유발하는 외부불경제에 관한 선행연구를 기반으로 임시저장 장기화에 상응하는 보상 및 지원이 이루어질 수 있도록 논리를 개발하고 지원액 결정과 관련한 정보와 시사점을 제공하는 것을 목적으로 함
□ 원자력발전 현황
ㅇ 우리나라는 원자력발전소 (2020년 7월 기준) 24기, 원자력발전용량(2020년 7월 기준) 23,231MWe로 각각 세계 6위를 점하고 있음
ㅇ 원자력발전량(2019년 기준)은 138.6TWh로 세계에서 5번째로 많은 발전량을 기록하고 있고, 원자력발전량이 전체 발전량에서 차지하는 비중(2019년 기준)은 26.2%로 세계에서 12번째로 원자력발전 비중이 높은 국가임
ㅇ 우리나라는 1978년에 고리 1호기가 상업운전에 돌입한 것을 시작으로, 2019년말 기준 경수로 원전 21기 및 중수로 원전 3기를 운영하고 있음
- 경수로형인 고리 1호기는 약 40년에 걸친 운영을 마치고, 2017년 6월에 국내 원자력발전소 중에서 최초로 영구정지 되었으며 현재 해체작업을 준비하고 있음
- 중수로인 월성 1호기는 2019년 12월에 영구정지 되었음
- 현재 총 4기의 신규 원전 건설이 진행 중임
□ 원자력발전 관련 정책 현황
ㅇ 문재인 정부는 국정과제 60번으로 '탈원전 정책으로 안전하고 깨끗한 에너지로 전환(산업부·원안위)'을 선정하였음
ㅇ 2017년 10월 에너지전환(탈원전) 로드맵이 확정되었는데, 원전의 단계적 감축과 재생에너지 확대를 골자로 하고 있음
- 신고리 5·6호기는 공론화 결과에 따라 공사를 재개하되, 현재 계획된 신규원전(신한울 3·4호기, 천지 1·2호기 등) 건설계획은 백지화함
- 노후원전은 수명연장을 금지하며, 월성 1호기는 전력수급 안정성 등을 고려하여 조기 폐쇄함
- 에너지전환(탈원전) 로드맵에 따라 원전은 '17년 24기에서 '22년 28기, '31년 18기, '38년 14기 등으로 단계적으로 감축되며, 이러한 원전의 단계적 감축 방안을 제8차 전력수급기본계획(~'31년)과 제3차 에너지기본계획(~'38년)에 반영함
- 현재 7%인 재생에너지 발전량 비중을 '30년 20%로 확대함으로써 원전의 축소로 감소하는 발전량을 태양광, 풍력 등 청정에너지로 확대하여 공급할 계획이며 구체적 추진방안은 '재생에너지 3020 이행계획'에 반영할 예정임
□ 사용후핵연료 현황
ㅇ 사용후핵연료는 원자로에서 전기를 생산하고 배출된 핵연료로 강한 방사선과 높은 열을 방출함
ㅇ 사용후핵연료의 관리는 임시저장 ->(중간저장)->처리 또는 영구처분의 단계를 거치게 됨
ㅇ 2019년말 기준 총 24기 원전(경수로 21기 및 중수로 3기)이 가동 중에 있으며 사용후핵연료 누적저장량은 총 482,592다발(경수로형 19,268다발, 중수로형 463,324다발)로 각 원전 내 임시저장시설에 저장되어 있는데 중수로형의 경우 높은 포화율을 보이고 있음
- 월성(중수로형)의 경우 임시저장시설의 사용후핵연료 저장용량은 501,912다발인데 2019년 4분기 기준 저장량은 463,324다발로 92.31%의 포화율을 보이고 있음.
- 고리와 한울도 80% 수준의 포화율을 보이고 있음
□ 사용후핵연료 정책 현황
ㅇ 사용후핵연료 등 방사성폐기물 관리는 30년이 넘는 기간 동안 미해결 과제로 남아있음
- 1983년부터 사용후핵연료 등 관리시설 부지확보를 시도하였으나 9차례 무산되었고, 2005년 주민투표로 중·저준위시설만 경주에 확보하여 2015년 7월부터 가동 중임
※ 주요 정책추진 실패사례: 안면도('90) -> 굴업도('94) -> 부안('04)
ㅇ 1983년 정부는 '방사성폐기물 관리사업 대책위원회'를 설립하고, 1984년 제211차 원자력위원회에서 '방사성폐기물관리 기본원칙'을 정하였음
ㅇ 2008년 3월에 「방사성폐기물 관리법」을 제정하고 2009년 12월에 동법을 개정하여 공론화와 관련된 규정을 신설(「방사성폐기물 관리법」제6조의2)하였고, 2012년 11월 제3차 원자력진흥위원회에서는 방사성폐기물 관리기본계획(2014년) 수립을 위하여 2012년 4월부터 2014년까지 공론화위원회 구성을 계획하였음
ㅇ 2015년 6월 29일 사용후핵연료 공론화위원회는 사용후핵연료 관리 최종 권고안을 제출함
ㅇ 산업통상자원부는 2016년 7월에 '고준위 방사성폐기물 관리 기본계획'을 수립·발표하였음
- 국가책임하에 국민의 안전을 최우선으로 고려한 투명한 관리를 통해 국민신뢰 확보, 지역사회와 원전의 지속가능한 발전 등에 기여하는 것을 원칙으로 함
ㅇ 고준위방폐물의 안전한 관리를 위해 부지선정 등 시설방식과 확보일정, 소요비용 산정, 관련 핵심기술개발, 국민소통 등을 추진 중에 있음
□ 원전내 사용후핵연료 한시적 관리방안
ㅇ 저장방식으로는 기본적으로 건식저장방식을 채택함
- 중수로형 원전은 저장밀도가 높은 맥스터를 적용하고, 경수로형 원전은 경제성, 수용성 등을 고려하여 저장방식을 선택함
ㅇ 지원방식으로는 현행 저장시설의 용량을 초과하여 신규로 건설되는 건식저장시설의 사용후핵연료에 대해 지원하며, 관할지자체에 설치하는 특별회계의 세입으로 하고, 지자체가 원하는 경우 주민재단 설립·운영을 검토함
□ 원전 관련 외부불경제 현황
ㅇ 외부효과가 있을 때 각 경제주체는 자신의 행동으로 인해 발생한 편익을 전부 누리지 못하거나 비용을 전부 부담하지 않기 때문에 실제 생산량과 사회적 최적 생산량 간의 괴리가 생기고 자원이 비효율적으로 배분되는 시장실패가 발생함
ㅇ 사용후핵연료는 방사성물질을 방출함으로써 외부비용을 발생시키므로 적절한 제세부담금을 부과하지 않을 경우 사회적 최적보다 과다하게 생산될 수 있음
- 사용후핵연료는 우라늄 찌꺼기가 대부분(93.4%)을 차지하며, 5.2%를 차지하는 핵분열생성물을 비롯하여 극미량인 플루토늄(1.2%)과 초우라늄원소(0.2%) 등 방사성 동위원소가 나오기 때문에 이에 오염될 경우 인체에 심각한 영향을 미칠 수 있음(조성진, 2015)
ㅇ 이근대 외(2018)에서 균등화 발전비용은 외부비용을 반영하여 도출하였는데, 외부비용으로는 크게 사고위험대응비용, 방폐장 주변시설 지원사업, 정책비용(송주법 및 발주법에 의한 주변지역 지원금 포함), 지역자원시설세로 구분하고 있음
ㅇ 방폐장 주변시설 지원사업, 발주법 및 송주법 관련 정책비용 및 지역자원시설세 등을 종합하여, 2017년도 기준 원전의 외부비용을 추산하면 그 금액은 킬로와트 시당 11.67~14.25원으로 추정됨
□ 원전 관련 제세부담금 현황
ㅇ 조성진·박광수(2018)에 따르면 2018년도 기준 우리나라 원전관련 제세부담금은 킬로와트시(kWh)당 7.34원인 것으로 나타남
ㅇ 원전 관련 해외 주요국의 제세부담금 사례를 통한 시사점은 다음과 같음
- 원자력 발전의 의존도를 감소시키고 신재생에너지의 경쟁력을 확보하기 위해서는 원자력 발전에 대한 과세를 확대할 필요가 있음
· 스웨덴과 같은 경우에는 원자력 발전의 가격경쟁력을 감소시키고 신재생에너지의 경쟁력을 확보하기 위하여 원전과세에 대한 세율을 올리고 있음
· 문재인 정부의 원전 의존도 감소 정책 차원에서도 원자력 발전에 대한 과세를 확대할 필요가 있음
- 원전의 특성을 고려하여 과세대상을 다각화할 필요가 있음
· 원전의 외부효과는 원자력 발전을 통해서만 발생하는 것이 아니라 원전관련 시설이 존재하는 것만으로도 발생함.
· 이에 따라 프랑스 등과 같은 경우에는 원전 시설을 과세단위로 하여 정액으로 과세하는 제도를 가지고 있으며, 폐로한 원전시설에 대해서도 과세하고 있음
· 문재인 정부의 원전 감축정책을 고려했을 때 향후 원자력 발전량이 감소할 것이며 이는 지역자원시설세의 감소를 야기할 것이므로, 지방세 세수의 안정성을 위해서도 원자력발전의 과세대상을 다각화할 필요가 있음
- 발전용 원자로 외의 원자로, 방사성 폐기물 저장시설 외에 저장된 폐기물에 대해서도 과세하는 등 과세대상의 범위를 확대할 필요가 있음
· 원전의 외부효과는 발전용 원자로뿐만 아니라 연구용 원자로 등 모든 종류의 원전관련 시설에 발생함
· 이에 따라 프랑스 등에서는 연구용 원자로 등 대부분의 원전 관련시설에 대해 과세를 하고 있음
- 동일한 과세대상에 대해 상이한 목적으로 과세할 경우 이중과세로 보기 어려움
· 프랑스의 경우 동일한 과세대상에 대해 상이한 목적으로 다양한 세금을 부과하고 있음
- 발전과정별로 과세한다고 하더라도 이중과세로 보기 어려움
· 다수의 국가에서는 원자력발전 생산 및 폐기물 저장단계에 걸쳐 과세하고 있음
- 지방정부 차원에서의 공공안전관리, 방사성 폐기물 저장, 환경개선, 주변지역 지원 등과 관련한 재원확보를 위해 지방세를 과세하는 것이 가능함
· 해외사례를 보면 원전관련 제세부담금은 중앙과 지방 모두 부과할 수 있다고 판단됨
· 이 중 다수의 국가에서 지역의 공공안전관리, 방사성 폐기물 저장, 환경개선, 주변지역 지원 등과 관련한 재원확보를 위해 지방세를 부과하고 있음
· 특히 일본은 국세보다 지방세가 주를 이루고 있으며, 원전관리에 있어서 지방정부가 중요한 역할을 하고 있음
□ 사용후핵연료의 관리시설 지원현황
ㅇ 사용후핵연료 공론화위원회(2015)의 「사용후핵연료 관리에 대한 권고안」에 제시된 유치지역에 대한 지원방안으로는 일자리창출 및 지역경제활성화, 처분지원 수수료납부, 도시개발계획 수립 및 특별지원금 지원이 있음
ㅇ 우리나라는 아직 유치지역에 대한 구체적인 보상을 논의한 바가 없으나 중·저준위 방사성폐기물 처분장 유치지역의 지원 사례는 있으므로 이를 살펴봄
- 사용후핵연료 처분시설이 야기하는 외부불경제는 중·저준위 방사성폐기물보다 더 클 것으로 예상되는 바, 이에 대한 유치지역에 대한 지원수준은 중·저준위 방폐장의 지원 수준을 크게 상회할 것으로 예상됨
ㅇ 중·저준위 방사성폐기물 처분장 유치지역지원위원회(국무총리 소속)는 「중·저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법 제5조」(유치지역지원계획의 수립)에 따라 유치지역지원계획을 수립(2007.4.18.)하고, 지원사업을 추진함
□ 사용후핵연료 등의 과세에 대한 입법발의 현황
ㅇ 20대 국회에서는 원자력발전 관련 과세대상 확대, 과세표준 변경, 납세지 확대, 세율 인상 등 지역자원시설세 일부 개정과 관련한 다수의 법률안이 발의되었음
- 기존의 과세대상인 발전량에서 핵연료, 사용후핵연료 및 중·저준위방사성 폐기물 등으로 과세대상을 확대하는 방안이 제시됨
- 현행 발전량에 대한 세율을 킬로와트시당 1원에서 1.2원, 1.5원 또는 2원으로 인상하는 방안이 제시됨
- 납세지를 현행 원자력발전소 소재지에서 방사선비상계획구역까지 확대하고 면적 또는 인구로 배분하는 방안이 제시됨
- 과세표준을 발전량에서 발전용량으로 변경하고 영구정지발전소도 과세대상에 포함하는 방안이 제시됨
ㅇ 이 중 사용후핵연료로 과세대상을 확대하는 법안은 5개(강석호·소병훈·유성엽·이개호·유민봉 의원안)로 사용후핵연료 등의 잠재적 위험을 지방자치단체에서 부담하고 있으므로 이에 대응할 수 있는 재원을 확보하는 것을 목적으로 하고 있음
ㅇ 과세대상은 사용후핵연료 및 중·저준위 방사성폐기물 발생량이며 세율은 종량세 또는 종가세로 하고 있음
ㅇ 20대 국회에서 발의된 법안은 모두 임기만료로 폐기되었으나 21대 국회에서 다시 발의되고 있으며 사용후핵연료 등에 대한 과세를 지속적으로 요구하고 있음
□ 임시저장에 대한 지원 및 보상의 필요성
ㅇ 임시저장 장기화는 중간저장시설, 영구처분시설 등 관리시설 확보지연의 결과임
ㅇ 이에 대해 정부는 원전소재지역과 협의하여 합리적 수준에서 지원한다고 약속하였으므로 이를 신속하게 이행하여 정부정책의 신뢰성을 강화해야 할 것임
ㅇ 운영기한이 정해지지 않은 상황에서 임시저장시설은 실제로 중간저장시설과 동일한 기능을 수행하고 있으므로 향후 중간저장시설 등의 유치지역에 준하는 지원을 해줄 필요가 있음
- 더욱이 사용후핵연료보다 방사능 독성이 낮은 중·저준위 방폐장에도 지원이 이루어지고 있으므로 형평성 측면서 중간저장시설 등의 역할을 하고 있는 사용후핵연료 임시저장시설에 대한 보상이 필요함
ㅇ 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 지원 금액이 증가할수록 원전사업자가 중간 저장시설 및 영구처분시설을 신속히 유치하고 건설할 유인을 제공함.
- 임시저장시설에 대한 보상이 없을 경우 원전사업자는 중간저장시설 및 영구처분시설의 유치의 지연을 통한 비용절감으로 이윤을 극대화할 수 있음
· 즉 임시저장시설의 용량 등을 고려하였을 때 영구처분시설을 건립하기는 해야하지만 그 시기를 늦출수록 원전사업자는 다양한 정책비용을 절감할 수 있음
- 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 지원 금액이 증가할수록 원전사업자가 중간저장시설 및 영구처분시설을 신속히 유치하고 건설할 유인을 제공할 수 있음
· 신속한 관리시설 유치 및 건설을 위한 인센티브를 강화하기 위해서는 중간저장시설과 영구처분시설 유치지역에 대한 지원수준 이상으로 임시저장시설이 위치한 지역에 지원하는 것도 고려할 수 있음
- 이와 함께 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 지원은 향후 유치지역을 공모할 때 지역사회가 적극적으로 참여토록 하는 인센티브를 제공하는 효과도 발생시킴
ㅇ 문재인 정부의 에너지전환정책(탈원전)으로 인해 현행과 같이 발전량에 제세부담금을 부과하는 방식은 원전에서 발생하는 외부불경제를 내부화하는 기제로 작동하지 못하는 문제가 발생하므로 이를 해결할 필요가 있음
- 원전가동이 중단된다고 하더라도 경주에는 여전히 원전으로 인한 외부불경제가 존재하지만 2022년도 기준 지역자원시설세와 주변지역지원금 153억 원이 감소할 것으로 예상되는 바, 외부불경제에 대응하기 위한 지방자치단체의 재원확보가 어려울 것으로 판단됨
· 발전량이 0이면 원자력발전량에 기반하여 산정되는 제세부담금도 0이 됨
- 탈원전 정책 기조 하에서도 작동 가능한 외부불경제 내부화 장치를 마련하고 외부불경제의 영향을 받는 지방자치단체가 이에 대응하기 위한 재원을 확보한다는 측면에서 사용후 핵연료 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 보상 및 지원이 필요할 것으로 판단됨
ㅇ 임시저장시설이 위치한 지역에 지원과 보상을 위한 재원마련을 위해 사용후핵연료 등에 지역자원시설세 등을 부과하는 것은 외부불경제의 내부화를 강화하여 사회 후생을 증대하는데 기여할 수 있음
ㅇ 또한 사용후핵연료 등에 대한 과세는 원자력발전의 비용을 인상시켜 중장기적으로 전원구성에서 원자력발전의 비중을 낮추는 요인으로 작용하므로 문재인 정부의 탈원전 정책을 지원하는 역할을 할 수 있음
□ 임시저장에 대한 지원 및 보상 관련 쟁점
ㅇ 사용후핵연료 등에 추가로 과세하는 것은 이중과세라는 의견이 존재함
- 원자력발전 행위에 대한 기(旣)부과되고 있는 제세부담금이 존재하고 사용후핵연료는 발전행위로 인해 필연적으로 발생하는 부산물이므로 사용후핵연료의 저장은 발전의 일부로 보아야 한다는 의견이 있음
ㅇ 하지만 입법 정책적으로나 조세 정책적으로 부과(과세) 목적이 다르면 동일한 대상에 과세를 할지라도 이중과세에 해당하지 않음
- 예를 들어 담배에는 담배소비세, 지방교육세, 국민건강증진기금, 개별소비세, 폐기물부담금 등의 제세부담금이 이중과세에 대한 논란 없이 부과되고 있음
ㅇ 사용후핵연료에 대한 과세 시 세부담이 증가함에 따라 발전 원가가 상승하게 되고 이는 전기요금 상승 요인으로 작용해 전기 사용자들에게 전가될 가능성이 있다는 우려가 있음
ㅇ 사용후핵연료에 대한 과세 시 세율을 선행연구에서 추정한 외부비용과 현행 제세 부담금의 최대차이인 6.91원/kWh로 가정하고 이러한 조세가 모두 소비자에게 전가된다고 하면 전기요금은 6.36% 인상될 것이며 가구당 전기요금은 월평균 1,609원 증가할 것으로 예상됨(2019년 기준)
ㅇ 이 경우 가구당 부담 수준도 월평균 최대 1,609원(2019년 기준)이므로 충분히 부담할 수 있는 수준으로 판단되며, 이는 그 동안 원자력발전으로 인해 절약되어온 전기요금을 초과하지 않는 수준이라고 판단됨
ㅇ 더욱이 전기요금은 전기요금 및 소비자보호 전문위원회의 자문을 받아 산업자원부의 전기위원회 심의를 거쳐 최종적으로 인가되므로 전력시장이 과점도가 높은 과점시장이라고 할지라도 최종소비자에게 세부담이 모두 전가될 가능성은 낮음
□ 지원 및 보상을 위한 재원마련 방식
ㅇ 사용후핵연료를 저장하는 지방자치단체에 대한 지원 및 보상방식은 정책적 일관성을 위해 임시저장시설뿐만 아니라 향후 건설될 중간저장시설이나 영구처분시설에도 공히 적용 가능해야 하므로 일시적 특별 보상방식이 아닌 제세부담금 부과방식을 통해 이루어지는 것이 바람직함
- 임시저장이라고 하더라도 상당기간 저장하는 것이 불가피하므로 이동성이 있는 주민에게 직접 보상하는 방식보다는 지역사회 전체 및 공동체에 대한 보상방식이 바람직 할 것임
ㅇ 부과 가능한 제세부담금으로는 지역자원시설세와 부담금을 고려할 수 있음
- 중·저준위 방사성 폐기물과 유사하게 사용후핵연료 발생에 대한 수수료 등을 부과하는 것을 고려할 수 있으나 이 경우 현행 지역자원시설세의 문제점으로 지적한 '탈원전 등으로 인한 발전량과 외부불경제의 분리현상'과 동일한 현상이 나타나게 됨
- 그러므로 본 보고서에서는 수수료를 부과하는 방안은 제외함
ㅇ 부담금과의 유사한 목적과 기능, 지방자치와 재정분권의 강화, 지원 혜택의 지속성 등을 종합적으로 고려하였을 때 사용후핵연료 등에 대한 과세는 특정자원분 지역자원시설세의 형태로 도입하는 것이 바람직한 것으로 판단됨
- 20·21대 국회에서 발의된 사용후핵연료에 대한 과세 관련 법안도 모두 지역자원시설세로 과세하도록 하고 있음
□ 적정세율 및 지원액 산정
ㅇ 본 연구에서 적정세율은 전체 내부화와 부분 내부화로 구분하여 제시함
- 전체 내부화: 원전관련 외부불경제에서 내부화되지 못한 전체 비용을 사용후핵연료에 대한 과세를 통해 모두 내부화는 방법으로 외부불경제 추정치와 현재 부담액 차이로 산정됨
- 부분 내부화: 외부불경제 추정치와 현 부담액 차이 중 사용후핵연료에 의한 외부불경제(23%)만 반영하여 산정함
· 기존 제세부담금에 반영되지 않는 외부비용 중 사용후핵연료로 인해 발생하는 외부비용의 비율을 산정해야 하나 이에 대한 선행연구는 존재하지 않음
· 차선책으로 앞서 살펴본 프랑스의 원자력 관련 대표과세인 원자력시설세에서 방사성물질 영구저장시설이 차지하는 비중을 참고하여 이에 대응하는 외부불경제 비용을 산정할 수 있음
· 원자력시설세는 핵연료제조시설, 발전용 원자로, 사용후핵연료 및 방사성폐기물 처리시설, 방사성 물질 저장시설 등에 대해 모두 과세하므로 이들 간의 상대적인 세율 차이를 외부불경제의 차이라고 가정해볼 수 있음
· 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라의 임시저장시설은 현제 영구저장시설과 같은 기능을 할 수 있으므로 영구저장시설에 준한다고 볼 수 있는데 방사성 물질 영구저장시설의 세율 비중은 23%임
ㅇ 선행연구로부터 도출한 결과 외부불경제를 충분히 내부화하기 위해서는 킬로와트 시당 4.33~6.91원(메가와트시당 4,330~6,910원, 1메가와트시=1,000킬로와트시)의 제세부담금이 추가로 부과할 필요가 있음
- 이근대외(2018)는 우리나라 원전의 외부비용을 11.67원/kWh ~ 14.25원/kWh로 추정하였으며, 조성진·박광수(2018)는 원전 관련 총 제세부담금은 7.34원/kWh로 제시함
· 외부비용 하한: 11.67원/kWh
· 외부비용 상한: 14.25원/kWh
- 사회후생 증대를 위해 이들의 차이만큼 추가적으로 제세부담금을 부과할 필요가 있음
· 추가 제세부담금 하한 = 4.33원/kWh(=11.67원/kWh - 7.34원/kWh)
· 추가 제세부담금 상한 = 6.91원/kWh(=14.25원/kWh - 7.34원/kWh)
- 추가로 부과할 제세부담금의 총액은 킬로와트시당 추가 부과금액에 발전량을 곱하여 산정할 수 있는데, 최근 5년간 평균 원자력발전량을 적용할 경우 교정을 위해 추가로 부과가능한 제세부담금 총액은 6,483억원~1조346억원으로 산정됨
· 최근 5년(2015~2019년) 평균 원자력발전량: 149,720,329,000kWh
· 6,483억원~1조346억원 = (4.33원/kWh~6.91원/kWh)×149,720,329,000kWh
· 내부화되지 않은 외부불경제 총액을 산정방식을 정리하면 다음과 같음
- 중수로와 경수로 사용후핵연료 배분액은 각각 3,539 ~ 5,648억원과 2,944 ~ 4,689억원이 됨
· 과세표준을 국회 입법안과 같이 과세대상을 중수로와 경수로를 구분함.
· 중수로 대 경수로의 방사선방출량 가중치를 1 대 20이라고 하고, 중수로의 사용후핵연료 저장량(463,324다발)과 경수로의 사용후핵연료 저장량(19,268다발)을 방사선방출량에 대해 가중평균하여 중수로와 경수로 사용후핵연료 각각에 대한 배분율 도출할 수 있음
· 중수로형 배분율: 1×463,324□1×463,324+20×19,268 = 0.5459 = 54.59%
· 경수로형 배분율: 20×19,268□1×463,324+20×19,268 = 0.4541 = 45.41%
· 중수로형 배분액: 6,483억×0.5459 ~ 10,346억원× 0.5459 = 3,539 ~ 5,648억원
· 경수로형 배분액: 6,483억×0.4541 ~ 10,346억원× 0.4541 = 2,944 ~ 4,698억원
ㅇ (전체 내부화) 사용후핵연료 다발로 정액세를 부과할 경우 2019년말 저장량 기준으로 중수로의 사용후핵연료 세율은 76~122만원/다발이며 경수로의 사용후핵연료 세율은 1,528~2,438만원/다발임
- 중수로형 세율: (3,539 ~ 5,648억원)/463,324다발 = 76~122만원/다발
- 경수로형 세율: (2,944 ~ 4,698억원)/19,268다발 = 1,528~2,438만원/다발
ㅇ (부분 내부화) 사용후핵연료 저장에 대한 세율은 원전 전체가 아닌 사용후핵연료 저장이 야기하는 외부불경제만 내부화하도록 정해야한다는 의견이 존재할 수 있으므로 이를 반영할 경우 중수로 사용후핵연료 세율은 18~28만원/다발, 경수로 사용후핵연료 세율은 351~561만원/다발로 산정됨
- (76~122만원/다발) × 0.23 = 18~28만원/다발
- (1,528~2,438만원/다발) × 0.23 = 351~561만원/다발
ㅇ 가정별 사용후핵연료에 대한 지역자원시설세 세율의 상한과 하한을 정리하면 다음과 같음
ㅇ 이 경우 2020년 1월 1월 기준 원전별 세수 추정액은 다음과 같음
- 각각의 세율에 원전별 사용후 핵연료 저장량을 곱하여 산정함
ㅇ 위에 제시된 세율은 납세의무자의 담세력 등을 고려하여 조정가능함
ㅇ 원자력발전과 관련한 외부불경제에 대한 항목과 범위 및 그 추정치에 대한 이견이 존재하므로 추후 이해관계자들이 동의할 수 있는 방법으로 보다 정치하게 외부불경제를 추정하여 세율 등 과세요건을 조정할 수 있음

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1사용후핵연료 등 방사성폐기물 임시저장 장기화로 인한 지역발전 저해요소 비용에 상응하는 지방자치단체 보상 및 방법 연구

저자 : 허등용 , 김필헌

발행기관 : 한국지방세연구원 간행물 : 위탁연구보고서 2020권 2호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-113 (113 pages)

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초록보기

□ 연구목적
ㅇ 사용후핵연료 등 방사성폐기물 관리는 30년이 넘는 기간 동안 미해결 과제로 남아있음
ㅇ 중간저장·영구처분시설의 부재로 인하여 사용후핵연료는 원전부지 내에서 임시저장 중에 있으며 일부 원전에서는 임시저장시설의 포화가 발생하고 있음
ㅇ 특히 월성(중수로형)의 경우 2021년에 포화가 예상됨에 따라 임시저장시설을 추가로 건립할 필요가 있음
ㅇ '임시'라는 용어로 인하여 기간이 매우 짧을 것이라고 생각할 수 있으나 향후 사용후핵연료의 임시저장은 짧게는 2051년까지이며 그 기간은 연장될 가능성이 매우 높음
ㅇ 사용후핵연료의 중간저장·영구처분시설 마련에 대한 불확실성으로 인해 임시저장이 장기화됨에 따라 이에 대한 합리적 수준의 지원이 필요함
ㅇ 이에 본 연구는 원전 및 사용후핵연료 등 방사성폐기물 처분과 관련한 논의 및 이들이 유발하는 외부불경제에 관한 선행연구를 기반으로 임시저장 장기화에 상응하는 보상 및 지원이 이루어질 수 있도록 논리를 개발하고 지원액 결정과 관련한 정보와 시사점을 제공하는 것을 목적으로 함
□ 원자력발전 현황
ㅇ 우리나라는 원자력발전소 (2020년 7월 기준) 24기, 원자력발전용량(2020년 7월 기준) 23,231MWe로 각각 세계 6위를 점하고 있음
ㅇ 원자력발전량(2019년 기준)은 138.6TWh로 세계에서 5번째로 많은 발전량을 기록하고 있고, 원자력발전량이 전체 발전량에서 차지하는 비중(2019년 기준)은 26.2%로 세계에서 12번째로 원자력발전 비중이 높은 국가임
ㅇ 우리나라는 1978년에 고리 1호기가 상업운전에 돌입한 것을 시작으로, 2019년말 기준 경수로 원전 21기 및 중수로 원전 3기를 운영하고 있음
- 경수로형인 고리 1호기는 약 40년에 걸친 운영을 마치고, 2017년 6월에 국내 원자력발전소 중에서 최초로 영구정지 되었으며 현재 해체작업을 준비하고 있음
- 중수로인 월성 1호기는 2019년 12월에 영구정지 되었음
- 현재 총 4기의 신규 원전 건설이 진행 중임
□ 원자력발전 관련 정책 현황
ㅇ 문재인 정부는 국정과제 60번으로 '탈원전 정책으로 안전하고 깨끗한 에너지로 전환(산업부·원안위)'을 선정하였음
ㅇ 2017년 10월 에너지전환(탈원전) 로드맵이 확정되었는데, 원전의 단계적 감축과 재생에너지 확대를 골자로 하고 있음
- 신고리 5·6호기는 공론화 결과에 따라 공사를 재개하되, 현재 계획된 신규원전(신한울 3·4호기, 천지 1·2호기 등) 건설계획은 백지화함
- 노후원전은 수명연장을 금지하며, 월성 1호기는 전력수급 안정성 등을 고려하여 조기 폐쇄함
- 에너지전환(탈원전) 로드맵에 따라 원전은 '17년 24기에서 '22년 28기, '31년 18기, '38년 14기 등으로 단계적으로 감축되며, 이러한 원전의 단계적 감축 방안을 제8차 전력수급기본계획(~'31년)과 제3차 에너지기본계획(~'38년)에 반영함
- 현재 7%인 재생에너지 발전량 비중을 '30년 20%로 확대함으로써 원전의 축소로 감소하는 발전량을 태양광, 풍력 등 청정에너지로 확대하여 공급할 계획이며 구체적 추진방안은 '재생에너지 3020 이행계획'에 반영할 예정임
□ 사용후핵연료 현황
ㅇ 사용후핵연료는 원자로에서 전기를 생산하고 배출된 핵연료로 강한 방사선과 높은 열을 방출함
ㅇ 사용후핵연료의 관리는 임시저장 ->(중간저장)->처리 또는 영구처분의 단계를 거치게 됨
ㅇ 2019년말 기준 총 24기 원전(경수로 21기 및 중수로 3기)이 가동 중에 있으며 사용후핵연료 누적저장량은 총 482,592다발(경수로형 19,268다발, 중수로형 463,324다발)로 각 원전 내 임시저장시설에 저장되어 있는데 중수로형의 경우 높은 포화율을 보이고 있음
- 월성(중수로형)의 경우 임시저장시설의 사용후핵연료 저장용량은 501,912다발인데 2019년 4분기 기준 저장량은 463,324다발로 92.31%의 포화율을 보이고 있음.
- 고리와 한울도 80% 수준의 포화율을 보이고 있음
□ 사용후핵연료 정책 현황
ㅇ 사용후핵연료 등 방사성폐기물 관리는 30년이 넘는 기간 동안 미해결 과제로 남아있음
- 1983년부터 사용후핵연료 등 관리시설 부지확보를 시도하였으나 9차례 무산되었고, 2005년 주민투표로 중·저준위시설만 경주에 확보하여 2015년 7월부터 가동 중임
※ 주요 정책추진 실패사례: 안면도('90) -> 굴업도('94) -> 부안('04)
ㅇ 1983년 정부는 '방사성폐기물 관리사업 대책위원회'를 설립하고, 1984년 제211차 원자력위원회에서 '방사성폐기물관리 기본원칙'을 정하였음
ㅇ 2008년 3월에 「방사성폐기물 관리법」을 제정하고 2009년 12월에 동법을 개정하여 공론화와 관련된 규정을 신설(「방사성폐기물 관리법」제6조의2)하였고, 2012년 11월 제3차 원자력진흥위원회에서는 방사성폐기물 관리기본계획(2014년) 수립을 위하여 2012년 4월부터 2014년까지 공론화위원회 구성을 계획하였음
ㅇ 2015년 6월 29일 사용후핵연료 공론화위원회는 사용후핵연료 관리 최종 권고안을 제출함
ㅇ 산업통상자원부는 2016년 7월에 '고준위 방사성폐기물 관리 기본계획'을 수립·발표하였음
- 국가책임하에 국민의 안전을 최우선으로 고려한 투명한 관리를 통해 국민신뢰 확보, 지역사회와 원전의 지속가능한 발전 등에 기여하는 것을 원칙으로 함
ㅇ 고준위방폐물의 안전한 관리를 위해 부지선정 등 시설방식과 확보일정, 소요비용 산정, 관련 핵심기술개발, 국민소통 등을 추진 중에 있음
□ 원전내 사용후핵연료 한시적 관리방안
ㅇ 저장방식으로는 기본적으로 건식저장방식을 채택함
- 중수로형 원전은 저장밀도가 높은 맥스터를 적용하고, 경수로형 원전은 경제성, 수용성 등을 고려하여 저장방식을 선택함
ㅇ 지원방식으로는 현행 저장시설의 용량을 초과하여 신규로 건설되는 건식저장시설의 사용후핵연료에 대해 지원하며, 관할지자체에 설치하는 특별회계의 세입으로 하고, 지자체가 원하는 경우 주민재단 설립·운영을 검토함
□ 원전 관련 외부불경제 현황
ㅇ 외부효과가 있을 때 각 경제주체는 자신의 행동으로 인해 발생한 편익을 전부 누리지 못하거나 비용을 전부 부담하지 않기 때문에 실제 생산량과 사회적 최적 생산량 간의 괴리가 생기고 자원이 비효율적으로 배분되는 시장실패가 발생함
ㅇ 사용후핵연료는 방사성물질을 방출함으로써 외부비용을 발생시키므로 적절한 제세부담금을 부과하지 않을 경우 사회적 최적보다 과다하게 생산될 수 있음
- 사용후핵연료는 우라늄 찌꺼기가 대부분(93.4%)을 차지하며, 5.2%를 차지하는 핵분열생성물을 비롯하여 극미량인 플루토늄(1.2%)과 초우라늄원소(0.2%) 등 방사성 동위원소가 나오기 때문에 이에 오염될 경우 인체에 심각한 영향을 미칠 수 있음(조성진, 2015)
ㅇ 이근대 외(2018)에서 균등화 발전비용은 외부비용을 반영하여 도출하였는데, 외부비용으로는 크게 사고위험대응비용, 방폐장 주변시설 지원사업, 정책비용(송주법 및 발주법에 의한 주변지역 지원금 포함), 지역자원시설세로 구분하고 있음
ㅇ 방폐장 주변시설 지원사업, 발주법 및 송주법 관련 정책비용 및 지역자원시설세 등을 종합하여, 2017년도 기준 원전의 외부비용을 추산하면 그 금액은 킬로와트 시당 11.67~14.25원으로 추정됨
□ 원전 관련 제세부담금 현황
ㅇ 조성진·박광수(2018)에 따르면 2018년도 기준 우리나라 원전관련 제세부담금은 킬로와트시(kWh)당 7.34원인 것으로 나타남
ㅇ 원전 관련 해외 주요국의 제세부담금 사례를 통한 시사점은 다음과 같음
- 원자력 발전의 의존도를 감소시키고 신재생에너지의 경쟁력을 확보하기 위해서는 원자력 발전에 대한 과세를 확대할 필요가 있음
· 스웨덴과 같은 경우에는 원자력 발전의 가격경쟁력을 감소시키고 신재생에너지의 경쟁력을 확보하기 위하여 원전과세에 대한 세율을 올리고 있음
· 문재인 정부의 원전 의존도 감소 정책 차원에서도 원자력 발전에 대한 과세를 확대할 필요가 있음
- 원전의 특성을 고려하여 과세대상을 다각화할 필요가 있음
· 원전의 외부효과는 원자력 발전을 통해서만 발생하는 것이 아니라 원전관련 시설이 존재하는 것만으로도 발생함.
· 이에 따라 프랑스 등과 같은 경우에는 원전 시설을 과세단위로 하여 정액으로 과세하는 제도를 가지고 있으며, 폐로한 원전시설에 대해서도 과세하고 있음
· 문재인 정부의 원전 감축정책을 고려했을 때 향후 원자력 발전량이 감소할 것이며 이는 지역자원시설세의 감소를 야기할 것이므로, 지방세 세수의 안정성을 위해서도 원자력발전의 과세대상을 다각화할 필요가 있음
- 발전용 원자로 외의 원자로, 방사성 폐기물 저장시설 외에 저장된 폐기물에 대해서도 과세하는 등 과세대상의 범위를 확대할 필요가 있음
· 원전의 외부효과는 발전용 원자로뿐만 아니라 연구용 원자로 등 모든 종류의 원전관련 시설에 발생함
· 이에 따라 프랑스 등에서는 연구용 원자로 등 대부분의 원전 관련시설에 대해 과세를 하고 있음
- 동일한 과세대상에 대해 상이한 목적으로 과세할 경우 이중과세로 보기 어려움
· 프랑스의 경우 동일한 과세대상에 대해 상이한 목적으로 다양한 세금을 부과하고 있음
- 발전과정별로 과세한다고 하더라도 이중과세로 보기 어려움
· 다수의 국가에서는 원자력발전 생산 및 폐기물 저장단계에 걸쳐 과세하고 있음
- 지방정부 차원에서의 공공안전관리, 방사성 폐기물 저장, 환경개선, 주변지역 지원 등과 관련한 재원확보를 위해 지방세를 과세하는 것이 가능함
· 해외사례를 보면 원전관련 제세부담금은 중앙과 지방 모두 부과할 수 있다고 판단됨
· 이 중 다수의 국가에서 지역의 공공안전관리, 방사성 폐기물 저장, 환경개선, 주변지역 지원 등과 관련한 재원확보를 위해 지방세를 부과하고 있음
· 특히 일본은 국세보다 지방세가 주를 이루고 있으며, 원전관리에 있어서 지방정부가 중요한 역할을 하고 있음
□ 사용후핵연료의 관리시설 지원현황
ㅇ 사용후핵연료 공론화위원회(2015)의 「사용후핵연료 관리에 대한 권고안」에 제시된 유치지역에 대한 지원방안으로는 일자리창출 및 지역경제활성화, 처분지원 수수료납부, 도시개발계획 수립 및 특별지원금 지원이 있음
ㅇ 우리나라는 아직 유치지역에 대한 구체적인 보상을 논의한 바가 없으나 중·저준위 방사성폐기물 처분장 유치지역의 지원 사례는 있으므로 이를 살펴봄
- 사용후핵연료 처분시설이 야기하는 외부불경제는 중·저준위 방사성폐기물보다 더 클 것으로 예상되는 바, 이에 대한 유치지역에 대한 지원수준은 중·저준위 방폐장의 지원 수준을 크게 상회할 것으로 예상됨
ㅇ 중·저준위 방사성폐기물 처분장 유치지역지원위원회(국무총리 소속)는 「중·저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법 제5조」(유치지역지원계획의 수립)에 따라 유치지역지원계획을 수립(2007.4.18.)하고, 지원사업을 추진함
□ 사용후핵연료 등의 과세에 대한 입법발의 현황
ㅇ 20대 국회에서는 원자력발전 관련 과세대상 확대, 과세표준 변경, 납세지 확대, 세율 인상 등 지역자원시설세 일부 개정과 관련한 다수의 법률안이 발의되었음
- 기존의 과세대상인 발전량에서 핵연료, 사용후핵연료 및 중·저준위방사성 폐기물 등으로 과세대상을 확대하는 방안이 제시됨
- 현행 발전량에 대한 세율을 킬로와트시당 1원에서 1.2원, 1.5원 또는 2원으로 인상하는 방안이 제시됨
- 납세지를 현행 원자력발전소 소재지에서 방사선비상계획구역까지 확대하고 면적 또는 인구로 배분하는 방안이 제시됨
- 과세표준을 발전량에서 발전용량으로 변경하고 영구정지발전소도 과세대상에 포함하는 방안이 제시됨
ㅇ 이 중 사용후핵연료로 과세대상을 확대하는 법안은 5개(강석호·소병훈·유성엽·이개호·유민봉 의원안)로 사용후핵연료 등의 잠재적 위험을 지방자치단체에서 부담하고 있으므로 이에 대응할 수 있는 재원을 확보하는 것을 목적으로 하고 있음
ㅇ 과세대상은 사용후핵연료 및 중·저준위 방사성폐기물 발생량이며 세율은 종량세 또는 종가세로 하고 있음
ㅇ 20대 국회에서 발의된 법안은 모두 임기만료로 폐기되었으나 21대 국회에서 다시 발의되고 있으며 사용후핵연료 등에 대한 과세를 지속적으로 요구하고 있음
□ 임시저장에 대한 지원 및 보상의 필요성
ㅇ 임시저장 장기화는 중간저장시설, 영구처분시설 등 관리시설 확보지연의 결과임
ㅇ 이에 대해 정부는 원전소재지역과 협의하여 합리적 수준에서 지원한다고 약속하였으므로 이를 신속하게 이행하여 정부정책의 신뢰성을 강화해야 할 것임
ㅇ 운영기한이 정해지지 않은 상황에서 임시저장시설은 실제로 중간저장시설과 동일한 기능을 수행하고 있으므로 향후 중간저장시설 등의 유치지역에 준하는 지원을 해줄 필요가 있음
- 더욱이 사용후핵연료보다 방사능 독성이 낮은 중·저준위 방폐장에도 지원이 이루어지고 있으므로 형평성 측면서 중간저장시설 등의 역할을 하고 있는 사용후핵연료 임시저장시설에 대한 보상이 필요함
ㅇ 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 지원 금액이 증가할수록 원전사업자가 중간 저장시설 및 영구처분시설을 신속히 유치하고 건설할 유인을 제공함.
- 임시저장시설에 대한 보상이 없을 경우 원전사업자는 중간저장시설 및 영구처분시설의 유치의 지연을 통한 비용절감으로 이윤을 극대화할 수 있음
· 즉 임시저장시설의 용량 등을 고려하였을 때 영구처분시설을 건립하기는 해야하지만 그 시기를 늦출수록 원전사업자는 다양한 정책비용을 절감할 수 있음
- 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 지원 금액이 증가할수록 원전사업자가 중간저장시설 및 영구처분시설을 신속히 유치하고 건설할 유인을 제공할 수 있음
· 신속한 관리시설 유치 및 건설을 위한 인센티브를 강화하기 위해서는 중간저장시설과 영구처분시설 유치지역에 대한 지원수준 이상으로 임시저장시설이 위치한 지역에 지원하는 것도 고려할 수 있음
- 이와 함께 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 지원은 향후 유치지역을 공모할 때 지역사회가 적극적으로 참여토록 하는 인센티브를 제공하는 효과도 발생시킴
ㅇ 문재인 정부의 에너지전환정책(탈원전)으로 인해 현행과 같이 발전량에 제세부담금을 부과하는 방식은 원전에서 발생하는 외부불경제를 내부화하는 기제로 작동하지 못하는 문제가 발생하므로 이를 해결할 필요가 있음
- 원전가동이 중단된다고 하더라도 경주에는 여전히 원전으로 인한 외부불경제가 존재하지만 2022년도 기준 지역자원시설세와 주변지역지원금 153억 원이 감소할 것으로 예상되는 바, 외부불경제에 대응하기 위한 지방자치단체의 재원확보가 어려울 것으로 판단됨
· 발전량이 0이면 원자력발전량에 기반하여 산정되는 제세부담금도 0이 됨
- 탈원전 정책 기조 하에서도 작동 가능한 외부불경제 내부화 장치를 마련하고 외부불경제의 영향을 받는 지방자치단체가 이에 대응하기 위한 재원을 확보한다는 측면에서 사용후 핵연료 임시저장시설이 위치한 지역에 대한 보상 및 지원이 필요할 것으로 판단됨
ㅇ 임시저장시설이 위치한 지역에 지원과 보상을 위한 재원마련을 위해 사용후핵연료 등에 지역자원시설세 등을 부과하는 것은 외부불경제의 내부화를 강화하여 사회 후생을 증대하는데 기여할 수 있음
ㅇ 또한 사용후핵연료 등에 대한 과세는 원자력발전의 비용을 인상시켜 중장기적으로 전원구성에서 원자력발전의 비중을 낮추는 요인으로 작용하므로 문재인 정부의 탈원전 정책을 지원하는 역할을 할 수 있음
□ 임시저장에 대한 지원 및 보상 관련 쟁점
ㅇ 사용후핵연료 등에 추가로 과세하는 것은 이중과세라는 의견이 존재함
- 원자력발전 행위에 대한 기(旣)부과되고 있는 제세부담금이 존재하고 사용후핵연료는 발전행위로 인해 필연적으로 발생하는 부산물이므로 사용후핵연료의 저장은 발전의 일부로 보아야 한다는 의견이 있음
ㅇ 하지만 입법 정책적으로나 조세 정책적으로 부과(과세) 목적이 다르면 동일한 대상에 과세를 할지라도 이중과세에 해당하지 않음
- 예를 들어 담배에는 담배소비세, 지방교육세, 국민건강증진기금, 개별소비세, 폐기물부담금 등의 제세부담금이 이중과세에 대한 논란 없이 부과되고 있음
ㅇ 사용후핵연료에 대한 과세 시 세부담이 증가함에 따라 발전 원가가 상승하게 되고 이는 전기요금 상승 요인으로 작용해 전기 사용자들에게 전가될 가능성이 있다는 우려가 있음
ㅇ 사용후핵연료에 대한 과세 시 세율을 선행연구에서 추정한 외부비용과 현행 제세 부담금의 최대차이인 6.91원/kWh로 가정하고 이러한 조세가 모두 소비자에게 전가된다고 하면 전기요금은 6.36% 인상될 것이며 가구당 전기요금은 월평균 1,609원 증가할 것으로 예상됨(2019년 기준)
ㅇ 이 경우 가구당 부담 수준도 월평균 최대 1,609원(2019년 기준)이므로 충분히 부담할 수 있는 수준으로 판단되며, 이는 그 동안 원자력발전으로 인해 절약되어온 전기요금을 초과하지 않는 수준이라고 판단됨
ㅇ 더욱이 전기요금은 전기요금 및 소비자보호 전문위원회의 자문을 받아 산업자원부의 전기위원회 심의를 거쳐 최종적으로 인가되므로 전력시장이 과점도가 높은 과점시장이라고 할지라도 최종소비자에게 세부담이 모두 전가될 가능성은 낮음
□ 지원 및 보상을 위한 재원마련 방식
ㅇ 사용후핵연료를 저장하는 지방자치단체에 대한 지원 및 보상방식은 정책적 일관성을 위해 임시저장시설뿐만 아니라 향후 건설될 중간저장시설이나 영구처분시설에도 공히 적용 가능해야 하므로 일시적 특별 보상방식이 아닌 제세부담금 부과방식을 통해 이루어지는 것이 바람직함
- 임시저장이라고 하더라도 상당기간 저장하는 것이 불가피하므로 이동성이 있는 주민에게 직접 보상하는 방식보다는 지역사회 전체 및 공동체에 대한 보상방식이 바람직 할 것임
ㅇ 부과 가능한 제세부담금으로는 지역자원시설세와 부담금을 고려할 수 있음
- 중·저준위 방사성 폐기물과 유사하게 사용후핵연료 발생에 대한 수수료 등을 부과하는 것을 고려할 수 있으나 이 경우 현행 지역자원시설세의 문제점으로 지적한 '탈원전 등으로 인한 발전량과 외부불경제의 분리현상'과 동일한 현상이 나타나게 됨
- 그러므로 본 보고서에서는 수수료를 부과하는 방안은 제외함
ㅇ 부담금과의 유사한 목적과 기능, 지방자치와 재정분권의 강화, 지원 혜택의 지속성 등을 종합적으로 고려하였을 때 사용후핵연료 등에 대한 과세는 특정자원분 지역자원시설세의 형태로 도입하는 것이 바람직한 것으로 판단됨
- 20·21대 국회에서 발의된 사용후핵연료에 대한 과세 관련 법안도 모두 지역자원시설세로 과세하도록 하고 있음
□ 적정세율 및 지원액 산정
ㅇ 본 연구에서 적정세율은 전체 내부화와 부분 내부화로 구분하여 제시함
- 전체 내부화: 원전관련 외부불경제에서 내부화되지 못한 전체 비용을 사용후핵연료에 대한 과세를 통해 모두 내부화는 방법으로 외부불경제 추정치와 현재 부담액 차이로 산정됨
- 부분 내부화: 외부불경제 추정치와 현 부담액 차이 중 사용후핵연료에 의한 외부불경제(23%)만 반영하여 산정함
· 기존 제세부담금에 반영되지 않는 외부비용 중 사용후핵연료로 인해 발생하는 외부비용의 비율을 산정해야 하나 이에 대한 선행연구는 존재하지 않음
· 차선책으로 앞서 살펴본 프랑스의 원자력 관련 대표과세인 원자력시설세에서 방사성물질 영구저장시설이 차지하는 비중을 참고하여 이에 대응하는 외부불경제 비용을 산정할 수 있음
· 원자력시설세는 핵연료제조시설, 발전용 원자로, 사용후핵연료 및 방사성폐기물 처리시설, 방사성 물질 저장시설 등에 대해 모두 과세하므로 이들 간의 상대적인 세율 차이를 외부불경제의 차이라고 가정해볼 수 있음
· 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라의 임시저장시설은 현제 영구저장시설과 같은 기능을 할 수 있으므로 영구저장시설에 준한다고 볼 수 있는데 방사성 물질 영구저장시설의 세율 비중은 23%임
ㅇ 선행연구로부터 도출한 결과 외부불경제를 충분히 내부화하기 위해서는 킬로와트 시당 4.33~6.91원(메가와트시당 4,330~6,910원, 1메가와트시=1,000킬로와트시)의 제세부담금이 추가로 부과할 필요가 있음
- 이근대외(2018)는 우리나라 원전의 외부비용을 11.67원/kWh ~ 14.25원/kWh로 추정하였으며, 조성진·박광수(2018)는 원전 관련 총 제세부담금은 7.34원/kWh로 제시함
· 외부비용 하한: 11.67원/kWh
· 외부비용 상한: 14.25원/kWh
- 사회후생 증대를 위해 이들의 차이만큼 추가적으로 제세부담금을 부과할 필요가 있음
· 추가 제세부담금 하한 = 4.33원/kWh(=11.67원/kWh - 7.34원/kWh)
· 추가 제세부담금 상한 = 6.91원/kWh(=14.25원/kWh - 7.34원/kWh)
- 추가로 부과할 제세부담금의 총액은 킬로와트시당 추가 부과금액에 발전량을 곱하여 산정할 수 있는데, 최근 5년간 평균 원자력발전량을 적용할 경우 교정을 위해 추가로 부과가능한 제세부담금 총액은 6,483억원~1조346억원으로 산정됨
· 최근 5년(2015~2019년) 평균 원자력발전량: 149,720,329,000kWh
· 6,483억원~1조346억원 = (4.33원/kWh~6.91원/kWh)×149,720,329,000kWh
· 내부화되지 않은 외부불경제 총액을 산정방식을 정리하면 다음과 같음
- 중수로와 경수로 사용후핵연료 배분액은 각각 3,539 ~ 5,648억원과 2,944 ~ 4,689억원이 됨
· 과세표준을 국회 입법안과 같이 과세대상을 중수로와 경수로를 구분함.
· 중수로 대 경수로의 방사선방출량 가중치를 1 대 20이라고 하고, 중수로의 사용후핵연료 저장량(463,324다발)과 경수로의 사용후핵연료 저장량(19,268다발)을 방사선방출량에 대해 가중평균하여 중수로와 경수로 사용후핵연료 각각에 대한 배분율 도출할 수 있음
· 중수로형 배분율: 1×463,324□1×463,324+20×19,268 = 0.5459 = 54.59%
· 경수로형 배분율: 20×19,268□1×463,324+20×19,268 = 0.4541 = 45.41%
· 중수로형 배분액: 6,483억×0.5459 ~ 10,346억원× 0.5459 = 3,539 ~ 5,648억원
· 경수로형 배분액: 6,483억×0.4541 ~ 10,346억원× 0.4541 = 2,944 ~ 4,698억원
ㅇ (전체 내부화) 사용후핵연료 다발로 정액세를 부과할 경우 2019년말 저장량 기준으로 중수로의 사용후핵연료 세율은 76~122만원/다발이며 경수로의 사용후핵연료 세율은 1,528~2,438만원/다발임
- 중수로형 세율: (3,539 ~ 5,648억원)/463,324다발 = 76~122만원/다발
- 경수로형 세율: (2,944 ~ 4,698억원)/19,268다발 = 1,528~2,438만원/다발
ㅇ (부분 내부화) 사용후핵연료 저장에 대한 세율은 원전 전체가 아닌 사용후핵연료 저장이 야기하는 외부불경제만 내부화하도록 정해야한다는 의견이 존재할 수 있으므로 이를 반영할 경우 중수로 사용후핵연료 세율은 18~28만원/다발, 경수로 사용후핵연료 세율은 351~561만원/다발로 산정됨
- (76~122만원/다발) × 0.23 = 18~28만원/다발
- (1,528~2,438만원/다발) × 0.23 = 351~561만원/다발
ㅇ 가정별 사용후핵연료에 대한 지역자원시설세 세율의 상한과 하한을 정리하면 다음과 같음
ㅇ 이 경우 2020년 1월 1월 기준 원전별 세수 추정액은 다음과 같음
- 각각의 세율에 원전별 사용후 핵연료 저장량을 곱하여 산정함
ㅇ 위에 제시된 세율은 납세의무자의 담세력 등을 고려하여 조정가능함
ㅇ 원자력발전과 관련한 외부불경제에 대한 항목과 범위 및 그 추정치에 대한 이견이 존재하므로 추후 이해관계자들이 동의할 수 있는 방법으로 보다 정치하게 외부불경제를 추정하여 세율 등 과세요건을 조정할 수 있음

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