연구 필요성 및 목적
▶ 21세기 지식정보사회는 다원적 개방사회로서 성과에 의한 무한 경쟁사회을 특징으로 함에 따라 현정부는 1999년 예산편성지침에서 성과주의 예산관리정책을 채택하였다. 이러한 국가 연구개발 추진체제의 환경변화에 따라 정부연구개발제도는 성과주의 예산관리체제를 중심으로 개선되어야 한다.
▶ 본 연구의 목적은 정부 R&D출연금의 투자와 관련된 합리적인 성과주의 예산관리를 위한 종합시스템을 개선하는 데에 있다. 개선의 중점은 훌륭한 성과를 지속적으로 창출할 수 있는 국가 연구개발체제의 체질개선이 자생적으로 활성화될 수 있는 종합 예산관리시스템으로 발전시키는 것이다.
시스템 개선의 배경
▶ 우리나라의 정부 연구개발체제는 60년대부터 오늘날까지 단계적인 발전을 해왔다. 60년대와 70년대는 정부출연연구기관을 핵심구조로 한 국가혁신체제가 구축되는 시기였다. 80년대는 정부 주도의 안정적인 R&D사업의 예산제도가 뿌리를 내리는 시기였다. 그리고 90년대는 정부 연구개발의 건전한 경쟁체제의 기반구축을 위한 진통의 시기였다고 볼 수 있다.
▶ 우리나라의 정부연구개발체제는 30여 년간의 발전과정에서 여러가지 체질개혁 노력을 시도하였으나 실제로는 외형적인 성장위주의 정책에 의존하여 왔다고 볼 수 있다. 그 결과로 정부출연연구기관의 `저효율`과 `성과 부실화` 문제가 아직도 제기되고 있다.
▶ 80년대의 안정적 예산지원제도는 정부연구개발체제를 정부주도의 투입비목별 통제주의 체제로 전환하게 하였다. 이러한 안정적 예산 지원제도는 연구성과보다는 자체수입 확보노력에 치중, 적극적 연구 활동보다 출연금 확보를 위한 로비활동 전념, 인건비 부족 심화와 예산낭비 조장 등의 부작용을 발생시켰다. 이에 따라 90년대의 정부 R&D정책은 안정적 예산지원정책에서 경쟁 강화체제로 방향을 선회하게 된다.
▶ 90년대는 무한경쟁과 개방체제로 진입하면서 성과주의에 의한 경쟁체제로 전환되는 과도기적인 진통을 겪는 시기였다. 90년대의 정책기조는 원칙적으로는 성과주의 방향이었으나 실제 집행 측면에서 는 여전히 80년대와 유사한 투입비목별 통제주의에 머물러있었다.
▶ 90년대 예산지원제도는 구조개선과 체질개선이라는 내면적 진통을 겪으면서 질적 성숙을 하여 왔다. 체질개선의 핵심주제는 목적적합성과 효율성 이었다. 그러나 정부의 정책적 관심은 목적적합성 보다는 효율성에 더 치우쳐 있었다. 그래서 전략적인 국가기술목표체계의 구축보다는 관리 방식에 차별화를 둔 R&D사업 개발과 예산배분시스템의 효율성 개선에 더 많은 노력을 하여 왔다. 그러나 효율성을 제대로 개선하기 위해서는 목적적합성의 개선이 필수적인 것이다. 따라서 2000년대에는 효율성을 위한 시스템 개선과 아울러 목적적합성 개선에 보다 많은 노력을 기울여야 할 것이다.
▶ 효율성 개선을 위한 대표적인 제도 도입은 기관평가제도(1991)와 연구과제중심운영제도 PBS(1996)를 들 수 있다. 지난 10년간 기관 평가를 실시하면서 전략개념, 고객개념, 자율책임경영 등을 학습하게 되었다. 그리고 PBS 도입으로 지난 5년간 창의적 연구자 중심의 경쟁체제와 가격개념에 관한 학습도 이루어졌다. 그러나 80년대 안정적 지원체제의 부작용 못지 않게 경쟁적 지원체제와 관련된 기관평가제도와 PBS의 또 다른 부작용을 확인할 수 있었다. 이러한 부작용에 대한 충분한 주의를 기울이지 못함으로써 그 후유증을 앓게 된다.
▶ 출연연구기관의 제반 문제의 근원은 경쟁사업인 부처R&D사업과 안정사업인 기관출연금사업의 대립 갈등구조로부터 비롯되고 있다. 정부 R&D사업의 구조가 이러한 상극의 사업구조로 더 이상 지속되어서는 안 된다. 하나가 잘되면 다른 하나도 잘될 수 있는 상생의 사업구조로 시급히 개선되어야 할 것이다.
▶ 임무와 목표가 불분명하고 책임체제가 애매한 상태의 현재 체제에서는 출연연구기관의 책임경영은 불가능한 상태라 할 수 있다. 특히 부족 인건비의 심화로 양질의 성과창출보다는 부족 인건비 보충에 매달리고 있는 오늘날의 출연연구기관의 상황은 정부 연구개발체제의 총체적인 부실화 위기로 확산될 수 있다.
▶ 21세기 지식정보사회에서 시장 경쟁체제란 정책적 선택의 대상이 아니라 제반 인간활동의 생존조건이 되고 있다. 따라서 정부연구개발 예산제도에서도 안정적 예산지원모델에서 현안문제의 해결책을 찾으려 하기보다는 비경쟁적인 안정적 예산지원모델에 안주하려는 관행에서 탈피하여 오히려 제대로 된 경쟁적 예산지원모델로서 고질적인 현안 문제를 풀도록 해야 한다.
▶ 복잡성, 창조성, 자기조직성이 특징인 21세기 디지털 시대에서 정부연구개발제도는 권위주의적인 기관차원의 연구개발 예산지원보다는 개개인의 창조성 활성화와 지식성과중심의 예산지원 정책으로 전환되어야 한다.
시스템의 종합적 개선대안
21세기를 지향한 효과적인 정부연구개발체제의 구축을 위해서는 다음과 같은 종합적인 개선방안이 선택되어 지속적인 개혁이 실현 되어야 한다.
上位예산구조의 개선
(정부부문의 제도 개선 = 목표조화 개선 + 경쟁체제 개선)
(1) 相生사업구조의 목표조화 개선 (사업 가치의 균형 개선)
(부처R&D사업을 G로 기관출연금사업을 R로 명명할 때)
○ 사업속성상의 質的연계균형
[R사업이 G사업을 선도하고 상호 보완적인 사업이 되도록 연계설계] (先) 공동 연계기획 - (後) 공동공모/ 예산확정
정부부처는 G사업의 공동기획, 연구회는 R사업과 G사업의 연계기획 과제 공모는 공동 RFP’로 공모, 예산은 선정과제 확정 후 할당
○ 사업예산의 量的연계균형
[정책 RG 균형비율은 현재 70:30에서 50:50으로 점진적인 개선]
[R 사업과 G 사업 예산은 정책 균형비율 에 의해 연동배분]
(2) 위임 과 전략기획 경쟁체제 개선 (RG사업의 추진체제 개선)
○ 기관출연금의 일괄 `위임`지원에 의한 내부경쟁체제 개선
[R사업의 PBS화 = (칸막이 예산통제 폐지) + (연구회 주도의 PBS)]
○ G사업 PBS의 구조적 결함개선에 의한 외부경쟁체제 개선
[기획위임으로 전략기획 경쟁체제로 유도]
[예산위임으로 비목별 정산제를 개선하여 잔여연구비의 잉여 허용]
[출연연구기관, 대학, 기업간의 특성에 따른 차등화된 가격산정방식 적용]
[가격위주의 경쟁이 아니라 성과주의 경쟁을 위한 PBS운영]
[개선된 PBS의 범부처적인 공동적용]
下位예산구조의 개선
(출연기관부문의 제도 개선 = 투명성 개선 + 유연성 개선>
(3) 투명성 개선 (수행주체의 內部統制시스템 개선)
○ R사업과 G사업의 프로젝트별 실제 총원가계산 실시
[원가흐름구조의 투명성 개선을 위한 표준원가계산 모델 선택]
○ 동기부여 및 내부통제시스템 설계 운영
[개인책임 知識資本(PC)회계시스템에 의한 개인실명책임제로 개선]
○ 포괄책임체제에서 개인책임체제로 전환
[個人持分기준 보상시스템에 의한 평생연봉계약제도 도입]
[연구사업과 오버헤드사업(연구지원사업+고정자산관리사업)의 분리운영]
[개개인의 오버헤드 책임분담금 관리제도에 의한 사업 책임성 개선]
○ 소극적 평가시스템을 포지티브 평가시스템 으로 개선
[다수과제 책임자 중심의 심층평가로 불량책임자의 개인자본 회수]
[분야별 최우수과제를 선정하여 모든 참여자에게 개인자본 증액 투자]
○ 출연연구기관 평가개선과 연구회 평가개선
[시스템 개혁 중심의 평가지표와 성과목표관리 중심의 총체적 개선]
(4) 유연성 개선 (: 유연한 인력구조와 조직구조 개선)
○ 출연예산 지원방식의 개선을 통한 구조-유연화 기반구축
[타인자본 출연형식을 자기자본 출연형식으로 전환]
[기관중심 의 부채출연을 창의적 개인중심 의 자본출연으로 전환]
○ 연구원의 유연성과 안정성 확보를 위한 연구회 순수지주회사 운영
[개인자본출연으로 개개인을 準독립법인 화하여 연구회 배속관리]
[개인지식자본 e-R&D회계정보 센터의 운영으로 新組織기반구축]
★ 시스템 개혁의 책임주체는 정부와 출연연구기관이다.
정부연구개발시스템은 상위 시스템과 하위 시스템이 하나로 된 통합시스템이다. 상위 시스템은 정부시스템으로서 핵심적인 개혁의 주제는 위임 이다. 그리고 하위 시스템은 출연연구기관으로서 핵심 주제는 투명성 이다. 이들의 上下관계는 상위 시스템이 먼저 위임을 하여야만 하위 시스템의 투명성 개선도 의미가 있다. 그러나 한편 으로는 하위 시스템의 투명성 개선이 전제되지 않고는 상위 시스템 의 위임 이란 공허해질 뿐이다. 따라서 제대로 된 시스템 개혁을 위해서는 원칙적으로는 정부의 위임 개선과 출연연구기관의 투명성 개선은 동시에 이루어져야 한다.
그러나 실현가능성 측면에서 현실적인 상황을 종합해 본다면, 먼저 출연연구기관에서 투명성 개선이 실현되는 것에 비례하여 점진적으로 정부의 위임 개선은 이루어질 것이다. 즉, (先)투명성 개선 조 건부의 R-PBS위임과 점진적 RG-균형예산구조 개선 이라는 개혁 정책이 선택될 가능성이 높다.
따라서 출연연구기관의 연합이사회는 관련 정부부처와 적극적인 정책적 조율을 통하여 출연연구기관의 투명성 개선을 위한 구체적인 구조조정 일정을 조속히 마련해야 할 것이다.
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▶ 현재와 같이 성과창출 보다는 인건비 확보에 연연하는 체제가 더 이상 지속되어서는 안 된다. 그러나 안일한 안정 인건비의 고정적 출연제도에 안주하
