이 글은 자율주행 모빌리티 및 도시형 공중 모빌리티(Urban Air Mobility)와 같은 첨단 기술의 발전에 따라 도시계획 분야에서 인공지능(AI)의 활용 수준이 높아지는 경우 도시계획의 형태 및 기본 구조가 어떻게 변화할 것인지를 예상하고, 그에 따른 행정법적 쟁점들을 시론적으로 검토하였다.
모빌리티 기술의 발달과 초고령화 및 지방 소멸 가속화는 압축적인 도시지역 내에 집중된 인구가 집약적ㆍ복합적ㆍ입체적 활동을 가능하게끔 하는 도시 공간의 재구조화를 더욱 앞당길 것이고 이는 도시계획의 효율화 또는 차원 변화에 대한 강한 압력으로 작용한다.
현행 도시계획법제는 느린 시간 주기를 가지는 정태적 계획의 형태를 취하고 있으며, 하나의 토지 단위에 단일한 용도를 부여하는 도로 중심의 면적형(2D) 구조를 기본으로 한다. 그러나 기술 발전과 사회경제적 변화는 시간의 흐름에 따라 규율 내용을 자율적으로 수정하는 동적(動的) 도시계획 또는 상호작용적 계획(interactive plan)의 등장을 요구하고 있으며, 이는 필연적으로 도시 공간 활용의 입체화·복합화·종합화를 수반한다. 인공지능은 방대한 자료 분석과 최적화된 결과 도출이라는 강점을 바탕으로 이러한 동적 도시계획의 기술적 구현을 가능하게 할 것이다. 인공지능 기반의 동적 도시계획이 도입될 경우, 현행법의 엄격한 계획 확정의 형식성과 계획 수립 절차는 대폭 완화되거나 전자적 방식으로 대체되어야 할 규범적 도전이 제기된다. 또한, 계획재량의 통제원리로서의 형량명령에 더하여, 다음의 두 가지 중요한 통제원리가 요구된다. 첫째, 사람인 계획 행정청의 자율성은 인공지능의 자율성보다 항상 우위에 있어야 하며, 법치국가원리에 따라 인공지능의 결정에 대한 통제가 가능해야 한다. 둘째, 인공지능이 도출한 최적화된 효율성을 이유로 토지소유자 및 공간 이용자인 시민의 공간 활용 자율성을 침해하지 않도록 자율성의 유보가 보장되어야 한다.
나아가, 계획 수립 절차에서는 인공지능의 결정 과정을 사람이 이해할 수 있는 설명가능한 인공지능(Explainable AI)을 적용하는 것이 전제되어야 하며, 고도로 자율화된 계획에 대한 신속하고 실효적인 사법 통제 및 권리구제절차의 마련이 선행되어야 한다. 현행법에 따른 항고소송의 제도와 법리들은 실시간으로 반응하는 인공지능 계획에 대한 사법 통제 수단으로서 적합하지 않으며, 공무원의 귀책사유를 요건으로 하는 국가배상법 규정은 인공지능 오류로 인한 손해가 발생할 경우 사실상 국가배상을 거부하는 결과를 초래할 수 있다.
인공지능의 장점은 사람과는 비교할 수 없는 탁월한 연산능력으로 사람의 인지범위를 아득히 뛰어넘는 방대한 자료를 분석하고 패턴을 학습하여 최적화된 결과를 도출할 수 있다는 것이다. 그러나 인공지능의 강한 활용에 따라 고도로 자율화된 도시계획 시스템이 도입되기 위해서는 먼저 규범적으로 사람 행정청의 의사표시를 중심으로 권리의무관계를 구성하고 이를 토대로 작동하는 전통적인 공법 체계를 보완하거나 대체할 법 논리와 제도의 마련이 선행되어야 한다.
This study offers a preliminary review of the anticipated changes in the form and basic structure of urban planning, and the resultant administrative law issues, when the utilization of Artificial Intelligence (AI) in urban planning increases due to the development of advanced technologies such as autonomous mobility and Urban Air Mobility (UAM).
The advancement of mobility technology, coupled with accelerated ultra-aging and local population decline, will hasten the restructuring of urban spaces. This restructuring aims to enable intensive, complex, and three-dimensional (3D) activities for the population concentrated in compressed urban areas, exerting strong pressure for the efficiency or dimensional transformation of urban planning.
The current urban planning legal system adopts the form of a static plan with a slow time cycle, fundamentally based on a two-dimensional (2D), road-centric structure that assigns a single use to a single land unit. However, technological and socioeconomic changes necessitate the emergence of dynamic urban planning or an interactive plan that autonomously modifies regulatory content according to the flow of time. This inevitably entails the three-dimensional, complex, and integrated utilization of urban space. AI, leveraging its superior computational ability to analyze vast data and derive optimal results, will enable the technical realization of this dynamic urban planning. The introduction of AI-based dynamic urban planning presents a normative challenge, requiring the substantial relaxation or electronic substitution of the strict formality of plan confirmation and the plan establishment procedures mandated by current law. Furthermore, in addition to the principle of balancing competing interests, which controls planning discretion, two crucial control principles are required. First, the supremacy of the human planning authority’s autonomy must always prevail over the autonomy of the AI, ensuring that the AI's decisions can be controlled in accordance with the principle of the rule of law. Second, the reservation of citizens' autonomy in utilizing space must be guaranteed, preventing the AI from infringing upon the spatial utilization autonomy of landowners and space users merely for the sake of optimized efficiency.
Moreover, the plan establishment procedure must be predicated on the application of Explainable AI (XAI), which allows humans to understand the AI’s decision-making process. Swift and effective judicial review and remedies must also be guaranteed for highly autonomous plans. Current doctrines and provisions of administrative litigation are not suitable for judicial control over real-time, responsive AI-driven plans. Furthermore, the current State Compensation Act, which requires fault on the part of the public official as a prerequisite for State compensation, could result in the denial of State compensation in cases of damages arising from AI errors in planning.
The advantage of AI lies in its outstanding computational power, which can analyze massive data beyond human cognitive capacity, learn patterns, and derive optimized results. However, the introduction of a highly autonomous AI urban planning system, driven by the strong utilization of AI, must be preceded by the establishment of legal logic and institutions that supplement or replace the traditional public law system. This traditional system is structured around the declarations of intent by human administrative agencies, which form the basis of rights and obligations.
