□ 연구목적 ○ 본 연구는 새 정부 출범을 맞아 지방자치단체의 복지지출 실태 및 향후 전망에 대해 분석함으로써 지방재정의 건전성을 담보할 수 있는 정책적 시사점을 도출해 보고자 하였음. - 널리 알려져 있다시피 2010년대 이후 복지제도의 급속한 확대로 지방재정 부담이 나날이 증가하고 있음. - 과거 경험에 비춰볼 때, 집권세력의 교체는 복지지출 증가세를 더욱 높이는 쪽으로 작용하는 경향이 있었음. - 이러한 상황을 배경으로 복지지출이 지방재정에 미치는 영향을 다각도로 살펴보고, 개선방향 마련에 기여하고자 하였음. □ 자치단체 사회복지지출 운영실태 ○ 지방자치단체 사회복지지출 현황 및 절차, 현금성 복지지출 및 자치단체간 복지부담 비교를 살펴봄. ○ (복지지출 현황) 지자체 세출에서 사회복지 분야가 차지하는 비중은 점차 확대되고 그중에서 노인·청소년이 차지하는 비중이 가장 높으며, 자체사업보다 보조사업의 확대가 두드러짐. - (사회복지 지출) 세출에서 사회복지가 차지하는 비중은 32.5%로 2010년 20.7%에 비해 빠르게 확대되고 있고 사회복지비 지출 중에서 노인·청소년의 비중이 가장 높음(31.7%). - (세출구조별) 사회복지분야 정책사업 중에서 보조사업은 최근 10년간 연평균 13.5%로 증가한 반면 자체사업은 연평균 10.0%로 증가하였고 최근 들어 보조사업의 비중이 점차 확대되어 정책사업의 91.2%를 차지함. ○ (사회복지사업의 절차) 일반적 사업 추진 절차 외에 사회복지부문의 보조사업은 별도의 국고 보조사업 절차를 따르고 자체사업은 사회보장신설·변경 협의제도를 따라야 하나, 심도 있고 내실 있는 협의를 위해서는 추가적으로 보완할 부분이 있음. - 지방자치단체 세출액에서 사회복지 분야가 차지하는 비중이 가장 크므로 지자체의 일반적 사업 추진 절차 외에 사회복지 부문의 예산 절차를 점검해볼 필요가 있음. - (일반적 사업 추진절차) 지방자치단체의 장이 예산을 편성할 때에는 지방자치단체 예산편성기준에 따라 편성하여 지방의회에 제출 후 행정안전부 장관에게 제출하여야 하나, 이러한 절차가 형식적으로 되어 있어 적극적인 지방의 의견 개진이나 지방의 특수성을 반영하기 어렵다는 비판이 있음. - (국고보조사업) 지방비 부담을 수반하는 국고보조사업에 대해 지방비 부담 협의제도와 심의기구인 지방재정부담심의위원회를 두고 있으나 이러한 보조사업 절차는 보조율 설정의 임의성, 대응지방비 부담증가 우려, 지방재정영향평가의 심층분석 결여 등의 한계가 있음. - (사회보장제도 신설·변경 협의제도) 사회보장제도를 신설·변경하고자 하는 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체장은 보건복지부장관과의 협의를 거치는데, 협의제도 과정에서 지방의회의 기능 강화 등을 통해 지자체 재정에 미치는 영향이나 실효성 등에 대한 보다 심도있는 논의가 이루어져야 할 필요성이 있음. ○ (현금성 복지지출 현황) 의무지출 국고보조사업에서 100% 현금성으로만 이루어진 사업의 예산규모가 빠르게 증가하고 있고 자체사업의 현금성 지출도 늘어나고 있어, 복지사업의 정책목표에 부합하고 선심성 지출이 아닌 지속가능성 있는 사업에의 지출이 필요 - (의무지출 국고보조사업) 의무지출 국고보조사업 13개의 규모는 꾸준히 확대되고 있고 그중에서도 100% 현금성 지출로만 이루어진 사업은 비현금성 사업에 비해 빠르게 증가하고 있어 현금성 지출의 확대가 두드러짐. · 현금성 지출의 지원대상이나 지원금액의 증가로 인해 더욱 규모가 증가하였다는 점을 감안하더라도, 현금성 지출의 확대는 복지서비스나 현물지원보다 더 지속적으로 증가하였음. - (자체사업) 무상교통지원, 교복구입비 지원사업, 입학축하금 지원사업 등의 자체사업의 현금성 지출도 확대되고 있는데 자칫 선심성 현금지출로 그칠 우려가 있어 심도 있는 정책평가 등을 통해 정책목표에 부합할 수 있는 자체사업을 선별하는 것이 중요함. ○ (재정자립도와 일 인당 사회복지지출액) 재정자립도가 낮은 기초자치단체들에서 일 인당사회복지지출액이 높게 나타나 사회복지지출의 확대가 재정여건이 어려운 지자체에 큰 재정부담으로 작용할 가능성이 있음. - 2012년 기초자치단체의 평균 일 인당 사회복지지출액이 평균 43만 원(자치구)~89만 원(군)인 것에 비해, 2020년에는 133만 원(자치구)~238만 원(군)으로 크게 증가하면서 재정자립도가 낮은 곳의 복지부담이 가중되었음. - 사회복지부문 중에서 노인·청소년 부문의 지출비중이 가장 크기 때문에 고령인구비율을 통제변수에 포함하더라도, 재정자립도와 일 인당 사회복지지출액의 관계는 여전히 반비례 관계에 있음을 확인함. ○ (고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액) 고령인구비율이 높은 기초자치단체에서 일 인당 사회복지지출액이 높은데, 이는 사회복지부문에서 노인·청소년이 차지하는 비중이 크기 때문으로 고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액은 뚜렷한 양(+)의 상관관계를 보임. - 자치단체 간의 재정력 격차에서 무엇보다 중요한 것은 생산활동을 하는 경제활동인구 수인데, 만 65세 이상 인구의 비중이 상대적으로 높은 자치단체는 재정력이 악화될 수밖에 없음. - 복지지출의 확대 및 지방자치단체 간 재정력 격차에 중요한 영향을 끼치는 고령인구비율을 중심으로 고령인구비율과 일 인당 사회복지지출액, 고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액의 관계는 기초자치단체 모두 뚜렷한 양(+)의 관계로 나타남. · 고령인구비율과 일 인당 사회복지지출액, 고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액의 관계는 기초자치단체 모두 뚜렷한 양(+)의 관계로 나타남. · 또한, 고령인구가 많은 곳에서 노인 복지에 관련된 시설건설 등의 행정비용 또한 많이 소요될 수밖에 없으므로 고정적인 행정비용 지출에 따른 부담도 가중되게 되어 이에 대한 대책 마련을 적극적으로 고려해보아야 함. □ 자치단체 복지지출 부담 전망 ○ 2010년대 이후 관찰된 추세가 앞으로도 유지될 경우 2030년까지의 지방재정 변화를 살펴봄. - 세출은 주요 복지사업, 그 외 복지지출, 복지 외 세출로 구분함. · 주요 복지사업은 사업규모를 기준으로 삼아 지자체 사회복지지출의 70%를 차지하는 노인·청소년, 보육·가족 및 여성, 기초생활보장으로 선정하였음. · 이들 사업에 대해서는 사업별 단위비용과 수급자 전망을 기반으로 미래 비용을 전망하며, 이때 사업별 단위비용은 해당사업 세출액을 수급자 수로 나눈 값을 의미함. - 세입은 자체세입(지방세+경상적 세외수입)과 의존세입(국고보조금+지방교부세)으로 구분함. - 일반회계, 순계 기준이며 지역단위로 추계함. ○ 방법론 - 2011년 이후 장기추세가 지속될 경우와 2010년대 중반 이후 추세가 지속될 경우의 두 가지로 시나리오를 구성하였음. · 본 분석의 목적은 향후 세출과 세입이 과거 추세를 그대로 유지할 경우 나타나는 지방재정의 모습을 그려보는 것임. - 세출 부문에서는 기본적으로 위에서 제시한 두 기간의 연평균 증감률을 미래로 투영하여 지방세출의 변화 양상을 살펴봄. · 주요 복지사업은 사업별 투입재원을 수급대상자 수로 나누어 구한 단위비용을 이용하여 미래 비용을 추산함. · 기타 복지사업과 그 외 세출은 앞서 언급한 대로 2011~2020년, 2016~2020년 연평균 증감률을 활용하여 2030년까지 추산함. - 세입 부문 또한 세출과 기본적으로 동일한 방식을 활용함. · 단, 지방세의 2011년 이후 성장률 계산에 있어서 2011년 이후 있었던 세 차례의 지방소비세 증액 효과를 배제하였음. · 지방세외수입의 경우 회계구분 변화가 있었던 2014년 이후 안정적 추세를 보였으므로 2014~2020년 연평균 증감률을 활용하여 미래 추세를 살펴봄. · 국고보조금과 지방교부세는 지역별 비중이 유지됨을 전제함. ○ 전망 결과 - 세입 증가율보다 세출 증가율이 더 높아 지방의 재정여건은 더욱 악화될 것으로 분석됨. · 2011년 이후 추세 유지를 가정했을 경우 세출과 세입은 각각 11.4%, 8.7%의 연평균 증가세를 보였고, 2016년 이후 추세 유지를 가정한다면 세출은 17%, 세입은 12% 증가하는 것으로 분석되었음. · (세출-세입)/세출로 계산한 지방재정수지 적자비율은 2030년경에는 두 자릿수를 기록할 것으로 나타났음. · 이러한 결과가 실제로 현실화할 가능성은 낮게 보지만, 여기에서 분석결과는 지난 10여 년간, 특히 2010년대 중반 이후 나타난 급격한 복지확대가 앞으로도 계속된다면 지방재정 부담이 심각해질 가능성을 시사하는 것으로 해석해 볼 수 있음. - 지역별로는 시나리오와 상관없이 경기도의 적자 규모가 가장 크고, 전남의 경우는 오히려 소폭 흑자를 보일 것으로 전망되었음. · 반면 서울의 경우에는 2011년 추세 유지 시 흑자를 볼 것으로 예상되었으나, 2016년 이후 추세를 유지할 경우 적자로 반전될 것으로 예상되었음. · 경기도의 적자 폭이 다른 지역에 비해 상당히 큰 이유는 기타 복지지출을 중심으로 세출이 세입에 비해 매우 빠르게 증가한 데 반해, 자체세입은 연평균 4.6%에 그친 데 기인함. · 광역시 가운데 부산, 대전, 세종, 대구 등 지역의 지방재정 여건이 다른 지역에 비해 상대적으로 더욱 악화되는 것으로 분석됨. - 수도권과 비수도권으로 구분하여 비교해 보면, 2030년 경에는 수도권이 비수도권에 비해 더욱 열악해지는 것으로 나타났음. - 가장 보수적인 시나리오를 기준으로 복지지출과 자체세입의 비중 변화를 살펴보면, 복지지출은 2030년경 52.1%에 이를 것으로 예상되었고, 자체세입 비중은 38% 수준으로 감소할 것으로 나타났음. · 가장 보수적인 시나리오란 재정적자가 가장 낮은 것으로 분석된 시나리오를 의미함. □ 새 정부의 복지정책 ○ 윤석열정부는 ‘고용을 통해 성장과 선순환하는 지속가능한 복지’를 표방하고 있으며 기본 방향은 아래와 같음. - 첫째, ’현금성 복지지원은 노동시장에 참여하기 어려운 취약계층 및 저소득층과 아동·노인·장애인 등을 중심으로 촘촘하고 두텁게 지원‘하고 일할 능력이 있는 분들에게는 근로장려세제(EITC)와 같은 근로인센티브를 강화’ - 둘째, ‘사회서비스를 선진국 수준에 맞게 고도화하고, 다양한 민간의 창발성이 발휘될 수 있도록 사회서비스 혁신 생태계 조성’ - 셋째, 지속가능한 복지체제로 전환 ○ 정권초기여서 새 정부의 복지정책 방향에 대한 평가는 시기상조일 수 있겠으나, 지금까지 공표된 내용에 비춰보면 복지제도의 합리화에 중점을 두고 있는 것으로 보임. - 기초연금을 포함하여 이전 정부에서 도입된 복지제도의 확대 기조는 대체적으로 유지될 것으로 보이며, 특히 최근 들어 더욱 심각해지고 있는 저출산 문제를 반영하여 아동보육 등에 정책역량이 집중된 모습이 관찰됨. - 사회·경제 환경을 고려하여 기존 복지제도를 확충하거나 새로운 제도 도입이 논의되고 있는 가운데, 복지제도의 개혁도 필요하다는 시각임. - 전체적으로 볼 때, 새 정부의 복지정책 방향은 시장기능과 연계된 복지제도에 중점을 두고 국가재정건전성도 함께 고려하고 있다는 점에서 박근혜정부와 유사한 모습을 보임. ○ 윤석열정부는 대선 과정에서 다양한 측면에서의 복지공약을 제시하였으나, 지원범위나 지원단가 등이 구체적으로 적시된 공약내용은 극히 일부에 지나지 않음. - 기초연금 월 30만 원 수준의 기초연금 수급액을 월 40만 원으로 인상 - 국민기초생활보장 생계급여 지급기준을 기준 중위소득 30%에서 35%로 2022년 하반기부터 상향 조정 - 주거급여 대상자를 기준중위소득 46%에서 50%로 확대 - 현행 긴급복지지원제도를 국민안심지원제도로 확대·개편함과 동시에 지원 액수를 현행 중위소득의 약 26%에서 개편 후 40% 수준으로 상향 조정 - 한부모가족 지원 증명서 발급기준을 현행 기준 중위소득 52%에서 100%로 상향하고, 한부모 자녀 양육비 지원기준을 현행 기준 중위소득 60%에서 80%로 상향 - 아이가 태어나면 1년간 매월 100만 원의 정액의 부모급여 지급 ○ 이 가운데 내용에 오류가 있는 것으로 판단되는 한부모가족 지원과 아직 지방재정 부담 분이 논의되지 않은 부모급여 지급을 제외한 나머지 사업에 대해 지방비 증가분을 계산 하였음. - 단가 인상(기초연금) 내지 지원대상 확대의 성격이므로 기존 사업비를 토대로 증가분을 계산해 낼 수 있음. - 기초연금, 생계·주거급여, 긴급복지의 단순 지원대상 확대만 고려하더라도 지방비 부담은 2021년 사업비를 기준으로 할 때 약 2조 원 가까이 늘어나는 것으로 나타났음. - 특히 지방비 규모가 큰 기초연금의 경우 지급액을 40만 원으로 상향조정할 경우 지방에서 추가로 부담해야 하는 비용이 1.3조 원을 넘어섬. - 지역별로 서울과 경기도가 추가로 4천억 원 이상을 부담해야 하는 것으로 나타났음. ○ 지방이 추가로 부담해야 하는 세출 규모는 전국을 기준으로 할 때, 지자체 가용재원의 7% 수준인 것으로 나타났음. - 지역별로는 서울과 인천의 가용재원 대비 부담 증가분이 가장 높게 나타남. - 도보다는 특·광역시에서의 부담이 상대적으로 크게 늘어남. ○ 위 분석결과가 새 정부 복지공약 중 상대적으로 구체적 내용을 담고 있어 추산이 가능한 극히 일부만을 검토한 결과임을 감안하면 새정부의 각종 복지공약이 현실화 될 경우, 지방에 미치는 영향은 상당한 수준이 될 것으로 추론해 볼 수 있음. ○ 이처럼 지방이 과거보다 더 많은 복지부담을 지게 될 가능성이 커진 가운데, 새정부의 지방재정 관련 정책기조는 이전 재원을 통한 필요 재원 충당과 중앙 위주의 통제 강화인 것으로 파악되어 우려되는 바가 큼. □ 정책제언 ○ 자체세입 확충의 필요성 - 이전재원과 중앙 통제 중심의 지방재정 운영은 ‘스스로 지역현안을 해결’하고 ‘자발적 책임’을 지는 지방자치의 핵심가치와 상충됨. - 더불어 국세 신장률의 저조함, 국가채무의 급증 등으로 지방재정의 ‘LastResort’로서의 중앙정부 기능이 지속 가능한지도 의문임. - 따라서 이전재원보다는 자체세입을 중심으로 한 지방재정 운용이 필요하며, 그러한 측면에서 향후 재정압박이 특히 가중될 것으로 나타난 자치구에 대한 세수기반 확충이 요구됨. ○ 국고보조사업의 개편 - 지방자치단체에 대하여 일종의 최종대부자 역할을 하는 중앙정부의 재정여건 악화는 지방재정에도 악영향을 줄 것이기 때문에 지방재정 건전성에 각별히 유념할 필요가 있음. - 이러한 관점에서 우선 지방재원 징발의 주요 원인이 되는 국고보조사업 체계 개편이 필요함. - 구체적으로 국고보조율의 조정, 국고보조금의 포괄보조금화, 국고보조사업 총량제 등을 검토해 볼 수 있을 것임. ○ 지방의 복지지출 체계 개편 - 정부교체와 함께 복지지출이 확대되는 경향이 있는데다 향후 인구고령화 등 복지수요가 더욱 급증할 것으로 예상됨. - 이러한 상황에 효과적으로 대응하기 위하여 새로운 복지제도를 도입할 경우 적용할 일종의 재정준칙 마련이 필요함. - 먼저 복지 관련 국고보조사업 설계 시 지방재정 부담증가에 대한 고려가 있어야 할 것이며, 관련하여 부여된 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 지방재정부담심의위원회를 개편할 필요가 있음. - 또한 복지 관련 국고보조사업 신설 내지 확대 시 지역별 재정에 미치는 영향을 면밀히 분석하여 이를 토대로 한 의사결정 구조를 구축할 필요가 있음. - 현금성복지 위주의 자체사업 확대 조짐과 신정부 지자체 기능 확대 방침과의 결합은 자칫 상당한 재정비효율성을 초래할 수 있으므로 자체적 관리체계 마련이 필요함. ○ 복지분야에서의 지방정부 역할 설정 - 지방의 재정건전성 담보를 위해 복지에 대한 미래전략이 필요함. - 자치단체 역할 설정을 위해 현재 우리나라 복지제도가 보다 선진화되기 위해 필요한 정책과제들을 식별할 필요가 있음. - 지방자치단체는 복지서비스의 단순한 전달자가 아니라 우리나라 복지제도 업그레이드 과정에서 필수적 역할을 수행할 필요가 있음. - 특히 지역중심 복지체계 구축을 위해 필수적인 복지 관련 여러 제도의 지역적 통합 및 연계, 복지서비스의 전달체계 개선, 복지 사각지대의 해소 등의 분야에서 지방자치단체가 주도적 역할을 수행할 수 있을 것임. - 국민들이 체감할 수 있고 실질적인 복지효과가 나타나도록 만들기 위해서는 지역의 특성과 수요를 적극적으로 반영할 수 있도록 현장성이 높은 고용복지 프로그램의 개발과 추진이 필요하며, 관련된 재정지원을 자치단체에 동시에 분권화시켜서 자치단체의 책임성과 대응성을 동시에 높여야 함.