□ 연구목적 ○ 시멘트생산시설은 주변지역에 상당한 환경적 비용을 초래하고 있으나 이에 대한 적절한 보상체계가 마련되어 있지 않음. - 시멘트 생산과정에서 다량의 이산화탄소 뿐 아니라 각종 환경오염물질 등이 방출되며, 주변지역 주민의 보건환경에 부정적 영향을 미친 것으로 보고되고 있음. - 지역사회를 중심으로 시멘트생산에 대한 지역자원시설세 부과 노력이 지속되어 왔으나 아직 현실화되지 않고 있음. ○ 이러한 정책배경 하에서 본 연구는 시멘트에 대한 지역자원시설세 과세를 둘러싼 쟁점의 검토를 통해 과세 타당성을 확보하는 한편, 세수운용 방안을 마련해 보고자 하였음. □ 주요내용 1) 시멘트생산시설의 외부불경제 ○ 시멘트는 주로 연료연소와 소성 과정에서 배출되는 다양한 환경오염물질들로 인하여 상당한 환경적 비용이 발생함. - 시멘트 소성 공정에서 이산화탄소(CO₂), 일산화탄소(CO), 질소산화물(NOx), 황산화물(SOx), 화탄소(CO), 염화수소(HCI), 불화수소(HF), 휘발성유기화합물(VOCs), 금속과 금속화합물, 다이옥신류(PCDDs & PCDFs) 등의 오염물질이 방출됨. ㆍ 관련하여 시멘트협회(2016)는 클링커 1톤 제조 시 약 0.9톤의 이산화탄소가 발생하는 것으로 보고한 바 있음. - 또한, 국내 시멘트 업체들은 다양한 재활용 폐기물을 연료로 사용하고 있으며, 이 과정에서 각종 환경오염이 발생함이 다양한 연구 및 조사를 통해 보고된 바 있음. ㆍ 가장 최근의 조사는 강원대학교병원(2020)이 경북대, 전북대, 서울대, 미국 아이오와대 학과 합동으로 수행한 연구이며, 장기간 분진에 노출될 경우 폐 기능은 이상이 없더라도 기관지에 손상을 미치는 것으로 밝혀짐. ㆍ 본 연구에서도 강원도를 중심으로 피해사례를 조사한 결과, 분진이나 악취로 인한 지역 주민의 피해 호소가 빈번하게 발생하고 있는 것으로 나타났음. ○ 추가적으로 시멘트업계에서는 관련 환경규제를 적절히 준수하고 있기 때문에 지역자원시설세를 새로이 부과하는 것은 부당하다는 주장에 대하여 살펴보았음. - 환경부가 설정한 시멘트 소성로 폐기물 사용기준에 대하여 환경단체 등에서는 환경부의 기준이 뚜렷한 사유 없이 하향조정 되었다고 지적한 바 있음. - 더불어 시멘트업체의 주장과는 달리, 빈번한 규제위반이 발생하고 있는 것으로 조사되었음도 감안할 필요가 있음. - 결론적으로 합리적인 규제를 잘 지키고 있으므로 주변지역 환경에 유의미한 영향을 미치지 않는다는 시멘트업계의 주장은 설득력이 떨어지며, 이러한 점들로 인해 주변지역 주민의 불신과 갈등도 더 심화되고 있는 것으로 판단됨. 2) 시멘트업계의 제세부담금 및 자체사업과 주변지역 피해보전과의 연계성 ○ 현행 제세부담금과 시멘트생산시설 주변지역 피해보전과의 연계성 - 현재 시멘트생산시설은 석회석에 대한 지역자원시설세와 탄소배출권, 광해방지의무자부담금, 질소산화부담금 등을 부담하고 있음. - 각 제세부담금의 과세 취지와 재원활용 실태에 비춰 볼 때, 시멘트생산시설에 대한 외부불 경제 비용부담이라는 성격은 있으나 생산시설 주변지역에서 발생하는 지역주민 피해보전과는 연관성이 없는 것으로 판단됨. ○ 시멘트업계 자체사업에 대한 평가 - 업체별로 최근 4년동안 다양한 사업을 통하여 지출한 지역주민지원금의 규모의 차이가 크며, 자체적으로 운영 중인 기금의 대부분 경우 재원의 배분이 자의적이고 불투명한 것으로 파악됨. - 본 조사를 위해 업체에서 제출한 자체 지원사업 자료 중 가장 큰 규모를 차지하고 있는 환경오염 및 환경개선 등의 투자는 대부분이 시멘트생산 시설에 대한 설비 투자로서 피해지역 주민들에게 직접적인 편익을 제공하는 사업이 아닌 것으로 파악됨. - 지자체 조사 자료에 따르면 현재 시멘트생산업체에서 지원하고 있는 보건의료 분야의 사업은 없는 것으로 파악됨. ○ 시멘트업계 자체사업 관련 설문조사 결과의 요약 - 시멘트업체 자체재원에 의한 사업은 주로 행정구역 단위로 이루어지며, 수혜자 그룹이 다소 제한적인 것으로 보임. ㆍ 전반적으로 시멘트 지원사업에 대한 인지도가 시멘트생산시설 소재지의 인근 읍면동 4km 내외 지역보다 소재지 읍면동 4km 내외에서 더 높은 것으로 나타나는데, 이는 지원사업이 시멘트생산시설의 소재지, 즉 행정구역 단위로 이루어짐을 의미하는 것으로 해석 가능함. - 지원은 주로 현금 형태(최대 50만 원대)로 이루어지고 있었으며, 그 외 환경개선이나 보건복지 관련 사업에는 상대적으로 매우 소홀한 것으로 분석됨. - 지원사업 운용과정 전반에서 개선의 여지가 있는 것으로 조사되었음. ㆍ 주민의견의 반영여부, 기금운영 전반이나 수혜자 선정기준 및 절차의 합리성과 투명성, 전문성, 책임성, 지원사업 선정의 적절성, 기금재원 배분의 공평성 등 사업운용 전반에 걸친 5점 척도 평가에서 3점 이하의 평가를 받았는데, 이는 운용전반에 대한 개선의 여지가 있음을 의미한다고 볼 수 있음. - 피해보상의 충분성에서는 부정적 대답이 더 많았으며, 주민참여 및 의견반영, 투명성, 수혜자 간 형평성 등을 개선할 필요가 있는 것으로 조사되었음. 3) 시멘트생산시설 주변지역 재정수요 파악 ○ 지역자원시설세는 목적세이므로, 과세취지에 맞게 세수가 운용될 필요가 있음을 감안하여 시멘트생산시설 주변지역 주민들에게 필요한 보건ㆍ환경ㆍ지역경제 분야별 사업들을 보다 직접적으로 알아보기 위하여 설문조사를 실시하였으며, 설문조사 결과를 요약하면 다음과 같음. - 첫째, 재정수요 사업 분야별 우선순위는 환경개선사업 > 보건복지사업 > 지역개발사업의 순으로 나타났음. - 둘째, 각 분야별 세부사업별 우선순위는 다음과 같음. ㆍ (환경개선사업) 공기청청기 보급, 대기오염 정화 수목 식재사업 > 대기ㆍ수질ㆍ토양오염 및 중금속오염 검사 > 폐광산 복구 및 관광 활성화 사업 > 시멘트 업체 오염저감시설 설치비용 지원 ㆍ (보건복지사업) 의료지원 확대 (전문병원 설립 또는 지역의료원) > 유질환자 치료비 지원 및 건강사후관리사업 > 주민건강 영향조사 > 호흡기질환 예방교육 ㆍ (지역개발사업) 파손된 도로 신설 및 보수 사업 > 지역소멸에 대비한 인구유입 정책 추진 > 컨베이어벨트 미관 개선사업 등 환경미화 사업 > 시멘트생산지역 경제활성화 사업 4) 세수운용 방안 ○ 지방세 재원을 이용한 시멘트생산시설 주변지역에 대한 지원은 해당 지역주민을 대상으로 한 수요조사를 적극적으로 반영하되, 공공재 성격이 강하고, 객관성, 보편성, 투명성, 검증 가능성의 확보가 요구되는 사업에 중점을 두는 것이 바람직할 것으로 봄. - 주민 보건복지와 환경개선 관련 사업은 사업 특성 상 공공재 성격이 강하며, 앞서 언급한 객관성, 보편성, 투명성, 검증 가능성이 요구되는 사업이라 할 수 있음. - 지역개발사업에 있어서도 공익성이 강한 성격의 사업은 자치단체가 조세재원을 이용하여 수행하는 것이 바람직할 것임. - 시멘트분 지역자원시설세를 보건복지와 환경개선사업에 활용함으로써 현행 시멘트업체의 기금사업 등과 보완적 관계를 구축할 수도 있을 것임. ○ 재원의 배분과 관련해서는 두 가지 쟁점이 존재함. - 현행 「지방재정법」 상 발전소에 대한 지역자원시설세는 도세임에도 발전소 소재지로 재원의 일부를 이전하도록 규정하고 있음. - 따라서 시멘트분 지역자원시설세를 신설할 경우 도와 기초자치단체 간 재원배분 비율을 규정할 필요가 있음. - 다음으로 현행과 같이 생산시설 소재지로 국한하여 재원을 배분할 것인지에 대한 판단이 필요함. ○ 재원의 할당은 도와 기초자치단체의 기능 할당에 따라 달라질 것이므로, 관련 법에서 규정하고 있는 광역과 기초자치단체 간 사무배분 원칙을 참고할 수 있음. - 기본적으로 통일성 확보 필요성 및 거래비용, 규모의 경제가 존재하는 사업의 경우 도 단위에서 운영하는 것이 보다 효율적일 것이며, 주민밀착형 사업은 기초자치단체가 운영주체가 되는 것이 바람직할 것임. - 환경개선 및 관리와 지역경제 활성화 관련 사업 등은 광역자치단체가 콘트롤타워 역할을 수행하면서 전체 지원사업이 유기적으로 연계되도록 할 경우 정책효과가 극대화될 것임. - 한편, 주민피해 복구 내지 보전 목적의 보건복지 사업은 해당 지역주민의 상황을 가장 정확하게 파악하고 있는 기초자치단체가 주도적 역할을 하는 것이 효과적일 것으로 보임. - 시멘트분 지역자원시설세 도입의 주된 동력이 인접지역 주민의 피해복구 및 환경개선 등임을 감안할 때, 기초자치단체로의 배분에 방점을 두는 것이 타당할 것으로 판단됨. - 기존 지역자원시설세 세수가 광역과 기초자치단체에 35:65로 배분됨을 참고하여 기준을 설정하는 것이 바람직할 것으로 판단됨. ㆍ 현행 유사제도와 배분비율을 일치시킴으로써 제도 순응성이 높아질 수 있음. ○ 기초자치단체 간 재원의 배분은 시멘트생산시설 소재지보다는 생산시설과의 거리에 의거하여 설정하는 것이 바람직함. - 현행 「지방재정법」 제29조 제3항은 지역자원시설세는 과세대상이 소재한 소재지로 재원을 배분하도록 규정하고 있는데, 이로 인해 발전분 지역자원시설세의 재원배분을 두고 자치단체 간 갈등이 빚어지고 있는 상황임. - 원자력발전이나 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세 논거가 외부불경제의 교정에 있고, 외부불경제는 행정단위가 아니라 외부불경제 유발시설로부터의 거리에 따라 영향을 받는다고 보는 것이 타당함. - 따라서 시멘트에 대한 지역자원시설세의 재원을 생산시설로부터의 거리에 따라 배분하도록 하는 것이 합리적임. 재원배분 대상이 되는 기초자치단체는 시멘트생산시설을 기준으로 반경 4km 이내로 규정하는 것이 적합할 것으로 판단됨. ㆍ 국립환경과학원(2015)의 연구결과에서 환경적 피해가 주로 4km 이내 지역에서 발생하는 것으로 보고한 점을 참고하였음. ㆍ 지원범위로 설정된 4km 이내에 복수의 행정구역이 존재할 경우, 이들에 대한 재원배분의 비율은 해당 지역에서의 인구, 면적, 1인당 GRDP, 그리고 재정여건을 반영하여 설정할 수 있을 것임. ○ 세수를 이용한 재정사업이 지역주민 수요에 부합하는 곳에 적절히 사용될 수 있도록 하기 위하여 아래와 같은 조치들이 필요함. - 재정투입 대상이 될 사업선정과 관련하여 지역주민을 대상으로 한 지속적인 재정수요 파악이 가능하도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있음. ㆍ 이와 관련하여 ‘주민재단’ 방식의 기구를 설립하여 지역주민들이 실제로 원하고 필요로 하는 사업을 추진토록 할 수 있음. - 기초자치단체 단위에서 지역자원시설세 재원이 취지에 맞게 사용될 수 있도록 담보하기 위해서는 해당 세수의 지출용도를 행정안전부의 예산편성지침을 통해 명시할 수 있을 것임. - 지원사업에 대한 엄격한 성과관리 체계 구축이 필요함. □ 정책제언 ○ 지역주민 간 갈등관리를 위한 조정기구의 설치가 필요함. - 이러한 가능성을 최소화하기 위하여 본 연구에서는 사업선정 과정에서 지역주민의 의견을 적극 수렴할 수 있는 제도적 장치 마련을 제언하였음. - 그러나 이러한 제도적 장치 마련으로 갈등이 완전히 해소되기는 어려울 것이므로, 지역주민 의견수렴 기구 구축 시 단순히 의견수렴 기능만 부여할 것이 아니라, 지역 간 갈등을 조정할 수 있는 권한도 부여하는 방안 검토가 필요함. ○ 향후 재정수요에 따라 세율 조정이 가능하도록 하는 방안의 추진이 필요함. - 재정수요조사는 지역주민의 단기적 선호를 반영하고 있을 가능성이 존재하며, 향후 환경 변화에 따라 재정수요도 변화할 것이므로, 재정수요를 주기적으로 점검하여 그에 맞게 중 장기계획을 수립한 후 이를 바탕으로 세목을 운용할 필요가 있음. ○ 시멘트생산시설 주변지역 지원에 관한 특별법 제정을 추진할 필요가 있음. - 시멘트생산시설 주변지역 지원에 관한 특별법을 제정하여 이들 업체의 지원사업이 예측 가능하면서도 보다 체계적이고 투명하게 이루어지도록 할 필요가 있음. - 이와 관련하여 폐기물 처리시설에 대해서 「폐기물 처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」이 적용되고 있음에 주목할 필요가 있음. - 이를 통해 지역자원시설세 과세를 명분으로 현행 자체적으로 운용 중인 기금의 과도한 축소도 방지할 수 있을 것임.