지금 ‘지방정부’ 운운하며 ‘지방분권’이 헌법 개정의 차원에서 논의될 만큼 지방의 위상이 달라졌다. 이 글에서는 한국사에서 중앙-지방 관계의 변화를 추적함으로써 현재의 우리에게 바람직한 중앙-지방 관계에 대한 답을 찾고자 하였다. 우리에게 맞는 답은 우리가 겪어온 역사문화적 경험 위에서 바로 찾을 수 있다고 보았다. 중앙-지방 관계 변화의 계기들은 군현제에 반영된 중앙집권화의 정도, 지방의 자율적 역량 또는 지방의 위상 변화, 중앙-지방의 교류와 협력, 견제와 비판의 기제 등에서 찾을 수 있다고 보았다. 군현제는 한국사에서 가장 오래된, 또 가장 오래 지속된 지방제도였다. 군현제적 지배가 통일신라까지는 광역 단위의 통제에 그쳤다면, 고려의 ‘주현속현제도’가 정립되면서 중앙집권화에 의한 직접지배는 강화되었다. 다만, 계서적 차등을 두는 다원적 지배 방식으로 귀결되면서 한계를 드러냈다. 이는 역으로 그만큼 지방단위의 자치 공간이 컸다는 뜻이다. 조선은 고려와는 달리 일원적인 보편적 지방지배를 실현할 수 있었다. 조선 중기에는 재지사족의 등장에 따라 관치와 자치가 타협을 이루는 사족지배체제가 자리 잡았다. 조선 후기에는 다시 국가 주도의 지방 지배력을 강화하였고, 제도의 합리화와 균형 발전을 실현하여 나갔다. 그러나 19세기 일방적 관치로 빠져들면서 한계를 드러냈다. 근대이행기에는 민권자치를 둘러싼 이해의 대립이나, 교통ㆍ통신의 발달이 가져다 준 정보의 양과 속도, 그리고 정확성의 질적 변화 등에서 근대로 향하는 새로운 모색의 단계에 들어섰음을 알 수 있다. 한편, 지방은 중앙의 통제가 못 미칠 때는 상대적인 자율성을 갖기도 하고, 또 지방세력의 성장에 따라 스스로 지방의 자율을 확보하기도 한다. 이를테면 ‘방임적 자율’에서 ‘타협적 자율’의 단계를 거쳐 ‘협치적 자율’로 진화하다고 볼 수 있을 것이다. 국가 차원에서 볼 때는 중앙과 지방의 소통이 원활할 때, 중앙 지배층의 구성이 다양할 때, 중앙에 대한 비판세력이 존재할 때, 장기지속과 안정을 기할 수 있었다. 따라서 지방세력이 중앙으로 진출하는 동안은 지방의 상대적 자율과 왕조의 안정이 유지되다가, 그 길이 막히면, 사회모순이 심화되어 왕조 교체로 이어지는 일련의 과정이 반복되었다. 결국 중앙-지방 관계를 좌우하는 핵심고리는 중앙 관료집단의 충원방식, 즉 인재의 소통에 있다고 할 수 있다.

The status of locality has changed as currently 'decentralization of power' based on 'local government' is actively under discussion in terms of constitutional reform. This paper is to come up with a solution for desirable central-local government relationship today by tracking trend of center-locality relationship in Korean history. The right answer for us was assumed to be found in historical and cultural experience we have been through. The catalysts for change in center-locality relationship might be found in intensity of centralization reflected in ‘Gunhyeon system’[郡縣制, the system of prefectures and counties], change in discretion/self-regulating competence or status of locality, exchange and cooperation between center and locality, mechanism of checks and critics, etc. The system of ‘Gunhyeon system’ is the oldest and longest local governing system in Korean history. While governance under ‘Gunhyeon system’ was limited to control over broad areas until the Unified Silla period, direct control under the centralized system was enhanced when ‘Juhyeon-sokhyeon system’[主縣屬縣制度, the system of control counties and subordinate counties] was established in Goryeo. However, ‘Juhyeon-sokhyeon system’ revealed its limit as resulted in multilayered governance with stratificational differentiation. Paradoxically, it implies that local self-governance was important. Different from Goryeo, Joseon could realize the universal, unitary local governance. In the mid-Joseon period, the nobility-driven ruling system based on compromise between government control and autonomy had been established, alongside with emergence of ‘Jaejisajok’[在地士族, intellectual class of noble birth remained in villages]. In the late Joseon period, central government's control over locality was enhanced again and rationalization and balanced development of the system had been realized. However, the system had revealed its limit as weighted to unilateral government administration since 19th century. It is noted that the new stage of figuring out the modern started during the period of transition to modern times, in terms of conflict of interest in civil autonomy, change in the amount/speed and qualitative change in accuracy of information by advanced transportation and communication, etc. Meanwhile, the locality had the relative autonomy when the central governance does not reach to them or obtained its own autonomy by themselves according to growth of local power. In other words, it seemed to evolve from 'non-intervention autonomy' to 'compromising autonomy' and finally 'collaborative autonomy'. At the national level, long-term sustenance and stability could be maintained upon smooth communication between center and locality, diversification of central hierarchy, and existence of critics against the central power. Therefore, the series of process that relative autonomy of locality and stability of dynasty maintained during the period that the local power was going to the central authority and the dynasty was replaced when social inconsistency was deepen as the local power's challenge to central authority was frustrated was repeated. Eventually, the key to determine the center-locality relationship can be found in how to supplement central bureaucracy, i.e., communication of personnel.