청 정부는 교육 관련 제도를 만들면서 기존의 국가 체제를 국민국가 체제로 전환시켜갔다. 학제와 교육 과정, 교육종지를 통한 국민양성은 제국시기의 신민과 달리 국가 경계 안의 사람을 동일한 문화와 정체성을 가진 사람을 양성하는 강압적 과정이었다. 이런 학무를 진흥하기 위하여 청은 학부에서 지방의 권학소, 학구까지 연결되는 교육 행정 제도를 만들어 중앙 집권적 행정 체계의 제도적 기반을 마련해갔다. 그런데 청의 집권화는 지방 신사층에게 교육행정의 일부를 위임하는 타협적 집권화였다. 지방의 신사층은 교육회를 만들어 중앙 정부의 교육 행정 집행에 협조하고 지방자치에 참여하면서 지방 행정에 참여해갔다. 신사층은 국가를 대신하여 교육 행정을 집행했지만, 지역 주민의 대다수인 농민은 정치참여에서 배제되어 부담만 증가하였다.

淸政府通過制定學制、建設敎育行政制度、鼓勵建立民間敎育團體敎育會的方式致力于將現有的國家體制轉變成國民國家體制。1904年奏定學堂章程到1906年發布敎育宗旨, 淸政府標榜培養擁有愛國之心幷用孔子的學問鞏固自己的心性的公民。敎育課程和學制的實施導致了帝國時期通過科擧考試自發形成的部分文化認同感轉變成了全國范圍內强制性的思想文化同化。幷且淸政府通過歷史和地理等科目不斷强調自身和外部世界的區別。所以爲了統一國民的文化認同感, 淸政府應該通過調整呈現國民一體化的意識形態和敎育課程來宣傳其政策的正當性。 爲了獲得地方協作從而動員地方資源, 淸政府着力于建立集權式敎育行政制度。1905年以后通過學部、提學使和勸學所的建立以及在縣以下地區設立學區, 實現了從中央―省―府·廳·州·縣的集權式敎育行政机構的建立。振興學務所需的費用由各地方自己進行籌集, 官不經手, 淸政府獲得了有效動員地方資源的途徑。1909年頒布了地方自治章程使得淸政府不僅將城鎭鄕的行政制度化幷且還影響到了縣以下的地方單位。 但是因爲在勸學所章程和地方自治章程中規定了地方紳士層擁有主導地方學務的權利, 所以這又使得淸政府的集權化有了一定的局限。 一方面, 民間的各種敎育團體根据1906年敎育會章程改名爲敎育會, 幷被再定義爲敎育行政的輔助單位。敎育會雖然曾是民間團體, 但是依고地方紳士階層的人際關系網漸漸開始共有管理行政業務的勸學所的業務和角色。一些敎育會選擧了勸學所總董、管理學款、參與地方的各種敎育事業, 這就象征着以學務爲中心的地方紳士層的一種官僚化。下級紳士層在准備地方自治的過程中參與地方自治硏究所, 조到了參與干涉包括學務在內的地方行政的方法。紳士層在處理學務的過程中可以使用地方的公産·公款幷且征收稅務, 但是地方居民中占大多數的農民幷沒有參與學務的方法也沒有獲得學堂建立的優惠。因此, 地方居民開始反對紳士層使用公款幷引發了破壞學堂的毁學風潮。地方紳士層在獲取地方居民的同意上以失敗告終, 地方居民的公民化過程一波參折。