모든 정책은 갈등을 내포한다. 그중에서도 결정을 해야 하는데 대안 중 어느 것도 선택하기 어려운 상황을 정책 딜레마라 한다. 정책 딜레마는 빈번히 발생할 뿐 아니라 일단 발생했다 하면 커다란 사회적 비용을 초래하므로 그 자체 일종의 `정책실패`라 할 수 있다. 이러한 정책 딜레마를 예방하기 위해서는 그 형성 요인을 알아야 한다. 본 논문에서는 딜레마를 초래하는 요인을 형식적 조건, 사회적 조건, 배경 조건이라는 세가지 자원으로 분류하였다. 형식적 조건은 딜레마의 논리적 구성요건을 말하고, 배경 조건은 분석하고자 하는 사례의 구체적 상황 속에서 딜레마를 형성해낸 사회적 변수들을 말한다. 사회적 조건은 이들 변수로부터 추출해낸 일반화될 수 있는 딜레마 조건들을 의미한다. 사회적 조건이야말로 일반화된 가설로서 정책 딜레마의 형성요인이라 부를 수 있는 것이다. 본 논문에서는 위천공단 지정을 둘러싼 지역간 갈등과 그로 인한 딜레마 발생을 사례로 하여 딜레마의 사회적 조건이 무엇인지를 살펴보았다. 그 결과 조정기능의 미비 이익과 비용의 분리 대안의 구체성, 정책결정자에 대한 불신, 자원의 빈곤, 영역의 중복, 집단간 세력균형, 요구의 강도, 조직화 정도, 전략적 행동 여부, 비결정에 대한 반발가능성 등이 식별되었으며, 이들 조건이 어떠한 구체적 상황에서 나타나게 되었으며, 딜레마의 어떠한 형식적 조건과 연결되어 딜레마를 발생시켰는지를 아울러 검토하였다.