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한국지방행정연구원 기본연구과제 update

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수록범위 : 1995권0호(1995)~2018권0호(2018) |수록논문 수 : 319
한국지방행정연구원 기본연구과제
2018권0호(2018년 12월) 수록논문
최근 권호 논문
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1[연구보고서 2018-01] : 저출산 정책 개선방안에 관한 연구 : 정책 설계 및 전달체계를 중심으로

저자 : 강영주 , 최지민

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-205 (205 pages)

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본 연구는 저출산 정책의 실효성 제고를 위하여 저출산 정책의 설계 방식과 전달체계를 평가하고 개선방안을 도출해 내는 것이 목적이다. 우리나라 현재 저출산 문제는 재론의여지가 없을 정도로 심각한 수준이다. 이러한 상황으로 인해 저출산 정책이 실패한 것이 아니냐는 비판이 일고 있다. 비록 우리나라 저출산 정책이 현재 실패한 것까지 아니다 하더라도 효과가 나타나고 있다고 보기 어려운 측면이 있으므로 저출산 정책에 대해 전반적으로 평가해보고 개선방안을 마련하는 것이 필요한 시점이다.
본 연구의 연구대상인 저출산 정책은 수많은 사업들로 구성되어 있으므로 그 사업 모두에 대해 하나하나 평가하고 개선방안을 도출해 내는 것은 시간의 제약 상 가능하지도 않고 바람직하지도 않다. 따라서 저출산 정책의 설계 방식과 전달체계 방식을 '유형화'하여 이그룹들을 대상으로 현황 및 문제점을 분석하고 개선방안을 도출하였다.
이를 위해 본 연구에서는 양적·질적 연구방법을 모두 적용하여 다각도의 근거자료를 이용하였다. 지자체 저출산 사업 및 담당 조직 현황 관련 실증 자료(또는 통계)분석, 중앙 및 지방 저출산 정책 담당자 면담 및 설문조사 자료 분석, 개선 방안 도출을 위한 해외 사례 분석 등 다양한 분석 방법을 적용하여 보다 객관적이고 타당한 근거를 마련하고자 하였다.
우선 저출산 정책의 설계 방식에 대한 평가를 한 후에 정책의 집행 과정이라고 할 수있는 전달체계에 대해 평가하였다. 각각의 연구 결과를 간략히 제시하면 다음의 표에서보는 바와 같다.


The purpose of this study is to evaluate the designing and delivery system of the fertility policy and to improve its effectiveness of the policy. The problem of low fertility rate in Korea is is so serious that it leaves no room for reconsideration. Under such circumstances, the government has come under fire for its seemingly failed pronatalist policy. It might be too early to determine it as a failure. Yet, it still has certain aspects considered hard to be effective. It is therefore, necessary to asses the overall policy and come up with alternatives.
Since the fertility policy which is the subject of this study is made up of numerous projects, it is neither possible nor desirable to evaluate every single one of them and draw up its solution. Therefore, we have sorted out the design and delivery system of the fertility policy by type, analyzed their current situation and problems, and developed improvement plans.
In this study, various quantitative and qualitative research methods have been applied and various data have been used. We have adopted statistical analysis on provincial policies and the organization in charge, interview with central and local personnel, survey data analysis, overseas case study and so forth.
We have evaluated the design of fertility policy first and then assessed its delivery system. The results of each study are summarized in the following table.

2[연구보고서 2018-12] : 사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 체계 구축방안

저자 : 김상민 , 이소영

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-279 (279 pages)

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본 연구는 지역단위 사회혁신을 촉진시키기 위한 한 가지 접근 방식으로, 지역의 다양한 주체가 함께 참여하여 지역의 의제를 발굴하고, 열린 숙의과정을 통해 혁신적인 대안과 해결방안을 모색하는 절차적 과정으로서의 참여적 지역 거버넌스 체계에 초점을 맞춘 연구이다. 사회혁신에 대한 개념정의는 학자들마다 매우 다양하게 이루어지는데, 통상 '기존의 방식으로 해결되지 않는 사회적 난제를 해결하기 위한 새로운 방식'이라는 포괄적인 관점을 갖고 있는 것이 특징이다. 이에 본 연구는 지역사회 혁신의 개념을 '참여적·협력적시스템에 기반한 혁신적 문제해결 과정'으로 조작적으로 정의하고, 지역사회 혁신을 위한 다양한 접근 방식 중 참여적·협력적 거버넌스 시스템에 초점을 두고 있다. 실제로 지역 지자체들은 지역의 다양한 문제를 해결하기 위해 사회경제적 정책 및 사업을 추진하게 되는데, 이 추진과정에서 지역사회 내 주요 주체들의 적극적인 참여와 협력에 기반한 민관협력적 거버넌스를 구축하는 등 참여적·협력적 정책(사업) 추진을 모색하게 된다. 즉 사회혁신을 위해 지역단위에서 추진하는 다양한 사회경제적 정책(사업)들은 내용적 측면으로 이해 가능하며, 이 과정에서 지역 거버넌스 구축을 기반으로 한다는 점에서 지역 거버넌스는 절차적 측면으로 이해할 수 있다. 본 연구가 주목하는 것은 그 거버넌스의 구조와 전략이 사회혁신을 촉진시킬 수 있는, 즉 사회혁신 친화적 형태로 작동이 되어야 한다는 것이다. 따라서 본 연구에서는 사회혁신의 절차적 측면, 즉 거버넌스 구조 및 전략에 초점을 맞추고, 지역단위에서 이루어지는 다양한 거버너스 구조의 특성과 사회혁신적 전략을 분석하고, 이를 토대로 사회혁신을 위한 지역거버넌스 구축 방안을 모색하는데 주요 목적이있다.
이에 제2장에서는 사회혁신과 지역 거버넌스와 관련된 이론적 논의를 통해 사회혁신과 지역거버넌스의 관계에 대해 논거를 제시하고, 이를 바탕으로 연구분석틀을 설정하였다. 구체적으로 사회혁신의 등장배경 및 개념, 사회혁신의 원천 및 층위, 사회혁신의 유형 및 구성요소, 사회혁신의 단계 등 사회혁신과 관련된 이론적·실천적 논의들을 검토하였다. 특히 지역단위에서 사회혁신이 등장하는 배경요인과 사회혁신을 위한 지자체 단위의 과정, 그리고 사회혁신의 결과에 이르는 이론적 모델을 검토하였다. 또한 지역 거버넌스 관련 논의를 통해 거버넌스 개념의 등장과 변화, 그리고 지역거버넌스에 관련된 이론적 논의를 살펴보았다. 이를 바탕으로 사회혁신과 지역거버넌스가 어떻게 연결될 수 있는지에 대한 논거를 제시하고, 사회혁신 친화적 거버넌스의 구조와 전략을 개념화하는 연구 분석틀을 설정하였다.
제 3장에서는 실제 지자체 단위에서 이루어지는 지역거버넌스 구조 및 운영실태를 사회 혁신적 전략의 측면에서 분석하기 위해 서울시 성북구와 충청남도 홍성군의 사례를 각각 도시지역과 농촌지역의 사표사례로 선정하였다. 또한 각 사례를 거버넌스 구조와 사회혁신적 전략, 그리고 제도적 지원의 측면에서 비교적 관점에서 분석하였다. 사례분석은 인터뷰 및 현장조사에 기반한 심층사례분석과 각 지역 거버넌스 주요 참여자들의 평가로 이루어지는 설문조사 방법을 병행하였다.
우선 참여자 구성과 의사소통 전략으로 이루어지는 거버넌스 구조의 측면인데, 성북구의 경우 기존의 각 부문별로 구성·운영되어 있던 부문별 거버넌스가 구정 거버넌스(협치성북)의 하부 부문으로 결합되는 중층적 거버넌스 구조를 마련하고 있는 것이 특징이었다. 이를 통해 다양한 주체들의 참여를 촉진하고 다양성을 확보하고는 있으나, 기존의 정책과정에서 배제되었던 소수그룹의 포용에 있어서는 한계로 나타났다. 홍성군 역시 군정단위 홍성통이라는 거버넌스 구조를 통해 행정과 민간의 적극적 교류 및 참여확대가 이루어진것으로 나타났다. 그러나 원활한 의사소통에도 불구하고 의결권에 대한 제약으로, 논의된 내용이 실제 집행으로 이어지지 못한다는 한계점을 발견할 수 있었다. 이는 단순히 거버넌스 구조의 마련과 운영이 중요한 것이 아니라, 의사소통을 통해 도출된 결과가 실제 정책으로 반영될 수 있도록 거버넌스 구조의 공식화 및 의결권 확보가 중요함을 시사한다.
두 번째 사회적 수요충족, 새로운 아이디어의 실천, 효과성 증진, 사회의 실천 역량 증진, 부문 간 교차, 개방적·협력적 네트워킹의 세부요인으로 구성된 사회혁신적 전략의 측면이다. 사회적 수요충족의 경우 두 사례 모두 지역 사회 의제 발굴을 통한 공동의 문제해결이라는 분명한 목표의식 하에 운영되고 있었다. 그러나 홍성군의 경우 논의된 의제를 실제 정책으로 추진할 수 있는 추진력이 미흡한데, 이는 홍성통 설립과 운영에 대한 법적 근거의 부재에서 비롯되는 문제점이라 할 수 있다. 양 사례는 거버넌스 운영을 통해 다양한 지역의제가 발굴되고 논의되어 실제 정책으로 반영될 수 있도록 구조화하는 것이 관건임을 보여준다. 새로운 아이디어 실천의 경우 두 사례 모두 지역에서 필요한 새로운 아이디어를 실천하려는 노력이 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다.
효과성 증진의 측면에서는 성북구의 경우 거버넌스 구축 및 운영이 오래되지 않아 실제 효과성 증진에 대한 분석은 한계가 있었다. 홍성군의 경우에는 홍동면의 사례가 홍성군 전체로 확대되는 등의 효과성을 확인할 수는 있었지만, 각 지역별 내부 역량의 차이로 인해 성과는 고르지 못하였다. 장기적으로는 거버넌스 평가체계 마련을 통해 거버넌스 체계 및 운영의 실질적 효과성을 증진시킬 수 있는 방안의 모색이 필요하다. 사회의 실천역량 증진의 측면에서는 두 사례 모두 다양한 교육 프로그램이나 주민조직의 교류협력 촉진을 통해 거버넌스 참여 주체들의 역량강화 및 실천역량 증진하고 있음을 확인할 수 있었다. 그러나 홍성군의 경우 농촌지역의 특성으로 인한 인재부족의 문제는 지속적으로 제기되고 있는 상황이다. 사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 체계 구축의 측면에서 본다면, 협치학교, 협치 교육프로그램 등 지역 거버넌스 운영 활성화를 위한 주민교육과 인재육성, 그리고 이를 통한 실천역량의 확보 방안을 마련하는 것이 중요함을 의미한다.
부문간 교차의 측면에서는 성북구와 홍성군 모두 다양한 부문의 참여자간 교차 및 소통촉진을 목표로 한다는 점에서 부문간 교차 노력은 분명히 확인할 수 있었다. 그러나 그 과정에서 발생하는 갈등의 문제도 새로운 이슈로 대두되어, 부문간 교차시 발생하는 갈등 문제의 해결방안 모색도 필요함을 시사한다. 마지막으로 개방적·협력적 네트워킹의 측면에서는, 두 사례 모두 긍정적인 측면에서 평가가 가능하였다. 특히 네트워킹의 측면에서는 다양한 차원의 네트워킹 활성화가 고려될 필요가 있는데, 지역사회 민간단체 간, 민간-공공 간, 또는 지역주민-지역조직 간 네트워크 구축 및 활성화를 위한 방안이 모색될 필요가있다.
세 번째 제도적 지원의 측면은 사회제도적 지원과 재정적 지원의 측면에서 분석하였다. 양 사례 모두 참여적 지역 거버넌스의 안정적 구축 및 운영을 위해서는 지원조례 및 법적근거가 마련되어야 하며, 이와 함께 행정지원체계 역시 명확히 구축되어야 할 필요성을 드러냈다. 재정적 지원의 측면에서는 두 사례 모두 상당한 한계점이 나타나, 향후 지역 거버넌스의 안정적 운영을 위한 재정지원 확보 노력이 꼭 필요함을 도출할 수 있었다.
심층사례분석에 이어 제 5장에서는 거버넌스 참여자에 의한 거버넌스 운영 및 실태 평가에 대한 설문조사를 실시하였다. 그 결과 두 사례 모두 사회혁신적 특성 및 거버넌스 성과의 측면에 있어서는 긍정적인 평가가 우세함을 확인할 수 있었다. 이는 사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 구축 및 운영의 필요성에 대한 중요성을 뒷받침한다고 할 수있다. 그러나 우수사례로 추천된 두 사례의 경우에서도 거버넌스 운영을 위한 재정 및 인력·조직지원, 조례 등 제도적 지원 마련이 더욱 확대될 필요가 있으며, '수행 정책(사업)의 지속성', '정보공유와 소통', '예산과 인력의 지원'에 대한 개선이 필요한 것으로 나타나, 타 지역의 경우에는 더욱 시급성이 높을 것으로 유추된다.
마지막으로 제 6장에서는 심층사례분석과 설문분석에 따른 분석결과를 바탕으로, 사회혁신을 위한 참여적 지역거버넌스 체계 구축 방안을 제시하였다. 우선 사회혁신의 필요성에 대한 인식확대 및 공감대 형성을 바탕으로 참여 거버넌스의 구축 및 전략설계가 이루어져야 한다. 구체적으로는 첫째, 지역사회를 포괄하여 다양한 부문이 연계·협력할 수 있는 중층형·융합형 거버넌스 체계 구축, 둘째, 공적 문제해결을 위한 절차적 과정으로서의 거버넌스 공식화 및 권한 강화, 셋째, 지역특성을 반영한 참여 거버넌스 체계 및 운영전략 수립, 넷째, 참여자의 폭 및 다양성 확보 전략 다각화, 다섯째, 의사소통 방식 및 통로의 다양화를 위한 제도 및 절차 구비, 여섯째, 상호학습을 통한 공동성장, 공진화(co-evolution) 유도 등이 적극적으로 고려될 필요가 있다. 또한 사회혁신성 촉진을 위한전략 마련이 필요한데, 본 연구는 세부적으로 사회문제의 공공성 인식 및 공적문제 해결이라는 분명한 목표 설정, 새로운 아이디어의 발굴 및 실천을 위한 전략적 지원, 실질적 효과성 증진을 위한 평가 및 모니터링 체계 마련, 다층적(개인적·조직적·지역사회) 측면에서의 실천역량 증진, 부문 간 교차를 통한 시너지 창출, 거버넌스의 개방성 확보 및 홍보 확대등의 전략마련이 필요함을 강조한다.
마지막으로 법·제도적 지원체계의 확립을 위해서는 우선 사회혁신을 위한 메커니즘으로서 협치 실현을 위한 방향을 설정하고, 지원 추진체계를 마련하여야 한다. 구체적으로는 전담조직 또는 전담 논의의 장의 확립, 협치 지원조례 등이 제정될 필요가 있다. 재정적 지원의 측면에서는 민관협치 운영에 대한 재정지원뿐만 아니라 민관협치 예산제도의 운용을 통해 구조적 변화를 촉진할 필요가 있다.


As a typical approach for social innovation, this study focuses on participatory local governance system, where diverse local agents participate and discuss on local issues and agendas, in order to find innovative solutions and alternatives together. The definition of social innovation varies by different approaches or scholars, but it is broadly understood as 'a new way to solve social problems that can not be solved by existing approach and methods'. The purpose of this study is to define the concept of local social innovation as 'innovative problem solving process based on participatory and collaborative system' and to examine participatory and collaborative governance system through the lens of social innovation.
In fact, local governments are promoting socio-economic policies and projects to solve various problems. In this process, they emphasize to create participatory and collaborative governance system, such as public-private collaborative governance based on active participation and cooperation of major actors in their local areas. In other words, various socio-economic policies (projects) promoted at the local level for social innovation can be understood in terms of contents, while local governance can be understood as a procedural aspect. The main argument of this study is that those participatory local governance structure and strategies should work social-innovation-friendly, that is a way to promote social innovation in diverse localities. Therefore, this study focuses on the procedural aspect of social innovation, ie, governance structure and strategy, and analyzes the characteristics of various governance structures and their socially innovative strategies at the local level.
Given this purpose, the Chapter 2 reviews related theoretical discussions on social innovation and local governance, and discusses the relationship between them. Specifically, the study examines the theoretical and practical discussions, ranging from the background, concept, and emergence of social innovation, the source and level of social innovation, and the types and components of social innovation to the stages of social innovation. The study also reviews the literature on local governance. Based on this literature review, this study proposes an argument on how social innovation and local governance can be related, and sets up a research framework to conceptualize the structure and strategy of local governance that is social-innovation-friendly.
In order to examine how governance actually works through the lens of socially innovative strategies, this study selects two cases of Seongbuk-gu in Seoul and Hongseong-gun in Chungcheongnam-do as typical examples of urban and rural areas, respectively. Then, each case is analyzed from a comparative perspective in terms of governance structure, social innovation strategy, and institutional support. The case analysis includes an in - depth case analysis based on interviews and field study, and governance evaluation survey by key participants in each local governance. Specifically, governance structure is examined by key elements of participants composition and communication strategies, and socially innovative strategy is examined by a set of key elements including meeting social demand, practicing new ideas, enhancing effectiveness, enhancing the capacity of social practice, inter-sectoral crossing, and open and cooperative networking. Following the in-depth case analysis, Chapter 5 conducts a survey analysis on the governance performance evaluated by the key governance participants in each case.
Finally, based on the analysis of in - depth case study and questionnaire analysis, Chapter 6 provides a suggestion of participatory local governance system for social innovation. First, it is needed to construct participation governance structure and strategies on the basis of the recognition and consensus about the necessity of social innovation. Specifically, the first is to build a multi-layered and convergent governance system that enables various sectors to collaborate. In addition, other factors should be considered significantly including (2) formalization of governance as a deliberative process for solving public problems as well as strengthening of governance authority, (3) the establishment of a participatory governance system and operational strategy that reflects local characteristics, (4) enhancement of participant diversity, (5) a system and procedures for diversifying communication methods and channels, (6) co-evolution through mutual learning.
In addition, it is necessary to establish facilitative strategies for social innovation. This study suggests to establish a clear goal of local governance, that is public awareness about shared local problems and governance as a process to solve those public problems, strategic supports for creating and practicing new ideas, development of a monitoring system, improvement of practical capacity in a multi-layered (personal, organizational, and local community) perspective, creation of synergy through cross-cutting activities between diverse sectors, and enhancement of governance openness. The study finally argues that it is also necessary to develop legal, institutional, and financial support systems, which would form a basis on which participatory local governance could work for social innovation.

3[연구보고서 2018-11] : 재정부권 확대에 따른 지방자치단체 재정책임성 제고방안

저자 : 홍근석 , 김성찬

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-187 (187 pages)

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최근 정부는 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 재정분권 확대를 추진하고 있으며, 특히 중앙과 지방의 세입구조 개선을 통해 지방자치단체의 재정자율성을 획기적으로 개선하는데 초점을 맞추고 있다. 그러나 재정분권 확대를 통한 지방자치단체의 재정자율성 제고는 지방자치단체의 재정책임성 약화를 초래할 가능성이 있다. 따라서 재정분권 확대를 통해 지방재정의 자율성을 강화하는 동시에 지방자치단체의 재정책임성을 제고할 수 있는 방안을 모색할 필요성이 있다. 이 연구는 지방자치단체의 재정책임성 제고방안을 모색하는 것을 목적으로 하였으며, 주요 결과는 다음과 같다.
첫째, 재정분권의 개념과 관련하여 이 연구는 지리적 분산에 의한 형식적 재정분권과 권한이양에 의한 실질적 재정분권을 구분하였다. 그리고 궁극적인 측면에서 중앙정부에서 지방자치단체로 이양된 재정적 권한과 책임은 지역주민에 귀속되어야 한다는 점을 제시하였다.
둘째, 이 연구는 지방자치단체의 공공서비스 공급과 관련된 행위자들 간의 관계를 중심으로 재정책임성의 개념을 파악하였다. 즉, 정보와 자원의 흐름을 중심으로 지방자치단체의 재정책임성 대상을 파악하였으며, 특히 지역주민과 중앙정부와의 관계에 초점을 맞추고 재정책임성의 개념을 검토하였다. 연방제 수준의 재정분권을 성공적으로 추진하기 위해서는 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성(시민사회 책임성, 재정 설명책임성, 민주적 책임성, 지방의회와 지역주민을 향한 아랫방향 책임성 등)이 보다 강화되어야 한다는 점을 제시하였다.
셋째, 주요 국가들의 재정책임성 관련 제도에 대한 검토를 통해 지방자치단체의 재정책임성 제고방안에 관한 시사점을 도출하였다. ① 미국(세입·세출제한제도, 균형예산제약, 불황대비기금, 시민 주도 성과평가제도), ② 일본(재정조정기금, 건전 재정에 관한 조례, 외부감사제도), ③ 프랑스(재정책임성 관련 법령 정비, 지역회계원, 지방재정 및 공공관리 옵저버), ④ 독일(재정준칙, 주민참여예산제도), ⑤ 스위스(재정주민투표, 주민총회), ⑥ 영국(지방정부 성과평가제도, 지방채 자율발행제도) 등의 재정책임성 사례를 검토하였다.
넷째, 기존 정부 간 관계 측면의 재정책임성에서 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성으로의 변화가 필요하며, 이를 위해 ① 추진주체, ② 운영방식, ③ 정보공유, ④ 평가기준의 4가지 측면에서 변화가 필요하다는 점을 제시하였다. 즉, 지역주민과의 관계 측면에서 지방자치단체의 재정책임성을 제고하기 위해서는 ① 추진주체 측면에서의 변화(중앙정부 중심에서 지역주민과 지역사회 중심으로), ② 운영방식 측면에서의 변화(사전통제 중심에서 사후관리 중심으로), ③ 정보공유 측면에서의 변화(공급자 중심의 정보공개 및 공유방식에서 수요자 중심의 정보공개 및 공유방식으로), ④ 평가기준 측면에서의 변화(투입 중심에서 성과 중심 평가로)가 필요하다는 점을 제시하였다.
다섯째, 지방자치단체의 재정책임성 제고방안 역시 정부 간 관계 측면과 지역주민과의 관계 측면으로 구분하여 제시하였다. 먼저 정부 간 관계 측면의 재정책임성 제고 방안으로는 ① 재정준칙 도입, ② 재정안정화기금 확대, ③ 재정건전화조례 제정, ④ 지방채 자율발행제도 도입을 제시하였다. 그리고 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성 제고 방안으로는 ① 주민참여 확대를 위한 법령 정비, ② 주민참여 확대, ③ 외부감사제도 도입, ④ 지역주민 참여형 성과관리제도 도입, ⑤ 수요자 중심 지방재정공시제도 운영을 제시하였다.
마지막으로 지방자치단체의 재정책임성 제고를 위한 9가지 방안들을 책임성 유형, 추진주체, 책임성 유형, 주요 내용, 유사 사례, 추진시기, 신규 도입 여부 등에 따라 분류하여 제시하였다.


In recent years, there has been a change towards fiscal decentralization in South Korea, in particular by reforming the system of revenue assignment between central and local government in order to enhance fiscal autonomy. However, this could shrink local accountability for expenditures. Therefore, this study investigate mechanisms that need to be in place to insure that local governments are accountable to their expenditure while extending their fiscal autonomy. The main results are as follows.
Firstly, this study examines the concept of fiscal accountability with focus on the relations between agents involved in providing public good by local governments. In particular, it is considered in terms of the flow of information and resources needed to provide public good and the relations between local residents and central governments.
Secondly, this study reviews the institutions for fiscal accountability in OECD countries and draws implications for mechanism to enhance fiscal accountability of local governments in South Korea.
Thirdly, there should be changes from accountability to central government to accountability to local residents, particularly in terms of ① leading agents ② operating system, ③ information sharing and ④ evaluation criteria.
At last, this study suggests mechanisms for strengthening accountability to central government and accountability to local residents respectively. To promote accountability to central government, the following are suggested ; ① introduction of fiscal rules, ② increase of fiscal stability fund, and ③ enactment of an ordinance for fiscal stability.
In addition, To promote accountability to local residents, the following are suggested ; ① enactment of laws to promote the participation of local residents, ② more participation of local residents, and ③ introduction of external audit system.

4[연구보고서 2018-10] : 재정분권시대 보통교부세 발전방향

저자 : 조기현 , 여효성

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-190 (190 pages)

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정부는 지방소비세와 지방소득세 확대를 통하여 국세와 지방세 비율을 지금의 8:2에서 7:3으로 조정하고, 장기적으로는 6:4까지 높이겠다는 구상을 갖고 있다. 이러한 세입분권이 실행될 경우 지역별 수혜도, 지역간 재정격차에 대한 파급효과와 예상되는 문제점, 그리고 이를 시정할 수 있는 대안은 무엇인지에 대한 대응책이 강구되어야 할 시점이다. 이때, 단순히 배분기준과 관련된 미시적인 보완에 그치지 않고 지방분권과 지역균형발전이라는 거시적, 전략적 관점에서의 접근이 필요하다.
이와 관련하여 본 연구는 보통교부세의 역할을 분명히 정립한 후, 정책목적을 효과적으로 달성하는 방향으로 대응책이 마련되어야 한다는 입장을 취하고 있다. 그동안 보통교부세는 재원보장을 주기능으로 하면서 재정형평을 부수적인 기능으로 간주하였다. 재원보장 기능과 재정형평기능의 관계가 모호한 상태에서 운영됨에 따라 산정제도의 투명성, 객관성, 합리성 측면에서 비판을 받았다. 따라서 세입분권에 대비한 재정형평기능을 제고하면서 그동안 누적된 산정제도의 불합리한 요소를 개선하기 위해서는 보통교부세의 정체성을 재원보장기능과 재정형평기능 어디에 둘 것인 지부터 정립하여야 한다.
보통교부세의 정책목적과 우선순위를 재정형평에 두기 위해서는 실증적 근거가 선행되어야 한다. 이를 위하여 본 연구는 보통교부세의 정책성과를 재원보장, 재정형평, 지역균형발전 측면에서 실증적으로 검증하였다. 이어서 세입분권 시행 시 재원보장과 재정형평에 미치는 파급효과를 분석하였으며, 이를 토대로 보통교부세의 재정형평기능을 제고하기 위한 발전방향을 제시하였다.
본 연구에서 수행된 실증분석 결과의 요지를 정리하면 다음과 같다. 보통교부세는 재원보장기능에 충실하면서 보충적으로 재정형평기능을 발휘하였다. 보통교부세의 재정형평기능은 지역균형발전을 다소 촉진하는 역할도 수행하였다. 다만, 최근 재정형평기능이 저하되고 있으며, 세입분권이 확대될 경우 더 저하될 것으로 예상되어 지역간 재정격차가 심화될 것으로 보인다. 지역균형발전 측면에서도 보통교부세의 재정형평기능의 약화는 지역간 경제격차 완화에 부정적인 영향을 줄 것으로 예측되었다.
구체적으로 빈곤지표로 분석한 재원보장기능의 경우, 보통교부세는 지방세의 상대적 빈곤율 해소에 기여하였다. 특히, 시 · 도의 지방세에 대한 상대적 빈곤율이 보통교부세의 교부로 완전히 해소되었다. 상대적 빈곤율의 이러한 저감효과는 보통교부세 총량의 안정적 증가가 큰 영향을 주었다. 이는 보통교부세가 재원보장기능을 효과적으로 발휘하는데 있어서 내국세의 19.24%로 운영되는 법정률제도가 매우 중요한 위치에 있다는 것을 말해준다. 보통교부세의 재원보장기능은 패널 VAR모형과 VECM모형에서도 확인되고 있다. 충격반응함수와 예측오차의 분산분해에 의하면, 재정부족이 보통교부세에 미치는 충격은 일시적이었으며, 보통교부세 변동에 미치는 영향력도 극히 제한적이었다. 장기균형 조정계수도 (+) 부호를 보여 재정부족으로 불균형이 발생하여도, 보통교부세는 자신의 장기균형치로 복귀하는 메커니즘을 갖고 있었다. 즉, 보통교부세는 재정부족 문제를 단기간에 흡수한 후, 원래 수준으로 복귀하려는 성향이 매우 강하였다. 여기서 말하는 원래 수준이란 과거의 개별 자치단체에 교부되었던 교부액의 추세치를 뜻하며, 일시적으로 부족재원이 발생하여 더 교부되었다 하여도 재원보장이 완료된 이후에는 당해 자치단체의 과거 추세치 수준으로 산정, 교부된다는 의미이다. 때문에 보통교부세는 기본적으로 당해 자치단체에 교부되어야 할 장기균형 교부액을 보장하는 방향에서 운영하는 것으로 이해된다. 재원보장의 안정성, 예측성 측면에서 높게 평가할 수 있는 부분이다.
보통교부세는 안정적, 효과적 재원보장과 달리 재정형평기능은 최근 하락하는 경향을 보였다. 보통교부세의 재정형평기능은 2002년 이후 개선되는 추세를 보이다가 2014년이후 악화되고 있으며, 수도권과 비수도권간 재분배기능도 약화되었다. 이런 상황에서 재정분권이 실제 실행될 경우 지역간, 수도권과 비수도권간 재정형평성이 후퇴하게 되며, 상대적 박탈감에서 비롯되는 빈곤율도 다시 증가한다는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 결과는 보통교부세의 산정체계가 지역균형발전을 도모하는 방향으로 꾸준히 발전하여 왔지만, ① 기초수요 위상이 여전히 절대적이며, ② 기초수요 조차도 인구의 영향력이 매우 크고, ③ 반대로 지역균형수요를 통한 수요보강은 매우 미흡하여, ④ 지방세에 대한 보통교부세의 역진적 기능과 재분배효과가 제한적으로 작동하는데서 연유한다.
이런 상황에서 지방세 위상 제고를 필두로 하는 재정분권을 추진할 경우 지역간 재정격차는 심화될 개연성이 높으며, 보통교부세가 이를 교정하기에는 한계가 있을 것으로 예상된다. 이에 따라 본 연구는 정책목적과 정책수단이 일대일 대응관계를 갖도록 지방교부세제도의 구조개편을 적극 검토할 것을 제안하고 있다. ① 지금의 보통교부세는 재원보장기능에 정체성을 두도록 한다. 재원보장의 범위는 지금의 기초수요에 보정수요를 일부 가미하는 정도로 하며, 산정체계는 세입·세출 차액보전방식을 유지하도록 한다. ② 재정형평기능은 별도의 재정지원제도, (가칭)지역균형발전교부금을 설치하도록 한다. 동 교부금은 지방교부세 내에서 재정형평기능을 수행하는 요소를 통합하도록 한다. 통합 대상에는 보통교부세 내 지역균형수요를 근간으로 하여 부동산교부세, 지역상생발전기금이 있다. 동 교부금의 배분기준은 재정형평 수준의 목적을 설정한 후, 이 목표치를 달성하도록 설계한다. 본 연구에서는 동종단체 내 평균적 위치에 있는 표준단체를 선정한 후, 표준단체 1인당 재정력의 90% 이상에 도달하도록 배분하는 방안을 제시하였다. 이 경우 순위역전의 문제가 크게 발생하지 않도록 유의하여야 한다. 아울러, 구조개편으로 교부액이 급감하는 자치단체가 발생할 수 있는 바, 이를 완충하도록 영국의 RSG제도와 같은 안정장치(safety-net)를 마련하도록 한다.
다른 한편으로 현행 산정제도 내에서 재정형평기능을 제고하는 대안도 검토할 수 있다. 먼저, 차등산입률제도의 도입을 검토할 수 있다. 차등산입률의 대상은 기준재정수입으로 하며, 지방세 기준 빈곤선 기준으로 80%±α를 적용한다. 차등산입률제도의 도입은 재정형평효과를 개선하는 것으로 분석되었다. 다만, 일부 시 · 군에서 보통교부세가 크게 줄어드는 결과가 관찰되었는데, 자치단체의 수용성을 높이기 위해서는 지방소득세 확대 시점에 도입하는 방안도 있다. 다음으로 지역균형수요 산정제도에 대한 미시적인 개선도 검토할 수 있다. 낙후지역 선정기준이 본격적인 인구감소시대 도래를 대비하여 개선될 필요가 있다. 특히, 인구감소율이 전년대비가 아니라 과거 30년 이전으로 대체되어야 한다. 일반관리비, 지역관리비에 적용되는 낙후지역 가중치도 인상될 필요가 있다. 다만, 이 경우 재정형평기능이 개선되기 위해서는 관련 지역균형수요 측정항목에서 동시에 같이 인상되어야 한다.


The government plans to increase the national tax and local tax ratios from 8:2 to 7:3 through the expansion of Local Consumption Tax and Local Income Tax in the short run, and to increase it to 6:4 over the long term. It is necessary to measure the ripple effects on the interregional fiscal capacity gap when the planned revenue decentralization reform is implemented.
In this regard, this study establishes the role of the Ordinary Local Share Tax and takes the position that a countermeasure should be prepared in order to achieve policy objectives. The Ordinary Local Share Tax regarded financial guarantee as for the main function while fiscal equity as an additional function. As the relationship between the financial guarantee and the fiscal equity function became vague, it was criticized in terms of transparency, objectivity, and rationality of the calculation system. Therefore, in order to improve the unreasonable elements of the current calculation system while enhancing the fiscal equity function against revenue decentralization, the identity of the Ordinary Local Share Tax should be established.
In this study, we empirically examined the policy achievements of Ordinary Local Share Tax in terms of the financial guarantee, fiscal equity, and regional balanced development functions. Additionally, we analyze the ripple effects on the financial guarantee and fiscal equity assuming that the revenue decentralization reform is implemented.
The empirical results are summarized as follows. The Ordinary Local Share Tax achieved a financial guarantee function while complementarily play a role for fiscal equity function. The fiscal equity function of the Ordinary Local Share Tax also played a role in facilitating regional balanced development. However, fiscal equity function is deteriorating recently and the revenue decentralization is expected to deteriorate further from current status. In terms of balanced development, the weakening of the fiscal equality function of the Ordinary Local Share Tax is expected to have a negative impact on the regional economic gap.
We show that Ordinary Local Share Tax contributed to solving the relative poverty ratio of Local Tax by analyzing the poverty gap index. In particular, the relative poverty ratio of the metro cities and province from the local tax was completely eliminated by the grant of the Ordinary Local Share Tax. This reduction of the relative poverty ratio had a significant impact on the steady increase in the total amount of Ordinary Local Share Tax. This suggests that the Ordinary Local Share Tax takes a very important position to operate the financial guarantee function under 19.24% of the internal tax rate scheme. The financial guarantee function of the Ordinary Local Share Tax is also confirmed in the panel Vector Autoregressive (VAR) model and the Vector Error Correction (VEC) model. Variance decomposition of the impulse response function and the forecasting error show that the impact of the fiscal shortage on the Ordinary Local Share Tax was temporary and its impact on the Ordinary Local Share Tax fluctuations was extremely limited. The long-run equilibrium adjustment coefficient showed a positive sign, indicating that the Ordinary Local Share Tax had a mean-reverting tendency to its long-term equilibrium even if the imbalance occurred due to the lack of funds. In other words, the Ordinary Local Share Tax had a tendency to absorb the financial shortage problem in a short period of time and then return to the original level. Therefore, it is understood that the Ordinary Local Share Tax operates basically in the direction of guaranteeing the long-term balanced grant to be issued to the local governments.
In contrast to financial guarantee function, the fiscal equity function of Ordinary Local Share Tax has deteriorated in recent years. The fiscal equity function has been improving since 2002, but it has deteriorated since 2014 and the redistribution function between the metropolitan area and the non-capital region has weakened. In this situation, if the fiscal decentralization plan is actually implemented, the fiscal equality between the regions, the metropolitan area, and the non-capital region will fall back, and the poverty ratio resulting from the relative deprivation will increase again. These results show that the calculation system of Ordinary Local Share Tax has been steadily developed in order to promote balanced development. However, ① the basic demand is a dominant factor, ② the basic demand is mostly affected by the population size, ③ demand reinforcement for the underdeveloped regions is insufficient, and ④ the regressiveness of Ordinary Local Share Tax limits the redistributive effect.
Under this circumstances, if the planned fiscal decentralization initiative is implemented, it is probable that the inter-regional fiscal capacity gap will be widened, and the Ordinary Local Share Tax is limited to fill the gap. Therefore, this study proposes to review the restructuring of the local share tax system so that policy objectives and policy instruments have a one to one correspondence. ① The Ordinary Local Share Tax currently has an identity to achieve the financial guarantee function. The scope of the financial guarantee is to supplement the present demand for basic demand to some extent, and the calculation system maintains the current scheme. ② The fiscal equity function requires a separate financial support system, like a Regional Balanced Development Grant. This grant will incorporate elements that perform the fiscal equity function within the Local Share Tax. The integration target is Real Estate Share Tax and Regional Synergic Development Fund based on the regional balanced demand in the Ordinary Local Share Tax. The allocation criteria for the grant is designed to achieve these goals after setting objectives for the fiscal equity level. In this study, a standard entity within groups is selected, and then a method of allocating over 90% of the per-capita financial strength of the standard entity is suggested. In this case, cares should be taken not to cause a significant rank inversion problem. In addition, safety-nets like the UK' s Revenue Support Grant system should be prepared to cushion the shock.
On the other hand, alternative measures to enhance the fiscal equity function within the current calculation system can be considered. First, the introduction of the differential inclusion rate scheme can be considered. The target of the differential inclusion rate is the standard fiscal revenue, which is based on the standard poverty rate of local tax. The introduction of the differential inclusion rate system can improve the fiscal equality effect. However, in some cities and counties, Ordinary Local Share Tax revenue was greatly reduced. In order to increase the acceptability of local governments, the differential inclusion rate system should be introduced along with Local Income Tax expansion. Next, we can also consider fine-tuning of the regional balanced demand calculation system. The underdeveloped region selection criteria need to be improved to be able to consider the declining population. In particular, the population decline rate should be measured over a 30 years period. The weighting given to the underdeveloped region to cover general and administrative expenses also need to be increased. However, in this case, in order for Fiscal Equity function to be rewritten, it must be raised simultaneously with the related regional balanced demand measurement items.

5[연구보고서 2018-09] : 지방자치단체 주민참여산제 발전방향

저자 : 서정섭 , 이장욱

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-208 (208 pages)

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주민참여예산제는 그동안 정부가 결정해 오던 예산의 일부를 주민이 결정하는 제도이다. 이 때문에 주민참여예산제는 참여민주주의와 주민자치의 이념을 실현하기 위한 제도이기도 하다. 향후 지방자치단체의 주민참여예산제는 더욱 발전할 것이며 활성화 될 것으로 전망된다.
본 연구는 주민참여예산제가 실질적으로 작동되고 새로운 방향으로 운영될 수 있는 발전방향과 과제들을 도출하여 제시하였다.
첫째, 향후 지방자치단체의 주민참여예산제 운영은 주민이 참여할 수 있는 범위를 확대하고 참여방법을 다양화해야 한다. 현재 공모사업 중심의 주민참여 범위를 넘어서 예산 및 재정 전체에 대한 주민참여가 이루어져야 한다. 주요 사업계획에 주민이 참여하도록 주민설명회 등이 강화되어야 하며, 특정의 정책사업에 대하여는 공론방식의 주민참여도 이루어져야 한다. 또한 주요 사업 및 예산 집행과정에 주민이 모니터링 할 수 있는 장치도 마련되어야 한다.
둘째, 지방자치단체가 주민참여예산제를 실질적으로 운영하기 위해서는 주민참여예산 위원회, 지역회의 등 주민참여구조를 구축해야 한다. 그리고 읍면동 중심의 지역회의를 활성화해야 한다. 지역회의는 주민들이 모여 각자 의견을 직접 발표하고 결정하는 장(場)이기 때문이다. 특히 주민참여기구 구성 시에는 주민의 대표성을 확보하는 것이 무엇보다도 중요하다. 주민의 대표성을 확보하기 위한 다양한 대안적인 방법들도 마련해야 한다.
셋째, 주민참여예산제의 성패는 주민의 자발적인 참여가 좌우하기 때문에 주민참여 플랫폼을 구축해야 하며, 주민이 적극적이고 실질적으로 참여할 수 있도록 유도해야 한다. 주민참여 플랫폼은 온·오프라인으로 구축해야 하며 대표적으로는 주민총회를 활성화하고 웹페이지를 구축하여 주민이 쉽게 참여할 수 있도록 해야 한다. 주민의 적극적이고 실질적인 참여를 유도하기 위해 주민제안 상시화, 사업제안 편리성을 제고해야 하며, 주민제안사업의 직접 시행 등도 검토되어야 한다. 또한 주민참여 방식에서도 공론방식, 주민청원 등 다양한 방식을 채택할 필요가 있다.
넷째, 주민참여예산제의 활성화 및 발전을 위해서는 각종 지원이 강화되어야 한다. 우선 지방자치단체의 관련 조직 및 인력의 보완이 필요하다. 또한 행정조직의 보완 외에 주민참여예산제 운영의 역량 강화를 위해 시민단체 및 사회활동가들의 적극적인 지원도 필요하다. 주민참여예산제는 지역의 주민자치조직과 긴밀하게 연계되어 운영되어야 한다. 뿐만아니라 중앙정부의 적극적인 지원도 필요하다. 주민참여예산제는 획일적인 법·제도에 의해 운영되기 보다는 각 지역별로 특성을 고려하여 운영되어야 하기 때문에 기초 연구, 모델 개발, 우수사례 발굴 보급, 컨설팅 등을 필요로 한다. 때문에 중앙에서는 지방자치단체를 지원하기 위한 조직과 노력이 필요하다.


Participatory budgeting(PB) system is a decision-making process in which citizens decide how to allocate a part of municipal budget. It contributes to democratic deliberation to increase levels of public participation and to achieve participatory democracy. This report presents the crucial strategies for local governments to achieve the improvement of participatory budgeting system while adopting PB system in local government. It provides several steps of strategies to consider participatory budgeting system in local governments.
First, the participatory budgeting system must develop and diversify the methods of public engagement to enlarge the scope of citizen participation in municipal budget system. In Korea, PB mostly has been involved to the particular budget allocation only in their own neighborhood so far. PB can be involved to more varied topics of public budgeting other than allocation of local resources for particular subjects in their neighborhood such as the planning and execution, and the determination of budget allocation of the citywide budget cycle.
Second, neighborhood budget committees or neighborhood committees of local governments have to be well-organized and functional to be a crucial role of the PB system in the local level. For example, the neighborhood budget committees can be expertise to reflect their local citizens' particular unmet needs. Therefore, neighborhood committees must enhance the representation of diverse nature of local communities, too.
Third, PB might be successful only when local governments facilitate their own local PB platforms reflecting diverse nature of local communities. It is critical to lead as many locals as possible to participate in local communities to collect citizens unmet needs. The local PB platforms can be set up in online and offline to draw citizens of the local communities into the local committees process.
Fourth, the support from central government for local government is critical to institute their own local PB platforms to reflect diverse local nature of local communities. Local committees have limit of their own financial or human resources to prepare for local PB platforms. The financial or systematic support from central government would increase the possibility of successful PB in local governments.

6[연구보고서 2018-08] : 지방보조금의 관리체계 개선방안

저자 : 김성주 , 윤태섭

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-172 (172 pages)

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민선 7기 지방선거를 마친 최근 지방행정의 운영방향은 자치분권 강화, 자율성 확대, 지역 적합형 사업 발굴 및 추진이며, 이러한 방향은 지역의 특수성과 주민의 눈높이를 1차적으로 고려한다는 차원에서 지방자치가 좀 더 성숙되고 있는 분위기라고 할 수 있다. 특히 문재인 정부 들어서 실질적인 자치분권을 위해서는 재정분권이 동시에 시행되어야 한다는 점에서 국세의 지방세로 대폭 이양 등 지방세입의 확충방안이 다양하게 제시되었다. 먼저 지방의 자율성 확대 차원에서는 2018년도 예산편성단계부터 그 기준들이 완화되었는데, 현행 예산편성운영기준의 9개 기준경비를 7개로 축소하였으며, 기준경비에 현실을 반영하여 그동안 지방자치단체에서 불편 및 불합리하다고 제기한 사항들을 개선하였다.
지방보조금 관련해서도 이전까지는 지방보조금을 편성할 수 없는 단체를 구체적으로 열거하고 있던 규정을 관련 법(「비영리민간단체 지원법」)의 요건을 참조하여 개별 단체에 대한 지원여부를 자치단체가 자율적으로 판단할 수 있도록 변경하였다. 그리고 지방보조금의 부서별 한도액을 폐지하고, 총액 한도액 범위에서 자치단체가 자율적으로 편성할 수있도록 개선하였고, 지방의 활발한 일자리사업 발굴·시행을 위해 고용노동부 등 관계부처에서 일자리사업으로 분류한 일자리와 직접 연계된 사업은 지방보조금 총액한도 산정 시제외하였다(행정안전부 지방보조금관리기준, 2017). 또한 국세의 지방세로의 이양 검토 과정에서 국고보조사업이 일부 지방으로 이양되는 방안이 논의되고 있는데 이러한 방향은 지방이 주체적으로 계획하고 집행 및 관리해야 하는 사업의 규모가 대폭 증가할 것이라는 것은 예측이 어렵지 않다.
지방이 자신들의 지역환경과 여건, 특히 지역 주민들이 무엇을 원하고, 지역주민들에게 시급한 정책은 무엇이며, 지역 주민들에게 수혜가 골고루 돌아갈 수 있는 사업이 무엇인지 주민의 의견들을 자주 경청하고 고민한 끝에 사업을 기획하고 집행하는 것은 매우 중요하며 이러한 지역의 사업들 중 실질적으로 주민을 지원하는 사업이 바로 지방보조사업이다.
지방보조사업을 담당하는 사업부서 담당자 및 예산편성을 담당하는 예산부서 직원들과 지방보조금관련 대화를 나누다보면 가장 많이 호소하는 내용이 사업수가 너무 많고 사업성격들도 다양해서 현실적으로 실질적 관리가 어려운 점과 인력부족, 보조사업자들의 보조금에 대한 의식이 권리화 되어서 삭감 및 일몰이 어렵다는 점이다. 먼저 지방보조사업의 수는 적게는 수백 개에서 많게는 수천 개에 이르고(행정안전부, 2017) 사업의 성격도 국도비 사업, 공공단체보조, 민간보조, 경상보조, 자본보조, 운영비보조, 행사보조, 개인보조, 단체보조 등 여러가지 조합의 형태로 다양하다. 지자체별로 지방보조금 담당자의 경우 광역은 1명, 기초는 0.5명 정도가 많게는 수천개의 사업을 예산심의부터 성과평가까지를 관리하고 있다.
사실 지방보조금의 경우 국고보조금에 비해 관심이 적어왔던 점을 부정할 수 없다. 2015년 1월에야 행정안전부 예규로서 지방보조금 관리기준이 제정되었고, 2016년부터 성과평가가 의무화 된 것에서도 알 수 있듯이 사업의 수는 많지만 소액 사업이 많아서 관심이 적은 분야 중의 하나이었다. 그러나 지방보조사업의 경우 지자체장이 임의로 사업을 신설할 수 있고 그 대상 또한 관할 지역주민이라는 점에서 지역을 위한 사업이 아닌 자칫 다음 선거를 의식한 사업, 사적인 의도가 담긴 사업 등이 기획될 개연성이 높다는 점에서 지방재정 전반적으로는 건전한 관리가 될 수 있도록 관심을 높여가야 할 필요가 있다. 특히 2018년도 초에 이영학 사건(일명 어금니 아빠)으로 인해 보조금에 대한 관심이 증폭되면서 국고보조금과 더불어 지방보조금의 관리에 대한 필요성 또한 크게 대두되고 있는 상황이다.
이에 정부는 지방보조금 관리에 관한 법률로의 분법 추진 등 관리 사각지대에 있는 지자체 자체운영 보조금에 대한 관리체계를 마련할 계획이며, 이를 위해 지방재정법상 지방보조사업의 정의, 교부절차, 집행·사후관리 방법 등을 보완한 '지방보조금 관리법' 제정안을 준비하고 있다.
법적으로 체계를 갖춤과 동시에 심각하게 고려되어야 할 요소 중의 하나가 바로 관리체계이다. 사업 수가 매우 많고 예산규모와 성격 또한 다양한 지방보조사업들이 현재는 일률적인 기준과 절차에 의해 관리되어서 사업기획 및 예산편성, 집행, 성과평가까지 상당히 형식적으로 운영되고 있다는 것이고, 이러한 현실은 결국 예산낭비와 비효율적인 세출관리로 이어진다는 것이다. 이상의 문제의식과 배경을 가지고 본 연구는 다음과 같은 목적을 가지고 수행되었다.
선행연구들을 살펴보면 전술한 현안들을 개선하기 위해 지방보조금심의위원회의 개편, 성과평가 기준 구체화 등의 대안들을 제시하고 있다. 여기에 더불어서 본 연구는 수 많은 사업들을 모든 단계의 절차를 밟는 등의 일률적 관리에 따른 비효율성을 개선해서 궁극적으로는 지방보조사업 관리의 효율성을 높이는 것이다. 따라서 본 연구의 목적은 아래와 같이 세 가지이다.
첫째, 지방보조사업을 유형화하는 것이다. 지방보조사업들을 유형화해서 유형별로 사전심의 단계에서 집중적으로 살펴보아야 할 것과 사후평가 단계에서 성과평가를 면밀히 해서 다음 해 예산에 반영해야 할 사업들을 분류하는 유형화 방안을 모색하였다.
둘째, 문제점들이 지적되어오고 있는 광역지자체부터 기초지자체의 보조사업자에게 이르기까지의 전달체계를 분석해보고 좀 더 간단하고 부정수급 등이 감소될 수 있는 전달체계 방안을 제시하였다.
셋째, 행안부 예규(지방보조금 관리기준) 제정 3년차를 맞으면서 그간 지적되어오고 있던 지방보조금심의회 심의 전 사전심의에 대한 도입 필요성과 3년 유지필요성 평가 존치여부 대해 검토해보고 대안을 제시하였다.
이를 위해 전국 243개 지자체와 계층별 데이터를 검토하고 대안단계에서 사업의 유형화를 위해 사례 지자체를 선정, 유형별 사업리스트를 분석하고 연결해서 유형화된 사업의 관리강화방안까지 연결하고자 하였다.


This study reviews local grants management system, operation process, and performance evaluation system, and seeks to the improvement plans to integrated management system of local grants.
In 2014, local grants management and performance evaluation system was enacted through amendment to Local Finance Act. Therefore, local governments should abide by the law with respect to organizing, managing and evaluating local grants. In addition, local governments must reflect the result of performance evaluation of their local grants in FY 2016 budget. However, local governments have a difficult in evaluation of local grants, especially performance evaluation, because the standard of local grant evaluation is in very poor condition.
Recent, with respect to expanding local autonomy, government has pushed forward to financial decentralization. In hence, local grants management system is also modified such as abolition to limited amounts by departments and exemption to local grants with employment.
Nevertheless, local governments have some problems to manage and evaluation local grants. It is because that local governments run many and various local grants. This results in poorly management to local grants with manpower and fiscal shortage. So, central government plans to improve local grants management system using enacting to local grants.
Therefore, this study is to suggest improvement plans to local grants focusing on types and characteristics of local grants. For doing so, this study is to review the definition, current condition and several cases of local grants. Also, this study reviews the current standard of local grant performance evaluation, analyzes current condition and weakness of local grants evaluation system, and suggests improvement plan to evaluation system of local grants.
The major points are followings. First in the view point of management system, this study suggest improvements with respect to changes in law and manual and management process of local governments regarding types and characteristics of local grants. Especially, with regard to management and performance evaluation systems, it seeks to classification plans to local grants using operation process and management steps.
Second, in the view point of local grants delivery system, first of all, this study suggests improvements to extermination abuse or compliance failure. In addition, with regard to delivery system of local grants, this study suggests to separate to new local grant and a continuing grant.
Third, the current issues regarding performance evaluation system, local grant evaluation system depends upon the qualitative evaluation. Hence, the reliability of evaluation gets lower. Therefore, this study suggests to expand the quantitative evaluation in terms of objective materials. And the qualitative evaluation targets to necessity of local grants program.
For doing so, this study reviews financial data of 243 local governments, analyze local grants lists using all types of local grants of sample local governments, and link current issues of local grnats to improvement plans.
Third, in the view of point of the similar or overlapped local grant programs, this study proposes two processes of judgment. First standard is application forms such as business plan and a statement of accounts. Second standard is confirmation process of public officers in budget bureau. Also, this study suggests the standards of judgment to similar or overlapped local grant programs. The standards are followings: 1) whether the subject of local grant is similar or overlapped, 2) whether the recipients of local grant is similar or overlapped, 3) whether the legal basis of local grant is similar or overlapped, 4) whether the details of local grants are similar or overlapped.

7[연구보고서 2018-07] : 지방자치단체 성과관리 혁신방안

저자 : 한부영 , 김건위

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-144 (144 pages)

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지방자치단체의 성과관리제도는 2003년부터 도입되어 실시되어 왔으며, 2006년정부 업무평가기본법이 시행되면서 모든 지방자치단체가 의무적으로 시행하고 있다. NPM의 공공부문 도입은 지방자치단체의 경쟁력과 생산성에 대한 논의를 촉진시키고 성과관리 도입의 타당성을 제고하였다. 그러나 성과관리가 지방자치단체의 평가 만능주의를 조장하는 부정적 효과와 조직구성원의 저항과 불신을 초래하기도 하였다.
본 연구는 지방자치단체 성과관리시스템의 현황과 문제점 그리고 경험을 분석하여, 성과관리제도의 안정적 운영과 활용성을 제고시키기는 것을 목적으로 하였다. 또한 조직 몰입을 제고하고 직무동기를 촉진할 수 있으며, 조직의 성과와 생산성을 제고할 수 있는 혁신적 방안을 제시하고자 연구를 추진하였다.
현재 지방자치단체에서 시행되고 있는 성과평가제도는 BSC기반 성과관리제도를 기반하고 있다. 이를 통해 성과지표 달성도와 성과품질, 주요업무추진실적을 중심으로 부서 및 개인평가가 실시되고 있다. 또한 평가결과는 개인직무성과 및 부서 평가를 위한 자료로 활용되어지고 있다.
애리조나 주정부와 오클라호마 주정부의 성과관리 프로그램은 서열화보다는 코칭의 필요성과 중요성을 강조하고 있으며, 조직의 목표와 방향성을 충분히 반영하는 제도운영을 하고 있다. 따라서 목표설정이 분명하고, 성과지표의 달성이 수월하고 측정가능하며, 지표 자체의 타당성이 높다는 시사점을 제시하고 있다.
성과관리의 혁신적 방안을 모색하기 위한 설문조사를 지방자치단체 성과관리 담당공무원, 그리고 지방자치단체 성과관리에 대한 자문과 평가 경험이 있는 학자 및 전문가를 대상으로 실시하였다. 설문결과는 성과관리제도가 비교적 정착되어간다는 결론을 얻었으며, 지표의 타당성과 업무관계성을 제고할 필요성을 도출하였다. 또한 이는 개인의 성과평가가 조직의 성과평가 결과와 연계될 수 있는 대안을 요구하고 있다. 성과평가제도가 조직구성원의 직무만족도와 몰입도에 긍정적 영향을 제공할 수 있어야 하며, 개인역량 제고와 조직의 효율성을 제고할 수 있는 성과평가제도의 정착을 요구하고 있다.
성과관리제도의 혁신적 제도개선과 정착을 위해서는 창의적 조직문화로 개선될 필요가 있다. 또한 경쟁을 필요로 하는 성과관리제도에서 개인의 역량개발과 구성원 간의 협업적 업무수행이 성과평가에 긍정적이라는 방향으로 인식의 전환이 요구되고 있다.
이러한 서열식 계급문화에서 동반자로서 상호간의 협력과 창의성을 보장하는 조직문화의 정착은 직무목표에 몰입하는 조직구성원의 연대의식을 강화할 수 있으며, 특히 관리자와 구성원간의 코칭을 향상시키는 계기가 될 수 있다. 관리자의 지속적인 점검과 코칭은 구성원의 개인역량을 제고하고, 성과목표를 보다 효과적으로 달성할 수 있는 성과관리제도의 정착과 이에 따른 혁신을 달성할 수 있을 것이다.


The performance management system of local governments has been implemented since 2003, and all the local governments are compulsorily conducting the 'Framework Act on Government Service Evaluation' in 2006. The introduction of the New Public Management(NPM) in the public sector facilitated discussions on the competitiveness and productivity of local governments, also enhanced the feasibility of introducing performance management. However, performance management has also led to the negative effects of encouraging the evaluation obsess of local autonomy with the resistance and distrust of the members of the organization.
The purpose of this study is to analyze the current status, problems and cases of the local government performance management system and to improve the stable operation and utilization of the institution of performance management. In addition, the research was carried out in order to promote organizational commitment, promote job motivation, and propose innovative measures to enhance organizational performance and productivity.
Currently, the performance evaluation system implemented by local governments is based on the Balanced Score Card(BSC)-based performance management system. Through this, departments and individual evaluations are being carried out focusing on achievement of performance indicators, performance quality, and performance of major work. In addition, the evaluation results are used as data for individual job performance and department performance evaluation.
The Arizona State and Oklahoma State performance management programs emphasize the need and importance of coaching rather than sequencing, with operating systems that fully reflect the goals and direction of the organization. Thus, it is suggested that the goal setting is clear, achievement of the performance indicators is easy and measurable and indicators themselves are highly valid.
A survey was conducted to investigate innovative approaches to performance management toward scholars and experts who have experience in advising and evaluating local governments' performance management system and officials who manages local government performance. As a result of the questionnaire, it was concluded that the performance management system was settled relatively, and the necessity of improving the relevance among validity of Indicator and work correlativity was derived. It also requires an alternative that can be linked to an organization's performance evaluation results. Because, the performance evaluation system should be able to positively affect the job satisfaction and commitment of the members of the organization, and establish a performance evaluation system that can enhance the personal competence and the efficiency of the organization.
In order to improve and establish the innovative institution of the performance management system, it needs to be reformed into a creative organizational culture. Also, in the point of view about performance management system which demands competition, it is required to change the perception that the development of individual competence and the performance of collaborative work among members are more positive for performance evaluation.
The establishment of an organizational culture that guarantees mutual cooperation and creativity as partners rather than such a hierarchical class culture can strengthen the sense of solidarity of the organizational members who are committed to their job goals. In particular, this can be an opportunity to improve coaching between managers and members. Ongoing supervision and coaching by managers will enhance the individual competence of members and achieve performance management systems that can achieve performance goals more effectively, finally achieving innovation accordingly.

8[연구보고서 2018-06] : 스마트 사회의 지방자치단체 재난안전관리 강화방안

저자 : 이병기 , 고경훈

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-146 (146 pages)

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재난의 대형화·복잡화는 전통적인 재난대응체계로 해결될 수 없는 근본적인 문제내지 한계를 의미하는 것으로 새로운 방식의 통합적 재난관리체계 구축을 통한 재난관리의 역량강화가 필요한 시점이다. 특히 주민접점의 최일선 행정기관으로서 자치단체의 재난관리는 특히 그 실효성을 확보하지 않으면 안된다.
재난안전관리가 실효성을 담보하기 위해서는 재난안전관리의 내용뿐만 아니라 재난안전관리가 작동하는 과정이 체계적일 필요가 있다. 재난안전을 위한 예방/대비의 체계화, 재난대응 시점에 인원과 장비의 적정한 투입 및 체계적 지휘체계 구축 등은 효과적인 재난 안전관리를 위해 필수적이고 기본적인 사항이다.
이 연구에서는 자치단체를 중심으로 재난관리의 단계적 개선방안을 모색하기 위하여 4차 산업혁명시대의 정보기술을 활용한 정보기술이 재난안전관리에 어떻게 활용될 수 있는지를 사례중심으로 검토하였다. 그리고 재난안전관리에 있어서 자치단체와 관련된 재난안전 주체간의 역할 및 대응실태 등을 분석하여 시사점을 중심으로 재난안전관리의 개선방안을 모색하고자 하였다. 이러한 목적을 달성하기 위해 지방자치단체 차원의 종합적인 재난안전관리 개선방안에 초점을 두고 스마트 정보기술측면과 재난안전관리체계를 분석하였다.
우리나라의 스마트 정보기술 활용수준에 대한 종합적인 검토결과를 요약하면, 중앙정부 차원에서는 기술표준과 전국적인 확산을 위한 추진체계 측면에서 재난안전 선진 국가들과 비교하여도 경쟁력 있는 수준으로 평가할 수 있다. 다만, 이러한 정보기술을 활용한 재난 안전관리의 필수요건인 첨단정보기기의 유지관리, 재난현장에서의 활용 등의 문제는 지속적으로 개선할 필요가 있다.
재난관리의 정책적 방향과 관련하여 중앙정부의 방향설정은 바람직하다고 여겨지지만, 이러한 정책이 의도한 목표를 달성하기 위해서는 재난 및 안전관리기본법에 대한 전반적인 개정이 요구되고 있다. 또한 재난 발생시 대응기준 및 요건의 체계화를 통한 일상의 생활재난과 대규모 재난 또는 비상재난 상황에 중앙과 지방정부의 역할 분담을 재설계할 필요가 있다. 특히, 자치단체의 경우 재난안전계획의 수립 및 추진에 지역의 환경여건을 반영하여 실현가능성을 제고할 필요가 있으며, 재난관리 조직운영체계를 재난현장에서 효율성 제고에 필요한 조직체계를 설계하기 위해서는 현재의 재난안전관리 조직체계에 전면적인 재검토가 병행되어야 한다.


In modern society, it is difficult to solve the problem is the massive complexity disaster and in the traditional disaster management system,
It is time to build an integrated disaster management system of disaster management through the empowerment of the point requiring.
In particular, Local governments do secure the effective disaster management system.
Disaster safety management is effective collateral in order to get disaster safety management the contents as well as of the process of the safe management system and this is in contrast to the disaster prevention for the safety/disaster response personnel and equipment at the time, of the modest commitments and systematically conducting system such as essential for effective and basic disaster safety management.
This study, with a focus on disaster management authorities, step by step, in order to seek improvement of the fourth industrial revolution era of information technology in the management in the smart cities how to take advantage of the disaster management is being safe and disaster safety management to governments and related disaster response survey such as the Safe Act between and by analyzing the implications of the disaster safety management focusing on ways to improve.
To achieve these objectives, this study is a local governmental comprehensive disaster safety management improvement measures to the side and take advantage of the smart information technology focused on disaster safety management system.
Take advantage of smart information technology level of Korea, for the comprehensive review of the summary, the Central Government level, the results of the technical standards nation-wide spread in terms of propulsion system for disaster safety compared to advanced countries also can be evaluated by a competitive level. However, these information technology disaster safety management maintains the freshness of the information, which is a prerequisite of the disaster at the scene taking advantage of issues such as the need to improve on an ongoing basis.
Disaster management policy direction of the Central Government with regard to these policies, but considered desirable in order to achieve the intended goal of disaster and safety management for overall basic law revision, the corresponding standards and requirements in the event of a disaster of a massive disaster and calamities of everyday life through, or Central and local Government's role in accordance with the emergency sharing need to be redesigned.
In particular, in the case of disaster safety plan of the local government to promote local environmental conditions and to reflect the need to increase the feasibility and, in the field of disaster management organizations operating system required by the organization efficiency of disaster system in order to design and present disaster safety management organization should be in parallel with an across-the-Board rethinking on the system

9[연구보고서 2018-05] : 지방공무원 공직가치 영향요인분석 연구

저자 : 손화정 , 김대욱

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-132 (132 pages)

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본 연구는 기존 연구에서 검토된 공직가치들을 중심으로 지방공무원을 대상으로 세 가지 특성(개인적, 조직적, 업무적 특성)에 근거한 영향요인을 체계적으로 살펴봄으로써, 지방공무원의 공직가치를 제약하는 혹은 제고하는 요인을 드러내는데 주된 목적이 있다.
이를 위하여 기존 연구에서 주로 논의된 이론들을 바탕으로 연구가설을 설정하고, 영향요인분석을 통하여 지방공무원을 둘러싼 세 가지 특성(개인적, 조직적, 업무적 특성)에 기반한 영향요인을 구분함으로써, 다음과 같은 두 가지 연구문제들 대한 해답을 찾고자 하였다. 하나는 어떤 요인이 지방공무원의 다양한 공직가치 인식에 유의미한 영향을 미치는가? 이며. 또 다른 하나는 이 같은 결과가 광역자치단체와 기초자치단체 사이에, 광역자치단체인 특·광역시 및 도 사이에, 그리고 기초자치단체인 시군구 사이에 유의미한 차이가 존재하는가·를 확인하고자 하였다.
먼저, 기존문헌 검토를 통해 공직가치를 “공공가치 또는 공적가치의 달성을 위해 공직자가 추구해야 하는 바람직한 가치관 또는 기준”으로 정의하였으며, 보다 구체적으로 윤리적가치, 민주적 가치, 전문직업적 가치, 혁신적 가치 및 전통적 가치의 5가지 세부 차원으로 공직가치를 유형화하였다.
다음으로, 이러한 공직가치의 내재화에 영향을 미치는 요인으로 개인적 특성(성별, 교육수준, 재직기간, 직급, 공직가치 교육), 조직적 특성(리더십, 조직갈등, 집권화, 공식화, 서비스부서, 지원부서), 업무적 특성(업무다양성, 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성)을 도출하고, 이를 토대로 경험적 검증을 위한 연구가설을 제시하였다. 연구가설에 대한 경험적 검증을 위해 설문조사를 이용하여 자료를 수집하였으며, 수집된 자료를 바탕으로 회귀분석을 수행하였다.
분석결과, 먼저, 기초자치단체와 광역자치단체의 체계적인 공직가치 차이는 발견되지 않았으며, 특·광역시와 도의 차이는 윤리적 가치에 한해서 발견되었는데, 이 때 특·광역시가도보다 윤리적 가치가 높은 것으로 나타났다. 시군구간의 공직가치 차이는 윤리적 가치, 혁신적 가치, 그리고 전통적 가치에서 발견되었다. 윤리적 가치, 전통적 가치는 자치구가시나 군에 비해 높게 나타나고, 혁신적 가치는 시가 군이나 자치구에 비해 낮게 나타났다.
개인특성 중 성별은 광역자치단체에서의 전통적 가치에 한해 여성이 남성보다 전통적 가치가 높은 것으로 나타났으며, 교육수준은 윤리적 가치에 한해 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면 재직기간은 민주적 가치를 제외한 모든 공직가치에서 통계적으로 유의미하며, 일관되게 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 직급은 민주적 가치에 한해 유의미한 영향을 보이고 있으며, 이 때 5급 이상의 관리자보다 5급 미만의 실무자급에서 공직가치가 높은 것으로 나타났다. 공직가치 교육시간은 광역자치단체에서 전통적 가치에 한해 교육시간이 길수록 전통적 가치가 높아지는 것으로 나타났다.
조직특성 중 가치기반 리더십은 공직가치 모든 항목들에서 유의미하며 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 조직갈등은 전통적 가치에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 집권화의 경우 윤리적 가치에는 부정적인 영향을 미치는 반면, 전통적 가치에는 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 공식화의 경우 공직가치 및 모든 하위 항목들에 긍정적이고 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 조직특성 중 부서별 차이에서는 서비스 부서가 규제부서보다, 지원부서가 사업부서에 비해 전반적인 공직가치 및 하위 항목들에서 높은 것으로 나타났다.
마지막으로, 업무특성의 경우 업무다양성은 통계적 유의미성이 발견되지 않은 반면, 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성은 전반적으로 긍정적인 영향을 공직가치에 미치는 것으로 확인되었다. 업무완결성이 높으면 업무에 대한 이해도가 높아 상충하는 가치들 간의 충돌을 사전에 예방함으로써 공직가치에 긍정적인 영향을 미친 것으로 해석할 수 있다. 업무 중요성은 자신의 업무가 타인의 업무에 미치는 영향으로, 업무 중요성이 높을 경우 많은 사람들의 의견을 청취하며 다양한 시각을 받아들일 기회를 갖게 된다. 다양한 시각의 수용은 업무의 이해도를 높이고, 자신의 업무의 중요성과 파급력을 깨닫게 함으로써, 업무에 내재되어있는 다양한 가치들을 충분히 고려하는데 긍정적인 영향을 미칠 것이라 평가된다. 다만, 업무가 특히 여러 사람들에게 영향을 미칠 경우, 새로운 변화에 의해 발생할 수 있는 다양한 가능성들로 인해 혁신에 한해 다소 소극적으로 작용할 수 있을 것으로 판단된다. 마지막으로 업무자율성은 가치를 내재화하는 중요 기재다. Ryan & Deci(2000)는 자기결정이론(Self-Determination Theory)을 통해 인간의 본래 필수적 욕구인 자율성이 가치의 내재화에 중요한 영향을 미침을 강조한 바 있다. 주어진 업무를 기계적으로 수행하는 것이 아닌, 스스로의 판단과 기준에 의해 업무를 수행할 경우, 해당 업무가 내포하고 있는 다양한 공적 가치들과 이를 달성하기 위해 필요한 공직가치를 내재화하는데 긍정적으로 영향을 미침으로써 업무자율성이 공직가치의 대부분의 항목에 유의미한 영향을 미친 것으로 이해된다.
이 연구의 가장 핵심적인 의의는 그 동안 산발적으로 제시되어왔던 공직가치의 영향요인을 체계적으로 종합하였으며, 이를 경험적으로 검증함으로써 공직가치의 이론화에 기여했다는 점이다. 그 동안 공직가치에 대한 연구는 주로 공직가치가 무엇인가에 대한 개념적 접근부터, 공무원의 공직가치 함양을 위한 실천적인 방향성 제시까지 폭넓게 이루어져왔다. 그럼에도 불구하고 실제 공무원의 공직가치에 영향을 미치는 중요한 요인이 무엇인가에 대한 연구는 주로 법적·제도적 측면이나 조직 내에서의 공직가치 교육 등과 같은 피상적인 수준에 머물러 있었다. 공직가치는 “공공가치 또는 공적가치의 달성을 위해 공직자가 추구해야하는 바람직한 가치관 또는 기준”으로 개인의 공직가치 수준은 개인이 속한 사회나 공공부문, 그리고 소속 조직 및 역할의 영향에서 벗어날 수 없으며, 또한 그 동안 겪어 온 개인의 삶의 경험과도 유리될 수 없다. 이 연구는 기존 연구들을 통해 이러한 공직가치에 영향을 미치는 개인적 특성(성별, 교육수준, 재직기간, 직급, 공직가치 교육), 조직적특성(리더십, 조직갈등, 집권화, 공식화, 서비스부서, 지원부서), 업무적 특성(업무다양성, 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성)을 종합하고, 이를 실증적으로 검증함으로써 공직가치와 그 영향요인에 대한 보다 깊이 있고 체계적인 이해를 가능하게 하는데 일정부분 기여하였다.
게다가, 정책적 측면에서 이 연구는 그 동안 진행되어온 공직가치 교육의 한계를 지적하며, 이를 보완해야 할 필요성과 방향성을 제시하고 있다. 공직가치의 교육은 공직가치 유형 중 전통적 가치에 한해서만 유의미한 영향을 비칠 뿐, 여타의 영역에서는 통계적 유의 미성이 발견되지 않았다. 공직가치에 대한 교육의 본래 목적은 공무원 스스로 공직가치의 개념을 보다 명확히 하고, 공직가치의 중요성을 체득하며, 공직가치를 내재화함으로써, 이러한 가치를 실천으로 전환시키는데 있다. 그럼에도 불구하고 공직가치에 대한 교육이 실제 공직가치의 내재화에 유의미한 영향을 보이지 못한 것은 그 동안의 공직가치 교육의 한계와 개선의 필요성을 드러내는 것이라고 생각된다. 다시 말해, 공직가치의 내재화를 위한 보다 체계적이고 효과적인 교육방법이 필요하다는 것이다. 다만 이 때, 분석결과에서 알 수 있듯이, 자신의 소속 부서의 특성(규제 vs. 서비스; 지원부서 vs. 사업부서)과 업무성격 등에 따라 개인의 공직가치 수준이 달라질 수 있음을 감안하여, 획일적인 교육이 아닌 개인과 조직의 수요에 따른 맞춤형 공직가치 교육의 필요성을 발견할 수 있다.
한편, 이 연구의 결과에서는 가치기반 리더십과 공식화 등의 조직특성이 공직가치 전반에 중요한 영향을 미치는 것으로 나타나, 공직가치 함양을 위한 조직관리 측면에서의 중요성을 확인하였다. 특히 가치기반 리더십은 민주적 가치를 제외한 윤리적 가치, 전문직업적 가치, 혁신적 가치 및 전통적 가치에 고르게 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 공식화는 공직가치의 모든 차원에서 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. Schott & Pronk(2014)는 Ryan & Deci(2000)가 제시한 자기결정이론을 바탕으로, 다양한 조직특성들이 조직구성원의 개인적 욕구(Need)를 충족시킴과 동시에 공익에 기여하고자 하는 조직의 목표를 내재화하는데 기여함을 경험적으로 밝힌 바 있다. 이 때 가치기반 리더십은 조직구성원의 근본적인 욕구와 가치를 확인하고 충족시키는 과정을 중시하는 리더십으로, 조직의 리더는 조직성과 및 공직가치의 내재화를 위해 강압적 또는 외재적 동기에 초점을 둔 리더십이 아닌, 가치기반 리더십을 발휘할 필요성이 제기된다. 다음으로 공식화는 직무기술이나 지침 등의 수준을 의미하는 것으로, 공공부문은 종종 목표 및 가치가 모호하거나 다양한 업무들 간의 목표 및 가치가 서로 상충될 가능성이 높다. 이 때, 공식화는 각 업무의 목표를 명확히 하고, 다양한 가치들 간의 우선순위를 결정하는데 중요한 역할을 담당한다. 공직가치는 다양한 차원으로 구성되어 있으며, 경우에 따라 각각의 차원들은 서로 상충적일 수 있는데(예: 조직관리 과정에서 요구되는 전통적 가치와 혁신적 가치), 이 때 조직의 공식화의 수준이 높다는 것은 곧 각 업무들 간의 가치의 우선순위 설정이 명확히 제시되었다는 것을 의미하므로, 공직가치 유형들 간에 발생할 수 있는 충돌을 사전에 예방하는데 중요한 역할을 담당할 수 있다. 따라서 조직은 각 조직구성원이 담당하고 있는 직무 및 해당 업무가 추구하는 목표와 가치 등에 대해 명확히 기술함으로써, 가치가 상충되거나 공직가치의 발현이 저해되는 것을 사전에 예방할 수 있다.
또한 이 연구의 결과에서는 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성 등의 업무특성이 공직가치 전반 중요한 영향을 미치는 것으로 나타나, 공직가치 함양을 위한 업무설계 측면에서의 중요성을 확인하였다 조직 내 역할 모호성, 기술 다양성, 업무 자율성, 업무 정체성, 환류, 업무 중요성 등이 조직구성원의 PSM에 영향을 미치고 이는 다양한 공직가치를 내재화하는데 일정부분 기여한 것으로 여겨진다. 즉 이는 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성에 대한 높은 인식이 조직구성원의 동기나 가치에 영향을 미칠 수 있음을 의미한다.
상기와 같은 연구의 의의에도 불구하고, 이 연구는 크게 다음과 같은 2가지 한계를 갖고 있음을 부인할 수 없다. 첫째, 이 연구는 그 동안 산발적으로 제시되어왔던 공직가치의 영향요인을 체계적으로 종합하여, 개인특성, 조직특성, 업무특성 각각에서 상당히 유의미하고 중요한 영향요인을 발견했음에도, 시간적 제약으로 인해 각 요인들 간의 관계나 특정 요인이 공직가치에 영향을 미치는 구체적 과정을 살펴보지는 못했다.
예컨대, 조직특성 중 집권화의 경우 윤리적 가치에는 부정적인 영향을 미치나, 전통적 가치에는 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났음에도, 연구자의 추론과 관련 전문가의 자문에 기반하여 결과를 해석했을 뿐이기에 그 정확성이나 추론과정의 엄밀성이 다소 부족할 수 있다. 후속 연구에서는 이러한 각 영향요인들 간의 관계나 특정 영향요인이 공직가치에 영향을 미치는 구체적인 과정을 살펴보는 미시적 연구가 진행될 필요가 있다고 판단된다.
둘째, 이 연구는 공직가치의 영향요인을 검증하기 위해 설문조사를 이용하였으며, 이 과정에서 공직가치에 더불어 다양한 조직요인 및 업무특성들을 설문문항에 포함시켰다. 공직가치에 영향을 미치는 개인적, 조직적, 업무적 특성에 대한 종합적인 검증에 연구의 초점이 있기 때문에, 설문에는 상당히 많은 수의 문항이 포함될 수밖에 없는데, 이 때 현실적인 측면에서 최소한의 응답률 및 응답자의 성실성을 고려하지 않을 수 없었으며, 이를 위해 사전조사 이후 상당히 많은 설문문항을 제거하고 최종 설문지를 개발하였다.
특히 공직가치와 조직특성에 대한 설문문항이 최종 설문에서 제외되었는데, 이로 인해 공직가치, 가치기반리더십, 조직갈등 등과 같은 개념들이 과연 제대로 측정된 것인가에 대한 논란이 일정부분 있을 수 있다. 물론 이 연구에서 제시된 개념들 중에 2문항 이상을 사용하여 측정된 경우, 문항간의 내적일관성을 확인하기 위한 신뢰도 검증을 위해 Cronbach Alpha 값은 제시하였음에도 불구하고, 이 같은 개념들을 측정한 것에는 일정부분 한계가 있음을 인정할 수밖에 없다. 후속 연구는 다양한 개념들에 대해 보다 정확하고 검증 가능한 측정방법을 보완할 필요가 있을 것으로 여겨진다.


The main purpose of this study is to systematically examine the impact factors on the three characteristics(personal, organizational, and business characteristics) of local government's public officials , focusing on the values of public officials reviewed in the previous study, to reveal factors that constrain or enhance the value of public officials in the local government.
First, through the review of existing literature, the value of public officials was defined as "a desirable value or criterion that public officials should pursue to achieve public values or public values," and more specifically, the values of public offices were tangible in five dimensions: ethical, democratic, professional, innovative and traditional values.
Next, the research team derived personal characteristics(sex, education level, tenure, position, public service value education), organizational characteristics(leadership, organizational conflict, formalization, service department, support department), work characteristics(diversity of work, work completion, work importance, and work autonomy) and presented empirical evidence. For empirical verification of the theory of study, the data were collected using a survey and the regression analysis was performed based on the data collected.
The analysis found that there were no differences in the systematic value of public offices between local and provincial governments, and that the difference between special and provincial governments was only found in the ethical values, when the special and provincial governments had higher ethical values than provincial governments. Differences in the value of public offices between city and county have been found in ethical, innovative, and traditional values. Ethical and traditional values were higher than those of the city or county, while innovative values were lower than the city or county.
Among individual characteristics, women have more traditional values than men, and the education level has a positive influence on ethical values. In contrast, the term of office is statistically significant in all official values except for democratic values and has a consistent positive effect. The position has a significant impact on democratic values, and the value of public office is higher in working-level officials below level 5 than those of managers above level 5. It has been revealed that education time for public office value in metropolitan and provincial governments increases the traditional value of education time.
Value-based leadership among organizational characteristics has been shown to have a significant and positive impact on all aspects of public office value, and organizational conflicts have a negative impact on traditional values. In the case of the establishment of government, while having a negative impact on the ethical values, it was shown that the traditional values had a positive and significant impact on the value of public officials and all sub-categories. Differences in organizational characteristics indicate that the service department is higher in the regulatory department and that the support department is higher in the overall public service value and sub-categories than the business department.
In the case of job characteristics, statistical diversity was not found, while job completion, job importance, and job autonomy were found to have an overall positive impact on the value of public officials.
The most important significance of the study is that it systematically synthesized the factors that have been suggested sporadically, and contributed to the theoreticalization of public service value by empirically verifying them. In addition, from a policy standpoint, the study points to the limitations of the public service value education that has been conducted so far and suggests the need and direction to supplement it.
Meanwhile, the results of this study showed that the organizational characteristics of value-based leadership and formulation had a significant impact on the overall value of public officials, confirming the importance of organizational management in terms of fostering public service value. In addition, the results of this research show that the characteristics of work, such as job completion, job importance, and job autonomy have a significant effect on the overall value of public offices, confirming the importance in terms of job design to enhance public service values.

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메르스 사태와 세월호, 대통령 탄핵 등 일련의 사건을 거치면서 최근 대한민국은 그간 애써 간과하려 했던 근본적인 문제에 직면했다. 현재 대한민국이 직면하고 있는 다양한 문제들은 서로 전혀 다른 현상으로 인식될 수 있지만, 근본적으로 우리 사회를 관통하고 있는 사회시스템 전반에 대한 개혁 필요성을 다양한 각도에서 비춰준 결과에 불과하다는 것이다. 따라서 각각의 문제 상황에 대해 조금씩 고쳐나가는 것만으로는 근본적인 해결이 어려우며, 동일한 문제가 완전히 다른 분야에서 계속 반복될 가능성이 많다. 또한 이와 같이 반복되는 문제발생 과정에서 정부에 대한 불신이 증폭되고, 누적된 갈등 표출로 이어지면 그 해결은 요원해질 것이다.
최근 대한민국은 오랜 시간 해결해 오지 못한 사회적 난제(wicked problem)를 해결하기 위한 방안으로 사회혁신을 주목하고 있다. 사회혁신은 다양한 분야에서 늘 새로운 의제를 논하지만, 그 방법이 민주적이어야 한다는 점에 대해서는 이론의 여지가 없다. 따라서 본 연구는 민주적 혁신(democratic innovation)에 대한 이론적 논의와 더불어 민주적 혁신을 통한 지방자치단체 정책결정과정의 혁신을 통해 사회혁신을 위한 제도적 기반을 마련하는데 목적을 두었다. 특히, 최근 가장 주목받고 있는 숙의적 정책결정과정에 대한 분석에 기초하여 지방자치단체 정책결정과정의 민주적 혁신 방안을 모색하였다. 이러한 맥락 하에서 본 연구의 결과를 개관하면 다음과 같은 4가지로 요약할 수 있다.
첫째, 민주적 혁신은 정치적 결정과정에 시민참여의 확대를 도모하거나 강화시키기 위해서 구체적으로 설계된 제도를 말하며, 사회혁신의 한 유형임과 동시에 사회혁신 발생을 위한 사회적 기반이기도 하다. 한걸음 더 나아가서 민주적 혁신은 시민이 단지 정책결정과정에 참여하는데 의의를 두는 것이 아니라 숙의형 정책결정방식으로의 전환을 목표로 삼는다. 숙의형 정책결정방식은 시민이 정책 프로세스 전반에 참여하여 균형 잡힌 정보를 바탕으로 숙의를 통해 공공의 선에 부합하는 의견을 도출하는 과정이 정부의 공식적 정책 결정절차와 상호보완적 방식으로 결합되는 것을 말한다. 따라서 숙의형 정책결정방식은 대의민주주의를 보완하기 위한 목적의 제도이지 대체하기 위한 것은 아니다. 이와 같은 관점에서 현행 주민참여예산제를 비롯한 다양한 시민참여 제도는 숙의 실현에 도달하지는 못했다고 평가할 수 있다.
둘째, 정책의 구상 및 계획단계에서부터 숙의형 정책결정과정을 활용하는 것과 달리 결정된 정책의 집행 중 발생된 갈등해소를 목표로 숙의형 정책결정과정을 통해 정책을 재설계하는 것은 난이도가 매우 높다. 특히, 직접적 이해관계자가 일반주민의 대표를 대상으로 한 시민참여형 조사 결과를 수용하지 않거나, 숙의형 정책결정과정의 설계 공정성, 중립성, 신뢰성 등에 대한 논쟁이 발생될 여지가 있으므로 숙의형 정책결정과정의 활용에 대한 공감대 형성 및 정밀한 제도설계 과정이 전제될 필요가 있다. 외국과는 달리 국내에서 숙의 형 정책결정과정 진행 시 참여시민의 대표성, 위탁업체 선정의 공정성, 찬반측 입장 발표의 기계적 균형성 등이 논의의 중심에 서는 것은 갈등사안에 대한 숙의형 정책결정과정의 특징으로 인한 결과이다.
셋째, 문재인정부와 민선7기의 출범과 함께 전국적으로 시민참여, 숙의, 그리고 갈등관리 등에 대한 지방자치단체의 관심과 숙의형 정책결정방식의 활용 시도가 급증하고 있다. 그러나 이를 체계적으로 뒷받침할 조례의 제정, 전담조직의 신설과 기존 관련 조직과의 역할배분, 숙의형 정책결정방식에 대한 컨설팅 및 경비지원 등이 이루어질 수 있는 제도가 아직까지 마련되지 않은 상황이다.
그 결과 각 지방자치단체는 각자의 방식으로 제도를 설계, 운영하는 과정에서 어려움을 겪게 되고, 시행착오로 인하여 사회적 비용이 증가할 우려가 있다. 특히, 충분한 준비 없이 일회성 이벤트로 운영되는 숙의형 정책결정방식 활용은 오히려 숙의형 정책결정방식 그 자체의 실효성에 대한 의문을 제기할 수 있다. 따라서 지방자치단체의 규모 및 지역상황을 고려한 숙의형 정책결정방식을 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.
넷째, 여전히 대부분의 공무원과 시민들은 숙의형 정책결정방식의 활용이 이론적·실무적 차원에서 필요하다는 점은 공감하지만, 이를 문화적·인식적으로 내재화하는 데에는 이르지 못했다. 따라서 지방자치단체 공무원, 지방의회 의원, 지역시민단체 등은 물론 시민들이 참여와 숙의를 이해하고, 기꺼이 시간과 자원을 투자할 수 있도록 하는 문화를 조성하는 것이 필요하다.
따라서 본 연구는 이와 같은 연구결과를 토대로 다음과 같은 혁신방안을 제시하고자 한다.
첫째, 숙의형 정책결정절차에 대한 법적 근거를 행정절차법 상에 제시하고, 대통령령에 숙의형 정책결정방식에 대한 방안을 규정함으로써 각 지방자치단체의 관련 조례 제정의 근거 및 기준을 제공하는 것이 필요하다.
둘째, 숙의형 정책결정절차 운영을 위한 지원조직을 신설하고, 지방자치단체 내 갈등관리 및 주민참여 관련 조직의 확대 또는 기능 강화가 필요하다.
셋째, 무작위추출 기법 활용을 위한 선거법 개정과 시민참여에 대한 합리적 보상체계구축이 필요하다.
넷째, 시민과의 열린대화 활용을 활성화하고, 시민참여형 조사 진행 및 퍼실리테이터 역할을 수행할 시민을 양성하기 위한 교육이 필요하다.
다섯째, 갈등 유무에 따른 구분에 적합한 숙의형 정책결정절차 가이드라인 개발이 필요하다. 숙의적 정책결정방식의 활용을 위한 실무 가이드라인을 개발한다면, 크게 ① 숙의형 정책결정의 이해, ② 법·제도, ③ 준비단계, ④ 실행단계, ⑤ 결과활용단계, ⑥ 부록으로 구성될 필요가 있다. 이 때 본 연구의 분석틀을 중심으로 실무자용 체크리스트를 개발하여 최소한의 요건을 갖출 수 있도록 하는 것이 필요하다.
여섯째, 인식적 차원에서는 지방공무원 교육과정에 숙의형 정책결정절차 활용 과목을 신설하고, 주민센터의 시민교육과정에 숙의와 참여에 대한 과목을 추가할 필요가 있다. 또한 초·중·고·대학 교육과정에 숙의형 의사결정 학습 및 실습과정을 추가하는 것에 대한 검토도 필요하다.
본 연구는 현재 진행 중에 있는 사례들에 대한 분석을 진행하였기 때문에 연구기간의 마지막 무렵에야 종료된 사례들을 보고서에 담을 수 있었기에, 심층분석을 진행하는 데에는 시간적인 한계가 있었다. 특히, 약 6개월 이상의 시간이 지나야 관련 자료를 종합한 백서 등이 출간되는 상황을 고려할 때 분석자료의 수집에 상당한 노력을 기울여야 했다. 또한 아직까지 분석기준 등이 이론적·실무적 차원에서 정립된 것이 거의 없어서 선행연구 자료를 확보하는 데에도 어려움이 있었다. 숙의형 정책결정과정이나 운영과정 등에 대한 분석이 소수의 관련 전문가를 중심으로 진행되어 자료수집에 어려움이 있었다.
후속 연구를 통해 실무 가이드라인 개발이나 체크리스트 개발, 교재 및 교육프로그램 개발 등이 진행될 필요가 있으며, 법·제도 개편에 관해서도 전문가와의 협업을 통한 심층적인 연구가 진행될 필요가 있다. 마지막으로 현재 진행 중에 있거나 중단된 사례들에 대한 종합분석과 현장 참여자들에 대한 추가적인 면담을 통해 다중집단 사례분석을 바탕으로 한 보다 탄탄한 분석결과를 제시할 필요가 있다.


Going through a series of incidents including the MERS outbreak, the Sewol ferry disaster and the presidential impeachment, South Korea has recently faced fundamental problems that it has tried to overlook. The various problems facing the Republic of Korea today can be perceived as a completely different phenomenon, but are only a result of a diverse view of the need to reform the entire social system that is fundamentally penetrating our society. Thus, it is difficult to fundamentally solve the problem by just making a few minor adjustments to each problem situation, and it is likely that the same problem will be repeated over and over again in completely different areas. In addition, the repeated process of creating problems will intensify the distrust of the government and lead to a cumulative display of conflict, which will be far from being resolved.
Recently, the Republic of Korea is paying attention to social reform as a way to solve the wicked problems that have not been solved for a long time. Social innovation always discusses new topics in various areas, but there is no room for argument as to that they should be democratic. Thus, this study is aiming at establishing an institutional basis for social innovation through the innovation of local government's policy decision process through democratic innovation, along with theoretical discussions on democratic innovation. In particular, the democratic reform of the local government policy-making process based on the analysis of the most recent deliberate policy-making process is sought in this study.
Under this context, an overview of the results of this study can be summarized into four sections:
First, democratic innovation refers to a system specifically designed to promote or enhance the participation of citizens in the political decision-making process, which is a type of social innovation and a social foundation for social innovation. Going a step further, democratic innovation aims not only to ensure citizens to participate in the policy-making process but to shift to the deliberative policy-making system. Deliberative policy-making refers to the process that citizens participate in the overall policy process and elicit opinions that conform to the public good through deliberation based on balanced information, and also combined with official government policy-making procedures in complementary methods. Thus, a deliberative policy-making system is intended to supplement representative democracy, not to replace it. In this regard, various civic engagement systems, including the current Citizen Participatory Budgeting, can be assessed as having failed to achieve the deliberation,
Second, it is very difficult to redesign a policy through a deliberative policy decision process to resolve conflicts that arose during execution of a policy, unlike using a deliberative policy-making method from the first stage of design and planning.In particular, the establishment of consensus on the use of the policy-making process and the precise institutional design process is necessary. As there is a possibility that direct stakeholders will not accept the results of a civic engagement survey targeting the representatives of the general people or disputes over the fairness, neutrality, and reliability of the policy decision process.
Unlike other countries, discussions on the representativeness of citizens, the fairness of selecting subcontractors, and the mechanical balance between the pros and cons speech during the process of decision-making are the typical result of the decision-making process in the domestic environment.
Third, along with Moon Jae-in government and the launch of 7th local government elected by popular vote, an attempt to use deliberative policy decision methods and its attention on civic engagement, deliberation, and conflict management is growing rapidly. However, no system has yet been prepared to establish regulations to support this systematically, create a dedicated organization, distribute roles with existing organizations, or consult and provide financial support for a deliberative policy decision methods.
However, no system has yet been prepared to establish regulations to support this systematically, create a dedicated organization, distribute roles with existing organizations, or consult and provide financial support for deliberative policy decision methods.
As a result, each local government has difficulties in designing and operating the system in its own way, and it could lead to an increase in social costs due to trial and error. In particular, the use of a deliberative policy-making method that operates on a one-time event without sufficient preparation may raise questions about the effectiveness of the deliberative policy-making method itself. Therefore, it is necessary to seek proper methods to utilize deliberative policy-making method considering the size and local situation of local governments.
Fourth, while most government employees and citizens still agree that the use of deliberative policy-making system is necessary at the theoretical and practical level, it is a different thing to internalize it culturally and cognitively. Therefore, it is necessary to create a culture that allows citizens as well as local government officials, council members and local civic groups to understand participation and deliberation and to invest time and resources for it.
Based on the findings above, the study presents propose the following methods of innovation:
First, it is necessary to provide the basis and criteria for the enactment of relevant regulations for each local administrative body. To do that, presenting a legal basis for the deliberative policy procedure in the Administrative Procedure Act and stipulating measures for the deliberative policy in executive orders are required.
Second, support organizations for the deliberative policy-making process operation should be newly established. Also in local government level, improved conflict management skill and intensified role for civic engagement organization are required.
Third, it is necessary to revise the election law for utilizing random sampling techniques and to establish a reasonable reward system for citizen participation.
Fourth, education should be provided to promote the use of open communication with citizens, conduct citizen participatory surveys, and cultivate citizens to take a role as facilitator.
Fifth, it is necessary to develop guidelines for the appropriate deliberative policy-making procedures based on conflict status. Developing practical guidelines for the use of deliberative policy-making method requires 1) an understanding of deliberative policy decision, 2) laws and systems, 3) preparation steps, 4) stages of implementation, 5) stages of use, and 6) annexes. At this time, it is necessary to develop a checklist for the working-level staff based on the analytical framework of this study so that they have the minimum requirements.
Sixth, from a cognitive level, it is necessary to create a course on the usage of deliberative policy-making process for local government employees and add a subject about deliberation and participation courses to the citizen education at community center. It is also required to consider adding courses on deliberative decision-making and its practice on elementary, middle, and high schools curriculum.
Because this study analyzed ongoing cases and there was a limitation on the time for in-depth analysis, the report only includes those that ended until the end of the study period. Especially, considering the fact that white papers with relevant study materials are usually published after six months or longer after the case, a huge effort had to be made to collect the analysis materials. In addition, there have been difficulties in securing prior research data since there have been few theoretical and practical standards established so far. In particular, it was difficult to collect analysis data on the design process or operation of a deliberative policy-making process, as these are usually conducted with a small number of related experts.
Further research needs to be conducted to develop working guidelines, checklists, textbooks, and education programs, and in-depth research needs to be conducted through cooperation with experts on legal and institutional changes. Finally, it is necessary to present a more robust analysis based on multi-group case analysis through a comprehensive analysis of ongoing or discontinued cases and additional interviews with field participants.

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