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수록범위 : 1995권0호(1995)~2019권0호(2019) |수록논문 수 : 339
한국지방행정연구원 기본연구과제
2019권0호(2019년 12월) 수록논문
최근 권호 논문
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1국가와 지방자치단체 간 사무배분 원칙과 기준 재정립 방안 연구

저자 : 한부영 , 박재희

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-159 (159 pages)

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현재 지방자치법 제9조의 사무범위에 대한 규정과 지방자치법 제10조 및 제11조의 국가사무와 지방사무 구분 기준에 대한 규정은 추상적 원칙에 불과하여 실제 사무배분시 적용에는 많은 어려움이 있다. 자치분권 관점에서 사무 조사를 통하여 지방사무로 판별할 수 있는 새로운 영역을 발굴하여 지방사무 기준을 재분류해보고 법령 분석을 통하여 실무적으로 사무배분에 적용할 수 있는 새로운 기준을 발굴하려는 노력이 필요하다. 이에 본 연구는 자치분권을 효과적으로 추진하기 위한 사무배분에 대한 새로운 원칙과 기준의 재정립을 목적으로 하였다. 국가와 지방자치단체 간 사무배분의 기준을 명확하게 하는 것은 사무구분 기준의 적용 가능성을 제고하고 지방이양 대상 사무 발굴을 활성화시키는 밑거름이 된다.
분석한 법령에 따르면, 입법자는 국민의 법적 안정성 측면에서 많은 법령상 사무를 공동사무로 규정하고 있다. 이러한 입법적 조치는 어느 행정부처든지 국민에게 서비스를 제공하게 하는 장치로 이해할 수 있다. 반면에, 관할권이 중첩되고 사무에 대한 권한과 책임이 불분명해지는 결과로 귀착되기도 한다. 중앙-광역-기초로 연결되는 사무의 책임기관은 현실에서는 책임감있는 관할기관이 불명료해질 수 있는 문제점을 야기할 수 있다. 법령의 제·개정과정에서 모든 사무에 대한 권한과 책임이 일치되고 관할권이 명료화 될 때 행정기관은 완결성을 가지고 책임행정을 구현할 수 있으며, 주민은 민원이나 행정서비스를 쉽고 간편하게 제공받을 수 있다.
자치분권이념을 실천하고 주민만족 서비스를 제고하기 위해서는 지방자치단체의 권한이 지금보다 강화될 필요가 있다. 현재 정부는 중앙권한의 지방이양 대상 사무 발굴, 이양사무의 효과분석 등을 통한 법령개정을 실시하고 있다. 이러한 자치분권의 실질적 조치들이 효과를 발휘하기 위해서는 법령의 제·개정과정에서 전권한성의 원칙과 보충성의 원칙을 고려하여야 한다. 또한, 입법과정에서 주민의 복리증진에 대한 헌법적 선언을 고려한 제·개정이 이루어져야 한다.
더불어, 사무배분과정에서 중앙-광역-기초자치단체로 이어지는 공동사무의 판별기준이 절차적 합리성을 보장받아야 할 것이다. 법률의 제·개정과정에서 이해당사자의 참여를 통한 의견수렴과 기초자치단체와의 협의, 광역자치단체와의 협의를 절차적으로 제도화할 필요가 있다. 입법과정에서의 이해당사자나 주민참여는 입법의 효과를 극대화하고, 입법으로 불이익을 당할 우려가 있는 국민의 거부감을 최소화할 수 있다. 이러한 절차적 합리성은 법적 정당성을 제고할 수 있는 요인이 된다. 또한, 법령의 제·개정과정에서 법률에 의해 규제받는 주민에서 탈피하여, 법률로부터 복리를 제공받는 주민으로의 인식 전환이 필요하다. 이를 위해서는 주민이 언제든지 접근할 수 있는 근거리 기초자치단체에서 민원이나 행정서비스를 신청하고, 그 결과를 통보받을 수 있는, 완결성있는 자치분권이 실현되어야할 것이다.
본 연구에서 제시하고 있는 사무배분의 원칙과 기준이 법령의 제·개정과정에서 고려되어야 할 것이다. 2019년 7월 1일부터 시행되는 자치분권사전협의제의 빠른 정착을 통해 법령의 제·개정과정에서 지방자치단체의 권한과 책임을 촉진하는 계기가 되어야 할 것이다. 자치분권사전협의제를 통한 분권화는 지방자치단체의 비용의 증대를 가져오지 않도록 제도를 보완할 필요가 있으며, 지방이양 또는 자치분권을 위한 법령 제·개정이 지방자치단체의 부담만을 키우는 법령협의가 되지 않도록 지속적 관심과 지원이 필요하다.


At present, the provisions on the work scope under Article 9 of the Local Autonomy Act and the standards on the division of national and local works under Article 10 and 11 of the Local Autonomy Act are only abstract principles, and there are many difficulties in applying them in the actual work distributions. Efforts should be made to identify new local work areas through national work surveys from the standpoint of decentralization, to reclassify local works standards, and to find new standards. Therefore, this study aimed at re-establishing new principles and standards for work distribution to effectively promote decentralization. The clarification of the standards of work distribution between the national and local governments is the foundation for enhancing the applicability of the work division criteria and facilitating the discovery of local- transfer work.
According to the legislation analysis, legislators state many legal works as joint works in terms of legal stability. This legislative measure can be understood as a mechanism for any administrative agency to provide services to the public. On the other hand, jurisdictions may overlap and result in unclear authority and responsibilities for works. Responsible authorities in works, which are linked to the central, wide-area, and the local, may cause problems in which the responsible competent authority may become obscure in reality. When the authority and responsibility of all works are consistent and the jurisdiction becomes clear in the process of enactment and amendment of the law, administrative agencies can implement responsibility administration with completeness, and residents can easily receive civil complaints or administrative services.
In order to implement the principle of decentralization and to enhance the service for residents, the authority of local governments needs to be strengthened. Currently, the government is implementing legislative amendments by discovering works for local transfer of central authority and analyzing the effects of the transfers. In order for these substantive decentralized measures to take effect, the principle of full power and supplementary principle should be considered in the process of enactment and amendment. In addition, the legislative process should be enacted and amended taking into account constitutional declarations on the welfare of residents.
The principles and standards of work allocation proposed in this study should be considered in the process of enactment and revision of the law. The decentralized prior consultation should be an opportunity to promote the authority and responsibility of local governments in the process of enacting and amending laws. The decentralization through the consultation system needs to be continually evaluated so as not to increase the cost of local governments.

2지방자치단체 공유경제 활용 방안

저자 : 김상민 , 임태경

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-237 (237 pages)

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제4차산업 혁명은 사람들의 행태 및 삶의 방식에도 큰 영향을 미칠 것으로 예견되는데, 이러한 4차산업 혁명과 함께 새롭게 등장한 개념 중에 하나가 공유경제이다. 공유경제는 물건, 공간, 지식, 재능 등 유무형의 재화와 서비스를 소유하는 형태에서 벗어나, 온라인을 기반으로 개인 간 교환, 공유, 대여 등의 방식을 사용하는 사회적 경제모델을 지칭한다. 기존의 영리경제와 달리 공유경제는 비가격적인 사회적 관계가 중요한 역할을 한다고 본다. 그동안 공유경제에 대한 관심은 플랫폼기반의 숙박(Airbnb), 차량(Uber) 공유 서비스 등에 초점을 두고 확산되어 왔으며, 타 분야 공유경제 활용에 대한 논의는 상대적으로 부족한 편이다. 이에 최근에는 민간 소비 중심의 협의의 공유경제 비즈니스 모델에서 벗어나 공유경제를 통한 지역경제 활성화나 공유경제 활성화를 위한 공공부문의 역할 및 지원체계에 대한 논의가 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 특히 공유경제가 사회 전반에 불러올 수 있는 경제적·사회적 영향을 고려한다면, 민간부문뿐만 아니라 공공부문의 공유경제 활용 및 지원확대에 대한 관심이 확대될 필요가 있다는 것이다.
공공부문의 공유경제 활용 및 지원확대에 대한 관심의 필요성은 도시 및 지역단위에서의 공유경제 활용 필요성에 대한 논의로도 이어진다. 지역 내 유휴 물적·인적자본의 활용을 촉진할 수 있는 공유경제 개념의 확산을 통해 새로운 일자리를 창출하고 환경문제를 개선할 수 있을 뿐만 아니라 효율성을 제고함으로써 결과적으로 지역활성화에 기여할 수 있다는 것이다. 그리고 이를 위해서는 지자체 차원에서 공유경제 활성화에 적극적으로 대응해야 한다는 것이 그 요지이다.
실제로 지자체 단위에서 공유경제를 활용한 정책을 추진하고자 하는 시도가 나타나고 있는데, 서울, 부산, 대전, 광주 등이 대표적이다. 기초 지자체 단위에서도 공유경제 관련 조례를 제정하는 등 공유경제 관련 정책을 추진하고자 적극성을 보이고 있지만, 선도 지자체의 성공 사업을 벤치마킹하는 차원에 머무르고 있어 지역의 특성과 여건을 고려한 차별적인 정책(사업) 아이디어 발굴이 긴요한 실정이다. 이에 본 연구는 지자체 단위에서 지역활성화를 촉진시키기 위한 공유경제 정책 추진의 방향성과 세부전략을 모색하는 것을 주요 목적으로 한다. 특히 공유경제 개념의 도입 및 활용에 관심을 갖고 있는 지자체들이 고려할 수 있는 정책추진의 방향 및 단계별 전략, 추진체계모델을 제시함으로써, 공유경제 정책이 실질적인 지역활성화 전략으로 발전할 수 있는 토대를 마련하고자 한다.
우선 제1장에서 연구의 배경 및 목적 그리고 범위와 방법을 제시한다. 제2장에서는 공유경제와 공유도시를 둘러싼 이론적 논의를, 그리고 제3장에서는 중앙정부와 지방정부 단위에서의 공유경제 정책 추진 현황을 검토하였다. 특히 각 지방자치단체가 지역의 공유경제 활성화 전략의 법적 기반으로 공유경제 관련 조례를 제정하고 있음을 확인하고, 이들 조례의 현황 및 내용, 그리고 특성을 분석하였다. 제4장에서는 이어 미국과 일본을 대상으로 공유경제 정책동향과 사례를 분석하고, 우리나라 지자체 차원에서 벤치마킹 가능하거나 유의미한 정책시사점을 도출하였다.
제5장에서는 공유경제 활용 선도지자체 사례를 분석하고 시사점을 도출한다. 서울, 부산, 대전 경우 비교적 일찍부터 공유경제 관련 정책을 지역활성화의 수단으로 활용해 왔으며, 기초단위에서는 전주시가 최근 공유경제 관련 정책을 적극적으로 추진중이다. 이들 선도사례를 대상으로 현재 추진되고 있는 공유경제 관련 정책(사업)의 목적 및 내용, 그리고 정책 효과를 객관적·비교적 관점에서 분석하였다. 특히 공유경제 개념을 다양한 목적 실현을 위해 활용하고 있는 선도 사례를 분석함에 있어 다양한 유형화를 시도하고(예: 공유 목적(경제적/사회적/환경적), 자원제공 주체(공공자원/민간자원), 자원이용주체(공공분야/민간분야), 공유내용(공간/물품/지식 및 정보/기타) 등), 이를 통해 타 지자체가 공유경제 정책을 추진함에 있어 고려해야 할 유효한 시사점을 도출하였다.
마지막으로 제 6장에서는 정책분석 및 국내외 사례분석 결과를 바탕으로, 지방자치단체 공유경제 활용 정책 모델 및 전략을 제시하였다. 우선 지방자치단체 공유경제 활용을 위한 기본방향 설정에 있어서는 '공유' 개념 재인식에 기반한 공유도시(지역)로의 전환, 지역 여건과 특성을 반영한 공유정책 방향의 설정, 공유경제에 있어 공공부문의 역할 인식, 공유경제의 명암을 고려한 법적·제도적 기반 마련, 참여주체간 협력 및 지역사회 합의를 통한 제도 구축 등이 강조될 필요가 있다. 공유경제 정책 모델 및 전략 수립에 있어서는 지역사회 전체적인 측면에서 공익성과 지속가능성을 담보할 수 있는 방향으로 그 목적과 방향성이 정립될 필요가 있으며, 안정적 정책 프레임 구성을 위해서는 정책목표(효과), 공유경제 구성요소, 혁신요소를 고려할 필요가 있다. 공유 정책 활용 목적에 따라서는 크게 경제적, 사회적, 환경적 측면으로 나누어 정책 목표와 전략을 수립할 수 있다. 정책 목표에 따라 단계별 목표, 세부전략이 다르게 구성될 수 있으며, 각 유형별 세부전략 및 공통전략을 구체적으로 제시하였다.
마지막으로 공유경제 관련 정책의 실효성 있는 추진을 위해서는 법적·제도적 기반을 마련하는 것이 매우 중요한데, 이를 위해서는 조례제정, 기본계획 수립, 정기적 실태조사, 정책 지원체계 구축이 이루어져야 한다. 정책 지원체계 구축의 세부 전략으로는 행정 지원체계의 명확화, (가칭)공유제도개선자문단의 설립 및 운영, 공유경제 중간지원조직 설립(지정) 및 운영, (가칭)공유촉진위원회 설립 및 운영을 통한 민관 협력적 지원체계 구축을 적극적으로 검토할 수 있다.


The emergence of mobile technology has helped to create efficient marketplaces that allow us to share anything with the rest of the world. Internet, in combination with mobile technology, provides services that promote a certain lifestyle which has been referred to in a great variety of ways such as 'shared economy.' The sharing economy entails peer-to-peer exchanges for renting goods and services utilizing the Internet. In addition, it has created a lot of relationships and social networks that change the viewpoint of ownership and use, along with saving the cost of ownership. Although local governments are faced with a tsunami of sharing economy activities, no published research has yet examined its specific directions or strategies to revitalize the shared economy at the local government level. Therefore, the purpose of this research was to suggest policy directions and specific strategies for stimulating shared economy at the local government level. The following specific questions were considered: how can shared economy be revitalized at the local government level?; how can policies for the shared economy be stimulated at the local level? These were answered first through a review of the relevant literature and then through the analysis of in-depth case study.
In order to examine how shared economy can be revitalized at the local government level, firstly, this study proposed an analytical framework based upon a typology of the main goals for shared economy policies. Basically, the goals for the application of shared economy policies can be considered into three aspects: economic, social and environmental. The social goal in addition can be divided into two different aspects: building social relationship and solving local social problems. Specifically, the core of the first economic type was defined based on transactions or sharing activities for economic reasons. The second type for building social relationship had been also conceptualized as an important strategy to induce the active social participation and relationship building. The third type for solving local social problems was defined as the sharing activities in order to resolve social issues or problems such as elderly or baby caring services. The last environmental type was defined as collaborative consumption of resources for the sake of environmental sustainability. This type had been approached as reducing the cost of new product development and raw materials by using unused resources more efficiency.
Based upon these analytical frameworks, this research selected four typical cases (City of Seoul, City of Busan, City of Daejeon, City of Jeonju) that have initiated local shard economy policies relatively early, and analyzed these four cases from a comparative perspective. Based on the main findings, this research provides several suggestions to facilitate sharing economy policies at the local government level. First of all, to promote successful shared economy, it is necessary to revisit the fundamental meaning of “sharing,” and to take steps to be transformed into “sharing cities.” Especially, this new understanding about sharing economy should focus on finding answers to the following questions: what are the desirable sharing; what kinds of resources can be shared; and how can we best manage shared resources at the local or community level. Second, more practical directions and strategies should be developed on the reflection of different circumstances and unique characteristics of each city. Third, the pubic sector should recognize their role in stimulating sharing activities especially for public interests Specifically, local public agencies need to have a paradoxical role as regulator, facilitator, implementers and collaborators to maintain the sharing economy's innovation and diffusions. Fourth, new legal and institutional systems must be established on which local policies for sharing economy could be developed and facilitated. Fifth, it is necessary to establish clear goals and facilitative strategies through collaborative partnerships among diverse local stakeholders including citizens, governments, and business groups as well. Finally, this research emphasizes that it is also necessary to develop legal and institutional systems that may include local ordinance, basic development plans, regular surveys, administrative support system, intermediary organization, and public-private partnership for sharing economy.

3지방자치단체 조직관리제도의 발전적 개선방안 연구

저자 : 주재복 , 고경훈

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-149 (149 pages)

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문재인 정부에서는 “획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화”를 주요 국정과제 채택하여 추진하고 있다, 특히 자치분권과 관련해서는 자치입법권, 자치행정권, 자치 조직권, 자치재정권 등 4대 지방자치권을 보장하겠다는 공약을 제시하였다. 이러한 자치분권 기조 하에 정부에서는 지방자치권 보장을 위하여 다양한 방안을 마련하고 있다. 자치조직권 강화와 관련해서는 지방자치단체의 기구 및 정원관리의 자율화 등 지방조직 운영의 자율성 강화를 위한 다양한 방안을 마련하고 있다.
행정안전부는 지방자치단체의 자율적 정원관리 및 책임성 강화를 통해 자치단체가 기준인건비를 초과하여 인건비를 집행하는 경우에도 별도의 제약을 적용하지 않는 등 지방자치단체 공무원에 대한 정원규제로 작동해 온 기준인건비 제도를 개선하는 등 자 치조직권의 자율성을 확대하기도 하였다. 그러나 지방자치단체에서는 자치조직권의 완전한 자율성 보장을 요구하고 있으며, 특히 대한민국시도지사협의회에서는 지방정부의 역할 확대에 따른 자치조직권 보장을 위해 시도지사 공동의견서를 채택하여 국회와 정부에 전달하기로 하는 등 자율성 확대를 강력하게 요구하고 있다.
지방자치의 기본정신을 살리고 지방자치단체가 변화하는 행정수요에 효과적으로 대응하기 위해서는 지방자치단체의 주요 조직관리제도인 기구설치 및 정원관리 자율화는 자치분권 시대의 선결요건이 되고 있다. 그러나 한편으로는 자치조직권의 확대에 따른 지방자치단체의 조직관리 책임성에 대한 우려가 있는 것도 사실이다. 본 연구는 이러한 문제인식 하에서 현행 우리나라의 지방조직관리제도 및 주요 선진국의 조직관리제도를 진단하고, 이를 토대로 지방조직관리제도의 발전적 개선방안을 제시하고자 하였다.
먼저 미국, 일본 독일, 프랑스 등 주요 선진국 사례에 대한 분석결과를 조직관리의 자율성과 책임성의 관점에서 종합하면 다음과 같다. 미국과 독일의 경우에는 지방자치단체가 자율성을 가지고 조직을 운영하고 있었으며, 책임성 또한 지방자치단체가 스스로 책임지는 조직관리시스템을 가지고 있었다. 반면에 프랑스의 경우에는 상위 직급에 대한 부분적인 관리를 통하여 지방조직을 관리하고 있었으며, 일본의 경우에도 효율적인 조직관리 유도나 정보 제공 등 간접적인 개입을 통하여 지방조직을 관리하고 있었다. 그리고 책임성의 경우에는 일본과 프랑스 모두 지방자치단체가 전적으로 책임을지는 조직관리시스템을 가지고 있었다.
다음으로 우리나라의 지방자치단체 조직관리제도에 대한 분석결과는 다음과 같다, 우리나라의 경우 지방자치단체의 조직관리에 대한 자율성과 책임성은 모두 낮은 수준으로 나타났다. 지방자치단체의 기구설치권에 관한 내용은 대통령령인 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정에서 정하는 바에 따르도록 하고 있었다. 지방자치단체의 소속행정기관인 직속기관, 사업소, 출장소, 합의제행정기관의 설치 역시 대통령령이 정하는 바에 따라야 하며, 부단체장의 정수, 직급 등도 대통령령으로 정하고 있었다. 지방자치단체의 정원관리 역시 중앙정부에서 정한 기준인건비 범위 내에서 하도록 규정하고 있었다.
따라서 우리나라 지방자치단체의 조직관리 방향은 단기적으로는 책임성을 확보하기가 어렵기 때문에 신축적인 조직관리 모형으로 운영해 나가고, 장기적으로는 책임성확보장치를 마련한 후 자율적인 조직관리시스템으로 운영해 나가는 것이 바람직하다 판단된다. 즉, 지방의회 및 지역사회에 의한 통제 등 책임성을 확보할 수 있는 장치가 마련되면 자율적인 조직관리 모형으로 운영해 나가는 것이 바람직하다고 판단된다.
이러한 기본적인 방향 하에서 본 연구는 지방자치단체의 조직관리 발전방안으로 다음과 같은 세 가지를 제시하였다. 첫째, 지방자치단체의 신축적인 인력운영을 위하여 기준인건비에 대한 보다 정교한 모형의 설계가 필요하다는 것이다. 기준인건비의 안정성을 확보하기 위한 방안으로 전년도 대비 증가율을 적용하여 기준인건비를 산정하는 방안, 행정수요가 증가하는 기능을 중심으로 신규지표를 발굴하여 모형을 재구성 방안, 지방자치단체 유형화 개선방안 등을 제시하였다. 둘째, 지방자치단체의 책임성을 강화하기 위해서는 지방자치단체의 자체 조직관리역량을 강화해 나가야 한다는 것이다. 이를 위한 구체적인 방안으로는 지방자치단체의 자체 조직역량 강화 방안, 상시적인 조직진단시스템을 구축 방안 등을 제시하였다. 셋째, 지방자치단체의 자치조직권이 자율화 될 경우 사후적인 조직관리시스템이 필요하다는 것이다. 이를 위한 구체적인 방안으로는 지방자치단체에 대한 조직정보공개시스템 체계화 방안, 지방자치단체 조직진단센터 설립방안 등을 제시하였다.


Realizing great advancement of local autonomy and decentralization as well as resident participation has been a key national agenda of Moon Administration. To accomplish the agenda it has declared to secure such four rights of local autonomy as legislation, administration, organization and finance of local governments. To improve the degree of local autonomy in organizational structure and management several measures has been worked out, which are long-lasting issues in Korean governmental relations.
The Ministry of the Interior and Safety(MOIS) has revised a law to allow a little more autonomous operation of the number of regular personnel of local governments, which is still recognized as insufficient by stakeholders in localities. Korean local authorities have suggested and figured out what and how to reform the local autonomy issues in a centralized system in Korea. A perceptual gap between them is based on different perspectives on the responsibility and accountability of organization and personnel management by local governments, but it has been narrowed because the more decentralization and autonomy has figured out better quality of public service and managerial effectiveness.
This study seeks to recommend three approaches to develop an improved organizational management system in Korean local governments. First, it is necessary to devise a more refined model of the standardized staff expenditure to allow a more elastic personnel operation, i.e. operating the number of regular civil servants. In performing this retaining stable and adjustable volume of the standardized staff expenditure reflecting new demands and types of local governments is important. Second, to enhance the managerial capability of the local governments this study proposes to establish a standing system of the organizational diagnosis, which helps reinforce the organizational responsibility of local governments. Third, this study also recommends to consolidate a system of organizational management system which embraces widening information open and installing a center of organizational diagnosis.

4지방자치단체 고령자정책 개선방안 : 장년층 생애재설계 지원사업을 중심으로

저자 : 김대욱 , 손화정

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-150 (150 pages)

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본 연구는 지방자치단체의 다양한 고령자정책 중에서 장년층 생애재설계 지원사업에 초점을 두어 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이는 장년층의 인구증가와 함께 이들을 대상으로 하는 지원사업의 필요성 부각, 장년층의 특수한 성격과 욕구에 맞는 정책사업의 필요, 지방자치단체 차원 정책추진의 실효성 등에 기반한 것이다. 연구내용은 관련 이론과 제도 및 정책의 검토, 공급자와 수요자에 대한 설문조사, 주요사례에 대한 분석으로 구성되며 구체적인 내용은 다음과 같다.
2장에서는 관련 이론 및 제도와 분석틀을 논의한다. 장년층 생애재설계 사업분석을 위한 분석체계의 도출에 초점을 맞추고 있으며, 그를 위한 기반으로 사업평가방법론, 장년층 및 베이비붐 세대의 특징 및 욕구, 생애재설계 및 앙코르커리어의 개념을 검토하였다. 또한 중앙정부와 지방정부의 정책 및 사업을 점검하였다. 분석틀은 공급자측면과 수요자측면으로 구분하여 제시하였다. 공급자측면은 재정사업자율평가지표에 근거하여 사업계획, 관리, 성과평과 및 환류로 구성하였고, 수요자측면은 사업에 대한인지도 및 만족도와 서비스의 질을 분석항목으로 도출하였다. 3장에서는 공급자와 수요자를 대상으로 한 설문조사의 결과를 분석하고 시사점을 제시하였다. 그 결과 공급자의 사업제공과 수요자의 사업 우선순위에 차이가 있으므로, 이를 보완하기 위한 사업비중 조정, 사업의 유사 및 중복성 문제에 대한 대응, 명확한 성과지표의 마련, 인력과 조직의 확보, 사업에 대한 적절한 성과평가, 적극적인 사업의 홍보, 접근편의성 제고, 서비스의 전문성 제고 등이 도출되었다. 4장에서는 서울시를 중심으로 장년층 생애재설계 지원사업에 대한 심층적 사례분석을 제시하였다. 분석결과 서울시의 경우 사업의 계획과 관리 및 성과평과에 있어 전반적으로 우수하게 수행되고 있는 것으로 나타났다. 다만 타 지방자치단체의 경우는 선도적인 노력에도 불구하고 부분적인 운영에그치고 있어 추가적인 보완이 필요함을 알 수 있었다. 5장에서는 분석내용을 통한 개선방안을 사업단계별, 기타 개선방안으로 구분하여 제시하였다. 계획단계에서는 사업목적의 명확한 규정, 지역주민의 수요 반영, 사업내용의 중복성 검토, 적절한 사업내용 구상, 효율적 추진방식 설정, 합리적이고 명확한 성과목표치 설정이 필요하고, 집행 및 관리단계에서는 조직과 인력의 확충, 사업 모니터링과 문제점에 대한 적절한 대처가 필요하며, 성과평가 및 환류단계에서는 적절한 성과평가 및 평가결과의 개선반영강화의 필요성을 제안하였다. 기타 개선방안으로는 사업 핵심부처 지정, 사업관련 설명회 개최, 홍보강화, 광역과 기초 간 역할정립을 제시하였다.


The purpose of this study is to present improvement plans by focusing on the life redesign assistance program for the people aged between 50 and 64 years old among various elderly policies of local governments. The necessity of the study is based on the growing population of the people aged between 50 and 64 years old and the need for support projects for them, the special nature and needs of the people aged between 50 and 64 years old, and the effectiveness of local governments. The study consists of a review of relevant theories, institutions and policies, surveys of suppliers and demanders, and analysis of key cases and details are as follows.
Chapter 2 discusses relevant theories and systems and analytical frameworks. Focusing on the derivation of the analytical system for the analysis of the life redesign assistance program of the people aged between 50 and 64 years old, the characteristics and desires of the people aged between 50 and 64 years old and the baby boom generation, were reviewed as a basis for the analysis of the life redesign assistance program of the people aged between 50 and 64 years old. It also inspected policies and projects of central and local governments. The analysis frame was presented separately from the supplier side and the demand side. The supplier side consisted of program plan, management, performance assessment and feedback; while the demand side derived the recognition and satisfaction of the project and the quality of the service as analysis items. Chapter 3 analyzes the results of surveys of suppliers and demanders and gives implications. As a result, there was a difference in the supplier's program provision and the demander's program priorities, so it was derived by adjusting the proportion of the program to compensate for it, responding to similar and redundant problems of the program, preparing clear performance indicators, securing personnel and organizations, evaluating the project appropriately, promoting the project actively, enhancing the accessibility of the service, and enhancing the professionalism of the service. Chapter 4 presented an in-depth case analysis of the life redesign assistance program for the people aged between 50 and 64 years old, with the Seoul Metropolitan Government at the center. According to the analysis, the Seoul Metropolitan Government is performing well overall in the planning, management, and performance evaluation of the project. However, despite leading efforts, other local governments only operated part of the project, indicating the need for further supplementation. Chapter 5 presents improvement plans through analysis contents divided into project stages and other improvement measures. In the planning stage, it was necessary to establish clear definitions for program purposes, reflect the demand of local residents, review the redundancy of program contents, set proper project contents, set up efficient implementation methods, set reasonable and clear performance targets, and to expand the organization and personnel, monitor the project and properly deal with problems in the execution and management stages, and to reinforce the need for improvement of appropriate performance and evaluation results in the performance evaluation and feedback phase. Other improvement plans included designating key ministries, holding project-related briefing sessions, strengthening public relations, and establishing roles between metropolitan and basic local governments.

5지방재정투자사업 타당성조사 조건부가치측정법(CVM) 조사설계 표준화방안 연구

저자 : 김남주 , 박지훈 , 전성애

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-186 (186 pages)

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조건부가치측정법(CVM : Contingent Valuation Method)은 비시장재화(non marketed goods)에 대한 가상시장을 구축하여 개인이 평가대상 공공서비스 변화에 대한 직접 화폐단위의 지불의사(WTP)를 진술하게 하는 평가기법이다. 이에 문화, 체육, 공원 등 비사용가치가 높고 공공재적 성격이 높은 비시장재화에 대한 경제적 가치추정방법으로 CVM이 주로 적용되어 왔다.
한국지방행정연구원 지방투자사업관리센터(LIMAC, Local Investment Management Center)는 「지방재정법」 제37조2항에 의거, 총사업비 500억 원 이상인 신규사업에 대한 지방재정투자사업 타당성 조사 전문기관이다. 그러나 지방재정투자사업 CVM 분석방법에 대한 LIMAC의 지침이 존재하지 않아, PIMAC(한국개발연구원)의 『예비타당성조사를 위한 CVM 분석지침 개선 연구』의 방법론을 준용하여 적용하고 있다. 또한, LIMAC 조사방법론(가이드라인)의 부재로 인해 CVM 적용 시 지방재정투자사업의 성격이 충분히 고려되지 못하고 있으며, 지방자치단체 간 상대성 및 특수성으로 인해 조사 사업의 분석과정 상 비일관성 문제가 발생하고 있다.
따라서 본 연구에서는 지방재정투자사업 타당성 조사에서 적용되고 있는 조건부가치측정법(CVM)에 대한 조사설계 표준화 방안을 제안하였다. (<표> 참고) 이를 위해 본 연구에서는 한국개발연구원(PIMAC) 및 국내외 최근 CVM 조사설계 연구, LIMAC과 PIMAC의 CVM 적용 타당성 조사과제 등을 검토하였다. 이를 통해 CVM 적용 가능성, 영향권 설정, FGI, 설문조사 부수, 초기 BID값, 지불 대상 및 지불수단, 지불의사 기간, 소득제한문구, 설문지 및 보기 카드 등 10가지에 대한 조건부가치측정법(CVM) 조사설계 기준을 제안하였고, 이에 대한 CVM 실증분석을 통해 제안된 기준에 대한 적용가능성을 검증하였다. 뿐만 아니라 설문지에 따른 각종 편의 발생 가능성을 최소화하기 위해 PIMAC과 LIMAC에서 수행된 CVM 조사과제를 활용하여 표준설문지와 보기카드를 작성하였다. 표준설문지는 사업 성격에 맞게 연구진이 활용할 수 있도록 필수문항, 선택 문항, 특수문항으로 구분하였으며, 보기카드 또한 필수항목과 선택항목, 특수항목으로 구분하여 제시하였다.
본 연구는 지방재정투자사업의 성격에 부합되는 LIMAC CVM 적용기준 및 조사설계표준화 방안, CVM 표준설문지(안) 등을 제시함으로써 지방재정투자사업 타당성 조사간 일관성 및 형평성을 제고하는데 기여할 것으로 기대된다. 또한, 이를 통해 지방자치단체의 한정된 투자재원의 계획적 운용을 위한 (중앙)투자심사의 주요 판단근거로 사용되는 LIMAC CVM 타당성 조사결과의 신뢰성 제고와 투자심사 시 합리적 판단근거를 제공하는데 기여할 것으로 기대된다.


Contingent Valuation Method(CVM) is an evaluation technique that establishes a virtual market for non-marketable goods that causes individuals to state a direct monetary Willingness To Pay(WTP) for changes in public services under evaluation. CVM have been mainly applied as an economic value estimation method for non-market goods with high non-use value and high public property characteristics, such as culture, sports and parks.
Local Investment Management Center(LIMAC) is a specialized agency for the feasibility study of local financial investment projects for new projects with a total project cost of 50 billion won or more, pursuant to article 37.2 of the Local Finance Act. However, because there is no guidance of LIMAC on the CVM analysis method for local financial investment projects, it is applied in accordance with PIMAC(Public and Private Infrastructure Investment Management Center)'s methodology for improving CVM analysis guidelines for feasibility studies. In addition, due to the absence of the LIMAC survey methodology (guideline), the nature of local financial investment projects in applying CVM is not sufficiently considered, and the relativity and specificity among local governments are causing inconsistencies in the analysis process of the projects.
Therefore, this study proposed standardization of survey design for CVM being applied in the feasibility study of local finance investment projects(Table 1). For standardizing survey design, we examined the recent CVM survey design research and feasibility study tasks for applying CVM to LIMAC and PIMAC. Criteria for design of CVM survey for 10 types of criteria was proposed, CVM applicability, area of influence, Focus Group Interview(FGI), survey collateral, initial BID value, payment target and payment vehicle, period of intent to pay, income restriction phrase, questionnaire and viewing card, and verified applicability of the proposed criteria through CVM demonstration. In addition, the standard questionnaire and viewing card were prepared using the CVM survey tasks performed in PIMAC and LIMAC to minimize the likelihood of various conveniences resulting from the questionnaire. Standard questionnaire were divided into mandatory, optional, and special questions for the researchers to use according to their business characteristics. The viewing card were also presented by dividing them into mandatory, optional and special items.
It is expected that this study will contribute to enhancing consistency and equity among feasibility studies of local financial investment projects by presenting the standards for application of the CVM of LIMAC, standardization of survey design, and CVM standard questionnaire (proposal) in accordance with the nature of local financial investment projects. Also, contribute to enhancing the reliability of the LIMAC CVM feasibility study results, which are used as the main basis for the (central) investment examination for the planned operation of limited investment resources by local governments, and providing a rational basis for judgment in investor sentiment were expected.

6지역별 고용창출을 위한 지방재정 개선 방향

저자 : 여효성 , 이장욱

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-209 (209 pages)

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본 연구에서는 산업별 고용지표 분석을 통해 지역 일자리 정책의 방향을 제시하였다. 먼저 연구의 2장에서는 국내 지역경제의 환경변화와 주력산업 침체로 인한 지역경제 침체의 국내 및 해외사례를 살펴보았다. 제3장에서는 각각 시도의 경기변동이 전국공통요인의 영향을 상당부분 받지만, 시도 고유 충격의 크기도 정책적 고려의 대상임을 제시하였다. 제4장에서는 지방재정지출의 효과를 분석하고자, 지역경제활성화 예산비율이 임계치를 넘어섰을 때 다음연도 지방세수에 미치는 긍정적 효과를 제시하였다. 제5장에서는 산업별 지역별 고용구조 분석을 시도하고, 광역 자치단체별로 산업별 고용구조 분석을 시도하였다. 제6장에서는 중앙과 지자체의 일자리 정책의 현황과 개선방향을 제시한다.
연구에서 제시한 바와 같이 침체에 빠진 지역경제를 위한 적극적 재정지출이 지출에 그치지 않고, 지역경제 회복에 도움이 된다는 분석은 국가재정 뿐만 아니라 지역재정의 경우에도 적극적 재정의 필요성을 제시한다. 한편 국가경제와 지역경제 움직임의상이성은 지역의 고유한 일자리 재정정책의 필요성으로 연결된다. 국가경제와 지역경제의 구조는 상당한 차이를 보이며, 따라서 적극적 재정투입을 위한 정책의 우선순위가 달라질 수 있음을 시사한다.
지역에 맞는 고용창출 전략의 필요성에 맞추어, 본 연구에서는 산업별 고용구조 분석을 제시하였다. 통계청이 발표하는 경제총조사를 이용하여, 산업 대분류별로 '업체당 종사자수', '업체당 매출액', '1억 원 당 종사자수', '종업원 1인당 급여' 지표를 산출하였다. 산출된 지표값을 산업별 파악해 보고, 각 시도별로 산업의 노동집약도를 판단하여 지역별 고용정책 수립의 기초 자료로 제시할 수 있었다. 또한 산업별 고용지표를 시도별로 확장하여 분석하고, 시도별 고용구조의 특징을 도출하였다. 본 연구에서 제시하는 지역별 고용지표는 재정 투입 한 단위당 고용창출 능력을 높일 수 있는 산업의 우선순위를 제시하였다는데 의의가 있다.
분석된 산업별 고용지표를 요약하면, ① 농업, 임업 및 어업은 1억 원당 종사자수가평균을 하회하고 있어 고용효과가 큰 산업은 아니었다. ② 광업의 경우 억 원당 종사자수는 평균을 약간 상회하는 수준으로 고용효과가 평균이상이나 1인당 급여액은 높은 편이다. 따라서 추가적인 고용 확대에 필요한 재원은 다소 클 것으로 생각된다. ③ 제조업의 업체당 종사자 수는 전 산업 평균의 1.8배이며, 억 원당 종사자수가 평균의0.6에 불과하여 지표상으로 고용효과는 낮은 것으로 나타났다. ④ 전기, 가스, 증기 및 수도사업은 많은 양의 자본 투입이 전제되어야 하는 장치산업으로, 규모의 경제가 작용하는 산업이다. ⑤ 하수, 폐기물 처리 원료, 재생 및 환경복원업은 매출액 대비 고용효과가 있는 산업으로 분류되었으나, 1인당 급여는 평균대비 1.3배 수준이었다.
다음으로 ⑥ 건설업은 업체의 고용규모가 산업 평균대비 비교적 큰 편이었으며, 노동집약적 산업이라고 볼 수 없어 고용효과가 크지는 않은 편이다. ⑦ 도매 및 소매업의 경우 매출액 대비 종사자의 규모가 작은 것으로 나타났으며, ⑧ 운수업은 노동집약적 성격을 띠는 것으로 판단되며, 고용효과가 있는 산업으로 분류할 수 있었다. ⑨ 숙박 및 음식점업은 사업체의 규모가 매우 작은 편이나, 매출액 대비 종사자가 매우 많은 산업으로서 고용효과 큰 편이며, 고용비용도 산업평균의 0.3에 불과한 수준이다.
⑩ 출판 영상, 방송통신, 및 정보 산업은 기업규모가 큰 편이어서 업체당 고용은 많은 편이나, 노동집약적 산업은 아니었다. ⑪ 금융 및 보험업은 업체당종사자수가 전 산업 평균의 3.3배로 많은 수준으로 업체당 규모가 큰 산업이다. 업체당 매출은 전 산업평균의 13.2배로 월등하게 높은 수준이었으나, 고용효과는 매우 작은 것으로 측정되었다. ⑫ 부동산업 및 임대업은 1억 원당 종사자수는 1.3으로 기업체 규모는 작으나 고용은 비교적 활발한 것으로 판단된다. 1인당급여는 평균 대비 0.7 수준으로서 고용증대비용이 크지 않은 것으로 보이나, 고용효과는 높은 편에 속했다. ⑬ 전문, 과학 및 기술 서비스업은 매출액 규모로 보아 업체당 규모가 평균 이상이며, 노동을 많이 고용하는 산업적 특성이 함께 작용하여 고용효과 있는 편으로 나타났다. 다만 1인당급여는 평균의 1.2배 수준으로 평균을 상회하였다. ⑭ 사업시설 관리 및 사업지원서비스업은 매출은 작으면서 종사자수는 많아 고용효과가 큰 산업이었다. 1인당 급여 수준은 평균보다 낮은 0.9로 산출되어 고용증대의 비용이 적게 들 것으로 생각된다. ⑮ 공공행정, 국방 및 사회보장 행정은 공공부문의 특성상 노동집약적 성격을 지니고 있었다. 업체당 종사자 수는 전 산업 평균의 10.3배, 업체당 매출액은 6.2배로 산출되었다.
⑯ 교육서비스업은 업체당 매출액을 볼 때 기업 규모가 작은 편인데도 업체당 종사자수는 많은 편이어서 노동 집약적 산업으로 분류할 수 있다. ⑰ 보건업 및 사회복지서비스업은 업체당 종사자수가 전 산업 평균대비 2.1배이며 업체당 매출액은 평균대비0.6으로 낮았다. ⑱ 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업은 업체별 규모가 영세한 편이나 종사자 수는 다소 많은 것으로 나타났다. 1인당 급여는 평균대비 낮은 0.5 수준이어서 고용증대 비용은 크지 않을 것으로 생각된다. 마지막으로 ⑲ 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업은 업체당 종사자수가 평균대비 0.4로 매우 낮았다. 업체당 매출액 또한 전 산업 평균 대비 낮은 0.1에 불과하였다.
국가의 일자리 재정을 구성하는 유형별 예산의 비중을 살펴본 결과 2019년을 기준으로 고용장려금 25.2%, 직접일자리 창출 16.1%, 창업지원 11%, 직업훈련사업 8.4%, 고용서비스가 4.6%로 파악되었다. 또한 지자체 일자리 추진 전략의 현황을 평가하면, 지자체는 신산업 일자리 유치에 대한 계획은 있으나 지역의 주민들이 신산업에 고용될 수 있도록 돕는 지원책은 부족한 것으로 판단된다. 따라서 모든 지자체가 경쟁적으로 유치하고자 하는 신산업 일자리에 집중하기 보다는 지역내 산업별 고용지표 분석을 통해 일자리 창출 능력이 높다고 판단되는 산업을 중심으로 정책수단 배분을 고려해야 할 것이다.
한국경제는 전통적으로 제조업 기반의 산업구조를 바탕으로 수출중심의 경제 성장을 추구해 왔다고 할 수 있다. 우리나라의 제조업 주력산업인 자동차, 기계, 조선 및 철강 등의 기간산업은 특정 지역을 중심으로 클러스터를 형성해 발전해 왔다. 가령 자동차는 울산과 군산, 기계는 창원, 조선은 거제 등의 산업 거점 도시에 집중되어 왔고, 이들 도시의 지역경제는 해당 산업의 부침과 함께해 왔다. 지역의 주력산업이 한창 성장하던 고도 성장기에는 울산, 군산, 거제 등의 도시들은 인구와 지역경제가 함께 증가하는 과실을 누릴 수가 있었다. 하지만 주력산업의 국제 경쟁력이 하락하고, 산업쇠퇴가 지역의 위기로까지 이어지는 일부 지자체의 상황은 침체극복을 위한 적극적인 정책역량의 동원을 요구하게 된다. 즉, 앞서 사례에서 살펴본 바와 같이 우리보다 먼저 산업쇠퇴가 지역침체와 지역 쇠퇴로까지 이어진 미국 러스트 벨트(rust belt)의 경우를 반면교사로 삼을 필요가 있는 것이다.
첫째, 본 연구에서 제시한 지역별 고용구조 분석의 의의로는 특정 산업에 편중된 지역 산업을 끊임없이 다각화할 필요가 있다는 점을 꼽을 수 있다. 지역내 산업의 다각화가 이루어진 지역과 그렇지 않은 지자체를 비교할 때 산업 다각화의 장점은 분명하다. 특정 산업이 외부 충격에 의해 쇠퇴하거나 소멸되었을 때, 산업 다각화가 진행된 도시는 노동력이 다른 산업으로 쉽게 옮겨갈 수 있을 것이다. 다시 말하면, 산업 다각화가 이루어진 지역의 경우 산업 침체가 일자리를 찾아 타 지역으로 이주하는 가구이동으로 인한 인구감소 가능성 상대적으로 적을 것이다.
둘째, 실업에 처한 지역주민들이 일자리를 찾아 타 지역으로 유출되는 것을 막기 위한 정책적 대안마련이 필요하다. 현재 우리나라의 인구구조는 저출산, 고령화 구조의 고착으로 요약될 수 있으며, 인구증가를 위한 정책적 지원에도 불구하고 합계 출산율은 감소추세에 있다. 다시 말해서 앞으로 인구정책을 지속가능한 지역공동체의 유지는 타 지역으로 부터의 유입보다는 가능한 현재의 지역주민들의 유출을 방지하는데 초점을 맞춰야 한다. 인구 유출을 막기 위해서는 일자리를 찾아 이주하는 주민들을 가급적 지역내에 머물도록 하는 정책적 고민이 필요하다고 할 수 있다.
마지막으로 연구결과에서 제시한 바와 같이 지자체 스스로가 적극적 재정, 생산적재정의 효과를 인식하고 지역경제 침체 극복을 위한 능동적 역할을 수행할 필요성이 높다. 지방재정의 경우 아직까지 세입에서 자체재원이 차지하는 비중이 높지 않고, 지자 체가 지역여건에 맞는 고유의 정책을 펼치기 위한 가용재원도 충분치 않은 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 자치단체 예산 집행과 이월은 중앙에 비해 높다는 지적이 꾸준히 제기되어, 이에 대한 원인 파악과 집행률 증대를 위한 노력이 동시에 필요하다고 할 수 있다.


This paper study the role of productive local finance for regional employments through the regional employment analysis by industries. The second chapter of the study examines domestic and foreign cases of the regional economic downturn caused by environmental changes and the stagnation of the major industries. Chapter 3 suggests that the economic fluctuations of each si-do governments are not only affected by the national common factors, but also their idiosyncratic factors. To analyze the effects of local fiscal expenditures, Chapter 4 presents the positive effects on local tax revenue for the following year when the budget for regional economic revitalization exceeds a threshold. In Chapter 5, we analyze regional employment structure by industry. Chapter 6 presents the current status and direction for the improvement of job policies of central and local governments.
Our research shows that active fiscal expenditure for stagnant regional economies is not just expenditure, but it also helps regional economic recovery. The result suggests the need for an active fiscal policy on the national level as well as on the regional government level. On the other hand, the idiosyncratic movement of regional economies leads to the necessity of a customized local fiscal policy for each region. The structure of the national and regional economies is quite different, suggesting that policy priorities for active fiscal commitment may vary.
To meet the needs of regional job creation strategies, this study provides an analysis of the employment structure by industry. Using the economic survey released by the National Statistical Office, the indicators of 'Employees per company', 'Sales per company', 'Employees per 100 million won', and 'Wages per employee' are calculated by industry classification. The labor intensity of each industry could be judged by the suggested indicators, and the results are to be used to establishing regional employment priorities. In addition, the employment indicators by industry are extended by each si-do governments, and the characteristics of the employment structure were derived. The regional employment indicators presented in this study are meaningful because they suggest priorities for industries that can increase job creation capacity per unit of fiscal investment.
Next, examining the proportion of budgets by type shows that as of 2019 employment incentives 25.2%, direct job creation 16.1%, start-up support 11%, vocational training projects 8.4% and employment services 4.6% make up the national government's job creation budget. When evaluating the status of local job creation strategies, local governments have plans to attract new industries in their region, but there is a lack of support for residents to be employed in those newly created jobs. Therefore, rather than focusing on a new industry that all local governments are trying to attract competitively, the policy measures should be focused on industries that have high job creation ability through the employment indicators analysis in each region.
The Korean economy has traditionally pursued export-oriented economic growth based on manufacturing-based industrial structures. Main industries such as automobile, machinery, shipbuilding, and steel, which are Korea's major manufacturing industries, have developed in clusters around specific regions. For example, automobiles have been concentrated in industrial base cities such as Ulsan and Gunsan, machinery in Changwon, and Shipbuilding in Geoje, and the local economy of these cities has been accompanied by the ups and downs of those industries. During the period of high growth, when the region's flagship industry was in full swing, cities such as Ulsan, Gunsan, and Geoje were able to enjoy the fruits of a growing population and local economy. However, the situation of some municipalities, where the international competitiveness of the flagship industry falls, requires an active fiscal capacity to overcome the current regional downturn. In other words, we need to be cautious not to follow the same fate of U.S. rust-best regions where the industrial decline led to regional recession as well as regional decline.
To that end, we first suggest that it is necessary to diversify regional industries when the region heavily relies on a specific industry. The advantages of industrial diversification are evident when comparing regions with diversified industrial sectors and regions that do not. When a particular industry is decayed or extinguished by external shocks, a region with a diversified industrial portfolio will be able to move easily labor forces to another industry. In other words, in areas where the industry is well-diversified, the economic downturn will be relatively less likely to result in a population decline due to the population movement searching for jobs.
Second, it is necessary to prepare policy measures to prevent residents who are unemployed from finding their jobs outside of their current residence. At present, Korea's demographic structure can be summed up as a low birthrate and an aging population, and the total fertility rate is on the decline despite policy support for population growth. In other words, the maintenance of sustainable local communities should focus on preventing the outflow of current residents, rather than inflows from other regions. In order to prevent the outflow of the population, it is necessary to consider the policy to keep the migrants seeking jobs to stay in the region.
Finally, local governments must recognize the impacts of active and productive fiscal policy and play an active role in overcoming the regional economic downturn. The productive fiscal policy, which is recently attracting attention, can enhance the potential growth rate of the Korean economy through population aging, fertility rate, and preemptive investment in aging infrastructure. In the case of local finances, the proportion of self-financing is still low in revenues, and there are not enough resources available for local governments to implement their policies that fit local conditions. Nevertheless, it has been pointed out that the execution and carryover of local government budgets are higher than that of the central government. Therefore, it is necessary to simultaneously identify the causes and increase the execution rate.

7지역혁신성장을 위한 규제혁신에 관한 연구

저자 : 김건위 , 이병기

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-178 (178 pages)

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세계적인 불경기와 그에 따른 여파로 우리나라 경제사정은 어려워지고 있다. 일자리창출, 지역경제 활성화, 그리고 국민 불편 해소를 위한 지역중심의 해결방안이 필요한 시점이다. 이 시점에서 지역차원에서의 규제혁신이 소기의 성과를 거두지 못하는 있는 원인을 파악하고 이에 대한 해결책을 제시하는 것이 이 연구의 목적이다.
이론적 논의에서는 지역혁신성장을 일자리 창출에 초점을 맞춘 의미로 파악하였다. 이를 토대로 중앙에서 세운 정책이 지방에 제대로 집행되고 있는지를 분석하는데 초점을 맞춰서 중앙-지방의 관계(구조), 지자체의 특성(기능), 이를 둘러싼 공감대 형성(환경)을 중심으로 분석틀을 구성하였다.
현황 및 문제점 부분에서는 첫째, 법·제도적 측면에서는 행안부 및 지자체 역할에 대한 미흡한 내용을 파악하였다. 여기에 상위 법률의 기속을 받는 조례의 속성으로 인한 지자체 역할의 한계도 있었다. 둘째, 체계적 측면에서 지자체 및 행안부의 규제애로사항 등의 발굴을 통한 중앙부처에 대한 건의가 해결되지 못하고 누적되고 있는 사항을 파악하였다. 셋째, 운영적 측면에서는 정권별로 규제를 발굴하여 관리를 하고 있으나 지역별로 편차가 발생하고 있었다. 지자체당으로 나눠서 살펴보면, 평균적으로 148.9건이 지방규제로 등록되고 있는 것으로 나타났다. 특히 일부 지역을 제외하고는 도에서 지방규제등록 건수가 많은 것으로 나타났다. 이러한 지자체의 규제등록의 근거가 되는 조례를 분석한 결과를 보면 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함)유형이 주요 유형별 건수에서 차지하는 비중이 크게 나타났다. 여기에 공무원의 적극행정을 가로막는 감사 등의 문제점이 더해지고 있었다. 최근 대한상공회의소의 지방규제지수 측정결과를 보면 지자체의 규제관련 제도는 개선되고 있으나, 기업이 체감하는 서비스는 크게 향상되지 않은 것으로 나타나고 있다. 이는 최근의 행안부의 지역현장 규제애로 발굴조사에서 기업체가 느끼는 것과 유사하다고 볼 수 있다.
국내외 사례분석은 제주특별자치도와 거기에 속한 행정시의 건축 인허가 사례를 살펴보았다. 같은 지역에서도 그 기준이 달라 이를 통일하는 과정을 소개하였다. 하지만 근래의 공유경제와 관련하여 법적 해석의 차이 즉 규제편차가 존재하여 문제점이 발생되는 것도 살펴보았다. 미국과 일본의 사례를 보면 우리와 같이 애로를 겪고 있는 것을 확인할 수 있었다. 최근 트럼프 행정부의 규제혁신을 위한 노력을 보면 규제 총량을 유지하려는 노력과 아울러, 일자리 신설을 위해 기존 규제에 대해 폐지를 의무화해서 할당하고 있는 점이다. 일본의 경우는 우리나라의 중앙-지방의 관계와 유사하지만 소기의 성과는 거두고 있지 못한 것으로 보여 진다. 즉, 하향식 정책집행의 문제와 공무원의 행태문제를 여실히 보여주고 있는 경우라 할 수 있다.
지역혁신성장을 위한 지방규제의 문제점과 개선방안을 규제를 담당하는 시도 및 기초지자체 공무원에게 설문조사를 통해 물어보았다. 결과를 보면, 현재 추진하는 규제혁신은 조금의 효과는 있으나, 개선할 부분이 많음을 보여주고 있었다. 제도적 측면에서는 지자체에서 직접 개혁할 수 있는 권한이 거의 없다는 의견이 많았다. 구조적 측면에서 규제의 특징이나 소관 부처에 따라 규제혁신 추진 절차가 다르고 복잡하고, 상위수준에서 규제를 정한 법령이 개·폐될 경우 지자체의 조례에 바로 반영되기 어렵다는 의견이 많았다. 운영적 측면에서 정권이 바뀔 때마다 반복되는 하향식 규제혁신 추진에 피로감을 느낀다는 의견과 지자체 일선 공무원의 적극적인 법령 해석 및 업무 추진으로 감사를 받거나 본인의 노력 여부에 관계없이 결과에 대해 책임을 져야 하는 상황을 피하고 싶다는 의견이 많은 것으로 확인되었다.
상기의 여러 측면을 다각적으로 검토한 결과, 지역혁신성장을 위해 지방규제의 혁신방안의 기본방향은 주민-기업체-지자체가 네트워크로 강하게 연결되어 규제를 완화하는 상향식 접근방법의 강화, 주민의 체감도를 제고시켜 지속적 규제혁신의 동력이 될 수 있는 공감대를 형성, 이를 지원할 행안부 및 지자체의 규제인프라 확충을 꼽았다.
세부방안으로는 첫째, 중앙-지방간 의사소통 원활화이다. 이를 위해 지자체간 규제편차를 완화하여 규제형평성을 확보해야 한다. 또한 법제심사 체계를 구축하여 중앙의 법률이 지방에서의 조례와 연동되어 상위법령의 내용을 충실히 반영할 수 있도록 해야 할 것이다.
둘째, 행안부 및 지자체의 규제권한의 강화이다. 이를 위해 규제개선 청구권을 제도화 시켜야 한다. 행안부 및 지자체의 규제발굴에 따른 결과는 초라하기 때문이다. 개선청구권이라도 제도화 시켜야 수용률을 제고할 수 있을 것이다. 또한 지자체 규제혁신기구의 실질적 기능을 강화해야 한다. 규제를 담당하는 부서 입장에서는 지방규제를 집행하는 실무부서가 아니기 때문에 여러 규제로 인해 발생되는 문제점에 대해서 정확히 아는 데 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지자 체의 규제개혁위원회에 실질적인 권한을 부여하여 규제에 대한 심의·발굴 기능을 강화시키는 것이 필요하리라 본다. 또한 중앙-지방간 규제협의체를 설치·운영하여 지속적인 협의와 의견교환을 통해 규제혁신을 도모해야 한다.
셋째, 지자체 공무원의 행태를 개선할 수 있도록 장치를 마련하여야 한다. 우선적으로 실질적인 적극행정을 위해 면책제도 등이 도입되어야 한다. 이를 위해 기본 매뉴얼에 해당하는 행정기본법의 제정을 적극 검토해야 한다. 여기에는 도덕적 해이를 방지하는 기재로 검토되어야 한다.


Korea's economic situation is becoming difficult due to the worldwide recession and the consequent aftermath. It is time for regional-focused solutions to create jobs, revitalize the local economy and ease public discontent. At this point, the purpose of the study is to identify the causes of regulatory innovation at the regional level and to suggest alternatives.
Theoretical discussions were identified as focusing on job creation through a conceptual definition of regional innovation growth. Based on this, the analysis frame was constructed around the central-local relationship(structure), the characteristics(function) of local governments, and the formation of consensus (environment) surrounding the policies established by the local government.
In the current situation and problems section, first, insufficient details on the roles of the Ministry of Government Administration and Home Affairs and local governments were identified from the legal and institutional aspects. On top of that, there were limitations in the role of local governments due to the attributes of ordinances that were expedited by higher laws. Second, from a systematic perspective, the results of the proposals to central government offices through the excavation of regulatory aberrations by local governments and the Ministry of Government Administration and Home Affairs were not resolved and the accumulated items were identified. Third, from the operational point of view, regulations were discovered and managed by the administration, but deviations were occurring by region. Divided into local government chapters, 148.9 cases were found to be registered as local regulations on average. In particular, with the exception of some regions, the number of local regulatory registrations has been high in the province. The results of the analysis of the ordinance, which is the basis for the regulatory registration of local governments, showed that the violation of higher statutes (including deviations from the scope of the mandate, inconsistencies, etc.) accounted for a large proportion of the number of cases by major types. On top of this, problems such as audits that block active administration of government officials were added. According to a recent survey by the Korea Chamber of Commerce and Industry(KCCI), the local government's regulation-related system has improved, but the service companies feel has not improved much. This is a recent survey by the Ministry of Government Administration and Home Affairs, which is similar to what businesses feel in the excavation research.
Case studies at home and abroad looked at cases of construction permits for Jeju Special Self-Governing Province and its member cities. Different standards were introduced in the same region, and the process of unifying them was introduced. However, we also looked at differences in legal interpretations, or regulatory deviations, in relation to today's shared economies, that create problems. Looking at the cases of the U.S. and Japan, we can see that they are suffering the same pain as us. The recent Trump administration's efforts to reform regulations, in addition to its efforts to maintain the total amount of regulations, is also making it mandatory for existing regulations to be abolished through assessment of existing regulations to create new jobs. Japan's case is similar to Korea's central-local relationship, but its expected performance is not seen. I think it is a case that clearly illustrates the problem of top-down policy implementation.
The problems of local regulations for regional reform growth, and the results of surveys conducted by municipal and provincial government officials in charge of regulation on improvement measures, showed that the current regulatory reform has some effect, but has many improvements. On the institutional side, many said that local governments have little authority to reform themselves. On the structural side, many said that the procedures for implementing regulatory innovation are different and complex depending on the characteristics of regulations or related ministries, and that it would not be immediately reflected in local governments' ordinances if laws that set regulations at higher levels were enacted or abolished. On the operational front, it has been confirmed that many say they feel tired of the top-down deregulation drive that is repeated whenever the administration changes, and that they want to avoid situations in which local government officials should be audited for their active interpretation of laws and work, or take responsibility for the consequences regardless of their own efforts.
Based on various aspects of the above review, the basic direction of the reform measures of local regulations for regional reform was to strengthen the bottom-up approach of easing regulations by connecting residents, media companies and themselves strongly to the network, to create a consensus that can be a driving force for continuous regulatory innovation by enhancing residents' level of sense, and to expand the regulatory infrastructure of the administration and local governments to support them
The detailed plan is to facilitate central-local communication. To this end, regulatory fairness should be secured by mitigating regulatory deviation among local governments. In addition, the legal review system should be established so that central laws can be linked to ordinances in provincial areas and faithfully reflect the contents of higher statutes.
Second, strengthening regulatory authority of the Ministry of Government Administration and Home Affairs and local governments. To this end, the right to claim for regulatory improvement should be institutionalized. This is because the results of regulatory discovery by the Ministry of Government Administration and Home Affairs and local governments are poor. Even the right to claim for improvement should be institutionalized to increase the capacity. It should also strengthen the practical functions of local regulatory innovation bodies. Since the department in charge of regulation is not a working-level department that executes local regulations, there must be a limit to knowing exactly what problems are caused by the various regulations. To solve these problems, it is necessary to give substantial authority to regulatory reform committees of local governments to strengthen their function of deliberating and expelling regulations. A central-local regulatory consultative body should be established and operated to promote regulatory innovation through continuous consultation and exchange of views.
Third, devices should be prepared to improve the behavior of local government officials. First of all, the exemption system should be introduced for active administration. To this end, the enactment of the Basic Administrative Law, which corresponds to the basic manual, should be actively considered. This should be considered as a mechanism to prevent moral hazard.

8지역균형발전을 고려한 지방재정투자사업의 타당성 평가 방법 연구

저자 : 송지영 , 박소연 , 김서경

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-271 (271 pages)

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본 연구는 지방재정투자사업에 대한 타당성 조사 수행시 지역균형발전 측면을 고려할 수 있는 방법론을 마련하는 데 목적을 두고 있으며, 이를 위해 지역의 발전정도를 평가하는 객관적 지수로서 지역발전지수를 개발하고, 그 지수를 지방재정투자사업 타당성 조사의 정책적 분석단계에 반영하는 방안을 제안하고 있다.
본 연구에서의 균형발전은 사업추진에 있어서 불공정한 출발선에 놓인 사업에 대해공정성을 확보할 수 있도록 하는 방향으로 도입하였으며, 본 연구의 대상은 지방자치단체가 추진하는 투자사업이므로 지역을 전국의 시·군·구 단위의 행정구역으로 하였다.
국내에서의 투자사업 의사결정체계와 균형발전의 반영실태에 대해 검토한 결과 예비타당성조사에서는 균형발전을 적극적으로 반영하고 있지만 반영 방법상에 몇 가지 문제점이 있으며, 지방재정법 타당성 조사에서는 사실상 균형발전을 거의 반영하지 못하고 있기 때문에 반영하기 위한 방법론의 모색이 필요한 것으로 판단되었다.
또한, 일본과 영국, 독일 등 해외에서 타당성 조사 시 균형발전을 반영하는 방법에 대해 검토하여 일본 미에현에서 적용하고 있는 분야별 중요도 평가를 본 연구의 목적에 부합하게 조정하였다.
다음으로 지역의 발전정도를 판단할 수 있는 지표는 낙후성과 취약성을 구분하여 선정하였다. 지역범위는 총 229개의 시·군·구 단위로 하였으며, 지역별 일반적인 발전정 도를 판단할 수 있는 공통지표와 사업분야별 취약성을 판단할 수 있는 중점지표로 구분하였다. 지역별 공통지표는 인구, 소득·재정 측면의 대표성을 가지는 것으로 판단되는 지표를 후보군으로 선정하였다. 분야별 중점지표는 모든 사업분야를 이번 연구에서 포괄하는 것은 불가능하여, 우선 대표적인 '선형'사업인 도로와 '면'사업인 공원사업에 관련된 지표를 후보군으로 선정하였다. 검토결과 지역별 공통지표는 인구지표 2개(인구밀도, 인구증가율), 소득재정지표 3개(재정자립도, 1인당 지방소득세, 표준공시지가)를 선정하였으며, 분야별 중점지표는 도로분야는 도로율 단일지표, 공원분야는 1인당 도시공원면적 및 녹지율을 선정하였다.
지역구분의 방법은 군집분석을 통해 군집내의 특성은 동질하게 군집간의 특성은 이질적이 되도록 구분하되, 이때 적정하게 등급화가 되었는지의 검증을 위해 통계적 검증과 지역 전문가의 설문조사를 활용하였다. 분야별 중점지표의 등급화는 5개로 하되, 분위수 기준으로 단순화하는 것이 적절하다고 판단하였다. 각 등급별 점수는 풍부하면 1점~희소하면 5점까지로 책정하였다.
본 연구에서 제안하는 방법은 정책적 분석에 지역균형발전 분석을 반영하되 '균형발전점수'로 정량화하는 것이다. 이는 기존의 정책적 분석 결과가 정성적이고 나열식으로 기술됨에 따라 실제 투자심사의 의사결정에서 활용하기가 어렵다는 문제점을 완화하기 위하여 고안한 것이다. 결론적으로 본 연구에서 제안한 균형발전 분석의 정량화 방법은 지역의 낙후성과 사업분야의 취약성을 분리하여 메트릭스 구조로 평가하는 것으로, 아래 표와 같이 지역별 등급과 사업분야 필요성을 동시에 고려하여 25점 만점기준으로 점수를 부여하는 구조이다.
이처럼 분리한 이유는 낙후지역이기만 하면 모든 사업이 다 균형발전에 필요한 사업도 아니고, 발전지역이라고 하더라도 부족한 사업이 있을 수 있기 때문이다. 또한 만약 해당 시설이 기피시설로서 균형발전에 부(-)의 영향을 줌에도 불구하고 낙후지역이어서 가산점을 주는 모순된 상황이 발생하게 되는 상황을 지양하기 위함이다.
최종적으로 제안한 방법의 실효성을 검증하기 위해 실제 LIMAC에서 수행한 타당성조사사업을 대상으로 균형발전점수를 산정하는 시뮬레이션을 수행하였고, 그 결과 지역발전정도가 높거나 낮다고 하더라도 중점지표에 따른 분야별 취약성에 따라 최종적으로 균형발전점수가 조정됨을 확인할 수 있었다. 이는 기존에 사업분야와 관계없이 일률적으로 낙후지역의 모든 사업에 대해 가산점을 부여하고 반대로 발전지역의 모든 사업에 대해 감점을 하였던 방법론이 잘못되었음을 보여준다. 또한 균형발전점수를 전국기준에서 평가할 경우와 해당 지역(시·도) 내의 균형발전점수의 범위를 고려하여 평가할 경우에는 같은 점수라도 해석상의 차이가 발생하였다. 따라서 시·도 심사 시에는 지역 내의 균형발점점수 범위를 고려할 필요가 있음이 확인되었다.


This paper presents a method adopting the notion of balanced regional development in evaluating local financial investments. Specifically, we propose an objective regional development index to assess the degree of regional development and reflect them in the phase of evaluating local financial investment projects so to foster balanced development nationwide.
The notion of balanced development in this study considers the imbalance in power among local administrative governments. We here focus on presenting the practical guidance of adopting the notion of balanced development in evaluating local investment projects rather than dealing with theoretical aspects. In addition, the units of local governments to which we apply the proposed method are 229 si-gun-gu.
A review of the current decision-making system on investment projects reveals that although balanced development is actively considered in the prefeasibility study, there are some weakness in methods. On the other hand, the feasibility study on the Local Finance Act does not reflect the notion of balanced development. Thus, it is worth exploring a method to address it.
Next, we render two indicators(underdevelopment, weakness) showing the degree of development for the classification of regional development. Common indicators represented underdevelopment are selected in population, income and financial aspects. Specified indicators by project field related to roads and park projects, which are representative of 'linear' and 'area' projects.
According to the review, two population indicators (population density, population growth rate) and three income fiscal indicators (fiscal self-reliance, per capita income tax, and standard public land price) were selected, while the main indicators for each area selected a single road weight index, and urban park area and green land rates per person in the park area.
The method proposed in this study is to consider 'balanced development score' in the policy analysis. The quantification method of the Balanced Development Analysis is to assess them in a metric structure for separating regional underdevelopment and weakness in the project field. As shown in the table below, scores are given based on a perfect score of 25, considering both regional ratings and project needs.

9중앙-광역-기초정부 간 재정관계 재정립

저자 : 홍근석 , 김봉균

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-249 (249 pages)

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정부 간 재정관계에 있어서 중앙과 지방 간 연계·협력이 중요하게 인식되고 있으며, 최근 들어 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위한 다양한 정책들이 추진되고 있다. 그러나 여전히 지방재정에 대한 권한과 책임은 중앙정부에 집중되어 있는 실정이며, 지방자치단체의 권한은 상대적으로 부족하다. 이러한 측면에서 본 연구는 선행연구 및 해외사례 검토, 현황분석 등을 통해 우리나라의 정부 간 재정관계를 보다 협력적이고 분권적인 방향으로 구축하기 위한 방안들을 검토하였다. 이를 위해 중앙-광역-기초 간 재정관계를 기능배분, 세원배분 그리고 재정조정의 측면으로 구분하여 살펴보았으며, 주요 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 기능배분 측면에서 현재 관련법에 규정되어 있는 정부 간 사무배분에 관한 기준은 명확하지 않은 것으로 나타났다. 이로 인해 공동사무 등의 형태로 법령상 규정과는 다른 형태의 사무 처리가 이루어지고 있다. 또한 지방자치단체 중 기초자치단체의 세출예산은 광역자치단체보다 상대적으로 더 큰 규모와 증가율을 보이고 있지만, 이중 상당부분이 중앙정부 및 광역자치단체로부터의 이전재원이라는 점에서 기초자치단체는 자신들이 보유하고 있는 세원에 비해서 더 많은 기능을 수행하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 보조금 형태로 수행되고 있는 기초자치단체의 위임사무, 특히 사회복지 분야 위임사무의 적절성에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다.
둘째, 세원배분 측면에서 2018년 기준 중앙-광역-기초정부 간 세원배분 비중은 77.5:15.5:7.0으로 나타났다. 특히 광역자치단체의 세원이 기초자치단체보다 2배 이상 많으며 연평균 증가율 역시 더 높은 것으로 나타났다. 광역-기초 간 기능배분 현황을 고려할 때, 광역-기초 간 세원배분 및 재정조정 방안에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다. 또한 국세와 지방세의 보편성, 신장성·안정성, 충분성 등을 검토하였다. 국세 중에서는 개별소비세와 소득세, 지방세 중에서는 지방소비세와 자동차세가 보편성이 높은 세목으로 나타났다. 신장성·안정성의 경우 국세 중에서는 소득세와 부가가치세, 지방세 중에서는 재산세와 지역자원시설세가 높게 나타났다. 충분성의 경우 국세 중에서는 소득세와 법인세, 지방세 중에서는 취득세와 지방소득세가 높은 것으로 나타났다.
셋째, 재정조정 측면에서 국고보조금에 대한 국비 및 시·도비 보조율을 중심으로 살펴보았다. 국고보조금의 경우 광역자치단체가 기초자치단체에 비하여 더 많은 국고보조금을 배분받은 것으로 나타났다. 국고보조사업에 대한 기준보조율 준수 여부의 경우 법에서 규정하고 있는 사업들 중 상당부분에 대하여 기준보조율이 준수되고 있지 않은 것으로 나타났고, 시·도비 사업에 대한 기준보조율 역시 기준보조율이 준수되지 않은 경우가 기준보조율이 준수되는 경우보다 훨씬 더 많은 것으로 나타났다. 이와 관련하여 현재 법 상에는 규정되어 있지만 실제로는 지방자치단체에서 전혀 수행되고 있지 않은 사업이 존재하고 있기 때문에, 이에 대한 개선이 필요한 것으로 나타났다.
마지막으로 중앙-광역-기초 간 재정관계의 개선방안을 앞에서 살펴본 3가지 영역별로 제시하였다. 먼저 기능배분 체계의 개선방안과 관련해서는 정부 간 기능배분 및 지방자치단체의 권한에 대하여 법률상의 규정을 좀 더 명확히 할 필요가 있고, 중앙-광역-기초 간 기능배분과 관련한 계약 및 조정을 담당하는 기구를 신설하는 것에 대하여 검토할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다. 세원배분 체계의 개선방안과 관련해서는 기초자치단체의 세수 증가를 위해 세원의 편재가 큰 자치구세를 세원의 편재가 작은특·광역시세와 교환하는 방안과 보편성과 충분성이 높은 지방소비세에 대하여 공동세를 운영하는 것에 대하여 검토하는 것 등을 제안하였다. 마지막으로 재정조정 체계의 개선방안과 관련해서는 국고보조사업의 기준보조율에 대한 정비 방안을 제시하였는데, 특히 사회복지 분야에 대한 중앙-기초 간 배분원칙을 합리적으로 설정할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다.


Cooperation between central and local governments is an important issue in intergovernmental relationship. Recently, a variety of policies have been promoted to encourage autonomy and accountability of local governments. However, central government still have most of power over the authority and responsibility for local finances while local governments have relatively weak control over them. Under these background, this study investigated ways to build a more cooperative and decentralized intergovernmental relationship in Korea. In particular, we focused on allocation of function, distribution of tax sources, and fiscal adjustment among central-regional-local governments. The main results are as follows.
First, in terms of allocation of function, the criteria of tasks to be performed between different levels of government are not clearly defined in relevant laws. As a result, regional and local governments handle the tasks that the central government should take in the form of joint work. Moreover, the expenditure budget of local governments is relatively larger and shows faster growth rate than that of regional governments. However, since much of the expenditure budget comes from central and regional government subsidies, local governments have been shown to be overly functional compared with own tax sources. Therefore, there is a need to reconsider delegation of tasks to local governments, using subsidies, especially in the field of social welfare.
Second, in terms of distribution of tax sources, as of 2018, the share of tax revenue between central-regional-local governments was 77.5:15.5:7.0. In particular, the tax revenues of regional governments are more than twice of that of local governments, with higher growth rates. Considering the current allocation of function, it is necessary to review the system for distribution of tax sources and fiscal adjustment between regional governments and local governments. Moreover, under the principles of taxation, universality, extensibility and stability, and sufficiency of national and local taxes were examined. In the case of universality, consumption tax and income tax show high universality among national taxes while local consumption tax and vehicle tax show high universality among local taxes. In terms of extensibility and stability, income tax and value added tax show high extensibility and stability among national taxes while property tax and regional development tax show high extensibility and stability among local taxes. Lastly, regarded with sufficiency, income tax and corporative tax are high among national taxes while acquisition tax and local income tax show high sufficiency among local taxes.
Third, in terms of distribution of fiscal adjustment, we focus on subsidy rates for national subsidies and regional subsidies. In the case of national subsidies, they were allocated more to regional governments than local government. However, a significant of national subsidies were provided with subsidy rates below those required by law. Regional subsidies also showed similar issue with national subsidies. In order to address this problem, some tasks, which are prescribed in law but are not performed by local governments need to be removed from the law.
Lastly, we proposed suggestions for improving fiscal relationship between central-regional-local governments. In terms of allocation of function, the role of governments at different levels and powers of local governments need to be more clearly defined in law. In addition, new organization, which coordinates agreements and allocation of function between central-regional-local governments, may be needed to promote cooperative relationship. In terms of distribution of tax sources, in order to increase the tax revenues of local governments, we proposed exchanging the tax sources between local governments and regional governments. we suggested that tax sources with a large variation in revenues by region should be exchanged with tax sources with little variation. Moreover, we mentioned that local consumption tax, which holds with high universality and extensibility can be operated as shared tax between local governments and regional governments. Finally, in terms of distribution of fiscal adjustment, we proposed several alternatives to reform the subsidy rates for national subsidies, particularly emphasizing that the principle of fiscal adjustment between central-local government in social welfare area should be reasonably revised.

10주민주도의 숙의민주주의 실천방안

저자 : 김지수 , 이재용

발행기관 : 한국지방행정연구원 간행물 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-206 (206 pages)

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역대정부는 정부신뢰 제고 및 주민자치 강화를 목적으로 주민참여의 영역을 점차 확장해 왔다. 그러나 문재인 정부는 주민의 참여의 목적과 방법 면에서 역대 정부와 차별화되는 목표를 가진다. 즉, 지방자치단체가 주민의 목소리를 듣는 행위만으로 만족하지 않고, 주민이 일정 범위 내에서 지역사회의 문제를 해결하기 위해 정책계획의 수립부터 집행, 성과평가에 이르는 전 과정에서 주도적 역할을 할 수 있는 제도를 모색하고자 한다. 이를 위해 가장 발전된 형태의 주민참여절차이자 이념적 지향으로 제시되는 것이 바로 숙의민주주의이다.
그러나 어떻게 숙의민주주의를 실천할 것인지에 대한 방안에 대한 깊이 있는 연구는 아직 부족한 실정이다. 이러한 상황 속에서 대부분의 지방자치단체들은 기존과 차별화되는 참여방안을 모색하지 못하고 있으며, 일부 선도적인 역할을 하는 지방자치단체들조차 단지 참여형 의사결정절차를 활용하는 일회성의 숙의민주주의 실천에 그치는 상태이다.
본 연구는 이와 같은 관점에서 숙의민주주의 실천방식을 정부가 주도하는 무작위형 숙의과정과 주민이 주도하는 자기선택형 숙의과정으로 이원화하였고, 다양한 분석을 통해 주민주도의 숙의민주주의 실천방안을 모색하고자 하였다.
먼저 이론적 논의를 통해 본 연구는 학술적 차원에서 한국의 실정에 맞는 숙의민주주의, 숙의과정, 숙의, 미니 퍼블릭(mini-public)의 개념을 정립하고, 숙의과정의 현주소를 진단하기 위한 분석틀을 개발하고자 하였다. 특히 이론적 논의와 선행연구를 통해 정책에 대한 숙의를 하는 제도화된 과정으로서 공론의 장을 설계하기 위한 기준을 '참여자의 범위(누가 참여할 것인가?), 참여자의 역할(어떻게 커뮤니케이션 할 것인가?), 참여자의 권한(참여자에게 어떤 권한을 부여할 것인가?)' 등 3가지와 미니 퍼블릭의 유형 등 4가지로 제시하였다.
이와 같은 분석틀을 적용하여, 첫째, 숙의과정에 대한 법·령 및 조례 분석을 실시한 결과 현재 국민참여 및 숙의에 관한 법적 근거가 미미한 것으로 나타났다.
둘째, 역대정부에서 신설된 주민참여를 종합분석 한 결과에서도 전반적으로 주민참여가 숙의과정 실천을 위한 절차로 설계되었다고 보는 데에는 한계가 있었으며, 대체로 형식적이고 정부주도적인 방식으로 운영되고 있었다. 또한 숙의과정을 운영한 경우에도 대체로 일회성으로 운영되는 정부 주도의 무작위형 숙의과정이 많아 일상에서 주민주도의 숙의민주주의가 실천되고 있다고 보기는 어려웠다. 주민자치회 등을 통해 주민주도의 자기선택형 숙의과정 운영이 이루어지기도 하였으나 매우 소수에 불과했다.
셋째, 무작위형 숙의과정 참여 주민에 대한 인식분석결과에서도 비참여 일반주민과 비교했을 때 참여자들은 공동체의식, 시민역량, 정부역량, 숙의과정 설계에 대해 상대적으로 긍정적으로 인식하는 것으로 나타났다. 특히 타인의 시민역량에 대해서도 긍정적으로 평가하고 있다. 그러나 무작위형 숙의과정에 대한 참여가 지역사회의 다양한 참여로 확대되고 있지는 않는 것으로 나타났다. 따라서 무작위형 숙의과정 만으로는 주민주도의 숙의민주주의 실천에 한계가 있으며, 생활 속에서 주민들의 적극적 참여가 일상화되기 위해서는 주민주도의 자기선택형 숙의과정을 정부의 정책결정과정에 내재화할 필요가 있다고 판단하였다.
넷째, 주민주도의 자기선택형 숙의과정 우수사례를 숙의형 주민제안(서울시·춘천시), 숙의형 주민자치회(성북구·남양주시), 숙의형 주민참여예산(서울시·은평구)별로 분석한 결과 환경적 측면과 숙의과정설계 측면, 결과 측면에서 다음과 같은 의미있는 특징들이 나타났다.
환경측면에서 국가와 지방자치단체 차원에서 숙의민주주의 강화라는 아젠다를 공유하고 다양한 숙의과정 참여의 기회를 제공하는 것은 단순한 동원에 의한 참여자가 자기 선택형 숙의과정의 주도적 참여자로 발전되게 하는 원동력이 된다. 이를 위한 법제정비는 자기선택형 숙의과정 활용의 확대의 계기가 된다.
숙의과정설계측면에서는 공통적으로 평범한 일반국민의 직접적 참여 확대를 위해 참여자를 공모와 추첨방식으로 활용하는 것이 확대되고 있었으며, 소수의 주도적 주민이 계획안을 개발하고 자발적으로 참여한 일반주민이 투표를 통해 의제를 선정하는 방식의 활용이 활발해 졌다. 또한 온라인 숙의과정에서도 제안의 정책화를 위해 온·오프라인 공론장에서 시민들이 집단지성을 발휘할 수 있는 절차를 설계하고, 정책화를 위해 전문가와 공무원, 시민이 함께하는 숙성과정을 거치는 것이 의미 있는 것으로 나타났다.
이와 같은 노력들은 결과측면에서 생업으로 참여하기 어려운 시민들에게 정부의 정책결정과정 투명성에 관한 믿음을 강화함으로써 정부신뢰를 제고하였으며, 또 다른 참여 시도와 다른 사람들의 참여를 권하는 문화를 형성하는 데 도움이 되었다. 그러나 여전히 숙의과정이 소수의 주민에 의한 '그들만의 리그'가 되지 않기 위해 정부의 제도적인 기반 마련이 필요하다고 볼 수 있다.
이와 같은 분석결과를 바탕으로 본 연구는 주민주도 숙의민주주의 실천방안과 가이드라인을 개발·제시하였다. 먼저 법·제도 측면에서는 숙의민주주의 실천의 기반 마련을 위해 「행정절차법」개정과 '숙의형 국민 참여 규정(가칭)' 제정, 주민자치회 운영에 관한 규정이 새롭게 제시되는 것이 필요하다. 지방자치단체를 위한 공론화절차 매뉴얼의 개발과 지방자치단체를 위한 주민제안 운영 가이드라인 및 플랫폼 간 연계방안의 모색이 필요하다.
공무원 인식 측면에서는 주민참여에 대한 행정안전부의 핵심과제를 개발하고 이를 각 지방자치단체와 공유하는 것이 필요하며, 주민참여에 대한 성과관리를 강화하고 인센티브를 제공하는 등 제도변화를 통해 인식변화를 유도하는 노력이 필요하다.
시민의 인식과 역량 측면에서는 숙의과정 참여기회 확대를 통해 긍정적인 참여 경험을 제고하고, 참여가 경력이 되는 시스템 개발을 통해 다양한 시민의 적극적 참여를 제고하는 것이 필요하다. 또한 시민의 역량강화를 위한 교육 및 자격증 등 지원사업을 확대하는 것이 필요하다.
숙의과정 설계 및 운영 차원에서는 정기적으로 숙의형 주민제안·주민자치회·주민참여예산, 무작위형 숙의과정 운영시 고려해야 할 사항과 운영가이드라인을 개발·제시하였다.
본 연구의 결과는 향후 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 제도적 개선방안의 모색과 공무원교육 및 시민역량강화를 위한 지원방안 모색을 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 또한 본 연구를 통해 개발된 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 가이드라인과 구체적인 설계의 방법 등은 새롭게 숙의민주주의 실천을 시도하거나 기존의 방법을 발전시키고자 하는 정책현장에서 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
여전히 정책현장은 물론 학술적 논의에서도 정부가 책임져야 할 정책의 결정과정을 왜 시민이 주도해야 하는지에 대한 의문이 제기되기도 한다. 반대로 숙의민주주의 실천의 현장에 참여해본 대부분의 주민들은 일상 속에서 주민이 주도해 운영되는 숙의과정을 통해 정책을 개발·결정하는 것에 대한 기대감을 가지고 있기도 하다. 그러나 정부의 정책결정과정에 적극적으로 참여하는 주민이 있을 때 주민의 기대와 수요에 맞는 정책이 개발될 수 있고, 복잡성과 고도의 전문성을 요하는 사회적 난제에 대해 집단지성의 힘으로 정책을 만들어 나갈 수 있을 것이라는 점을 고려할 때 숙의민주주의의 확대는 계속될 것이다. 따라서 숙의민주주의의 양적 확대가 아닌 본질적 목표를 달성하기 위해서는 제도적 기반 마련을 통한 제도적 정비가 필요할 것이다.


Previous Korean administrations have gradually expanded the area of citizen participation for the purpose of enhancing government trust and strengthening citizen autonomy. However, the Moon Jae-in administration has a goal that differentiates itself from the previous governments in terms of the purpose and method of citizen participation. The current administration pursues deliberative democracy that the citizen can play a leading role in the whole process from the policy plan to the implementation and the performance evaluation to solve the problem in the community within a certain range. When citizens participate in the policy-making process actively, policies can be developed further so that it can meet the expectation and demands of the public. Moreover, considering that wicked problems can be solved by the power of collective citizens' intelligence, deliberative democracy will continue to expand in the policy process.
However, in-depth studies on how to implement deliberative democracy are still not sufficient. In this situation, most local governments are not finding a different participation plan from the existing one, and even some leading local governments are just practicing one-time deliberate democracy that utilizes participatory decision-making procedures.
In this regard, this study not only divided the practice of deliberative democracy into a randomized deliberative process led by the government and a self-selected deliberative process led by the citizen but also tried to find ways to practice citizen-led deliberative democracy through various analyses.
First of all, through a theoretical approach, this study tried to conceptualize deliberative democracy, deliberative process, deliberation, and mini-publics that fit the Korean situation, and then developed an analysis framework for diagnosing the current state of the deliberative process.
By applying the analysis framework, this study found several significant points in the Korean context. First, the results of the analysis of laws and ordinances on the deliberative process showed that the legal basis for citizen participation and deliberation is not sufficient. Second, as a result of the comprehensive analysis of citizen participation in the previous administrations, they were not only designed as a procedure for practicing deliberative procedures in very general but also operated in a formal and government-led way.
Based on the analysis, this study suggested the practical plans and guidelines for achieving citizen-led deliberative democracy as follows. First, in terms of legal and institutional perspective, the Administrative Procedure Act needs to be amended, and clear manual or guidelines for the deliberative process in local governments should be provided. Second, in terms of the public sector, the Ministry of Public Administration and Security(MPAS) proactively needs to develop core tasks related to citizen participation and share it with local governments. In addition, local governments should foster a performance management system and incentives for citizen participation. Lastly, in terms of citizen's recognition and competence, MPAS and local governments should encourage the public and provide educational programs or strengthening citizen's capacity so that diverse citizens can participate in the deliberative process.
The results of this study can be used as basic data for developing institutional plans for citizen-led deliberation democracy practice and for seeking support measures for strengthening civil servant education and citizen capacity. In addition, the guidelines and practical strategies provided in this study can be used in the public sector such as practicing and developing the deliberative process.

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