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수록범위 : 1992권0호(1992)~2019권0호(2019) |수록논문 수 : 804
기본연구과제
2019권0호(2019년 12월) 수록논문
최근 권호 논문
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1중앙부처 민간위탁 종합평가 방안 연구

저자 : 최순영 ( Choi Soonyoung )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-418 (418 pages)

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1. 연구 필요성과 목적
□ 정부 전체 차원에서 체계적인 민간위탁 관리의 필요성 대두
○ 민간위탁이 부처 차원에서 무분별하게 이루어지고 관리가 소홀하게 이루어지고 있던 바, 세월호 사건의 일부 원인으로 지목되었음.
- 정부조직법 제6조 제3항과 지방자치법 제104조 제3항에서는 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 위탁할 수 있는 것으로 규정하고 있지만 개별법령에 따라 실제로는 '국민의 권리·의무와 직접 관계되는 사무'들에 대해서도 민간위탁이 광범위하게 이루어지고 있는 실정임.
- 민간위탁 이후의 관리감독 소홀의 문제가 선행연구 등에서 지적됨.
○ '행정사무의 민간위탁에 관한 법률안'(이하 “민간위탁 법률안”이라 한다)' 제21조(종합평가 등)의 구체적인 방안이 필요함.
- 세월호 사건 이후 행정연구원의 민간위탁에 관한 선도적인 과제제안으로 민간위탁에 관한 연구가 다수 이루어졌고, 이를 토대로 민간위탁 법률안이 마련되어 2017년에 정부 국무회의를 통과하였고, 2019년 현재 국회통과를 앞두고 있는 상황임.
- 민간위탁 법률안 제21조에 의하면, 행정안전부 장관은 위탁기관의 민간위탁 운영 및 수탁기관에 대한 관리·감독 등에 대하여 종합평가를 시행하도록 되어 있는데, 이를 구체화하기 위한 연구가 필요함.
□ '민간위탁 종합평가' 수행을 위한 구체적인 방안 및 제도 마련을 통해 민간위탁의 문제점을 개선하고 민간위탁의 책임성, 효율성 등을 확보
○ 민간위탁 법률안 제21조를 구체화하기 위한 종합평가의 수행 제도와 거버넌스, 기준 및 지표 설계, 활용 방안을 마련하고자 함.
○ 종합평가를 통해 민간위탁에 대한 부처의 자율적 관리감독 역량을 제고함으로써 민간위탁의 투명성과 책임성, 효율성, 체계성을 높이는데 기여하고자 함.
2. 이론적 배경
□ 민간위탁 도입의 이론적 배경
○ 민간위탁을 지지하는 이론
- 공공선택론: 정부 비효율의 원인을 정부의 독점성으로 파악
- 관료실패이론: 정부에 의한 서비스 공급이 민간에 의한 서비스 공급보다 비효율적으로 이루어지기 쉬운데, 그 이유는 정부 관료제가 계층성과 경직성, 정보비대칭 등의 문제를 지니고 있기 때문이라는 논리에 입각
○ 민간위탁에 대한 비판: 신중한 접근을 지지하는 이론
- 정부가 민간위탁을 고려하는 서비스가 성격상 자산특정성이 높은 경우에는 경쟁시장의 성립이 어렵다는 점: 자산특정성이 높은 서비스는 특정 업체에 민간위탁이 결정되어 자산 이전이 이루어지면 다른 업체는 그 자산을 유지할 이유가 없기 때문에, 그 업체가 독점적으로 서비스를 계속 공급하기가 쉽다(Boston et al., 1996: 1; 김재훈, 2005: 207에서 재인용).
- 민간위탁에 수반되는 거래비용으로 인한 문제점: 계약자 간 정보비 대칭으로 인하여 계약내용의 실현을 위한 관리감독 및 감시에 들어가는 거래비용(transaction cost)을 고려하면, 민간위탁으로 인한 비용절감의 효과가 줄어들거나 비용이 더 많이 들 수도 있다(김재훈, 2005: 207 참조).
○ 민간위탁 의사결정
- '민간위탁을 함으로써 사회가 더 나아질 수 있을 때 민간위탁이 이루어져야 한다. 이것은 사소한 문장(statement)처럼 보이지만, 이러한 목표는 정부의 비용을 최소화하는 것과 반드시 같은 것은 아니다'(Globerman & Vining, 1996: 578).
□ 민간위탁과 유사 개념의 구분
○ 민영화와 민간위탁
- 민영화(privatization)는 광의 및 협의로 개념을 정의할 수 있는데, 민간위탁 개념과 구분하기 위해서는 협의의 민영화 개념을 활용할 필요가 있음(박중훈, 2000: 24-26 참조).
- 민영화는 정부가 보유하고 있는 자산 등을 민간에 매각하거나 정부가 생산하여 공급하던 것을 민간기업으로 하여금 수행하도록 전환하는 것을 의미함(박중훈, 2000: 21).
- 공기업 매각의 예에서 보는 것처럼 민영화 이후 정부가 더 이상 서비스 제공에 개입하지 않고 책임을 지지 않는다는 점에서, 정부가 위탁 이후에도 수탁기관의 서비스 공급에 대해 관리감독 의무를 갖고 있는 민간위탁(contracting out)과 구분됨(박중훈, 2000: 31; 조권중 외, 2014: 114 참조).
○ 아웃소싱과 민간위탁
- 아웃소싱(outsourcing)은 민간부문에서 널리 사용된 개념으로 민간기업이 내부적인 수요가 있는 서비스를 직접 생산하여 제공하던 방식을 벗어나 외부의 특정 기업과의 공급계약을 통해 제공받는 형식을 의미함(Greve, 2001; 박중훈, 2000; 박중훈, 2003: 42-43, 57에서 재인용).
- 우리나라에서는 정부개혁과정에서 민간위탁과는 달리 행정기관 내부에서 필요로 하는 서비스를 계약 등에 기초하여 외부에서 충당하는 것에 대해 outsourcing라는 용어를 널리 활용하고 있음(박중훈, 2003: 57).
- 즉, 공공부문의 아웃소싱(outsourcing)은 공공기관이 내부적으로 필요로 하는 특정 재화나 서비스를 외부로부터 구매하는 것인데 반면, 민간위탁은 행정기관이 제공하던 공공서비스를 민간부문에 위탁하여 실시하는 것이라는 점에서 차이가 있음(박중훈, 2003: 57 참조; 조권중 외, 2014: 114). 그러나 아웃소싱 역시 특정 기능/업무의 민간위탁을 의미한다는 점에서 넓은 의미의 민간위탁의 한 유형으로 볼 수 있다(박중훈, 2003: 57; 권해수 외, 2006: 9-10 참조).
□ 평가에 관한 이론적 논의
○ 메타평가
- 메타평가는 평가에 대한 평가(evaluation of evaluation)로서, 평가가 적정한지를 재평가하는 평가
- 본 연구에서 메타평가는 '평가결과의 종합(evaluation synthesis)' 또는 '평가에 대한 평가(evaluation of evaluation)'라는 일반적인 의미로 사용
□ 민간위탁의 문제점에 관한 선행연구
○ 민간위탁 종합평가의 필요성은 민간위탁의 문제점에서 출발하므로 다음에서는 민간위탁의 문제점에 관한 선행연구 결과를 요약
- 민간위탁 사무 및 수탁기관 선정과 관련하여 퇴직자 자리 목적의 민간단체 설립, 국민의 권리·의무와 관계되는 사무로 민간위탁 대상이 아님에도 불구하고 민간위탁이 이루어진 점, 민간위탁에 대한 법령상 근거 미비, 법정 기준 미달 단체를 수탁기관으로 지정하여 운용하는 문제점 등이 지적되었음(감사원, 2015: 10; 김정해 외, 2015: 228-229; 김대인, 2014: 300).
- 위탁사무 수행 및 지도·감독과 관련하여 수탁기관의 위탁사무를 책임성 있게 수행하는지에 대하여 위탁기관(고용노동부)이 제대로 감독하지 못함으로써 '수탁기관이 정기 안전검사 대상 관리 및 안전검사 결과 사후조치 등을 소홀하게 처리한 점이 지적되었음'(감사원, 2015: 10).
- 성과측정 등 성과관리시스템과 관련하여서는 민간위탁 업무에 대한 체계적인 성과측정 절차가 전반적으로 부재하다는 점이 지적되었음(김정해 외, 2015: 257).
□ 연구모형
3. 정책 및 사례분석
□ 미국과 영국 민간위탁 동향과 시사점
○ 미국과 영국의 민간위탁 동향은 대체로 유사하게 나타남.
- 신공공관리와 신자유주의 흐름에 따라 민간위탁은 재정 효율성을 증진하고 경쟁을 통한 서비스 품질 향상을 하는 데 있어서 매우 중요한 행정혁신의 방식으로 이해되었으므로 많은 공공 서비스 분야가 민간위탁 되기 시작하였고 아직까지도 많은 공공서비스가 다양한 위탁계약의 형태로 제공되고 있음.
- 민간위탁 효과에 대한 초기 연구들은 이러한 미국과 영국에서의 민간위탁 효과에 대해 비용절감에 어느 정도 효과가 있는 것으로 보고되었지만, 시간이 지남에 따라서 민간위탁이 실제 비용 절감에 크게 기여하지 못하고 있으며 오히려 비용 증대와 품질 하락을 가져온다는 연구결과들이 제시되기 시작함.
- 현실적이고 실용적인 요구에 의해 민간위탁되었던 공공서비스를 다시 정부가 가져와서 직접 공급하는 재직영화, 인소싱, 재공공화 등의 현상이 광범위하게 나타나고 있음.
- 인소싱의 효과에 대해서도 비용 절감과 서비스 품질 차원에서 긍정적인 결과가 보고되고 있음.
○ 해외 민간위탁 동향이 우리에게 주는 시사점
- 첫째, 민간위탁의 한계에 대하여 충분히 인식하고 이를 교정하고 해결할 수 있는 대안을 적극적으로 마련하여야 한다는 것임. 미국과 영국의 사례에서도 민간위탁은 비용절감, 투명성, 대리인 문제, 서비스 품질 문제 등 다양한 부분에서 문제가 발생하였고 이를 해결하기 위해 민간위탁 제도를 보다 정교하게 하고 관리감독 역량을 강화하려는 적극적인 노력이 이루어지고 있다는 것임. 우리도 민간위탁에 대한 관리감독을 강화하고 보다 효율적으로 관리할 수 있는 역량을 체계적으로 확보해 나갈 필요가 있음.
- 민간위탁의 대리인 문제를 완화할 수 있는 다양한 장치가 요구됨. 미국과 영국에서의 논의를 보면, 민간위탁의 대리인 문제를 완화하기 위한 다양한 조치들을 준비하고 있음. 투명성 확보에서부터 구체적인 성과관리평가에 이르기까지 도덕적 해이를 방지할 수 있는 시스템 마련이 시급함.
- 해외 동향에서 주목할만한 것은 재직영화, 재공공화 사례임. 민간위탁 사업들에 대한 분석적인 검토를 통해 민간위탁보다 직영을 통해서 보다 나은 성과를 거둘 수 있을 것으로 판단된다면 재직영화 및 재공공화를 적극적으로 고려할 필요가 있을 것임.
□ 전문가 델파이 조사 결과 분석
○ 전문가 델파이 조사대상자의 특성
- 델파이 질문지에 응답한 전문가는 총 13명이며 대학교수 9명, 공무원 3명(행정안전부, 환경부, 해양수산부 소속), 연구원의 책임연구원(박사) 1명으로 구성됨.
○ 중앙부처 민간위탁 종합평가 수행제도와 거버넌스에 대한 전문가 델파이 조사의 주요 분석결과를 요약하면 다음과 같음
- 대안 (1)과 대안 (2) 중 어느 대안을 선호하는지에 대한 질문이다. 선호하는 대안에 대한 빈도와 비율을 살펴보면 다음과 같다. 대안 (1)을 선택한 전문가는 53.8%(7명), 대안 (2)를 선호하는 전문가는 38.5%(5명), 둘 다 선호를 응답한 인원은 7.7%(1명)
- 위탁기관에서 실시하는 자체평가의 주체와 관련하여 자체평가단 구성을 의무적으로 하는 방안에 대한 응답은 38.5%(5명), 위탁기관이 자체 평가단을 구성하도록 권고하는 방안은 61.5%(8명)가 응답
- 메타평가를 위한 종합평가단의 역할에 대하여 자체평가 내용의 충실성 평가에 대하여 필요하다는 응답이 11명으로 84.6%, 자체평가과정의 적절성 평가에 대하여는 필요하다는 응답이 12명으로 92.3%, 위탁기관의 민간위탁 관리감독 역량에 대하여는 필요하다는 응답이 7명으로 53.8%
4. 결론 및 정책대안
□ 민간위탁의 개선방향과 정책대안의 체계
○ 민간위탁의 전반적인 개선방향
- 국민의 권리·의무와 관계되는 사무와 안전에 관한 사무의 환수
· 민간위탁 전문가에 대한 델파이 조사 결과에 의하면, '적합성 평가를 통하여 안전에 관계된 사무나 민간위탁이 더 효율적이지 않은 사무는 환수(insourcing)하여 공공기관이나 자율성이 보장되는 정부의 책임운영기관 등이 수행하는 방안에 관하여는 어떻게 생각하는지'에 관하여 찬성과 매우 찬성의 응답이 69.3%로 찬성하는 의견이 압도적으로 많음.
· 민간위탁 전문가와 위탁기관 공무원에 대한 인터뷰 결과를 종합하면 안전관련 사무는 민간위탁이 바람직하지는 않지만, 민간의 전문성을 활용해야 할 필요성이 큰 경우에는 예외적으로 민간위탁이 가능하도록 하되, 관리감독을 철저하게 하는 방향이 바람직하다고 판단됨.
- 민간위탁의 적합성을 주기적으로 평가
· 민간위탁 법률안 제21조에서 규정하고 있는 민간위탁 종합평가는 매년 실시하도록 되어 있음. 이러한 종합평가에서 이루어지는 민간위탁사무의 적합성 평가는 다른 지표들과 같이 평가가 이루어지는 종합평가이기 때문에 민간위탁 적합성을 정밀하게 평가하기는 어려울 것임.
· 전문가 델파이 조사결과를 참고하면, 정기적이고 종합적인 민간위탁 적합성 평가는 3년~5년 정도의 주기로 이루어지는 것이 바람직.
- 수탁기관을 대상으로 한 실태조사 방안
· 메타평가 방식의 종합평가를 보완하여 안전 등의 사무나 일정금액 이상의 민간위탁 사무에 대해서는 수탁기관의 민간위탁 관리실태를 조사·분석하는 방안이 가능
· 특히 법정지정위탁에 대해서는 수탁기관을 대상으로 한 실태조사를 통하여 다각적이고 심층적으로 들여다볼 필요
○ 민간위탁 종합평가 정책대안의 체계
○ 민간위탁 종합평가의 가치지향과 성공요인
- 민간위탁 종합평가의 가치지향
· 중앙부처 민간위탁 종합평가가 전반적으로 지향해야 할 가치는 효율성(비용절감), 전문성, 효과성(민간위탁 목표달성도), 책임성의 순임.
· 안전사무의 경우 지향해야 할 가치는 전문성과 책임성이 가장 중요하며, 다음으로 효과성임.
- 민간위탁의 성공요인
· 경쟁성, 투명성, 책임성 향상
· 계약내용의 명확성과 구체성 확보
· 민간업체와의 관계와 신뢰의 중요성
· 위탁기관의 역량 강화
□ 민간위탁 종합평가 수행 제도와 거버넌스
○ 대안 (1)의 내용: 위탁기관의 관리감독에 대한 메타평가
□ 민간위탁 종합평가 기준과 지표
○ 본 연구에서 제안한 종합평가의 기준과 지표는 크게 두 가지임.
- 첫째는 위탁기관의 자체평가단이 부처별로 공통적으로 적용하여 자체평가보고서를 작성하여 제출할 때 활용하는 민간위탁 종합평가의 기준과 지표임.
- 둘째는 행정안전부의 종합평가단이 메타평가를 통해 종합평가를 하는 기준과 지표임.
- 다음에서는 이를 차례대로 살펴봄. 전문가 델파이 결과를 토대로 기준과 지표별 가중치를 제안함.
○ 민간위탁 종합평가의 기준과 지표
- 민간위탁 종합평가의 기준과 가중치 제안
○ 민간위탁 종합평가 결과의 활용방안으로 실현가능성이 높은 대안은 우수 위탁기관에 대한 행정안전부 장관의 표창 수여, 기관 및 개인에 대한 포상 및 포상금 부여, 민간위탁 담당 공무원에 대한 인센티브 등임.
○ 종합평가 결과가 미흡일 경우 심층평가를 받도록 하고 그 결과에 따른 조치가 필요함.


This study aims to devise a way to evaluate central government contracting out comprehensively. In previous studies, it has been pointed out that contracting out has been conducted indiscriminately by the central government, resulting in the tragic Sewol ferry disaster in part. Therefore, it is necessary to manage contracting out systematically at a governmental level. Comprehensive evaluation of central government contracting out, as provided in Article 21 of the “bill on the contracting out of administrative affairs,” which is expected to be passed by the National Assembly, should be a means for this systemic management.
This study utilizes literature review, expert seminars, the Delphi method, and in-depth interviews with public officials who are responsible for contracting out in executive branches. This study explores not only the theoretical context of contracting out, but also the statements of both critics and proponents of contracting out.
This study examines the performance and issues related to cases of contracting out carried out by the central government through conducting in-depth interviews with public officials who are in charge of contracting out and by reviewing related literature.
In this research, a model for comprehensive evaluation consists of 3 categories: ① Institutions and systems of governance to perform comprehensive evaluation, ② criteria and indicators to perform comprehensive evaluation, and ③ methods through which to make use of the results of comprehensive evaluation.
Policy directions for improving the central government's contracting out system are as follows: ① Insourcing, or bringing administrative affairs related to the rights or safety of the people which have been contracted out back in-house, ② establishing an external professional organization, and ③ researching the actual conditions of central government contracting out.
The study suggests policy alternatives for evaluating central government contracting out comprehensively in terms of institutions and systems of governance, criteria, and indicators. In addition, a methodology for the practical application of the results of this comprehensive evaluation are proposed to secure valid evaluation.
The policy alternatives of comprehensive evaluation in terms of institutions and governance are divided into two categories. ① Alternative (1): to conduct a meta-evaluation focused on evaluating administrative departments and ministries which contract out government services, and ② Alternative (2): to conduct evaluations focused on evaluating agencies which are given in trust and administrative affairs which are contracted out.
Alternative (1) is a proposed short-term alternative while alternative (2) is a proposed long-term alternative. The criteria according to the short-term alternative are presented as follows.
Common criteria of a comprehensive evaluation by alternative (1) are ① the propriety of the selection process for administrative affairs that will be contracted out, ② the propriety of the selection process of agencies which are given in trust, ③ the propriety of the performance evaluation, management, and supervision, ④ the propriety of the establishment of a definite period of time for the reexamination of legal consignments, and the propriety of the reexamination of legal consignments. Criteria for meta-evaluation by the Ministry of the Interior and Safety are ① the faithfulness of the content of self-evaluations reported by administrative departments and agencies engaged in contracting out, ② the propriety of the process of self-evaluations reported by administrative departments and agencies engaged in contracting out, and ③ the managerial and oversight capacities of administrative departments and agencies engaged in contracting out.

2우리나라 공직리더십 교육훈련의 실태분석 및 개선방안

저자 : 임성근 ( Sung Geun Lim ) , 소가영 ( Ga-young So )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-360 (360 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 「국가공무원법」 제50조는 모든 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 갖추어야 할 공직가치를 확립, 미래지향적 역량과 전문성을 배양하기 위한 교육훈련 및 자기개발 학습을 규정
○ 2015년 12월 24일 「국가공무원법」 개정 전까지는 담당 직무와 관련된 학식·기술 및 응용능력을 배양하기 위해서 교육훈련을 받아야 한다고 하여, 직무수행을 위한 교육훈련으로 규정하고 있었는데, 이후 인재개발이라는 관점으로 접근하려는 노력이 법령에서도 나타나기 시작함
○ 우리나라 공무원 교육훈련은 「공무원 인재개발법」에 근거하여 인사혁신처가 교육훈련의 기본체계 및 방향, 지침 등을 결정하고, 이에 따라서 인사혁신처 소속의 교육훈련 전문기관인 국가공무원인재개발원을 비롯하여 다수의 중앙행정기관 소속 교육훈련기관, 그리고 위탁교육 형태로 민간부문을 통해서도 공무원을 대상으로 한 필수, 임의적 각종 교육프로그램이 개설되어 운영
□ 「공무원 인재개발법」은 제1조 목적에서는 '리더십'이라는 용어를 직접 언급하지 않고 있으나, 제3조에서 국가공무원인재개발원의 관장 사무로서 “공직가치·리더십 등 시대변화에 맞는 국가공무원 인재상 정립”을 명시하여 공무원이 갖추어야 할 역량의 하나로서 '리더십'을 명시
○ 이러한 법적 취지를 반영하여 현재 국가공무원인재개발원은 '기본교육' 등의 교과내용에 '리더십' 교육을 비중 있게 편성하여 운영하고 있음
○ 국가공무원인재개발원의 리더십 교육은 '공직리더십교육'과 같이 독립된 리더십 교육과정 형태와, 리더십 교육내용을 '신임국장과정', '신임과장과정' 등의 '기본교육'과정에 포함시킨 형태의 두 유형으로 나눠서 운영하고 있음
- 독립된 리더십 교육과정 형태인 '공직리더십교육'에는 '고위공무원 단후보자과정'과 '과장후보자과정' 등이 있는데 역량평가를 준비하는 성격이 강하여 리더십 역량 향상 교육이라고 하기 어렵다는 지적도 있음
- 한편, '신임국장과정', '신임과장과정' 등에 포함되어 실시되는 리더십 교육 시수는 11.5~14시간 정도인데 각 직위별 필요역량에 기반한 리더십 교육훈련으로 보기에는 불충분하며, 리더십 교육훈련과 관련성이 크지 않은 내용도 포함되어 있음
- 국가공무원인재개발원은 2018년에 '신임국장과정'을 신설하고, 2019년에는 '중간관리자 (5급) 후보자과정을 신설하는 등 경력단계별 리더십 파이프라인(Pipeline)을 구축하는 등 관리자급 공직자의 생애주기에 따른 직위별·직급별 교육체계 구축을 위해 노력
□ 공무원 리더십 교육훈련의 필요성과 관심은 확대되고 있으나 보다 체계적이고 실용적인 리더십 교육훈련 필요
○ 범정부 차원에서 시너지효과가 일어나도록 보다 폭넓은 시각과 통찰력을 갖추도록 하는 교육훈련이 필요하며, 부하직원 등에 대한 성과평가, 멘토링 등을 통한 인재개발을 토대로 조직의 지속가능한 발전을 담보할 수 있는 리더십 역량을 강화하는 교육훈련도 필요함
○ 리더십 교수법이 향상되고 있으나 교육기관에 따라서는 이론적이고 개념적인 교육훈련 위주로 진행되는 경우도 있음
○ 중앙 및 지방자치단체 공무원, 공공기관 임직원 등이 각자의 업무 현장에서 바로 활용 가능한 리더십 스킬 교육은 미흡하다는 의견이 적지 않음
□ 각 직위 혹은 직급별로 요청되는 리더십 핵심역량을 토대로 하여 우리나라 리더십 모델을 구축한 뒤, 그에 기반한 공직리더십 교육훈련 프로그램을 설계하고, 적용하는 노력이 필요함
○ 개발된 교육프로그램이 실제 교육훈련 현장에서 효과적으로 적용되기 위해서는 물리적인 교육훈련 환경을 비롯하여 교수법, 교육생의 인식, 예산의 한계 등 극복해야 할 과제가 산적함
○ 우리나라 공무원 교육훈련기관 중에는 자체 연구개발 인력이 없거나 부족하여 교재개발, 교육훈련 프로그램개발 등을 거의 외부위탁 형식으로 수행하고 있는 실정임
- 이는 외부의 다양한 전문성을 활용한다는 장점이 있는 반면에 일관성과 체계성이 확보된 개발에는 어려움이 있을 수 있다. 교육현장과 호흡하면서 교육수요의 변화에 맞추어 적시에, 그리고 지속적으로 개발이 이루어질 수 있는 체계가 절실함
○ 현재 국가가 지정한 리더십 전문연구기관은 전무하며, 행정학계의 리더십 연구에 대한 관심도는 미미함
□ 우리나라 공직리더십 교육훈련 실태분석과 공직리더십 역량을 도출하고, 그러한 역량을 강화할 수 있는 공직리더십 교육훈련 방안 제시 필요
2. 이론적 배경
□ 리더십의 개념
○ 리더십이란 조직이 달성하고자 하는 공동의 목표를 위하여 조직구성원의 참여를 촉진하며 영향력을 행사하는 개인의 능력을 말함.
○ 리더십 개념에 대한 연구는 리더 개인의 자질, 상황 및 리더와 추종자와의 관계 등 다양한 각도의 이론이 발전해옴.
□ 공공리더십 개념의 특징
○ 민간영역에서 시작된 리더십 이론에 다음의 다섯 개의 공공영역에 대한 특징을 명시하며 공공리더십 개념 강조함. 첫째, 권위있는 기관에 의해 행해지는 일련의 과정. 둘째, 공공조직 내 부하들을 지원하고 개발하는 과정. 셋째, 공공조직이 내부 및 외부 환경변화에 맞게 조직문화를 조정하는 과정. 넷째, 공공선과 공익 추구를 통하여 헌신적 서비스 제공. 다섯째, 기술적 생산성 달성, 내부 추종자 지원 및 조직 환경변화 대응 등 다양한 지원을 복합적으로 제공하는 과정.
□ 공공리더십 역량
○ 공공리더십 역량은 리더가 발휘하는 핵심능력으로 간주함. 특히, 본 연구는 인지역량, 대인관계 및 전략적 관리 역량을 집중 탐구함
□ 공공리더십 교육훈련 효과 분석
○ Kirkpatrick 평가모델은 1단계에서 4단계까지 반응, 이해, 행동, 결과수준으로 구분하여 단계별로 교육활동 전 설정한 목표에 따라 얼마나 목표에 도달했는지 성취수준을 측정하는 결과 중심 모델에 기반을 둠
3. 정책 및 사례분석
□ 우리나라 공무원 교육훈련체계 변화와 조직
○ 우니라라 공무원 교육훈련 제도의 변화는 정부 수립 이후 현재까지를 크게 5단계로 나눌 수 있음
- 제1기는 이른바 '도입기'로 정부가 수립된 1949년부터 1961년 「공무원훈련법」(법률 제754호) 제정 이전까지
- 제2기는 '정착기'로, 「공무원훈련법」에 의해 중앙부처 공무원에 대한 교육훈련이 실시된 1961년부터 1973년까지
- 제3기는 '발전기'로 「공무원훈련법」에 근거하여 교육훈련이 이루어지고 '공무원 교육훈련발전 5개년계획'을 수립하여 공무원 교육방식을 다각화한 시기
- 제4기는 '성숙기'로 1998년 외환경제위기 이후 공무원 교육훈련기관의 체계와 교육훈련과정 및 교육내용이 개편되어 운영된 기간
- 제5기는 '전환기'로 2016년부터 현재까지의 기간으로 공무원 교육패러다임이 직무수행을 단순 교육훈련에서 직무현장학습, 자기개발개념이 종합된 인재개발(HRD)로 바뀐 시기
○ 인사혁신처는 「국가공무원법」 제50조제2항 및 「공무원 인재개발법」 제2조에 의거하여 국가공무원 중 행정부 소속 공무원 교육훈련에 대한 주무부처
- 인사혁신처는 국가공무원 교육훈련의 주무부처로서 인재개발 사무를 담당하는 1개 과를 갖고 있으나 업무량이나 난이도를 고려할 때 1개 과 수준으로는 충분하다고 말할 수 없음
- 교육훈련의 실시는 인사혁신처 소속 국가공무원인재개발원과 각 중앙행정기관 소속 교육훈련기관이 담당
○ 지방공무원의 교육훈련은 「지방공무원법」 제74조제2항, 「교육부와 그 소속기관 직제」 제27조제1항, 「행정안전부와 그 소속기관 직제」 제26조에 의거하여 교육부와 행정안전부가 종합적인 기획·조정 및 감독
- 교육훈련의 실시는 교육공무원은 교육부 소속 중앙교육연수원 및 각 시·도 교육청 소속 교육훈련기관이 담당하고, 그 외 지방공무원은 행정안전부 소속인 지방자치인재개발원과 각 시·도 소속 교육훈련기관이 담당
○ 국가공무원인재개발원은 「공무원 인재개발법」 제3조에 근거한 국가공무원 교육훈련기관
- 국가공무원인재개발원은 법령상 공무원 대상 교육훈련뿐만 아니라 교육훈련을 충실히 실시하기 위한 연구·개발·평가까지 담당
- 국가공무원인재개발원의 '기본교육'과 '공직리더십교육'이 어떠한 관계인지가 명확하지 않음
- 2016년에 중앙공무원교육원」을 폐지하고 신설된 국가공무원인재 개발원은 '교육훈련'에서 '인재개발'로 전환을 상징
- 국가공무원인재개발원 직제에 '연구개발센터' 설치는 국가공무원인 재개발원의 기능을 확대·발전시킬 수 있는 조치이었다고 볼 수 있으나 기능적으로 실제 효과를 발휘하기 위해서는 변화관리를 위한 노력이 요구
□ 우리나라 공직리더십 교육훈련 실태분석
○ 국가공무원인재개발원 공직리더십 교육훈련
- 공직리더십교육은 ①고위공무원단후보자과정, ②과장후보자과정, ③ 중간관리자(5급) 후보자과정의 세 가지 과정으로 구성
- 국가공무원인재개발원은 기본교육 내에도 공직리더십 교육훈련을 실시하는데 과정마다 공직리더십 교육훈련 비중은 상이함
○ 국방대학교 안보과장의 공직리더십 교육훈련
- 리더십 교육을 실시하고 있으나 비중이 크지는 않으며, 군인리더십에 특화된 리더십이 아니라 일반적인 리더십 교육을 실시함
○ 국립외교원 글로벌리더십과정, 통일교육원 통일정책지도자과정은 과정명에 '리더십'이라는 용어는 포함되어 있으나 리더십 교육이라 할만한 내용은 거의 없음
○ 지방자치인재개발원의 공직리더십 교육훈련
- 고위정책과정, 고급리더과정, 중견리더과정, 여성리더과정 등에서 리더십 교육훈련을 10% 정도 비중으로 실시
○ 서울특별시 인재개발원의 공직리더십 교육훈련
- 리더십 역량 교육을 직위별 교육 20개와 직급별 교육 8개의 총 28개 과정으로 운영
○ 세종연구소 국가전략연수과정, 서울대학교 행정대학원 국가정책과정/공공리더십과정/지방의정리더십과정에서는 리더십 교육이 거의 이루어지지 않고 있음
□ 공직리더십 교육훈련 설문분석
○ 중앙부처에 근무하는 413명을 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 설문문항은 크게 ① 공직리더십 역량 개발 활동, ② 직근 상급자의 공직리더십 진단, ③ 공직리더십 교육의 중요도와 만족도로 구성
○ 공직리더십 역량 개발을 위한 활동 경험 중, 응답자들이 가장 도움이 되었다고 응답한 영역은 다양한 부서와 지부 경험(평균 4.02)
○ 교육훈련 중 '공공교육기관에서 실시하는 리더십(역량) 교육'의 평균점수가 3.49이고, '민간리더십 교육 전문기관에서 실시하는 리더십(역량)교육'의 평균점수는 3.50점으로 거의 차이가 없었음
○ 직근 상급자의 공직리더십 역량은 선행연구를 토대로 ① 인지역량, ② 대인관계 역량, ③ 전략적 관리 역량으로 나누어 측정
- 직위별로 평가한 직근 상급자의 인지역량은 과장(급)에서 평균 3.56점으로 가장 높게 나타남
- 과장(급) 공무원들은 직근 상급자의 대인관계 역량 평균점수를 3.62점으로, 계장(급) 공무원과 직원들은 3.55점으로 평가
- 과장(급)은 직근 상급자의 전략적 관리역량을 평균 3.53점으로 평가했으며 계장(급)은 평균 3.55점, 직원은 평균 3.46점으로 평가
- 모든 직급에서 직근 상급자의 전략적 관리역량 중 “추진력”에 가장 높은 평균점수를 부여했다. 하지만, 직원들은 직근 상급자의 전략적 관리역량 중 추진력 이외에도 “비전 제시”와 “전략 실행력” 모두에 동일한 평균점수를 부여
○ 리더십을 ① 포용 리더십, ② 섬김 리더십, ③ 거래적 리더십, ④ 변화적 리더십의 4가지로 구분하여 설문함
- 직근 상급자의 리더십 유형에 대해서 과장(급) 공무원, 계장(급) 공무원, 직원 모두 “포용 리더십”에서의 평균 점수가 가장 높았음
○ 공직리더십 교육의 만족도 및 중요도를 ① 인지역량, ② 대인관계 역량, ③ 전략적 관리 역량의 3가지 부문에서 설문함
- 과장(급) 공무원들은 '대인관계 역량' 교육이 가장 중요하다고 생각한 반면, 교육의 만족도는 '전략적 관리 역량' 부문에서 가장 높은 것으로 나타남
- 계장(급) 공무원들은 '전략적 관리 역량'에 대한 교육이 가장 중요하다고 생각했으며, 실제 교육의 만족도 역시 '전략적 관리 역량'에서 가장 높게 나타남
- 직원들은 '대인관계 역량'과 '전략적 관리 역량' 교육의 중요성에 4.02점의 동일한 평균점수를 부여하며 가장 중요하다고 생각했으며, 교육 만족도는 '대인관계 역량'에서 가장 높은 것으로 확인
○ 직근 상근자의 공직리더십 개발에 있어서 전반적으로 4점대를 넘지 않는 평균 응답값을 보여 우리나라 공직리더십 교육훈련의 필요성을 확인함
□ 공직리더십 교육훈련 면접분석
1. 제1차 면접조사
○ 제1차 면접조사는 총 31명을 대상으로 실시
- 공무원 교육훈련 주무부처 담당자로 인사혁신처 공무원(2명)을 면접조사
- 공무원 교육훈련 운영자 면접조사는 국가공무원인재개발원(6명), 국방대학교(2명), 세종연구소(1명), 해군리더십센터(2명), SK 리더십 개발센터(1명)에 대해 실시
- 공무원 교육훈련 강사 면접조사는 국가공무원인재개발원(6명), 국방대학교(2명), 세종연구소(1명), 해군 리더십센터(2명), SK 리더십개발센터(1명)에서 대해서 실시
- 리더십 교육훈련 전문가는 대학교수 4명을 대상으로 면접조사를 실시
- 교육훈련 수강자 면접조사 대상자는 국가공무원인재개발원(4명)과 국립외교원(1명) 교육훈련 수강 경험자를 대상으로 실시
○ 인사혁신처 교육훈련 담당자 면접조사 시사점
- 인사혁신처는 공무원 교육훈련으로서 리더십 교육훈련의 중요성을 인지하고는 있으나 인재개발과의 인원규모로는 리더십 교육훈련계획을 수립하고 개선해 나가기에는 역부족
- '공무원 인재개발 업무처리지침'이 매년 개정되어야 하나 2016년 3월 이후 현재까지 개정되지 않고 있음
- 3년이나 5년 정도의 단위로 '국가공무원 인재개발에 관한 중기 기본계획'을 수립하여 중기적 관점에서 교육훈련정책을 관리해 갈 필요하므로 중장기 인재개발계획을 수립하는 방안 검토 필요
○ 국가공무원인재개발원 담당자 면접조사 시사점
- 여전히 공직사회에서는 교육훈련에 대해 의무감에서 이수하는 경향성을 갖고 있으며, 다망한 업무도 교육훈련의 가장 큰 장애요인으로 작용
- 개인 맞춤형 리더십 교육훈련, 직위 맞춤형 리더십 교육훈련의 수요는 높음
- 국가공무원인재개발원의 연구개발센터 기능 강화 필요하며, 리더십 교육훈련 프로그램을 운영하는 부서와 연구개발센터와의 효율적, 효과적 협업 필요
- 리더십에 특화된 교육훈련 프로그램 보강이 필요한데, 공통직무역량 과정에 다양한 리더십역량향상과정을 신설할 필요
○ 국방대학교 담당자(교수 포함) 면접조사 시사점
- 국방대학교는 리더십을 중시하는 군의 특성을 반영하여 리더십 교육을 실시할 것으로 기대하였으나 실제 면접조사 결과 일반 대학교의 리더십 교육과 크게 다르지 않았음
- 군사와 안보 분야 교육에 특화되었다는 점 등을 고려할 때 군에 필요한 리더십 교육을 일부라도 실시할 필요
○ 세종연구소 담당자(강사 포함) 면접조사 시사점
- 세종연구소 '세종국가전략연수과정'에서는 리더십 교육을 실시하지 않는 것으로 나타났는데, 리더십 교육을 일부 포함시킬 필요 있음
○ 해군 리더십센터 담당자(교수 포함) 면접조사 시사점
- 해군 리더십센터는 해군의 계급별 리더십 핵심역량을 도출하고, 그러한 리더십 핵심역량에 따른 리더십 교육을 실시함으로 계급별 리더십 파이프라인 구축을 위해 노력
- 교육효과를 위한 사례 발굴, 교재 발간 등 다양한 노력을 하고 있으며, 리더십 스킬 교육을 통해서 현장에서 즉시 적용 가능한 역량을 갖출 수 있도록 유도하고 있음
○ 서울특별시 인재개발원의 리더십 교육 면접조사 시사점
- 서울특별시 인재개발원는 직위별, 직급별 리더십 교육훈련 프로그램을 체계적으로 실시하고 있으며, 프로그램 개발을 외부 위탁하면서도 관리가 되는 것은 팀별로 교육학을 전공한 전문경력관을 1명씩 배치되어 전문성을 확보
○ SK 리더십개발센터 담당자 면접조사 시사점
- SK 리더십개발센터는 리더십 역량 진단 결과를 개인에게 피드백하여 본인의 개선 필요점을 파악하고, 스스로 역량을 개발할 수 있도록 지원
2. 제2차 면접조사
○ 제2차 면접조사는 공무원 교육훈련 이수자에 대한 면접조사에 집중하였고, 2019년 9월 23일에서 10월 1일 기간 동안에 총 10명을 면접조사 실시
○ 국가공무원인재개발원 고위정책과정 교육생 면접조사 시사점
- 43주로 진행되는 고위정책과정 교육훈련은 장기교육으로서 강점을 최대한 살릴 수 있도록 할 필요가 있는데, 현장학습이나 참여식 교육훈련 프로그램을 추가하고, 보다 체계적이고 밀도 있게 교육운영을 할 필요
- 리더십 교육훈련의 효과성을 높이기 위해서는 한 두 시간의 리더십 교육훈련을 단발성으로 실시하기 보다는 체계화 된 리더십 교육훈련 프로그램을 수일 동안 운영할 필요
- 새롭게 입직하는 공무원들의 가치관이 기존 세대들과 다르다는 점을 인식하고 기존 공무원들이 그에 맞춘 의사소통능력을 갖출 수 있도록 교육훈련이 실시될 필요
- 교육훈련에 교육생들이 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 교수법 개발 필요
○ 국가공무원인재개발원 신임국장과정 이수자 면접조사 시사점
- 신임국장과정의 교육훈련의 프로그램 내용, 교수법, 기간, 이수시기에 대해서는 대체적으로 만족스러워함
- 국장들이 조직관리를 하고 직무를 수행하는 데 있어서 어려움을 안고 있으며, 갈등상황에 놓일 가능성이 적지 않음을 예상되며, 이들을 위한 리더십 역량 개발이 절실히 필요
○ 국가공무원인재개발원 신임과장과정 이수자 면접조사 시사점
- 과장급을 대상으로 한 제2차 면접조사에서 과장급들이 '의사소통', '이해관계조정', '상황인식/판단력', '동기부여' 등을 핵심적 리더십 역량이라고 생각하고 있음을 알 수 있었음
- 개인 리더십 역량의 강점과 약점은 개인별로 다르기 때문에 핵심적 리더십 역량은 해당 직위자들이 모두 갖추도록 하면서 그 외의 역량에서는 개인별 강점은 살리고, 약점은 보완하는 형태의 리더십 개발이 필요
- 과원들에게는 '의사소통' 역량과 더불어 과원들과 협력하는 자세를 갖추도록 하는 교육훈련이 필요해 보이며, 아울러서 과장 등 관리자들에게도 이전에 비해 다른 가치관을 갖고 있는 직원들과 소통을 잘할 수 있도록 하는 교육훈련도 필요
○ 국가공무원인재개발원 원장 경험자 면접조사 시사점
- 공무원 교육훈련을 리더십 파이프라인에 따라서 교육훈련 프로그램을 설계하고, 그것을 토대로 실제 교육훈련이 실시
- 공무원 교육 파트, 외국공무원 교육 파트, 연구개발 파트 등 세 세트가 균형을 잘 잡을 필요가 있으며 그러기 위해서는 연구개발 파트가 더 보완될 필요
- 범정부적 차원에서 5년이나 10년 단위의 중기 공무원 인재개발계획의 수립이 필요
□ 리더십 교육프로그램 사례 조사
○ 파이프라인이 존재하는 삼성의 리더십 교육훈련 과정을 통하여 리더십 교육훈련의 관리 차원에 대한 시사점을 고찰. 둘째, 현장 중심으로 CEO가 직접 진두지휘하는 리더십 교육훈련으로 알려진 General Electronics (GE)의 리더십 교육훈련을 탐구. 마지막으로 Center for Creative Leadership사례를 통하여 시작 전후가 유기적으로 연결된 교육과 교육생이 주인이 되어 깨달음을 강조하는 리더십 교육훈련을 분석
4. 결론 및 정책대안
□ 공직리더십 교육훈련 운영체제 개선안
○ 공직리더십 교육훈련 위상 강화
- 공무원 교육훈련에 있어서 리더십 교육훈련의 위상을 보다 명확히 제시하고 리더십 교육훈련을 강화할 필요
- 「공무원 인재개발법」이나 「공무원 인재개발법 시행령」에서 리더십 관련 조항을 명확하게 서술하는 것이 필요
- '기본교육훈련'이라는 과정에 포함되어 있는 '리더십 교육훈련'의 위상을 명확히 하여야 할 것이며, 직위별로 필요한 리더십 역량을 분석하고, 그러한 역량이 개발될 수 있도록 인재개발을 해야 함
○ 공직리더십 교육훈련기반 강화
- 각 직위 혹은 직급별로 요청되는 리더십 핵심역량을 토대로 하여 리더십 모델을 구축하여, 그에 기반한 리더십 교육프로그램을 설계하고, 적용하는 노력이 필요
- 리더십 교육훈련 프로그램을 운영하는 부서와 연구개발센터와의 효율적, 효과적 협업 필요
- 표준 공직리더십 교육훈련 프로그램을 개발 후 사내외 강사를 육성하여 어떤 강사가 강의를 하더라도 개인에 따른 개인차를 줄이고 표준화된 공직리더십 교육훈련 실시체제 구축
○ 공직리더십 교육훈련 주무부처의 역할 강화
- 인사혁신처의 인재개발 사무를 효과적이고 원활하게 수행하기 위해서는 적어도 인재개발 사무를 2개 과 정도가 담당할 필요
- 인사혁신처 내 다른 유사 혹은 관련 업무를 모아서 인재개발 사무를 주된 사무로 하는 '인재개발국' 과 같은 명칭으로 국을 설치하는 방안도 고려할 필요
- 인사혁신처 소속의 전문연구기관을 설치하거나 인재개발을 전문으로 연구하는 연구기관을 지정하여 긴밀한 협력관계를 유지할 필요
- 인사혁신처 처장이 차관급 정무직인데, 인사혁신처의 소속기관인 국가공무원인재개발원 원장도 차관급 정무직으로 직제 상 동급임. 인사혁신처 처장의 직급을 상향조정하거나 국가공무원인재개발원 원장의 직제를 하향조정하거나 하여 중앙행정기관과 그 소속기관의 위계를 조정할 필요
- 교육훈련에 전문성이 있는 공무원이 해당 업무를 안정적으로 담당하는 체제를 유지할 필요
- 「공무원임용령」과 「공무원임용규칙」에서는 중장기 인력관리계획을 수립하도록 규정하고 있는데, 이와 유사하게 혹은 통합하여 중장기 인재개발계획을 수립하는 방안을 검토
○ 교육훈련 선택권 확대로 책임성과 동기부여 증진
□ 공직리더십 교육훈련 프로그램 개선안
○ 경력단계별 리더십 파이프라인 교육훈련 내실화
- 리자급 공직자의 생애주기에 따른 직위별·직급별 교육체계 구축이 이제 막 완성된 단계로서 경력단계별로 체계화 된 리더십 교육훈련 프로그램을 발전시켜서 그 효과성을 인정받을 수 있도록 지속적인 개선 필요
○ 공직리더십 교육훈련 확대 및 다양화
- 리더십에 특화된 교육훈련 프로그램 보강이 필요함. 예를 들어서 공통직무역량과정에 다양한 리더십역량향상과정을 신설할 필요
○ 의사소통과 이해관계조정 역량 강화 프로그램 확대
- 과장이나 국장들은 '의사소통', '이해관계조정' 등을 핵심적 리더십 역량으로 인식하고 있음
- 과원들에게는 '의사소통' 역량과 더불어 과원들과 협력하는 자세를 갖추도록 하는 교육훈련이 필요
- 공직에 처음 입문하는 비교적 젊은 9급, 7급, 5급 신규 공무원들의 학습태도, 가치관, 의사소통방식 등에 대한 분석을 통해서 교수법(게이미피케이션 등)이나 학습환경(ICT 기반 쌍방향 소통 강의실 등) 변화를 지속적으로 추진
○ 참여형 공직리더십 교육훈련 프로그램 확대
- 현장학습이나 참여식 교육훈련 프로그램을 추가하고, 보다 체계적이고 밀도 있게 교육운영을 할 필요
- 교육훈련에 교육생들이 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 교수법이 개발되어야 할 것이며, 강사들도 그러한 수법을 잘 익힐 수 있도록 교육을 받을 필요
- 교육훈련 프로그램 내용도 교육생이 참여할 수 있는 형태로 구성될 필요
□ 공직리더십 교육훈련 연구개발체계 개선안
○ 연구개발조직 인력 확대 및 내실화
- 교수요원에 대해 안정적 강의 및 연구 환경 위한 신분이나 처우 강화
○ 연구개발조직과 교육훈련 운영조직과 협업
- 국가공무원인재개발의 리더십 교육훈련 프로그램을 운영하는 부서(리더십개발부 내 신규자교육과, 관리자교육과, 전문역량교육과)와 연구개발센터와의 효율적·효과적 협업은 매우 중요
- 글로벌교육부(글로벌교육과) 간의 협업도 함께 개선될 필요
○ 공무원 교육훈련 거버넌스 활성화
- 우리나라 공무원 리더십 연구개발규모를 확충하고, 공공기관, 학계 및 민간 영역과 협력에 기반한 거버넌스 구축 필요
○ 공직리더십연구 지원 및 활성화
- 교육현장과 호흡하면서 공직리더십 교육수요의 변화에 맞추어 적시에, 그리고 지속적으로 연구개발이 이루어질 수 있는 체계
- 공직리더십연구를 활성화 위해서는 행정학계 등 공공정책을 연구하는 학회가 공직리더십연구에 관심을 갖도록 협력하고 지원할 필요
- 국가가 공직리더십연구를 전문적으로 하는 연구기관을 전문연구기관으로 지정하여 공직리더십연구에 대한 관심을 유도할 필요
□ 공직리더십 교육훈련 법령 개선안
○ 공무원 교육훈련에 있어서 리더십 교육훈련의 위상을 보다 명확히 제시하기 위해서 「공무원 인재개발법」이나 「공무원 인재개발법 시행령」에 리더십 관련 조항을 명확하게 규정할 필요
- 예를 들어서 「공무원 인재개발법」 제1조 법의 목적 조항에 '리더십역량 강화' 등의 문구를 삽입하거나, 「공무원 인재개발법 시행령」 제7조에서 '기본교육훈련' 조항에 '리더십 교육훈련'을 삽입
○ 「공무원 인재개발법」에서 '교육훈련'이라는 용어를 전면 삭제하든지, 그것이 어렵다면 '교육훈련'과 '인재개발'의 개념 구분을 명확히 할 필요
○ 「인사혁신처와 그 소속기관 직제」에 '공무원 인재개발제도의 연구·개선 및 관련 법령의 운영', '공무원 국내외 인재개발계획의 수립 및 운영' 등의 업무를 '인사관리국'과 별도의 국이 담당하도록 개정를 검토할 필요
○ 법령에 공직리더십 교육훈련기관의 연구개발 기능 확대를 명시함과 동시에, 공직리더십 전문연구기관을 국가가 지정할 수 있는 근거를 마련할 필요
5. 기대효과
□ 공직리더십 교육훈련 실태조사를 통한 공직리더십 이론 발전에 기여
○ 공직리더십 교육 실태조사 분석 결과를 제시함으로써 공직리더십 연구발전에 기여
□ 효과적 공직리더십 교육훈련 개선에 기여
○ 우리나라 공직리더십 교육훈련 실태분석 결과와 우수 리더십 교육훈련사례 분석결과를 토대로 공직리더십 교육훈련 개선방안을 제시함으로써 효과적인 공직리더십 교육훈련에 기여


The purpose of this report is to examine Korea's current situation regarding its leadership education training system and to investigate areas and policies of improvement. Since the Amendment to the State Public Officials Act on the 25th December 2015, the Ministry of Personal Management (MPM) has shifted its training focus from knowledge, skills, and application capabilities to the comprehensive development of people of virtue (In-Jae). While the MPM is responsible for planning and managing the education training programs and projects, the reporting organization, called the National Human Resources Development Institute (NHRDI), executes such programs and projects. Among the emphasized capabilities, leadership has been raised as one crucial areas. For example, independently designed programs on leadership have been implemented through programs called 'Civil Leadership Education Training,' and 'Education Training for Candidates for Senior Executive Services.' However, these programs have been pointed for being limited due to their heavier focus on preparation for evaluation and promotion.
Theoretically speaking, the literature on leadership has been evolving constantly in every aspect from leadership's conceptualization to theorization. Originating in research on the private sector, the literature regrading public leadership has specified the five following characteristics that should be included and formalized into a training course by an authoritative institute, a support program for employees at public organizations, a program suited for balancing internal and external environmental changes, promoting the incentivization of public services for public good and virtue, and technical productivity. As an initial study to investigate Korea's public leadership education training system, this report has narrowed down public leadership capabilities into three major areas that include cognitive capabilities, interpersonal skills, and strategic management capabilities.
Methodologically, this report has adopted mixed methods that encompass a wide range of the research goals and procedures. In particular, it has adopted survey analysis, qualitative interviews, and case studies of exemplary leadership education training programs. First, the survey questionnaires captured the perceptions of 413 civil servants in the central government, with respect to the importance of public leadership capabilities in the three above-mentioned areas. Second, qualitative interviews were conducted with 41 civil servants who are education training programmers, lecturers, and participants. Case studies have centered on three exemplary leadership education training programs that are run by Samsung Electronics, General Electronics, and the Center for Creative Leadership (CCL).
As a result of survey analysis, survey respondents have found interactions with civil servants at the other ministries and agencies as the most pivotal capability to learn from the education training program. From the interviews, the meaning and key elements of public leadership have been documented different between mangers and directors, due to their organizational position. While managers have raised communication skills as an important area of concern for talking with their followers, directors have found it less important than skills to run the team systematically. Through case studies, this report has emphasized participant- and field-centered public leadership programs from the private sector, resulting in an exploration of how to increase the ownership of participants in the education training programs themselves for a more effective impact.
In conclusion, this report makes policy recommendations for the four following areas: legal provisions on public leadership education training, operations, programs, and research and development.

3정보공개제도의 발전방안 연구: 공공기관의 소극적 행태와 청구인의 오남용을 중심으로

저자 : 윤광석 ( Yoon Kwang Seok )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-574 (574 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 등장배경
○ 정보의 공개는 국가가 보유하고 있는 정보를 공개함으로써 국민의 알권리 향상, 정부 운영의 투명성을 제고 등 민주주의 실현을 위해 필수적인 제도 중 하나임.
- 이는 국가 및 정보의 주인이 국민임을 상기, 투명성을 확보하여 정부의 부정·부패를 방지할 수 있는 수단
- 우리 정부는 정보공개제도의 중요성을 인식, 1996년 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 제정 이후 지속적인 노력 수행
- 그러나 관련 전문가들은 정보공개와 관련하여 국민들이 체감하는 질적 측면의 점검 필요성을 주장
- 정부는 여러 법적, 제도적, 실무적 대안들을 강구하고 있음
- 그럼에도 불구하고 가장 해결하기 어려운 문제는 공공기관의 소극적인 정보공개행태와 일부 정보공개 청구인의 제도에 대한 오남용 행태임
□ 연구의 필요성
○ 기존 연구들은 정보공개의 영향요인 등 이론적인 연구, 제도의 문제점 및 개선방안에 초점
○ 즉 다음과 같은 측면에서 본 연구의 차별성이 존재
- 공공기관의 소극적인 정보공개행태와 일부 청구인의 청구권 오남용의 의미와 성립요건 파악
- 이러한 문제에 대한 실제 사례를 수집, 분석하여 구체적인 현황 및 실태 제시
- 해외 관련 사례와 그 대응을 수집, 분석하여 시사점 도출
- 정보공개제도를 발전시킬 수 있는 정책적 대안의 개발 및 제시
2. 이론적 배경
□ 정보공개제도
○ 정보공개제도의 의의
- 국민의 알권리 보호, 국정운영 참여 기회 보장, 정부의 투명성 제고 등 민주주의의 근간
- 국가기관·지방자치단체 등 공공기관이 업무 수행 중 생산·접수하여 보유·관리하는 정보를 국민에게 공개함으로써, 국민의 알권리를 보장하고 더 많은 정보를 바탕으로 국정운영에 대한 참여를 유도하기 위한 제도
○ 정보공개 청구권자, 청구방법, 처리절차
- 청구권자는 국민으로서 미성년자, 재외국민, 수형자, 법인, 권리능력이 없는 사단·재단, 외국인으로서 국내에 주소를 둔 거주자, 학술연구 목적을 위한 일시 체류자, 국내에 사무소가 있는 법인 및 단체까지도 포함
- 정보공개의 의무를 지니는 기관은 중앙 및 지방자치단체, 공공기관, 각급 학교, 지방공기업, 특수법인 등
○ 정보공개 청구방법
- 온라인 또는 오프라인으로 가능, 해당 정보를 보유하고 있는 기관에 정보공개청구서를 작성하여 제출
- 해당 공공기관은 청구를 받은 날로부터 10일 이내에 공개 여부를 결정해야 함. 부득이한 사유가 있는 경우 10일의 범위에서 결정기간을 연장 가능(정보공개법 제11조 제2항)
○ 정보공개 방식 및 평가
- 현재 우리 정부는 사전정보공표, 원문정보공개, 청구에 의한 정보공개 등 세 가지 방법으로 정보공개제도를 운영
- 사전정보공표란 정보공개 청구 이전에 정보를 선제적·능동적 공개하는 것으로서 비공개 대상 정보 이외에 국민이 알아야 할 필요가 있는 정보를 각 기관의 홈페이지를 통하여 공개하는 것
- 원문정보공개란 공무원이 업무 중 생산한 정보를 공개 문서에 대해 별도의 청구가 없더라도 정보공개시스템을 통해 공개하는 제도
- 매년 정보공개제도의 평가를 통해 운영현황과 성과를 점검, 결과에 따라 일부 미흡기관의 경우 컨설팅 권유
□ 공공기관의 소극적 정보공개행태
○ 의미
- 정보공개제도의 목적을 실현하는데 부정적인 영향을 미치는 어떤 행위도 포함하는 것
- 본 연구에서 말하는 '소극적인'이라는 의미는 사전적인 의미의 '소극적인' 뿐만 아니라 정보공개제도를 '올바르게 이행하지 않는' 모든 행위를 포함
○ 유형
- 선행연구 분석을 통해 공공기관의 소극적인 정보공개행태를 대분류(부문), 중분류(요인), 그리고 소분류(구체적 변수인 소극적 행태)까지 체계적으로 분류
□ 청구인의 정보공개청구권의 오·남용
○ 의미
- 정보공개청구권 오용이란 정보공개청구권 본연의 목적에서 벗어나는 행위
- 정보공개청구권 남용이란 허용된 권리의 범위를 벗어나 지나치게 권리를 행사하는 것
- 제도의 오남용행태는 위법한 정도까지는 아니지만 부적절한 행위까지도 포함
- 또한 일반 국민들의 선량한 양심이나 상식, 또는 사회적으로 용납할 수 있는 범위를 넘어서는 행위도 포함
○ 유형
- 선행연구 분석을 통해 일부 청구인의 정보공개제도 오남용행태를
3. 연구결과 (사례조사, 델파이조사, 설문조사 결과)
□ 일반국민 대상 사례조사 결과
○ 공공기관의 소극적인 정보공개행태 경험 조사결과
- '포괄적인 근거로 비공개'하는 경우를 전체 376명 중 58명(15.43%)이 경험한 것으로 나타나 가장 많았으며, 그 다음으로 '잘못된 근거로 정보공개를 거부'(45명, 11.97%), '장기지연 또는 적절한 안내 없이 처리기한 경과'(24명, 6.38%), '정보공개 관련 지식 부족'(19명, 5.05%), '전화로 필요 없이 청구목적을 묻거나 청구취소 종용'(17명, 4.52%)/'정보 보유사실을 감추는 행위'(17명, 4.52%), '청구인이 원하는 형태의 공개 거부'(15명, 3.99%) 순으로 나타남
○ 소극적인 정보공개행태의 원인 및 대응방안 조사결과
- 가장 많은 이유로 꼽은 것은 '책임 회피'(63명, 16.76%)이며, 그 다음으로 '조직문화'(15명, 3.99%), '조직 및 인력 부족'(12명, 3.19%)/'부가업무로 인식'(12명, 3.19%), '무사안일'(11명, 2.93%) 순으로 나타남
- 대안으로는 '위법한 행위에 대한 법적 제재'(34명, 9.04%)를 가장 많이 꼽았으며, 그 다음으로 '공무원 대상 홍보 및 교육 활성화'(14명, 3.72%), '정보공개 매뉴얼'(10명, 2.66%)/'조직 및 인력 보강'(10명, 2.66%)/'평가체계 구축'(10명, 2.66%), '인센티브 마련'(7명, 1.86%) 순으로 나타남
○ 그 밖의 소극적인 정보공개행태 조사결과
- 가장 많이 경험한 그 밖의 소극적인 정보공개행태는 '허위 정보의 제공'(전체 376명 중 16명, 4.26%)으로 나타났으며, 그 다음이 '회피목적의 타기관 이첩'(13명, 3.46%), '훈계나 비난'(11명, 2.93%), '단순 가공 부존재 처리'(10명, 2.66%) 순으로 나타남
○ 소극적 정보공개행태에 대한 대안으로서 제재조항신설 동의여부 조사결과
- 일반국민 153명(48.9%)이 동의하는 것으로 나타났으며, 19명(6.1%)은 반대하는 것으로 나타남
○ 소극적 정보공개행태 유형별 경험여부 조사결과
- 경험 비율이 가장 높은 행태의 유형은 “법에서 정하는 비공개 사유를 자의적으로 또는 부당하게 넓게 해석하여 비공개 결정하는 경우”로 172명(55.0%)이 경험을 응답하였으며, 다음으로 “법정 기한 내에 충분히 공개할 수 있음에도 불구하고 기간연장 후 만료일에 공개하는 경우”는 152명(48.6%)이, “청구인에게 전화를 걸어 타당한 이유 없이 청구이유나 청구취지, 활용목적 등을 묻는 경우”는 144명(46.0%)이, “청구한 정보가 아닌 다른 정보를 제공하고, 공개결정으로 처리하는 경우”는 137명(43.8%)이 직접 경험했다고 응답함
□ 공무원 대상 사례조사 결과
○ 청구인의 청구권 오남용행태 경험 조사결과
- 응답자들이 가장 많이 경험한 오남용행태는 '반복청구'로서 전체 386명 중 163명(42.23%)이 경험하였고, 그 다음으로 '청구범위 과도'(97명, 25.13%), '금전적 이익추구'(52명, 13.47%), '민원성 분풀이'(51명, 13.21%), '과다 청구'(48명, 12.44%), '특정인에 대한 보복'(34명, 8.81%) 순으로 나타남
○ 청구권 오남용행태에 대한 대응방안 조사결과
- 대응방안 중 가장 많은 응답을 한 것은 '청구인 일정 비용 부담'로 전체 386명 중 149명(12.69%)이 해당 대안을 꼽았고, 그 다음으로 '정보공개 청구 횟수 제한'(48명, 12.44%), '절차적 요건을 명확히 하는 법제 정비 및 매뉴얼 마련'(47명, 12.18%), '제도 취지와 거리가 먼 오남용 제한'(42명, 10.88%), '정부 DB 정비 및 정보의 분류체계 합리화'(35명, 9.07%), '악의적 청구에 대한 재제 및 형사고발'(31명, 8.03%) 순으로 나타남
○ 그 밖의 청구권 오남용행태 조사결과
- 가장 많이 경험한 그 밖의 청구권 오남용행태는 '지극히 개인적인 이유의 청구'로서 전체 386명 중 73명(18.91%)이 겪은 것으로 나타났으며, 그 다음으로 '단순 욕설 및 협박'(32명, 8.29%), '행정심판청구 협박'(28명, 7.25%), '정보공개제도의 몰이해'(27명, 6.99%)순으로 나타남
○ 청구권 오남용행태에 대한 대안 동의여부 조사결과
- 오남용이 성립되는 건에 대하여 자체종결처리하는 방안에 대하여 공무원 216명(55.8%)이 동의하는 것으로 나타났으며, 19명(4.9%)은 반대하는 것으로 나타남
- 일정 요건을 정해놓고 오남용자에 해당되는 청구인의 청구권을 일정한 기간 동안 제한하는 방안에 대하여 공무원 207명(53.5%)이 동의하는 것으로 나타났으며, 17명(4.4%)은 반대하는 것으로 나타남
- 정보공개청구 수수료를 현실화하는 방안에 대하여 공무원 163명(42.1%)이 동의하는 것으로 나타났으며, 42명(10.9%)은 반대하는 것으로 나타남
○ 청구인의 오남용행태 유형별 경험여부 조사결과
- 경험 비율이 가장 높은 행태의 유형은 “관련 문서 일체 등 다량의 정보를 청구하여 업무에 현저한 지장을 초래한 경우”(320명, 82.7%)로 나타났으며, 다음으로 “정당한 이유 없이 단기간 내에 여러차례에 걸쳐 반복적으로 정보공개를 청구한 경우”는 306명(79.1%) 이, “다른 민원을 제기하였다가 원하는 목적을 이루지 못해 보복성으로 정보공개를 청구하는 경우”는 261명(67.4%)이, “사무 처리의 능률을 감소시키거나 사무 처리를 마비시키기 위한 목적으로 정보공개를 청구한 경우”는 244명(63.0%)이 직접 경험했다고 응답함
□ 전문가 델파이 조사 결과
○ 공공기관의 소극적인 정보공개행태 동의 조사결과
- 정보부존재 및 처리 관련 조항 미흡의 경우, ②고의적 정보 부존재처리, ①임의적 정보 부존재 처리, ③정보 미생산/미등록 순 동의 결과 도출
- 부적절한 결정에 대한 제재 조항 부재의 경우, ⑤고의적 부분공개, ③중요내용 누락, ④포괄적 회피, ①비공개 근거조항 부적절), ②허위통보, ⑥근거제시 미흡, ⑧고의적 공개회피, ⑦부분공개 미이행, ⑩고의적 정보 왜곡, ⑨고의적 공개 지체 순 동의 결과 도출
- 교육 미흡의 경우, ①전문성 미흡, ②전문인력 부재 순 동의 결과 도출
- 운영 미흡의 경우, ①처리기한 경과, ②청구처리 지연, ⑥임의적 종결처리, ④제공형태 변경, ③공개방법 변경, ⑦이송의무 불이행, ⑤정보 미가공 순 동의 결과 도출
- 제도의 중요성에 대한 인식/의식 부족의 경우, ①취하종용, ③심리적 압박 및 훈계, ②취하종용 및 회유, ④인터넷 사이트 안내조치 순동의 결과 도출
○ 소극적인 정보공개행태 원인과 대응방안 인식 조사결과
- 원인의 경우, ④공개로 인한 책임, ①부가적인 업무로 인식, ⑤권위주의/폐쇄적 조직문화, ⑥제재조항 부재, ⑦비공개조항의 불명확성, ②과중한 정보공개청구 처리 업무, ③공무원의 정보공개 관련 전문적 지식 순 인식 결과 도출
- 대응방안의 경우, ④정보공개 관련 내부 지침, 매뉴얼 갱신, ⑩내부지침, 가이드라인 개선, ⑭평가제도에 반영, ⑨정보부존재처리 관련규정 개선, ⑫사전정보공개 고도화, ⑬인센티브 제도 마련, ①교육 및 훈련 강화, ⑦정보공개심의위원회 비율, ⑧전담인력, ⑥정보공개전담 부서 설치, ⑪청구권 오남용자 제한, ③전문강사 육성, ②전문기관 설립, ⑤담당자 처벌 순 인식 결과 도출
○ 소극적인 정보공개 성립요건 인식 조사결과
- 성립요건의 경우, ②고의성, ④부적절성, ①자의성(법령/규정 해석에 대한 자의성), ③불성실성(성실의무 준수 여부), ⑤비밀성(비밀주의 성향) 순 인식 결과 도출
○ 청구권 오남용행태 동의 조사결과
- 정보공개청구의 형식적 요건 부재의 경우, ③반복청구, ①대량청구, ④범위과도, ②과다청구, ⑤기간과도, ⑥중복청구, ⑦무관청구 순 동의 결과 도출
- 오남용 관련 조항 부재의 경우, ⑤위협/비방, ③보복성 청구, ④민원성 청구, ②무형적 사익추구, ①경제적 사익추구 순 동의 결과 도출
- 불복 절차의 경우, ①불복구제절차 남용이 평균 3.05의 동의를 얻음
- 수수료 비현실성의 경우, ①청구 후 미수령, ②청구 후 취하 순 동의결과 도출
- 제도 이해 부족의 경우, ②제도오해, ①단순질의 순 동의 결과 도출
○ 청구인의 청구권 오남용 원인과 대응방안 인식 조사결과
- 원인의 경우, ⑤제도이해 부족, ②오남용 관련 규정 부재, ⑥홍보부족, ①정보공개청구의 형식적 요건, ⑦경제적 또는 무형적 이익 추구, ③불복구제절차 미흡, ④수수료의 비현실성 순 인식 결과 도출
- 대응방안의 경우, ⑧체계적 분류, ⑦안내절차 추가, ⑭홍보강화, ⑩수수료 선납 제도화, ②오남용 관련 조항 신설, ⑬오남용 신고창구 마련, ①정보공개의 형식적 요건 강화, ⑤불복구제절차 개선, ⑨후평가제도 도입, ③자체종결규정마련, ④청구권 일시제한, ⑪반복청구 방지, ⑫수수료 현실화, ⑥수감기간 내 청구권 제한 순 인식 결과 도출
○ 청구권 오남용 성립요건 인식 조사결과
- 성립요건의 경우, ⑤위법성, ③분풀이/보복성, ⑦고의성, ②청구의 사회적 수용가능성, ⑥인지성, ①청구의 물리적 수용가능성, ④민원성 순 인식 결과 도출
□ 공무원 대상 설문조사 결과
○ 일부 청구인의 정보공개제도 오남용행태 현황
- 법·제도 요인 경험 현황
· 중복청구가 83.6%로 가장 많았으며, 다음으로는 범위과도(82.0%), 과다청구(79.7%) 등의 순으로 나타남
· 경험횟수로는 무관청구가 평균 22.5회로 가장 많았으며, 중복청구(21.3회), 과다청구(19.5회) 등의 순으로 나타남
- 운영 및 홍보 요인 경험 현황
· 운영 요인에서는 청구 후 미수령이 51.6%로 평균 12.4회 경험한 것으로 나타남
· 홍보 요인에서는 단순질의가 78.5%로 평균 15.4회 경험한 것으로 나타남
○ 일부 청구인의 정보공개제도 오남용행태 인식
- 법·제도 요인 결과
· 보복성 청구가 4.68점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로는 정보공개 청구의 형식적 요건 부재의 과다청구(4.66점), 오남용 관련 조항 부재의 위협/비방(4.66점) 등의 순으로 나타남
- 운영 및 홍보 요인 결과
· 운영 요인의 청구 후 미수령이 4.19점, 홍보 요인의 제도오해가 4.16점으로 가장 높게 나타남
○ 정보공개제도 오남용 원인분석
- 오남용규정 부재가 4.76점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 형식적 요건(4.54점), 제도이해 부족(4.42점) 등의 순으로 나타남
○ 오남용 성립요건
- 분풀이/보복성이 4.77점으로 가장 높게 나타났으며, 고의성(4.67점), 위법성(4.56점), 인지성(4.51점) 등의 순으로 나타남
○ 일부 청구인의 정보공개제도 오남용행태에 대한 정책대안
- 법/제도의 하위 요소 중 하나인 자체종결 규정 마련이 4.62점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로는 청구권 일시 제한(4.59점), 오남용 신고창구 마련(4.58점), 오남용 관련 조항 신설(4.57점), 반복청구 방지(4.56점) 등의 순으로 나타남
○ 일부 청구인들의 정보공개청구권 오남용 상황 인식
- 응답자의 95.7%가 현재 일부 청구인들의 청구권 오남용이 업무에 지장을 미칠 정도로 심각한 상황이라는 것에 동의하는 응답을, 1.6%는 동의하지 않는 응답을 한 것으로 나타남
○ 정부의 정보공개청구권 오남용 대응에 대한 인식
- 응답자의 5.5%가 현재 정부가 일부 청구인들의 청구권 오남용에 대해 효과적으로 대응하고 있다는 것에 동의하는 응답을, 76.6%는 동의하지 않는 응답을 한 것으로 나타남
○ 정부의 정보공개제도 운영 적절성
- 응답자의 16.4%가 전반적으로 정부가 정보공개제도를 적절하게 운영하고 있다는 것에 동의하는 응답을, 47.7%는 동의하지 않는 응답을 한 것으로 나타남
□ 일반국민 대상 설문조사 결과
○ 공공기관의 소극적 정보공개행태 현황
- 법·제도 요인 경험 현황
· 비공개 근거조항 부적절이 73.8%로 가장 많았으며, 다음으로는 중요내용 누락(73.4%), 임의적 정보 부존재 처리(71.8%) 등의 순으로 나타남
· 경험횟수로는 허위통보가 평균 6.1회로 가장 많았으며, 포괄적 회피(6.0회), 비공개 근거조항 부적절(5.5회) 등의 순으로 나타남
- 운영 및 조직문화 요인 경험 현황
· 운영 요인에서는 전문성 미흡이 58.9%로 가장 많았으며, 조직문화 요인에서는 심리적 압박 및 훈계가 52.8%로 가장 많은 것으로 나타남
· 경험횟수로는 운영 요인의 임의적 종결처리가 평균 6.0회로 가장 많았으며, 청구처리 지연(5.4회), 전문성 미흡(4.2회), 심리적 압박 및 훈계(4.2회) 등의 순으로 나타남
○ 공공기관의 소극적 정보공개행태 인식
- 법·제도 요인 결과
· 임의적 정보 부존재 처리가 4.42점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로는 비공개 근거조항 부적절(4.41점), 근거제시 미흡(4.21점) 등의 순으로 나타남
- 운영 및 조직문화 요인 결과
· 운영 요인에서는 청구처리 지연이 4.01점으로 가장 높게 나타남
· 조직문화 요인에서는 심리적 압박 및 훈계가 3.96점으로 가장 높게 나타남
○ 공공기관의 소극적 정보공개행태 원인분석
- 법·제도 요인 결과
· 부적절한 결정에 대한 제재조항 부재가 4.52점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 정보공개법상 비공개 대상 정보의 불명확성(4.35점), 문서 생산 및 관리조항 부재(4.30점) 등의 순으로 나타남
- 운영 요인 결과
· 평가제도 미흡이 4.21점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 정보 공개 담당자의 전문성 미흡(3.68점), 전문기관 부재(3.43점) 등의 순으로 나타남
- 문화 요인 결과
· 조직 문화가 4.38점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 홍보 미흡(3.97점), 교육 미흡(3.83점) 등의 순으로 나타남
○ 공공기관의 소극적 정보공개행태에 대한 정책대안
- 법·제도 요인 결과
· 정보 부존재 처리 근거 마련이 4.52점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 비공개 대상정보 정비(4.51점), 부적절 행태 제재조항신설(4.46점) 등의 순으로 나타남
- 운영 요인 결과
· 기록물 관리 강화가 4.34점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 정기적 평가 강화(4.19점), 정보공개심의회 운영 강화(4.10점), 전문적 컨설팅 수행(4.08점) 등의 순으로 나타남
- 문화 요인 결과
· 전문적 교육 강화가 4.22점으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 리더십 강화(4.21점), 정보윤리/도덕성 교육 강화(4.12점), 홍보강화(3.74점) 등의 순으로 나타남
○ 정보공개제도에 대한 만족 수준
- 응답자의 26.2%가 정보공개제도에 만족한다는 긍정적인 평가를, 48.8%가 만족하지 않는다는 부정적인 평가를 한 것으로 나타남
○ 공공기관의 소극적 정보공개행태에 대한 상황 인식
- 응답자의 67.7%가 현재 일부 공공기관의 소극적 정보공개행태가 제도의 운영에 지장을 줄 정도로 심각하다는 것에 동의하는 응답을, 13.7%는 동의하지 않는 응답을 한 것으로 나타남
○ 정부의 소극적 정보공개행태의 대응에 대한 인식
- 응답자의 8.9%가 현재 정부가 일부 공공기관의 소극적인 정보공개행태에 대해 효과적으로 대응하고 있다는 것에 동의하는 응답을, 71.4%는 동의하지 않는 응답을 한 것으로 나타남
4. 결론 및 정책대안
□ 공공기관의 소극적 정보공개행태 개선을 위한 정책 제안
○ 법·제도 부문의 정책제언
- 허위통보 관련 개선 방안<이의신청제도 개선>
· 많은 국민들이 허위통보를 경험, 그것을 소극적 행위로 인식
· 별도의 인터뷰 결과, 청구한 내용과 다른 정보를 제공한 후 공개 처분한 사례가 있는 것으로 파악
· 따라서 정부는 실수로 청구한 내용과 다른 파일을 입력하거나, 실수로 사실과 다른 공개처분결정을 입력한 경우를 제외하고, 허위입력 등 부적절한 정보공개결정을 적절히 다룰 수 있는 관련 법률의 개정을 제안
- 제재 관련 조항 추가를 통한 개선 방안
· 미국의 경우 공공기관 및 공직자에 대한 민사적·형사적 제재 규정이 있고, 정보공개법을 위반한 공직자에 대한 징계처분 규정이 존재
· 따라서 정보공개법에 소극적인 정보공개행태를 보이는 정보공개담당자에 대한 제재를 규정하는 관련 조항의 추가를 제안
· 다만 국가공무원법은 민형사상 벌칙조항이 아닌 징계와 관련된 내용을 규정하고 있기 때문에, 이를 준용하여 민형사상 벌칙조항이 아닌 징계조항을 마련할 것을 제안
· 이 대안은 민·형사상의 책임을 묻지 않기 때문에 공무원 및 공공기관 직원의 반발 및 사기저하를 최소화할 수 있는 장점이 있음
○ 운영 부문의 정책제언
- 정보공개처리 공무원 우대제도 신설을 통한 개선 방안<우대제도 신설>
· 정보공개청구처리 업무가 갈수록 증가하고 있고, 심각한 일부 청구인의 오남용행태도 급증하는 추세인데 반해, 정보공개청구의 처리에 대한 우대제도는 없는 상황
· 우대제도는 다른 대안 마련에 비하여 상대적으로 어렵지 않으면서 가장 효과적이고 현실적인 대안
· 따라서 공무원 및 공공기관 직원이 정보공개처리 업무를 부가적인 업무로 인식하지 않고, 적극적인 정보공개를 유도하기 위하여 정보공개법 시행령에 '정보공개처리 공무원 우대' 관련 조항의 신설을 제안
- 교육 강화를 통한 정보공개담당자의 전문성 제고 방안<정보공개 관련 교육의 강화>
· 전문가들은 순환보직이라는 공직사회의 특징에 의해 담당 업무의 변경이 잦고, 그에 따라 새롭게 보임되었을 때 이전 근무나 동료들에게 질문하는 것이 불편해서 정보공개를 기피하는 현상이 발생하고 있다고 지적
· 또한 각급 공공기관에 정보공개를 전담하는 직원이나 관련 부서가 부재하여 관련 지식과 경험의 축적 가능성이 낮고, 여러 타 업무들과 병행하기에 정보공개에 대한 전문성이 떨어지는 구조적 문제를 지적
· 정보공개 관련 교육이 형식적, 일시적, 그리고 단발적으로 수행되고 있어 제도에 대한 중요성이나 인식, 그리고 이해도가 낮은 상태라는 지적 역시 존재
· 교육을 통한 전문성 제고는 상대적으로 쉽고, 비용이 적게 소요되는 현실적인 대안
· 따라서 본 연구는 현재 각급 공공기관에서 의무화하고 있는 정보공개 교육 관련 규정이나 조항을 강화할 것을 제안
· 교육과정에 반드시 포함되어야 하는 주제 : ① 공공기관의 소극적 정보공개행태 및 실제 사례, ② 일부 청구인의 청구권 오남용 관련행태 및 실제 사례와 정보공개매뉴얼 상 지침 등 실제로 활용 가능한 대응방안, ③ 비공개 대상정보의 유형 및 공개여부의 판단 기준과 실제 사례, ④ 정보공개의 여부를 판단하기 어려워 청구인과 피청구인인 공공기관이 법정이나 행정심판위원회에서 서로의 주장을 다투었던 대표적인 정보공개 관련 대법원 판례 및 행정심판 재결례
- 운영실태 평가 조항 개정을 통한 개선 방안<정보공개평가제도의 강화 및 운영실태평가단 등 실효성 확보 방안>
· 현재로서는 정보공개법 및 시행령, 시행규칙 등에 평가에 관한 의무 규정이 없는 것으로 판단
· 동시에 실효성 확보를 위한 '평가의 반영'과 같은 규정도 관련 법령상에서는 없는 것으로 판단
· 따라서 본 연구는 정보공개법의 적용을 받는 모든 기관들을 대상으로 매년 정보공개운영실태평가와 그 결과의 공개를 의무화하는 것을 명문화할 것을 제안
○ 조직문화 부문의 정책제언
- 각 기관의 정보공개 관련 규정/규칙에 정보공개 조직문화 개선을 위한 대안의 수립과 시행<정보공개 조직문화 개선>
· 조직문화의 개선 없이는 소극적 정보공개행태의 근본적 문제 해결 불가능
· 문화 측면의 소극적인 정보공개행태의 원인은 조직의 문화와 그 문화를 이루는 구성원 개개인의 인식과 태도에 기인
· 조직문화의 개선은 비용이 적게 들고, 당장에 실천이 가능한 대안
· 따라서 본 연구는 각급 공공기관의 정보공개 관련 규정에 정보공개 조직문화의 향상을 위한 관련 규정을 개정할 것을 제안
· 이 대안의 핵심은 공공기관이 자체적으로 관련 문화를 개선하기 위한 내부규정을 두고, 이를 스스로 실천할 수 있도록 권고하는 것
□ 청구인의 정보공개 청구권 오남용행태 개선을 위한 정책 제안
○ 법·제도 부문의 정책제언
- 정보공개청구의 형식적 요건 부재 관련 청구권 오남용행태 개선 방안<정보공개청구 대상정보의 구체화 등 형식적 요건 개선 및 동일·반복청구에 대한 종결처리 규정 개정>
· 정부가 정보공개법의 개정을 통하여 공개대상정보의 구체화 등 정보공개청구의 형식적 요건이 없는 문제를 개선할 것을 제안
· 또한 현행 정보공개법 시행령 제6조 제5항 제1호 및 제2호에서 규정하고 있는 동일·반복청구에 대한 종결처리 규정 이 외에도 관련 오남용행태를 추가로 규정하는 조항의 신설 제안
- 보복성 청구, 위협/비방 등 청구권 오남용행태 개선 방안<정보공개청구권 오남용의 유형과 성립요건 및 정보공개법 상 오남용 관련 규정 신설>
· 정부는 단기적으로(1년 이내) 정보공개 운영 매뉴얼의 개정을 통하여 '청구권 오남용행태의 성립요건'을 명시하고, 오남용행태의 유형을 예시로 추가할 것을 제안
(성립요건 : 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 경제적/사적·무형적 이익, 청구의 수용 가능성, 분풀이/보복성, 민원성, 위법성)
· 중기적으로는(3년 이내) 정보공개법 및 시행령 개정을 통하여 앞서 언급한 '청구권 오남용행태가 성립하는 요건'을 명시하고, 오남용행태의 유형과 이를 규율하기 위한 '오남용행태에 해당되는 청구에 대한 공공기관의 자체종결처리'와 '오남용행태를 일삼는 일부 청구인에 대한 청구권 일시 제한'이라는 법령상의 대안 마련을 제안
○ 운영 부문의 정책제언
- 청구처리 기한의 개선 방안
· 해마다 정보공개청구가 급증, 최근 일부 오남용행태까지 증가하고 있어 충분한 처리기한의 확보가 필요한 상황
· 우리나라 정보공개법과 동법 시행령은 단순청구, 일반청구, 복잡청구 등을 구분하지 않음
· 그런데 미국은 이를 구분, 처리 기간을 청구 유형별로 차별적으로 결정할 수 있도록 함
(단순청구 : 평균 8일 이내에 처리, 일반청구 : 우리와 동일하게 10일+10일의 결정기간, 복잡청구 : 각 기관이 기관의 특성을 고려하여 자율적으로 기간 결정)
· 따라서 본 연구는 정보공개법 제11조 '정보공개 여부의 결정'에서 규정하고 있는 청구처리의 기한을 단순청구, 일반청구, 복잡청구 등으로 구분하여 규정하고, 그에 따른 처리기한을 서로 다르게 설정할 것을 제안
· 또한 공개여부를 결정하기 어렵거나 청구처리의 난이도 때문에 처리가 어려운 청구의 처리기간을 현행 2개월(30일)에서 6개월(180일)로 연장하는 것을 통해 충분히 기간을 확보할 수 있도록 할 것을 제안
- 청구 후 미수령 등 정보공개청구권 오남용행태 개선 방안<정보공개 청구 수수료 현실화 방안>
· 정보공개법 시행규칙의 수수료 금액 규정은 사실상 청구의 처리를 위해 필요한 실비만을 받고 있으며, 이의 처리를 위한 담당자의 인건비는 고려하지 않음
· 미국의 경우 청구 처리에 드는 시간을 기준으로 15분마다 4불 청구(다만, 사업적 목적 또는 학문적 목적 등 청구 목적에 따라 수수료 요율을 달리함)
· 인건비를 기준으로 수수료를 부과하는 방안은 청구 후 미수령, 청구 후 취하 등과 같은 오남용행태를 적절히 다룰 수 있는 현실적이고 실효성 있는 방안
· 이 방안이 일반국민의 정보공개청구권을 제한하는 효과를 가질 수 있다는 반발이 제기될 수 있으나, 현행 정보공개법 시행령 상에 수수료를 감면할 수 있는 여러 규정(제17조제3항제1호, 제2호, 제3호)을 명시하고 있기 때문에 그러한 제한효과는 크지 않을 것으로 판단
· 따라서 본 연구는 현행 정보공개법 시행규칙 제7조의 수수료 금액 관련 별표 내용의 수정을 통하여 현재 종이 등 청구처리에 필요한 재료비만 받고 있는 정보공개청구 수수료를 2019년 기준 시간당 최저임금 수준으로 개정할 것을 제안(재료비는 기존의 기준에 따라 그대로 부과)
· 이에 따라 정보공개담당자는 청구 받은 정보의 공개가 결정되었을 때, 그 청구의 범위 등을 고려하여 예상되는 처리시간을 판단, 이를 기준으로 청구인에게 예상비용을 사전에 안내한 뒤, 청구인이 이에 동의할 경우 실질적인 처리 절차를 개시해야 할 것
5. 기대효과
□ 정보공개제도 개선 및 발전을 위한 정책자료로 활용
○ 공공기관의 소극적 정보공개행태와 일부 청구인의 정보공개청구권 오남용행태를 집중적으로 연구하는 것을 통해 실무적 차원에서의 정책자료로 활용가능
- 특히 제재 조항의 신설, 정보공개청구의 요건 마련 등 본 연구에서 다루고 있는 많은 쟁점들이 정보공개법 개정에 활용될 것으로 기대
□ 정보공개제도 관련 교육 및 연구자료로 활용
○ 이론적 정보와 함께 사례, 문제점 등 실무적 정보를 함께 제공함으로써 일선 공무원의 교육자료로 활용 가능
○ 기존 연구자들이 정보공개제도 발전시키기 위한 연구를 수행하는 것에 있어 참고자료로 활용 가능


Freedom of Information has been a significant contribution in both government transparency and for people's right to know.
Accordingly, the Korean government has been continuously striving to establish a freedom of information system supporting liberal democracy.
Those efforts include statutory establishments such as Freedom of Information Act of 1996, the establishment of a national committee for the freedom of information, the development of an electronic freedom of information system (www.open.go.kr), the introduction of preliminary freedom of information system, and continuous efforts on revising the freedom of information act.
However, critics in the field argue that the Korean government has been failing with regards to two key issues; the passive response of public authorities and abuses of the right to access information by some applicants.
Thus, this research aims to review the current conditions of the freedom of information system in Korea, especially focusing on the two key issues mentioned above, and investigate whether those two key issues exist in a real world situation.
The current conditions of freedom of information in Korea were analyzed based on a research framework consisting of three key dimensions: law, management, and organizational culture. This research framework was developed based upon the results of a literature review on the freedom of information in Korea.
In order to test the empirical validity of policy alternatives, this research employs three research methods such as case studies on both key issues, the Delphi method using experts from the domain, and a survey questionnaire for both government employees and citizens who have experienced the passive response of public authority.
Data was collected from government employees and citizens who have expertise and experience with regards to freedom of information in Korea.
Based on the results of the case study, survey, and the delphi method, policy alternatives for enhancing freedom of information in Korea were developed.
More specifically, this research suggests ten key policy alternatives related to the research framework, meaning the legal, managerial, and organizational culture.
This research also suggest two structural equation models containing some key factors and indicators that are proven to facilitate freedom of information in Korea. The first model include two factors such as formal requirements for requesting public information, and regulating the behaviors of abuse of the right to access information. The second model include four factors such as provisions regulating the decision of nonexistence of information and inappropriate decisions regarding the nonexistence of information, inadequate management of the freedom of information system, and perceptions regarding the importance of freedom of information.
Finally, this research suggests limitations of the research, future research directions, and provides a conclusion.

4정부 행정자원의 수호(guardian) 조직과 주창(advocate) 조직 간 역할에 관한 연구

저자 : 김윤권 ( Kim Yunkwon )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-786 (786 pages)

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1. 연구배경 및 접근 틀
□ 신공공관리(NPM) 관점인 경쟁 지향적 행정자원의 배정·관리에서 나타난 한계를 극복할 후신공공관리(post-NPM) 관점의 공공성 및 협업 지향적 행정자원의 최적 활용에 관한 연구문제 인식
○ NPM 관점의 정부 행정자원 배정·관리의 공과
- 전통행정 관점의 행정자원(조직·정원, 예산, 법령, 인사관리) 배정·관리의 경직성과 비효율성을 극복하기 위해 등장한 NPM 관점의 행정자원 배정·관리를 맡은 수호조직과 주창조직은 효율성과 고객지향성 및 책임성에 기여
- 그러나 기업적 가치와 수단이 지나치게 강조된 NPM 관점의 행정자원 배정·관리는 공공성 약화, 칸막이 심화, 난제해결의 어려움 등의 문제 낳음
○ post-NPM의 핵심가치를 반영한 정부 행정자원 배정·관리를 맡는 수호조직과 주창조직의 역할 재조정 방안 연구 필요
- NPM 관점 정부 행정자원 배정·관리의 장점을 계승·발전시키되, 그 취약성을 극복하기 위한 대안으로 post-NPM의 핵심 가치인 공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제해결이 반영된 정부 행정자원의 배정과 관리를 최적화 할 필요
- post-NPM 관점에 부합하는 정부 행정자원의 수호조직과 주창조직간의 역할 재정립 방안 및 이를 뒷받침할 방안 모색 필요
□ 연구목적
○ 정부운영에서 정책문제나 난제를 해결하고 다양하고 복잡한 행정수요를 충족시키기 위해 필요한 행정자원을 주장(요구)하는 주창조직과 행정자원을 정부 전체 차원에서 배정(관리)하는 수호조직 간의 역할을 재정립하고, 이를 뒷받침할 방안을 제시하기 위함
- 세부 목적: 정부 행정자원의 수호조직인 행정안전부, 기획재정부, 법제처, 인사혁신처와 관련된 주창조직들 간의 역할 재정립 방안 및 이를 뒷받침할 방안 제시. 동시에 관련 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 개정안 제시
□ 연구 방법론
○ 이론, 실태분석, 인식조사를 통한 연구내용의 타당성과 적실성 확보
- 행정자원의 수호조직 및 주창조직 역할 관련 국내외 문헌연구(이론 및 선행연구)
- 외국(영국, 미국, 독일, 프랑스, 일본, 뉴질랜드) 유사 사례, 글로벌국내외 기업 유사 사례, 국내(중앙부처, 지방자치단체, 공공기관) 유사 사례 분석
- 설문조사: 문헌연구(행정자원, 수호조직 및 주창조직 관련 이론), 실태분석에서 도출한 행정자원의 수호조직 및 주창조직 역할에 관한 주요 논점별 세부 질문 사항을 중앙 및 지방 공무원 363명을 대상으로 설문조사 수행
- 공무원, 교수, 전문가를 대상으로 정부 행정자원의 수호조직과 주창조직 관련 주요 논점별 개별심층인터뷰를 수행(1차 10명, 2차 50명)하여 수호조직과 주창조직 간 역할 재정립 및 뒷받침 방안 도출
2. 이론적 배경
□ 정부조직진단은 정부운영 및 정부조직관리 뒷받침
○ 정부 행정자원의 의미
- “정부가 정부운영을 수행하고, 행정환경 및 행정수요의 변화에 따른 정부기능을 재조정하여 행정수요를 충족하고 정부서비스를 제공하며, 정책문제나 난제를 해결하기 위해 동원하여 활용할 수 있는 자원”으로 정의
- 정부 행정자원은 조직·정원, 법령, 재정예산, 인사관리, 정보기술 등으로 구분할 수 있음
- 행정자원 관련 이론: 자원의존이론, 자원기반 관점, 전략적관리이론, 대리인이론 등
○ 수호조직 관련 이론 및 개념 정의
- Wildavsky의 수요조직 및 주창조직, 총괄조직, 범주관리, 자원 제공자, 본부-지부, 게이트 키퍼, 공급사슬 컨트롤 타워
- 수호조직의 개념 정의: 정부 행정자원의 수호조직(guardian organization)이란, “정부의 한정된 행정자원을 국가경쟁력 제고, 국민 삶의 제고, 조직의 효율성과 생산성, 다수조직 간 행정자원의 조정 및 공정성을 제고하기 위해서 가장 적정하게 활용할 수 있도록 관리하고 동시에 수호하는 조직”을 의미
○ 주창조직 관련 논거 및 개념 정의
- 주창 개념, 목적과 기능, 행위자, 특성, 정책주창
- 주창조직의 개념 정의: “조직(팀, 부서, 기관, 부처, 정부 등)이 미션과 전략을 추진하기 위해서 필요로 하는 행정자원을 해당 자원의 배정을 담당하는 수호조직에 일정한 절차를 거쳐 요청·요구·주장하는 조직”을 의미
○ 정부 수호조직과 주창조직 간의 관계
- 양자의 관계는 조직 간 관계, 갈등관계, 통제→협업, 그리고 한정된 위임으로 설명할 수 있음
3. 수호조직과 주창조직 유사 사례분석
□ 주요국 조직진단 사례 분석
○ 영미권 사례
- 미국: 연방정부 OPM의 전략적 인적자원관리 역할 분석과 함의
- 영국: 토니블레어 정부 행정개혁에서 수호조직과 주창조직 관계 분석 및 함의
○ EU권 사례
- 독일: 정부의 수호조직과 주창조직의 관계 분석 및 함의
- 프랑스: 수호조직인 경제재정부, 공공회계부, 국토통합지방관계부, 내무부의 역할 분석 및 함의
○ 아시아 및 오세아니아권 사례
- 일본: 예산편성 수호조직인 재무성, 정부입법안의 수호조직인 내각법제국, 정원관리의 수호조직인 내각인사국의 역할 분석 및 함의
- 뉴질랜드: 국가서비스위원회의 수호 및 주창 역할 분석 및 함의
□ 민간부문 조직진단 사례 분석
○ 글로벌 기업(해외)의 조직진단 사례
- Google: 수호조직 관련 혁신적 인적자원관리 분석(데이터 중심 인적자원관리, 합리성 중심 접근을 통한 인사관리)
- Ericsson: 지식 역량을 위한 인적자원관리를 통한 수호조직의 역할
○ 글로벌 기업(국내)의 조직진단 사례
- 삼성전자: 인재경영에서 나타나는 수호조직의 역할 및 함의
- SK그룹: 인사관리에서 나타나는 수호조직의 역할 및 함의
- 글로벌 기업의 자원 확보 과정에서 수호조직의 역할과 함의
□ 우리나라 공공부문의 조직진단 사례 분석
○ 중앙부처 차원의 조직진단 사례: 행정안전부
- 행정안전부의 조직 및 정원 수호 역할, 직제관리 및 소요정원의 분석과 함의
○ 지방자치단체 차원의 조직진단 사례: 성남시
- 성남시의 산하기관에 대한 소요정원과 정원관리에 관한 수호 및 주창 역할의 분석과 함의
○ 공공기관 차원의 조직진단 사례: 경제인문사회연구회
- 기획재정부와 26개 국책연구기관 중간에서 수호 및 주창 역할을 모두 수행하는 이중 역할의 분석 및 함의
4. 정부 행정자원의 수호조직과 주창조직 관련 인식조사 및 결과분석
□ 정부 행정자원의 수호조직과 주창조직 관련 설문조사
○ 행정자원 및 수호조직과 주창조직 관련 선행연구, 실태분석을 통해 도출한 주요 논점에 관한 설문조사 및 결과 분석
- 행정자원의 수호조직과 주창조직 간 역할(행정안전부, 기획재정부, 법제처, 인사혁신처)의 중요성 및 실태에 관한 질문
- 정부운영 방식의 변화에 따른 행정자원에 관한 인식 질문
- 정부 행정자원 관련 역할 재조정에 관한 인식 질문
○ 행정자원의 수호조직과 주창조직 간 역할에 대한 중요성 및 실태분석
- 행정자원의 수호조직과 주창조직 간 역할에 대한 중요성 및 실태의 인식 정도를 보면 조직 및 예산배정 관련 권력(위상) 관련 사항 2곳을 제외하고는 모든 항목에서 격차가 크게 나고 있음을 알 수 있음
- 이를 통해 행정자원의 수호조직과 주창조직 간 역할을 재조정할 필요성을 제기할 수 있음
○ 정부운영 방식의 변화에 따른 행정자원에 관한 인식
- 전통행정, NPM, post-NPM 관점 관련 대부분의 항목에서 예산의 중요도에 대한 인식과 현실태에 대한 인식의 순서에서 상당한 차이가 남을 발견할 수 있음
- 즉, 전통행정, NPM, post-NPM 관점 대부분에서 예산이 중요하다고 인식하지만, 현실태에서는 법령이 가장 높은 인식을 보이고 있어서 수호조직과 주창조직 간의 역할에 비정합성이 있음을 파악할 수 있음
○ 정부 행정자원 역할 재조정에 관한 인식
- 행정환경, 행정수요, 행정기능, 그리고 관리·통제 → 지원·조정 지향 역할 변화에 관한 행정자원별 중요도와 현실태 간에도 여러 차이가 있음
- 이를 통해 수호조직과 주창조직 간에 역할 비정합성이 있음을 파악할 수 있으며, 행정환경, 행정수요, 행정기능, 관리방식의 변화에 부합할 수 있는 역할 재조정의 필요성을 제기할 수 있음
□ 정부 행정자원의 수호조직과 주창조직 관련 개별심층인터뷰 및 결과분석
○ 행정자원 및 수호조직과 주창조직 관련 선행연구, 실태분석을 통해 도출한 주요 논점에 관한 개별심층인터뷰를 두 차례에 걸쳐 수행함(1차 10명, 2차 50명)
- 질문지 구성은 첫째, 행정자원의 수호조직과 주창조직 간 역할의 중요성 및 실태에 관한 질문에서 행정안전부와 주창조직, 기획재정부와 주창조직, 법제처와 주창조직, 인사혁신처와 주창조직 간의 역할에 관한 기본적인 입장(가치, 우선순위), 발생 가능한 문제·쟁점·갈등, 바람직한 역할·권한·책임, 개별 주창조직들의 바람직한 역할·권한·책임에 관한 내용
- 둘째, 정부 행정자원의 역할 재조정에 관한 인식 질문으로 ⅰ) 수호조직이 주창조직의 권력이나 위상(또는 로비나 압력)에 의한 영향을 받는 정도, ⅱ) 권력(위상 또는 영향력)이 가장 큰 수호조직, ⅲ) 수호조직의 개편 방향, ⅳ) 개별 조직 단위의 행정자원 배정·관리 및 문제해결(협업) 지향 관점, ⅴ) 수호조직이 사전통제 지향적인 배정·관리에서 사후 성과점검·평가를 지향하는 접근, ⅵ) 수호조직이 본연의 업무 대신 조직 확대 차원에서 행동 여부, ⅶ) 수호조직을 없애고, 주창조직이 자율성과 책임성을 갖고 행정자원을 계획·집행·관리하는 방안에 관한 질문으로 구성됨
5. 정부 행정자원의 수호조직과 주창조직 역할 재정립 방안 및 뒷받침 방안
□ 수호조직 및 주창조직의 역할 문제 진단
○ 수호조직과 주창조직에 관한 설문조사 결과와 개별심층인터뷰 결과를 진단하여 다음을 도출함
□ 수호조직 및 주창조직의 역할 재정립 방안
○ 수호조직(행정안전부, 기획재정부, 법제처, 인사혁신처)과 주창조직에 관한 역할 재정립 방안을 다음과 같이 제시함
□ 수호조직 및 주창조직의 역할 뒷받침 방안
○ 수호조직과 주창조직 간에 재정립된 역할을 담보할 수 있는 방안을 제시함
6. 정책제언
□ 이론적 제언
○ 정부 행정자원의 수호조직과 주창조직의 역할을 최적화시키기 위해서 관련 이론에 주목하고 응용할 필요
- 행정자원 관련 국내외 행정(학) 및 경영(학) 등의 이론 흐름에 주목할 필요
- 이러한 이론적 흐름과 동시에, 정부 행정자원은 정부운영의 논리(글로벌 환경 및 국내 환경 변화 → 행정수요 및 난제 변화 → 정부기능 재조정 → 정부조직 재설계 → 인력재배치 그리고 예산, 법령, 정보기술 등의 행정자원과 정책수단의 최적화)와 연계·이해하고 접근할 필요
□ 실무적 제언
○ 행정자원의 최적화를 위한 정보기술 기반 업무환경 적극 활용
- 급변하는 조직(팀, 부서, 기관, 부처, 정부 등) 환경에 대응하고 적응하기 위해서는 정보기술 기반 업무환경을 적극적으로 활용할 필요
- 정보기술 업무 환경이라 할 수 있는 모바일 오피스, 홈오피스, 스마트 워크센터, 스마트 오피스 등을 적극적으로 활용한다면 유한한 행정자원을 보다 적재·적소·적시에 활용·운용·관리할 수 있을 것임
□ 제도적 제언
○ 본 연구에서 제시된 수호조직과 주창조직 간의 역할 재정립 방안 및 이를 뒷받침할 수 있는 방안을 제도화에 활용할 필요
- 조직 및 정원(중장기 전략적 조직관리, 조직진단 기반 조직관리, 주창조직의 자율성 확대 및 책임성 강화, 그리고 참여 및 협업 지향적 조직관리), 예산(중장기 전략적 재정예산관리, 수호조직의 재정 건전성 기반 재정예산관리, 예산 주창조직의 자율성 확대 및 책임성 강화, 그리고 수호조직과 주창조직 간의 소통·협업 지향적 재정예산관리), 법령(수호조직의 법령 정합성 관리, 수호조직 및 주창조직의 법적·정책적 전문성, 법령 주창조직의 자율성 확대 및 책임성 강화, 그리고 수호조직과 주창조직 간의 소통·협업 지향적 법령관리), 인사관리(수호조직의 인사관리의 정합성, 인력(재)배치, 주창조직의 자율성과 적극행정 지향 인사관리, 그리고 수호조직의 혁신적 인사관리)방안을 제도화할 필요
□ 정책적 제언
○ 미래예견적 거버넌스 지향
- 예방적 조치, 전략, 제도와 규범, 선찰과 정책의 통합, 네트워크 기반 거버넌스, 피드백과 포워드로 구성된 미래예견적 거버넌스 지향으로 행정자원을 활용할 필요
- 행정자원의 수호조직과 주창조직 간 역할의 소망성과 실현가능성을 높이기 위해서는 글로벌 환경 변화와 행정수요 그리고 정책문제의 흐름을 예견(anticipate)하고 선찰(foresight)하여 행정자원을 보다 적재·적소·적시에 배정하고 관리하는 접근이 필요
7. 기대효과
□ 정책적 활용
○ 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」에 수호조직과 주창조직 간의 건설적 역할 관련 조항 신설
- 본 통칙 제5조(기능의 배분과 정원의 배정) 그리고 제6조(행정기관의 설치), 제26조의 2(기구개편 및 정원조정에 따른 초과현원의 재배치)에서 수호조직과 주창조직 관련 규정 신설 필요
- 제5조, 제6조, 제26조의 2에서 해당 조문의 의도를 충실히 구현하기 위해 기구개편 및 정원조정을 수행하기 전에 수호조직과 주창조직 간의 합의, 조정, 진단 등 관련 조항을 산입하는 방안
- 매년 행정안전부가 내놓는 「정부조직관리지침」에 수호조직과 주창조직 간의 역할 관련 취지, 내용, 방안을 활용할 필요성 제기
□ 이론적 기여
○ 정부 행정자원 그리고 수호조직과 주창조직 관련 논리 체계화
- 전통행정 → NPM → post-NPM으로 진화되는 정부운영 패러다임에 부합하는 정부 행정자원의 논리 체계화
- 수호조직 관련 논리 체계화(Wildavsky의 수요조직과 주창조직 연원, 수호조직 관련 논거인 총괄조직, 범주관리, 자원 제공자, 본부, 게이트 키퍼, 공급사슬 컨트롤 타워)
- 주창조직 관련 논의 체계화(주창조직 개념, 목적과 기능, 행위자, 특성, 정책주창)에 기여


With the changes in the global environment, numerous challenging problems arise in every sector. To resolve these problems and the complex policies and to satisfy public administration needs, it is critical to ensure congruence on government operation and government organizational management. To do this, it is very important to pay attention to government public administrative resources.
The government paradigm has changed from NPM (New Public Management) to post-NPM since 2005(8). The main values of the post-NPM era are reemphasizing public concerns, civic participation, open information, and collaboration to resolving pressing issues. To achieve government operation and government organizational management, the government needs to allocate administrative resources at the right time and place in order to accomplish the government's role and function by rearranging the roles between guardian organizations and advocate organizations.
This study focuses on rearranging the roles between guardian organizations and advocate organizations according to the government paradigm shift in the post-NPM era to resolve pressing issues and to meet public administration needs in the post-NPM era.
This study presents the following main contents: First, it analyzed the change trends of government operations, including global environment changes, public administration needs and policy issues, government services, government paradigm shift from NPM to post-NPM, and the core values in the post-NPM era. Second, it reviewed public administrative resources, government guardian and advocate organizations, and the relationship between guardian organizations and advocate organizations. Third, it reviewed the stipulations of guardian roles in organizations and fixed personnel, budget and finances, law, and HRM.
Second, this study analyzed the following case studies: 1) Guardian and advocate roles on resource management of the U.K, U.S, Germany, France, Japan, and New Zealand; 2) Resource management of the private sector such as Google, Ericsson, Samsung Group, and SK group; 3) Guardian and advocate roles of the Ministry of the Interior and Safety, Sungnam city, and the National Research Council for Economics, Humanities and Social Science.
Third, this study conducted a survey on the issues of administrative resources and the roles between guardian organizations and advocate organizations through civil servants at the central government and local autonomous governments. It also conducted in-depth interviews to acquire experts' perceptions of the issues of government resource management and the roles between guardian and advocate organizations.
Fourth, by conducting surveys and in-depth interviews, this report 1) diagnosed the dysfunctional roles between guardian and advocate organizations; 2) induced rearranging of roles between guardian and advocate organizations on administrative resources as follows: a) rearranging of roles in organization and fixed personnel require long-term organizational management, organizational diagnosis-based management, fortifying of autonomy and responsibility of the advocate organization, and participatory-collaborative organizational management; b) rearranging of roles in budget and finance require long-term strategic management, financial soundness of guardian organizations, fortifying of autonomy and responsibility of advocate organizations on budgets, and communicative-collaborative budget management between guardian and advocate organizations; c) congruence of laws in guardian organizations, speciality in law and policy between guardian and advocate organizations, service-oriented law management, enactment and revision of laws by communication and collaboration; and d) the congruence of HRM of advocate organizations, HR reallocation by the right person, right place, and right time, the autonomy and proactive management of advocate organizations in HRM, and innovative HRM in guardian organizations. 3) Underpinning steps for the rearranging of roles need to minimize the approaches of power and lobbying for more resources, fortifying the roles of proactive and rational diagnosis of administrative resources, rationalizing the pre-control roles of guardian organizations, fortifying the post-control roles of performance and evaluation, optimizing control tower roles in guardian organizations, fortifying the autonomy and responsibility of advocate organizations, reorganization of the compositions of advocate organizations, and collaborative roles between guardian and advocate organizations.

5건축물 안전관리분야 정부조직기능 합리화에 관한 연구

저자 : 오윤경 ( Oh Yoon-kyung ) , 황하 ( Hwang Ha )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-580 (580 pages)

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1. 연구배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 최근 정부부처 및 지방자치단체, 공공기관 등에 안전관리 기능 확대
- 효과적인 안전관리를 위해서는 관련 정부 조직 기능이 체계적이고 합리적으로 구축될 필요
- 상충·중복되는 기능, 사각지대, 민간 또는 산하기관에 부적절한 위임·위탁 문제 등에 대한 세밀한 검토와 분석 필요
- 통합적 재난관리 관점의 연구가 주류이고, 각 분야별 안전관리 체계에 대해 조직 기능의 관점에서 다룬 연구 미흡
- 안전관리 기능에 대한 정부 조직 기능 분석과 재설계 연구 필요
○ 종합적으로 요구되는 건축물 안전관리 기능에 대한 분석과 이에 부합하는 조직 체계에 대한 연구 필요
- 최근 건축물 안전사고가 빈번히 발생함에 따라 건축물 안전관리에 대한 사회적 관심 급증
- 30년 이상 노후 건축물이 급증하는 시기를 맞고 있어 건축물 생애주기를 포괄하는 체계적이고 종합적인 안전관리체계 필요
- 새로운 공법과 자재의 도입, 기후변화 등 건축물 안전관리에 대한 새로운 수요 등장
□ 연구의 목적
○ 건축물 안전관리와 관련한 수요와 현행 정부 조직기능을 분석하고, 안전사고 예방 및 대응의 효과성 제고를 위한 기능재조정 방안 모색
- 첫째, 건축물 안전관리체계에 요구되는 조직적 특성과 관련한 이론적인 논의를 검토하고 이를 토대로 본 연구의 분석틀을 도출
- 둘째, 건축물 안전관리의 수요 관점에서, 관련 환경분석 및 사회적수요 분석을 통해 주요 쟁점을 도출하고 이에 근거하여 요구되는 안전관리 기능을 파악
- 셋째, 건축물 안전관리의 현황에 대해, 관련 법제도 및 소관 정부 기능을 검토하고, 종합적인 건축물 안전관리의 틀에서 수행 중인 안전관리 기능을 유형화하여 안전관리 단계별 기능 분석
2. 이론적 검토
□ 선행연구 검토
○ 재난안전분야 조직 관련 연구
- 재난안전분야는 기술공학적 관점을 중심으로 연구가 수행, 다른 정책영역에 비해, 조직, 인사, 재정, 성과관리, 규제 등 행정·정책학적 관점에서의 연구가 다양하게 수행되지 못함
- 재난안전분야의 조직연구는 대부분 위기(crisis), 재난(disaster) 등 비상(emergency) 상황 대응 조직체계를 다룸
○ 건축물 안전관리 관련 연구
- 건축물 안전관리에 관한 선행연구는 생애주기의 특정 단계에서의 안전관리와 특정 유형의 건축물에서의 안전관리에 대한 연구가 있으며, 주로 기술 및 법제도 중심의 연구가 이루어짐
- 단계별 안전관리에 대한 연구는 건축기준, 허가, 시공·감리, 사용승인과 같이 계획 및 건설 단계의 연구가 대다수를 차지하며, 일부 유지관리 단계에서 안전 강화를 위한 방안을 다루고 있음
- 또한, 초고층 건축물, 지하건축물 등 특정 건축물의 안전관리에 초점을 두는 연구들이 수행됨
○ 정부조직기능 합리화 관련 연구
- 정부조직 기능의 합리화에 관한 연구는 특정 정책분야에 대한 관할 중복, 중복된 기능 간 조정 및 통합에 관한 연구가 주로 수행되어옴
- 조직개편, 통합기능을 가진 전담부서 설치 등 정책분야의 특성과 맥락에 따라 기능 합리화 방안을 선택
○ 기존연구의 한계 및 본 연구의 차별성
- 기존 재난안전관리 조직 연구들은 대부분 비상(emergency) 상황의 조직 및 기능의 구성에 대해 연구한 반면, 본 연구는 안전관리 전주기를 대상으로 분석
- 기존 건축물 안전관리에 관한 연구들은 기술적 기준 또는 관련법제도에 초점을 맞추고 있는 반면, 본 연구는 건축물 안전관리에 관한 기준 및 법제도를 담당하는 주체에 대해 연구
- 건축물 안전관리와 관련된 연구들은 대부분 특정 단계, 특정 건축물, 특정 위험분야 등에 초점을 맞추고 있으나, 본 연구는 건축물 생애주기 관점에서 거시적인 안전관리 프레임워크를 구성하고 종합적인 현황과 이슈를 검토
- 조직 기능 합리화 관련 연구에서는 건축물 안전관리 조직기능에 대한 연구가 거의 수행되지 못하였다는 점에서 본 연구가 차별적 특성을 지님
□ 건축물 안전관리체계에 관한 논의 검토
○ 건축물 관리체계에 관한 논의
- 정책적 변화
· 최근 건축물 관리체계에서 '안전'이 중요한 키워드로 등장
· 건축물 안전관리 강화를 위해 2019년 4월 「건축물관리법」을 제정, 국토교통부 건축안전팀이 신설
- 건축물 안전관리 기능의 주요 이슈
· 건축물 안전관리와 관련한 관리주체에 대한 연구 필요
· 위험 요인별, 생애 주기별 등 건축물을 중심으로 한 종합적 안전관리에 관한 연구 필요
○ 안전관리체계와 정부기능
- 비상 관리 단계에서의 조직체계가 통합적 관리방식에 초점을 맞추고 있다면, 상시적 안전관리는 전문성 관점에서 각 분야별 관리체계가 요구됨
- 시장 진입 전 단계, 즉 사용 전 단계에서의 안전관리가 철저히 이루어질 수 있도록 관리하는 것이 중요하며, 사용 단계에서의 안전관리를 위해서는 다양한 상황과 원인, 사용자 등을 고려한 상시적 감독기능이 요구
- 사고 발생 시에는 기본적인 재난관리 기능이 작동하되, 각 영역에서의 전문적인 대응과 조사 기능 등이 요구됨
□ 정부 조직 기능 분석에 관한 논의
○ 정부 기능 분류와 안전관리 업무
- 안전관리 기능은 각 영역별로 존재하는 위험을 관리하도록 분산화된 관리체계가 요구되며, 특히 기존에 진흥·개발 중심의 논리로 발전해온 분야에서 안전관리 기능이 과소 공급되어온 경향이 있으며, 최근 확대 및 강화될 필요성이 높아지고 있음
- 안전관리 기능은 특정 조직과 연동된 기존 기능분류체계 내에 한정되기보다, 안전관리의 프로세스 관점에서 여러 영역과 기능에 걸쳐요구되는 기능을 이해하고 종합적으로 분석할 필요가 있음
○ 정부 기능 합리화 방안에 관한 논의
- 정부 조직 기능의 합리화 방안 도출을 위해서는, 해당 정책분야 또는 조직이 내외부적으로 요구받는 기능(수요 기능)과 현재 수행하고 있는 기능(공급 기능) 간 정합성을 분석하여 합리적 조직 형태를 도출해내는 방법을 활용
- 선행연구에서는 정부 기능과 조직의 재설계를 위한 다양한 기준으로 기능 연계성, 기능 중복성, 수요적합성, 미션적합성, 수행적합성, 분화적합성, 수행효율성, 수요변화성, 공공성, 시장성, 주민 접근성, 효과성, 효율성, 실행가능성 등을 제시함
- 위의 기준에 따라 정부 기능은 외부화 (타부처 이관, 책임기관 지정, 민간이양, 지자체 위임 등)와 내부 효율화(폐지, 축소, 통합, 보강, 신설 등) 방식으로 재설계될 수 있음
○ 안전관리 기능 재설계의 차별성
- 공공성과 기능 외부화
· 정부 기능의 외부화 과정에서 공공적 가치가 축소 또는 왜곡
· 부적절한 안전관리의 외부화는 사고발생으로 이어질 수 있음
· 외부화의 판단에 효율성보다 공공성의 가치를 적극 고려
- 가외성과 기능의 중복
· 안전관리 관점에서 가외성(redundancy)은 긍정적인 전략
· 가외성은 다양한 원인에서 의해 발생하는 사고를 다중의 방호 조치를 통해 예방할 수 있다는 관점에서 중요
□ 본 연구의 범위 및 분석틀
○ 건축물 안전관리 기능 분석
- 수요 분석
· STEEP 모델에 따른 환경분석
· 사고원인분석 (사고 동향, 중요사고 및 최근 사고 사례 분석)
· 해외사례 분석 (미국,일본,독일)
- 주요 기능 현황 분석
· 관련 조직 및 법제도 분석
· 법률 상 기능 유형화 분석
○ 안전관리 기능 정합성 분석 및 조직 기능 합리화 방안 도출
- 선행연구 검토 결과를 바탕으로, 적합성, 효과성, 효율성 기준을 선정함
- 전문가 조사, 심층인터뷰 등을 통해 각 기능별로 분석기준에 따른 평가를 실시하여 종합적으로 기능 재설계 방안을 도출
3. 정책 및 사례분석
□ 환경 분석
○ 건축물 안전관리와 관련한 환경분석을 통해 정부조직기능의 수요 분석
- (사회문화적 환경) 건축물사고가 지속적으로 발생함에 따른 기능강화 필요성이 높으며, 안전에 대한 사회적 관심 증가에 따른 기능 확대 가능성
- (기술적 환경) 건축물 노후화가 가속되는 가운데, 기술 발전은 험요인의 증가와 동시에 안전관리 첨단화의 기회 제공
- (경제적 환경) 노후 건축물의 안전관리 비용 증가에 따른 개인 및 정부의 부담이 증가하고 있으나, 보수보강 투자의 확대, 시장활성화
가능성 등이 기회요인으로 나타남
- (생태적 환경) 기후변화로 인한 위험요인을 관리하기 위한 기능이 요구되며, 에너지 효율 등 건축물 성능에 대한 인식이 확대되고 있음
- (정치·법률적 환경) 안전관리에 대한 행정의 인식이 낮은 편이나 정책적, 법적으로 안전관리 강화 방안이 마련되고 있는 추세임
□ 사고원인분석
○ 중요 사고 사례 검토
- 사고의 원인을 최소화하기 위한 안전관리 기능이 요구되므로, 사고 사례를 수집하여 원인을 분석
- 건축물 사고 관련 종합적 DB가 존재하지 않으므로, 각종 자료를 통해 54개 주요 사고 사례를 수집하여 사고원인을 분석
- 기술적, 행태적 요인이 주요 원인으로 나타나, 이를 해소할 수 있는 조직기능이 필요한 것으로 나타남
○ 최근 사고 사례
- 최근 사회적 파급성이 높았던 건축물 사고 사례를 심층 분석하여 안전관리가 이루어지지 않고 있는 사항을 분석함
□ 해외사례
○ 관리적 측면
- 미국, 일본, 독일의 건축물 안전관리제도의 가장 큰 특징은 관련 정보의 관리 및 제공이 원활히 이루어짐으로써 관리 주체 간 협업, 관리감독이 이루어질 수 있도록 하고 있다는 점
- 우리나라와 유사하게 공공의 역할이 중요성을 갖는 일본의 경우, 다층적인 관리감독 제도를 통해 건축물 안전을 확보하도록 하는 것이 특징
○ 조직적 측면
- 미국, 일본, 독일은 모두 지방정부 또는 지자체가 건축물 안전관리의 주무행정을 담당
- 민간의 자발적인 건축물 관리가 이루어지고 있으며, 이에 대해 관리감독하고 지원하는 공공의 역할이 확립
- 미국과 독일의 경우 건축물 안전관련 기술표준을 민간의 자율규제 맡기고 공공은 적절하지 않은 표준을 관리·감독하는 역할을 담당
4. 건축물 안전관리체계 현황 분석
□ 건축물 안전관리체계
○ 주요 조직
- 건축물 관리의 주무부처는 국토교통부로, 국토도시실 건축정책관 내부서들과 건설정책국 기술안전정책관 내 부서에 안전관리 기능이 분포
- 행정안전부와 소방청은 각각 재난안전관리 주무부처, 화재 및 육상재난 현장대응 기관으로써 건축물 안전관리의 기능을 수행
- 지자체에는 건축 부서에서 인허가 중심의 업무를 수행하고 있으며, 최근 「건축법」 개정에 따라 지역건축안전센터를 설치하도록 하고 있으나 아직 서울시 및 자치구에 일부 설치되고 있음
○ 주요 법률
- 「건축법」 및 최근 제정된 「건축물관리법」이 건축물 안전관리의 기본적인 사항을 포함하되, 「건설기술진흥법」, 「초고층 및 지하연계복합건축물 재난관리에 관한 특별법」, 「화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률」 등에서 건축물 안전관리 관련 규정을 포함
□ 관련 법률 상 주요 기능 분석
○ 건축물 관련 9개 법령에서 안전관리와 관련한 228개 조문을 추출하여 안전관리 단계별로 기능을 분류하고 현황을 분석
○ 단계별 기능 주요 특징
- 계획·건설 단계
· 안전관리가 가장 철저히 이루어질 필요가 있는 '사용 전' 단계에서의 안전기준과 허가, 신고, 승인 등과 관련한 사항이 많은 부분을 차지
· 계획·건설 단계의 기능은 많은 부분에서 민간 관계자의 행위에 대한 관리감독 기능이며, 이러한 기능은 지자체를 중심으로 이루어지고 있음
· 지자체의 기능에 대한 적절성, 이에 대한 국가의 관리감독 등의 역할과 책임에 대한 검토 필요
- 유지관리 단계
· 유지관리 기능은 사고예방을 위해 중요성이 높을 뿐만 아니라 노후화 등으로 인한 수요가 증가할 것으로 예상됨에 따라, 「건축물관리법」을 새롭게 제정하여 규정
· 시설물 관리에 있어서도 「지속가능한 기반시설 관리 기본법」이 제정되어 시행을 앞두고 있음(2020년 시행)
· 유지관리는 관리주체의 의무이나, 긴급한 사항에 대한 점검과 조치, 보수보강, 위험통보 등에서 공공의 기능이 강조됨
· 건축물의 철거폐기 단계에 관한 사항은 「건축물관리법」 상지자체의 사무로 규정되어 있으나, 해체 단계에서의 사고 발생 위험이 높고 안전관리가 중요하여 관리체계의 검토 필요
- 비상(재난·사고) 관리 단계
· 비상(재난·사고) 관리 단계의 기능은 대부분 행안부 소관의 「재난안전법」 상 사고 수습, 대응 등과 관련한 사항을 포함
· 직접적인 건축물 사고 관련 사항보다는 사회재난으로써의 건축물관련 사고가 발생했을 시 작동가능한 사고수습, 재난대응체계에 관한 기능이 대부분
· 주무부처인 국토교통부 소관의 기능으로는 사고 대비 및 대응과 관련한 기능이 미흡
· 건설현장, 지하안전 등 사고 발생 시 피해가 클 것으로 우려되는 영역에서의 사고 대비 기능이 적절히 갖추어지지 못함
- 관리 일반 사항
· 관리일반 사항은 국토교통부가 직접적으로 수행해야하는 중앙정부의 정책 기획 및 총괄조정 등에 관한 기능을 포함
· 건축물의 생애이력에 따라 종합적인 안전관리 체계를 구축하기 위해서는 이러한 기능들이 합리적으로 이루어질 필요
· 계획 간 연계, 기술 및 자격 기준 등에 대한 관리 등의 기능이 적극적으로 수행될 필요
· 다양한 법률상에서 규정하고 있는 정보시스템의 통합적 관리, 대행(위임위탁) 기관에 대한 관리 등에 대해서는 개별 법률 및 조직의 기능을 넘어서는 총괄조정의 기능이 요구
○ 주체별 기능의 주요 특징
- 국토부
· 건축물 안전관리와 관련한 직접적인 기능을 대부분 수행하고 있으나 대체로 사용 전의 계획과 시공 단계의 안전관리 기능 수행
· 유지관리에 대한 법의 제정을 통해 기능을 확대·보완하고 있는 과정이나, 사고 수습, 대응 등 비상 상황을 대비하고 대응하는 기능에 대한 고려가 미흡
· 계획건설, 유지관리에 해당하는 기능들이 지자체의 행위로 이루어지는 경우가 많기 때문에, 지자체에 대해 전문성, 공공성 등이 확보될 수 있도록 감독하고 지원할 필요
· 개별 법률 및 소관 부서 중심으로 이루어지는 건축물의 안전관리를 건축물 생애주기, 안전관리 영역 간 연계성을 확보할 수 있도록 총괄조정하는 기능이 요구
- 행정안전부
· 사회재난과 관련한 총괄적 제도를 관리하고 비상 시의 지원 기능을 수행
· 사고에 대한 대비 및 대응에 관한 사항으로, 예방 관련된 기능을 수행하는 국토부와의 연계 및 협력이 필수
· 행안부는 건축물 안전에 한정한 기능을 수행하는 것이 아니기 때문에, 국토부가 전문적 안전관리체계를 구축하고 이를 지원하는 형태의 협력 기능을 수행할 필요
- 소방청
· 화재예방 및 대응의 총괄기관으로써 건축물의 화재안전 관련 기능을 소관하고 있는 한편, 육상재난의 현장대응 총괄 기관으로써 건축물의 피난, 사고대응체계 등과 관련한 역할을 수행
· 소방청은 직접적으로 건축물에 설치되어야 하는 설비 또는 구조에 반영되어야 하는 사항 등을 다루고 있기 때문에, 국토부와 적절한 기능의 연계 및 통합 방안을 모색할 필요
· 소방청의 시설계획, 시공, 감리 등의 기능과 국토부의 기능 간 연계성을 높일 필요는 지속적으로 논의가 되어 온 사항
- 민간
· 건축물 안전관리와 관련한 많은 기능들은 민간의 행위와 책임이 요구, 이에 대한 정부의 효과적 관리감독 기능 마련 필요
· 현재 법률 상에서 '국토부 또는 지자체'로 명시된 부분들은 관리감독 관할 범위가 명확치 않을 수 있기 때문에 이러한 기능의 검토 및 조정을 통해 관리감독 체계를 확립할 필요
· 「건축법」의 경우, 다수의 기술기준 등을 포함하고 있어 행위주체의 의무가 명확히 드러나지 않는 경우가 많기 때문에 이에 대한 정비도 필요
5. 건축물 안전관리 기능 평가 및 인식조사
□ 조사 개요
○ 앞서 분석한 건축물 안전관리 수요 및 정부 기능에 대한 평가와 전반적인 인식수준을 파악하기 위한 조사를 실시함
- 건축물 안전관리 현황 및 각 세부기능에 대한 전문적인 평가를 위해 전문가 54명 (공무원 27명, 학계 및 실무 전문가 27명)을 대상으로 조사를 실시
- 국민들의 인식수준과 정책수요를 반영하기 위해 일반국민 517명에게도 전반적인 건축물 안전관리에 대한 인식 및 참여 관련 사항, 정책수요 등을 조사함
- 조사의 주요 내용은 건축물 안전관리의 수요 (전반적 인식, 수요요인 평가 등)와 기능(정부 정책 및 기능 평가, 세부 기능별 평가)로 구분하여 조사함
□ 조사결과 1: 건축물 안전관리 수요
○ 건축물 안전관리에 관한 인식
- 건축물 안전관리 효과성: 일반국민 및 현장에서의 체감도 낮음
· '효과적이지 않다': 전문가(35.2%) vs. 일반국민(60.8%)
· 분야별 효과성: 구조안전>화재안전>기타 안전(자연재해 등) 단계별 효과성: 계획(1순위), 시공(2순위) vs. 관리일반 영역(기획조정, 조직인력, 예산 등) (하위)
- 안전의식 및 참여 의지 (일반국민)
· 건축물 관련 국민들의 불안 정도는 높은 반면(43.8%), 자율안전점검 실시, 안전시설 인지, 대피요령 등 실천 정도는 낮은 편(25-31%) (위험유형별: 화재, 거주유형별: 연립·다세대)
· 위험징후 발견 시 '인근 관공서에 알린다(36.4%)','적극적으로 알리거나 신고하고 싶지만 방법을 모른다(29.8%)' 순으로 나타나, 교육홍보의 필요성을 시사
- 건축물 안전관리 비용 부담 의사
· 건축물 안전관리에 대한 수용성은 높은 편으로, 특히 '이상기후에 대한 안전성능보강', '노후건축물 정밀안전진단', '사고대비 시설보강' 등 예측가능한 위험에 대한 비용부담의사가 높게 나타남
○ 건축물 안전관리 수요 요인 평가
- 환경분석 및 사고원인 분석에 따른 수요요인
· 일반국민: 안전에 대한 관심부족 > 안전관리소홀 > 노후건축물 보수보강 투자확대 순
· 전문가: 건축물 노후화(취약요인 1순위), 안전에 대한 사회적 관심증가(취약요인 1순위), 안전관리소홀(사고원인 분석 1순위)
· 공통적으로 안전관리소홀, 건축물 노후화, 사회적 관심의 이슈가 중요한 것으로 조사됨
- 해외사례 분석에 따른 수요 요인 (전문가)
· 처벌강화(관리적 측면 1순위), 지자체 안전관리 감독 (조직적 측면 1순위)
· 외국의 주요국에 비해 처벌강화, 지자체 감독기능 강화 등 법제도적 실효성을 강화하기 위한 수단이 마련될 필요가 있음
□ 조사결과 2: 건축물 안전관리 기능
○ 건축물 안전관리 정책 및 정부 기능 평가
- 건축물 안전관리 기능에 대한 정책수요는 높은 편
· 향후 5년 내 정책 수요 예상: 일반국민(3.70점)/ 전문가(4.39점)
· 일반국민의 85%가 건축물 안전관리를 위한 정부기능 변화가 필요하며, 특히 사회적 변화요인을 고려한 조정이 필요하다고 답함
· 전문가의 경우, 현재의 건축물 안전관리 정부조직기능이 효과성(전문성, 접근성) 및 효율성(기능 간 연계성) 측면에서 부족하기 때문에 이를 우선적으로 고려해야한다고 답함
- 주요 주체별 기능 평가
· 국토부, 행안부, 소방청, 지방자치단체 등 건축물 안전관리의 주요 주체들의 효과성에 대한 평가에서는 전반적으로 모든 주체의 역할 중요도에 비해 효과성이 낮은 것으로 평가함
○ 건축물 안전관리 정부기능 합리화 기준
- 현 정부기능의 적합도는 적합성>효과성>효율성 순으로 평가
- 향후 기능 조정 시, 전문성, 접근성을 고려한 효과성과 기능 간 연계성 측면의 효율성을 중요시 할 필요가 있는 것으로 나타남
○ 건축물 안전관리 세부 기능 검토
- 계획건설 단계: 다른 단계들에 비해 상대적으로 적합성, 효과성, 효율성이 높은 것으로 평가
· '건축 자재 관리': 적합성, 효과성, 효율성 낮은 편
· '건축공사현장 관리', '사용승인' : 적합성 낮은 편
- 유지관리 단계: 관리일반 부문 다음으로 전반적으로 낮은 적합성, 효과성, 효율성을 보임
· 철거폐기 단계의 기능이 낮게 평가되었으며, 특히 '빈 건축물 정비'는 적합성(2.70/5점), 효과성(2.93/5점), 효율성(2.98/5점) 모두에서 상대적으로 낮은 점수를 받음
· 점검진단 단계: '위험통보·조치'가 상대적으로 낮은 적합성
· 보수보강 단계: '기타 위험요인'이 모든 기준에서 낮게 평가
- 비상 관리 단계
· '벌칙'이 적합성 측면에서 낮게 평가됨
- 관리일반: 전반적으로 가장 낮게 평가되었으며, 조직인력과 예산 부문에서 전반적으로 매우 낮은 효과성 점수를 받음
· '대행기관'의 효과성이 상대적으로 낮게 나타남
· '조직 설치운영'과 '비용'의 효율성이 상대적으로 낮게 나타남
6. 건축물 안전관리 조직기능 합리화 방안
□ 종합분석
○ 앞서 분석 및 조사한 결과에 대한 종합분석을 위해 전문가 FGI(1차: 학계전문가, 2차: 현장전문가) 및 공무원 심층 인터뷰를 실시함
- FGI에서는 각 수요요인에 대한 조사 결과를 해석 및 논의하여 정부조직기능과 관련한 현안 및 주요 이슈를 도출하고, 전문가조사를 통해 각 세부기능 평가결과에 대한 기능 조정의 방향성에 관해 논의함
- 공무원 인터뷰에서는 조사결과에 대한 논의와, 기능조정 방향성 및 대안도출을 위한 주요 정책환경에 대해 종합적인 의견을 수렴함
□ 건축물 안전관리 정부조직기능 합리화 방안 1: 조직기능 개선
○ 정부조직기능 개선의 기본방향
○ 국토부 조직기능 개선방안: 건축시설물 정책 조직(실단위) 구성 및 안전관리 기능 중심 조직 구축
- 현 건축정책관을 건설정책국 및 기술안전정책관과 통합하여 건축물을 포함한 시설물 관리 정책 전반을 운영하는 실((가칭)건축시설정책실) 신설
· ① 국가적 차원의 건축물 및 시설물 관리 전략 및 정책 총괄 조직(건축시설정책관), ②산업 진흥을 담당하는 조직(건설산업정책관)과 ③유지관리 등 안전을 담당하는 조직(건축시설안전정책관)으로 구분하여 응집성 있는 정책이 추진될 수 있도록 제안
- 건축시설정책관: 현재의 건축정책관을 개편하여 국가적 차원에서 건축물 및 시설물 관리 전략 및 정책을 추진할 수 있는 총괄 기획 기능 강화
- 건축시설안전정책관: 현재 건축정책관 소속 건축안전팀을 기술안전 정책관으로 통합하여 건설안전, 건축안전, 시설안전 기능이 유기적으로 연계될 수 있도록 제안함
○ 1안보다 보수적인 대안으로써 본 연구에서는 건축정책관의 건축안전과만 기술안전정책관으로 이관하여 '건축시설안전정책관'(안전 기능연계)을 구성하는 방안(2안)을 제시
○ 또한 세부적인 직제와 연계한 기능 강화방안을 제시하여 조직개편이 어려울 경우 직제 상에서 기능 강화 및 재배치를 고려할 수 있도록 제안함
○ 행정안전부 및 소방청과 관련된 기능 조정 사항을 도출하고 이를 관련부서의 직제와 연계하여 강화할 수 있도록 방향성을 제시함
□ 건축물 안전관리 정부조직기능 합리화 방안 2: 정책적 개선
○ 본 연구에서 종합적으로 건축물 안전관리 정부조직기능과 관련한 사항을 조사 및 분석한 결과, 정부조직기능이 합리적으로 개선되기 위해서는 조직구조 개편 및 기능 재배치를 통해 개선될 사항 뿐만 아니라, 정부조직기능이 작동하는 맥락적 차원에서 정책적 개선방안이 수반될 필요가 나타남
- 안전관리 기능이 제대로 작동하기 위한 공공성 확보 정책 필요
- 다양한 민간주체의 책임이 요구되는 분야이므로 민간 역량 강화 정책이 뒷받침될 필요


Recently, the function of safety management has been expanding in central and local governments and in public institutions. For effective safety management, related government functions must be established systematically and reasonably. In addition, detailed review and analysis of conflicting or overlapping functions, blind spots, and issues regarding improper delegation to private or affiliated organizations is required.
With regards to building safety management, this study aims to analyze the demand for and the current status of government organizational functions, and to find ways to reorganize them to improve their effectiveness in terms of accident prevention and response. For this purpose, the following three research goals were established. First, an analytical framework is developed based on the theoretical discussion on organizational functions and redesign, which is used to examine the building safety management system. Second, we identify critical policy issues which should be reflected in governmental functions, from the perspective of relevant stakeholders, by conducting environmental and social demand analysis. Third, we review related legal systems and government functions, comprehensively covering the entire system of building safety management―from planning and maintenance to emergency response management―in order to understand the current status of building safety management.
The reason this study chose the case of building safety management is due to the wide-spread apprehensions that have arisen from frequent accidents in recent years. In addition, because of the rapid increase of building deterioration, a systematic and comprehensive safety management system covering the entire building life-cycle has become necessary. Moreover, new demands for building safety management, such as the introduction of new construction methods and materials, and the need to address climate change, have emerged. For these reasons, this study has been designed to be a comprehensive analysis on the demands for building safety management functions and a study regarding the establishment of a corresponding organizational system.
Specifically, this study consists of 1) demand analysis, 2) the current status of governmental functions, 3) evaluation of gaps between the two, and finally 4) policy recommendations for the restructuring of the government's organizational functions and for improving the policy environment.
First, to understand the comprehensive demands for building safety management, this study conducts the following analyses: 1) Environmental analysis using the STEEP model; 2) analysis of the causes of building-related accidents by examining accident trends, major accidents, and recent accident cases; 3) case studies for establishing benchmarks (US, Japan, Germany).
Second, the following analyses were conducted to identify the current status of governmental organizations and the legally defined functions of building safety management: 1) an analysis of related organizations and the legal system and 2) an analysis of legal functional classification.
Third, to evaluate gaps between current and required building safety functions, surveys, in-depth interviews, and focus group interviews (FGI) with relevant experts, including public servants (central and local), researchers, architects, and construction managers, were conducted. The criteria of “suitability”, “effectiveness”, and “efficiency” were used based on prior studies.
Finally, this study come up with 1) the principles of redesigning government organizational functions with regards to building safety management, 2) comprehensive plans for redesigning government organizational functions, and 3) related policy recommendations to uphold the public values of safety management, and to enhance private capabilities.
Following the directions guided by these principles, this study proposed alternatives for the reorganization of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, the Ministry of Public Administration and Security and the National Fire Agency. Mainly we suggest the organization that has functions of the entire building(and infrastructure) management, and the division in which safety management functions put together.
This study concludes with suggestions for policy improvement with regards to securing publicness and strengthening private capacities. Policy suggestions for securing publicness are as follows: first, independence in tasks related to building safety management should be ensured. Second, management of specialized safety management organizations should be strengthened. Third, the professional civil service system should be applied to building safety management. Fourth, local governments should strengthen their safety management capabilities. Lastly, building safety management based on comprehensive vulnerabilities is necessary. Policy suggestions for strengthening private capacities are as follows: first, it is necessary to induce participation in building safety management and to improve awareness. Second, self-regulation should be activated in connection with the insurance system. Third, the building safety management market should be stimulated. Fourth, safety management professions related to building construction should be promoted.
This study is one of the first pieces of research focusing on government agents who work for building safety management, compared to previous studies which mostly deal with technical or legal aspects. Additionally, this study contributes to the understanding of the overall process of building safety management functions, while other studies have concentrated on specific stages or fields of expertise. Ultimately, this study is an attempt to analyze and the governments organizational structure and provide recommendations that reflect the paradigm shift from a focus on development to social protection.

6재난안전정보 및 소통과정의 신뢰성 제고 방안

저자 : 류현숙 ( Lyu Hyeon-suk ) , 김경우 ( Kim Kyungwoo )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-440 (440 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 재난안전 분야에서 허위조작정보로 인한 폐해와 심각성 대두
○ 재난·안전사고에서는 현장상황에 대한 정보의 공백을 메우기 위해 허위정보가 생산·유통될 여지가 많음.
○ 예를 들어, 2005년 미국의 뉴올리언스 시에 허리케인이 발생한 직후, 강간·폭동·도난 등 도시 전체가 혼란에 빠졌다는 근거 없는 미디어의 보도로 인해 수색·구조의 대응 노력이 법집행으로 전환되어 인명 피해가 증가.
○ 우리나라에서도 2015년 메르스 사태 당시 발생 병원과 환자, 공기감염성 등에 대한 유언비어 유포되었음. 뿐만 아니라 세월호 참사(2014), 밀양 세종병원 화재(2015) 등 각종 재난·안전사고 발생 시 허위정보로 인해 사회불안·혼란을 야기하고, 재난대응 활동에 지장을 초래함.
○ 허위 재난안전정보의 문제는 탈진실 시대에 소셜 네트워킹 사이트(SNS), 유튜브 등 새로운 미디어의 등장에 따라 더욱 심각한 사회문제로 대두되고 있음.
○ 미국 연방재난관리청은 2013년부터 허위정보 통제센터(Rumor Control Center)를 운영하며, 각종 재난마다 잘못된 정보에 대해 정확한 정보를 제공하여 대응하고 있으며, 허위정보의 폐해를 겪은 다른 선진국들도 허위정보에 대응하기 위해 허위조작정보의 개념 정의와 정부, 기업, 시민사회, 언론, 미디어 등의 주체별 역할과 책임에 대해 모색하기 시작.
○ 그러나 우리나라의 경우, 허위 재난안전 정보에 효과적으로 대응하기 위해 필요한 법제도뿐만 아니라 정책적 노력이 미흡함.
□ 연구목적
○ 본 연구는 앞서 제기한 재난안전 정보 소통에서의 허위정보에 대한 체계적인 이해를 높이고, 구체적 대응방안을 모색하고자 함.
○ 본 연구는 문헌·사례분석을 통해 허위(조작)정보의 개념, 미디어 이론, 재난안전 관리의 단계별 허위정보의 유통, 각국의 대응 방안에 대해 고찰하고, 실증연구를 통해 국민들의 재난안전 보도 및 정보 수집·확산 행태를 검토함.
○ 이를 통해 대국민 재난안전 정보의 정확성 및 전달체계 개선 방안을 제안하여 범정부 재난안전관리의 효율성 제고에 기여하고자 함.
○ 또한 정부, 언론, 시민사회 협력을 통한 신뢰성 있는 재난안전 정보 생태계 조성 방안을 모색하여 제시하고자 함.
□ 연구의 차별성
○ 선행연구 검토결과, 가짜뉴스로 대별되는 허위(조작)정보의 명확한 개념 부족, 경험적 실증 연구 부족, 특히 재난안전 분야에서 허위정보 관련 정책적 대응에 관한 연구 부재 확인.
○ 본 연구는 문헌·사례분석, 실증연구를 통해 재난안전 정보 소통에서 허위 정보에 대한 체계적인 이해와 대응방안을 제공함.
□ 기대효과
○ 재난안전 보도와 정보에 대한 변화 및 관리방안을 마련해 재난안전 오보 및 허위조작정보의 사회적 확산 방지, 사회적 비용 축소를 위한 효과적인 정책대응 방안의 근거 및 자료로 활용할 수 있을 것임.
○ 본 연구는 국정전략 3의 '국민안전과 생명을 지키는 안심사회'의 55번 국정과제 '안전사고 예방 및 재난안전 관리의 국가책임체제 구축' 및 56번 국정과제 '통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량 강화'에 기여할 것으로 기대됨.
2. 연구의 주요 내용 및 연구방법
□ 이론적 검토
○ 탈진실(post-truth) 시대는 주관적 감정과 개인적인 믿음에 대한 호소가 객관적 사실보다 여론 형성에 영향을 보다 크게 미치는 상황, 혹은 이러한 상황이 용인되는 시대를 지칭. 전통 언론뿐만 아니라 기성 제도전반에 대한 불신으로 이어지고, 선정적이고 자극적인 미디어 보도가 확대됨.
○ 가짜뉴스와 유사한 용어는 오보(misinformation), 허위(조작) 정보(disinformation), 루머(rumor) 등이 있음.
○ 허위 재난안전 정보가 확산되는 현상을 설명할 수 있는 미디어 이론으로 확증편향, 프레이밍, 프라이밍, 필터버블, 반향실 효과 이론 등이 있음.
○ 허위 재난안전 정보에 대응하는 정보수용자의 역량을 높이기 위한 디지털 리터러시의 중요성이 강조되고 있으며, 디지털 리터러시 향상의 정책효과를 검증하기 위해 예방접종이론을 적용할 수 있음.
○ 미디어는 재난안전 정보의 전파·확산 등에 중요한 역할을 하며, 미디어를 통한 정보수용자들의 허위 재난안전 정보 노출경험, 정부·공공기관/미디어에 대한 신뢰 등이 허위정보의 수용 또는 식별에 영향을 미칠 것으로 예상됨.
○ 미시적 수준에서 미디어 이론 등을 종합하여 정보 수용자의 특성과 허위 재난안전 정보의 수용·식별 관계에 관한 연구명제를 <표1>과 같이 도출함.
○ 거시적 수준에서 허위정보의 생산 및 유통은 재난관리 단계(예방, 대비, 대응, 복구)별로 미디어와 공중의 관심 차이, 전통적 미디어와 디지털 미디어 간의 이용자 역할의 차이, 미디어 보도의 자유와 한계를 정하는 관련법의 특성 등이 허위 재난안전 정보의 생산 및 확산에 영향을 미칠 것으로 보임.
3. 연구결과
□ 재난안전 단계별 필요 정보와 관련 주체 역할
□ 전통적인 미디어와 디지털 미디어의 비교
□ 국내외 허위 재난안전 정보 관련 사례 분석 결과 요약
○ 해외에서는 주로 트위터와 같은 소셜 미디어를 통해 지진, 허리케인, 자연재해, 폭탄·테러·총격 사건의 대응·복구 단계에서 허위 재난안전 뉴스·정보가 생산·유통되었음.
○ 국내의 허위 재난안전 뉴스·정보는 주로 대응·복구 단계에서 온라인·오프라인을 통해 생산·유통되었고, 메르스 사태(2015), 강원산불(2019), 미세먼지 문제 등의 경우에 사고 원인 또는 책임소재와 연계하여 피해보상 관련 허위정보가 정치 쟁점화 되어 발생함.
□ 국내외 재난안전 정보 및 방송 법제도 분석 결과 요약
□ 재난안전정보, 미디어, 신뢰성 관련 국민인식조사
○ 설문조사 결과 및 시사점
- 재난 및 안전사고 발생 시에는 92% 이상이 TV를 통해 해당 사고의 뉴스 및 정보를 얻는 것으로 나타남. 재난 공영방송인 KBS 등 전통매체를 통한 정확하고 사실에 기반을 둔 재난안전 정보를 전달하는 것이 허위정보의 유통을 막는 데 중요한 것으로 보임.
- 절반 이상의 국민들이 재난안전 정보를 전통·뉴미디어를 통해 다른 사람들과 공유함. 또한 재난안전 허위정보의 경우 대체로 디지털 미디어나 매체를 통해 수집된 것으로 나타남.
- 일반인들의 재난안전 허위정보 식별역량이 격차를 보이며, 정치지식, 정치이념, 주관적 식별능력이 식별역량에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났음.
- 10명 중 4명에 해당하는 응답자들이 허위 또는 허위로 의심되는 재난안전 뉴스를 접했고, 이들 중 40%에 해당하는 응답자들이 일주일에 한번은 허위정보나 뉴스에 노출됨.
- 허위 또는 허위로 의심되는 재난안전 뉴스·정보를 접한 응답자들 중 10명 중 7명 꼴로 관련 정보의 사실여부를 다른 언론이나 온라인 매체를 통해 확인하며, 사실 확인한 내용을 문자 또는 카카오 앱과 같은 온라인 매체로 가족들이나 지인에게 전달하는 것으로 나타났음.
- 허위정보에 대한 우려에 대해 절반 이상의 응답자들이 허위정보의 유통을 막기 위해 가장 필요한 수단으로 현재보다 더 강한 법적 규제가 필요함을 인식하고 있음. 정부는 이와 관련한 법제도적 개선방안을 시급히 모색해야 할 것임.
- 국민들은 허위 재난안전정보의 유통 방지에 다양한 주체들의 역할이 필요하다고 인식하고 있음.
○ 실험의 설계
- 준 실험설계: 학력·연령이 유사한 참여자들을 배정하여 실험집단과 비교집단으로 구성함(<표 9> 참조)
- 실험처치: 실험집단에 대해 1차 실험처치로 메르스와 미세먼지 등 정보의 대상에 대한 구체적 정보를 제공하고, 2차 실험처치로 허위정보 식별 가이드라인을 설명함(<그림 4> 참조)
○ 실험결과 및 시사점
- 첫 번째 실험처치로 실험집단은 메르스와 미세먼지에 대해 구체적인 정보를 사전에 받았지만, 메르스와 미세먼지에 대한 허위정보를 식별하는 데 있어서는 비교집단과는 유의미한 차이가 없음.
- 일반인이 이해하기 쉽거나 간략한 정보를 전달하는 것이 필요.
- 두 번째 실험처치로 허위정보 식별을 돕는 가이드라인에 대해 교육을 받은 실험집단의 참여자들이 그렇지 않은 비교집단의 참여자들보다 허위정보인지 맞춘 정답의 수가 통계적으로 유의미하게 나타남.
- 실험의 처치 전후로 유사한 문항 간 응답의 차이가 나타나기도 했지만, 실험참여자의 수가 작아서 통계적으로 유의미한 차이를 찾지는 못했음.
- 막대한 정보의 흐름 속에서 비판적으로 정보를 습득할 수 있도록 허위정보 식별 가이드라인 등을 활용한 지속적 미디어 교육 등이 필요할 것으로 보임.
4. 정책제언 및 활용방안
□ 제도개선방안 도출
○ 문헌분석, 실증연구 등을 통해 도출된 정책적 함의로 부터 정부의 재난안전 정보 및 소통과정의 신뢰성을 제고하기 위한 정책대안을 제시함
□ 정책유형과 하위개념 설정
○ 교육·인식(Training and educating media literacy), 법제도(Reshaping institutional framework), 기술·시스템(Upgrading technology and system), 조직·거버넌스(Establishing disaster information organization and government)로 4개의 정책영역(중범주)을 설정
○ 범주별 세부 정책대안으로 교육 3개, 법제도 4개, 기술·시스템 5개, 조직·거버넌스 5개 총 17개를 설정
□ AHP(Analytical Hierarchy Process) 조사 실시
○ 17개 정책대안에 대해 효과성, 시급성, 사회적 수용성 등의 타당성 기준에 따라 우선순위를 결정하여 정부에 권고하기 위해 AHP(Analytical Hierarchy Process) 조사를 실시
□ AHP 조사 결과
○ 효과성 지표의 정책 유형의 상대적 중요도는 기술·시스템, 교육·인식, 조직·거버넌스, 법제도 순으로 나타났음. 시급성 지표의 정책 유형의 상대적 중요도는 법·제도, 기술·시스템(메커니즘), 교육·인식, 조직·거버넌스가 순으로 나타났음. 사회적 수용성 지표를 기준으로 교육·인식, 법제도, 조직·거버넌스, 기술·시스템(메커니즘)의 순으로 중요도가 높은 것으로 나타났음.
○ 세 가지 지표를 종합한 결과 세부 정책대안은 미디어 리터러시 확대, 재난주관방송 KBS 등 재난방송 온라인 시스템 효과성 강화, 재난안전정보 DB 구축, 허위 재난안전정보 생산·유통에 대한 인터넷 플랫폼 사업자의 책임성 강화 순으로 중요한 것으로 나타났음.
□ 정책적 제언
○ 문헌·사례 분석, 설문조사, 실험, FGI 조사, AHP 조사 등을 바탕으로 도출된 정책적 함의를 고려하여 본 연구에서 4개 영역에서 총17개의 정책대안과 실행방안을 제안함.
○ 신뢰성 있는 재난안전 정보와 소통으로 안전한 사회를 실현하기 위해 교육·인식, 법제도, 기술·시스템, 조직·거버넌스 등 4개 정책영역의 17개의 정책대안들에 대해 시기별로 정책실행 로드맵을 제시함.
□ 학술적·정책적 기대효과
○ 허위 재난안전 정보 및 소통에 대한 사회적 담론의 필요성을 제시하고 재난안전 정보 및 소통 담당 실무자뿐만 아니라 일반인, 언론, 미디어 등 우리 사회 전반의 재난안전 허위정보의 폐해를 인식시키는데 기여함.
○ 재난안전 분야에서의 허위조작정보 현상에 대한 단순한 이해를 넘어, 유사한 개념과 허위조작정보의 범위를 분석하여 허위 재난안전 정보의 실체에 대한 입체적인 이해를 높임.
○ 허위 정보의 생산 및 확산현상에 대한 이해하는 데에 필요한 확증편향성, 프레이밍, 프라이밍, 반향실이론 등 미디어 이론과 허위정보에 대응하는 데에 필요한 디지털 리터러시를 적용하는 이론적 배경이 되는 예방접종이론 등의 이론들의 설명력을 비교분석하였고, 이를 통해 허위재난안전정보의 현상을 이해하는 데에 필요한 이론적 토대를 마련함.
○ 재난안전 단계별 필요 정보와 전통 미디어와 디지털 미디어 상에서 재난안전 허위정보가 생산, 확산되는 양태, 특성, 피해를 국내외 사례를 통해 분석함으로써 향후 재난안전 분야에 특화된 우리 정부의 소통 전략과 정책을 개발하는데 실질적으로 기여할 수 있을 것이라 사료됨
○ 재난안전 분야에서의 허위정보와 관련해 해외 사례들을 검토하고 법제도적 정책방안을 모색한 연구가 전무한 상황에서 이 연구의 결과는 매우 유의미하고 시의적절한 측면이 있음.
○ 재난안전 허위(조작)정보 식별 실험과, 일반인의 재난안전 보도 및 정보 수집·공유·확산·행태 등의 분석결과와 사례조사를 토대로 제시한 재난안전 보도와 정보에 대한 변화 및 관리방안, FACT모형(Find, Assess, Create, Target)관련 지침은 행정안전부와 지방자치단체 담당부서에서 즉각적으로 활용할 수 있음.
○ 정부, 언론, 시민사회 등의 협력을 통한 신뢰성 있는 재난안전 정보 생태계 조성 방안을 조사하기 위해 각각의 역할과 책임, 단계별, 영역별 실행방안을 제시해 향후 우리 정부가 재난안전 분야 허위정보와 소통의 신뢰성을 제고하는 정책을 입안하고 추진하는데 실질적인 기여를 할 것으로 기대됨.
○ 민, 관, 학 전문가 참여한 AHP 조사와 FGI조사를 통해 우선적인 정책과제를 선정하고, 실행전략을 구체화시킴으로써 재난안전정보와 소통정책 입안 과정에 참여하는 정부 부처 정책입안자, 실무자, 언론미디어 종사자, 시민사회 등의 정책이해도와 정책수용성을 제고하는데 기여함.


False information is produced and transmitted via media outlets or among people to fill information gaps during disasters and emergencies. Rumor or disinformation, which is produced to harm a certain entity intentionally, can generate confusion and also lead to an inadequate response during disasters and emergencies. For instance, media reports exaggerated that crimes, such as rape, theft, and riots prevailed in New Orleans, shortly after Hurricane Katrina hit the city in the United States in 2005. The media reports diverted the response efforts from search and rescue to law enforcement, and the government lost many opportunities to s ave residents in need. Similarly, South Korean society has suffered from disinformation or rumors regarding the Sewol ferry disaster (2014), the Middle East Respiratory Syndrome Coronavirus outbreak (2015), and the fire of Miryang hospital fire (2018). South Korean media's biased and sensational reporting has generated confusion and conflict in society. The emergence of social media like Facebook, Youtube, Twitter, and Instagram can exacerbate the problem of disinformation and rumors because this new media allow users to create and disseminate information freely and increases the possibility that false information is disseminated. In response to the problems of rumors and disinformation, the United Sates Federal Emergency Management Agency (FEMA) launched web sites to post factual information in regards to myths and rumors. The United Kingdom, and other countries have also developed legal and policy measures to address the problem of disinformation.
It is within this milieu that this study aims to improve the systematic understanding of disinformation and rumors in disaster and emergency situations and to propose policy alternatives to tackle the aforementioned problems. This study, first, reviews the literature and cases related to information in the phases of emergency management and foreign countries' response strategies. Then, empirical studies, such as a surveys and experiments, were conducted to investigate the pattern of the public's access to and dissemination of rumors and disinformation related to disasters and emergencies. Then, possible policy implications were drawn from the analytical results of the case studies, surveys, and the experiment and were developed into 17 policy alternatives and their implementation plans, sorted into four categories based on focus group interviews (FGIs) with experts from government, academia, and media companies. Lastly, the analytic hierarchy process (AHP) was utilized to determine the priorities of the policy proposals in terms of their effectiveness, urgency, and social acceptability.
As a result, this study presents a policy road map for improving the reliability of disaster and safety information and communications. The road map is composed of the four categories and 17 alternatives. The four categories are training and educating media literacy (T), reshaping institutions (R), upgrading technology (U), and establishing disaster information governance (E). The policy alternatives, under these four categories, are proposed as follows:
This study presents theoretical and practical contributions towards understanding and addressing disinformation and rumors during disasters and emergencies. Existing literature fails to provide a clear definition of disinformation and lacks an empirical understanding of disinformation in the field of emergency management. This research fills an a cademic gap by clarifying the concept of disinformation and examines the patterns of production, access, and sharing of disinformation and rumors related to disasters and emergencies by reviewing literature, studying cases, surveying, and gathering experimental data. Based upon the empirical findings, this study suggests possible policy alternatives for addressing disinformation and rumors as they have appeared during disasters and emergencies.

7재정분권 실현을 위한 재정격차 완화방안에 대한 연구

저자 : 권오성 ( Kwon Osung ) , 탁현우 ( Tak Hyunwoo )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-246 (246 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 연구배경
○ 심각한 수평적 재정격차는 분권의 장점을 훼손할 뿐만 아니라 분권화 정책에 대한 반대논리로 작용할 수 있음
○ 수직적 재정격차(중앙-지방)가 주요 문제인 국가에서는 분권화에 필수적으로 수반되는 국가재원을 지방으로 이양할 때 어떻게 재원을 배분할 것인지가 초미의 관심
- 분권화의 반대론자는 어떤 방식으로 재원을 배분하든지 지방정부 사이의 재정격차는 심화될 것이라고 주장
- 분권화의 찬성론자들도 수평적 재정격차 보다는 수직적 재정격차의 완화에 보다 많은 관심을 보이는 경향
○ 2018년 10월 발표한 문재인 정부의 “재정분권 추진방안”을 살펴보면, 국세의 지방세 이양이 주된 내용이고 재정격차 완화방안은 미흡하다는 비판이 존재(유태현, 2018: 352-353)
○ 분권화정책을 지속적으로 추진하기 위해서는 우리나라의 수평적 재정격차의 현황을 면밀히 진단할 필요가 있으며, 특히 “재정분권 추진방안”에서 제시한 수평적 재정격차 완화방안을 분석하여 구체적인 개선방안을 제시할 필요
□ 연구목적
○ 우리나라의 지방정부 간에 존재하는 재정격차의 현황을 분석하고, 특히 “재정분권 추진방안”에서 제시하고 있는 재정격차 완화방안의 실효성을 검토해서 보다 효과적인 수평적 재정격차 완화방안을 제시하는 것이 목적
○ 수요측면의 변수를 포함한 새로운 재정격차 측정모형을 통하여 우리나라의 지방정부 간에 존재하는 재정격차를 보다 정확하게 측정함으로써 효과적인 재정격차 완화정책을 설계할 수 있는 토대를 마련
□ 연구범위 및 방법
○ 연구의 범위
- 분석의 공간적 범위는 광역자치단체와 기초자치단체를 대상
- 2019년 현재 광역자치단체는 1개의 특별시, 6개의 광역시, 1개의특별자치시, 8개의 도, 1개의 특별자치도로, 기초자치단체는 75개의 시, 82개의 군, 69개의 자치구로 구성
- 분석의 시간적 범위는 광역자치단체는 1967년 이후, 기초자치단체는 1990년 이후 자료를 활용
2. 재정격차의 개념과 측정
□ 수평적 재정격차의 정의
○ 수평적 재정격차(horizontal fiscal disparities)는 동일 계층의 지방정부 간에 존재하는 재정격차를 의미(최병호, 2004; 권오성·탁현우, 2018, 한상우, 2007)
○ 수평적 재정격차는 지방자치단체 간 세입능력의 차이(세입 측면)와 공공재 공급비용의 차이(세출 측면)가 있기에 발생하는 것(권오성·탁현우, 2018: 224)
○ 즉, 지방정부 간의 동일한 재정적 노력에도 불구하고 재정력의 격차가 존재하기에 지역 간 공공서비스 수준의 차이가 발생(한상우, 2007: 38)
□ 수평적 재정격차의 측정
○ 수평적 재정격차를 측정하는 방법은 다양하게 제시되고 있으나, Qiao(1999)에 따르면 이는 크게 세 가지의 접근방법(1세대·2세대·3세대 방법)으로 구분
○ 1세대 방법은 결과격차 또는 사후적(ex post) 격차를 측정하는 것으로, 재정격차를 지방정부의 실제 세출과(또는) 세입의 차이로 측정하며 대표연구로는 ACIR(1962) 등이 있음(Qiao, 1999; 권오성·탁현우, 2018: 224에서 재인용)
○ 2세대 방법은 지방정부의 세입능력을 측정하는 것으로, 재정격차를 세입능력의 차이로 정의하며 대표연구로는 Downes(1992) 등이 있음(Qiao, 1999; 권오성·탁현우, 2018: 225)
○ 3세대 방법은 수요와 재원간 차이(need-resource gap)를 측정하는 것으로, 이는 “전국평균과 같은 지방세 확충노력을 기울일 때 거둘 수 있는 재정수입과, 표준적인 지방정부서비스(액수가 아닌 동질의 서비스)를 제공할 때 소요되는 비용의 차이”를 의미(김종순, 2001: 467)하며 대표연구로는 Bahl, Martinez, & Sjoquist(1992) 등이 있음(권오성·탁현우, 2018: 225)
- 본 연구에서는 3세대 재정격차의 측정을 위해 재원조달능력은 실제세입자료를, 재정수요는 다음 표 1의 변수를 활용한 추정모형을 통해 산출
3. 각국의 지방재정조정제도 검토 결과
□ 우리나라의 지방재정조정제도
○ 우리나라의 지방재정조정제도는 “행정수요에 비해 재정력이 취약한 지방정부일지라도 전국적으로 보편적인 행정서비스를 받을 수 있도록 재정부족분을 보전해 주는 역할을 수행”(신유호·유법민, 2018: 191)
- 또한 중앙과 지방정부 간 그리고 지방정부 간 재정 불균형을 조정하여 정부 간 재정격차를 완화시켜주는 역할도 동시에 수행
- 재정조정제도, 특히 지방교부세와 조정교부금은 지역 간 재정격차를 해소하기 위한 목적을 명시하고 있음에도 불구하고 재정격차를 어떻게 정의하는지에 따라 그 효과는 논쟁적
- 이러한 논쟁적인 연구결과는 지역 간 재정격차를 측정하는 방식의 차이(일인당 재정수입 기준, 인구규모에 따른 지방공공서비스 공급의 평균비용 차이 반영, 재정자립도와 재정자주도 활용 등), 공간적 또는 시간적 범위의 차이, 바람직한 재정격차 수준에 대한 주관적 인식의 차이 등에 의해 기인
□ 독일의 지방재정조정제도
○ 독일의 지방재정조정제도는 연방정부의 특성상 주정부의 자치와 재정책임성에 기본적인 방점을 두면서도 연대 및 공동체정신에 따라 수직적·수평적 재정조정이 이루어짐
- 즉, 제1단계의 공동세 제도와 제2, 제3단계의 주간 수평적 재정조정 제도는 통일 이후 재정이 열악한 구동독 지역에 대한 지원을 통해 수평적 형평성을 제고하고, 진정한 통합을 이루고자 도입
○ 독일의 지방재정조정제도의 시사점
- 첫째, 독일의 지방재정조정제도는 수직적 재정조정과 수평적 재정조정을 명확히 구분하여 운영함으로써 지방정부 간 수평적 형평성을 보다 적극적으로 제고할 수 있는 여건을 마련
- 둘째, 수평적 재정조정에 있어서 지방정부보다는 중앙정부가 적극적인 역할을 담당하도록 설계하는 것이 제도의 지속가능성과 정치적 수용성을 높일 수 있음
- 우리나라에서도 독일의 역교부금제도를 벤치마킹하여 지역발전상생기금을 도입하여 운영하고 있으나 이 제도 또한 독일사례처럼 제도의 지속가능성과 정치적 수용성이 높다고 평가하기 어려우며, 수평적 재정조정에 있어서는 중앙정부의 적극적인 역할이 보다 필요
□ 스위스의 지방재정조정제도
○ 스위스는 연방제 형태의 국가이며, 주를 포함하여 게마인데와 같은 지방정부에 대해 상당한 수준의 조세재정권이 헌법에 의하여 보장
○ 주 세법의 재정은 주의 고유권한이며 연방정부에 의해 침해받을 수 없음 특히 이러한 지방재정 자주성의 보장은 헌법을 바탕으로 하며, 연방헌법은 연방이 지방세의 세목과 과세율을 획일적으로 규정하는 것을 금지
○ 스위스 지방재정조정제도의 시사점
- 첫째, 재정분권이 가장 활성화되어 있는 국가임에도 수평적 재정격차를 보정하는 기재를 구축하고 있음
- 둘째, 지방정부의 세입격차와 비용격차를 구분하여 수평적 재정조정을 실행
- 셋째, 스위스는 구재정조정체제와 신재정조정체제의 간극에서 발생하는 추가적인 부담을 지원해주는 소위 애로부담조정제도를 구축
□ 일본의 지방재정조정제도
○ 일본의 지방교부세는 우리나라와 마찬가지로 대다수 지방자치단체의 재정운용에 있어서 중요한 재원으로 작용하고 있으며, 지방자치단체 사이의 수평적 재정격차를 완화하는 역할을 담당
○ 우리나라의 지방교부세제도와의 차이점
- 첫째, 일본의 지방교부세는 불교부단체에 해당되지 않는 한 모든 지방자치단체에 배분
- 둘째, 지방교부세의 재원으로 일본은 지방의 고유세원인 지방법인세전액을 포함
- 셋째, 일본의 기준재정수요액 산정구조가 우리나라보다 단순하며, 일반적으로 산정구조가 복잡하면 개별 지방자치단체의 재정수요를 보다 충실히 반영할 수 있는 장점을 갖지만, 제도운영의 투명성과 수평적 재정격차에 대한 고려가 저하되는 단점을 가짐
- 넷째, 일본의 측정항목은 우리나라와 달리 “광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 기능 및 사무 등의 차이를 고려하여 이원적으로 구성”(임성일, 2018: 7)
○ 일본이 2000년대 중반 이후 추진하고 있는 산정방식의 단순화(신형교부세), 산정방식 재검토, 지방창생사업을 위한 새로운 산정방법, 탑 러너 방식 등과 같은 지방교부세개혁은 제도운영의 투명성과 수평적 재정격차 완화의 효과를 목적으로 할 뿐만 아니라 지역경제 활성화를 위한 지방자치단체의 자구노력을 지방교부세제도에 내재화시킨다는 점에서 우리나라에 시사하는 바가 큼
4. 재정격차의 현황분석 및 평가
□ 광역자치단체와 기초자치단체의 재정현황을 세입과 세출로 나누어 각각 1967년, 1990년부터 현재까지의 변화를 분석
○ 사후적인 지출과 세입의 차이나, 세입능력의 차이로만 정의되던 지방자치단체 간 재정격차를 재정수요의 추정을 바탕으로 한 지표를 새로이 정의하여 분석
○ 세입규모를 지방교부세를 포함한 경우와 그렇지 않은 경우로 나누어 지방교부세의 형평화 효과를 살펴 봄
□ 광역자치단체 수준의 분석결과
○ 수도권과 비수도권의 세입능력과 지출규모의 차이가 큰 것을 확인
- 서울특별시와 경기도의 세입능력과 지출규모가 타 광역자치단체에 비해 월등히 큰 것으로 나타남
- 기타 광역자치단체 간에도 광역시가 도보다 일반적으로 더 높은 세입능력과 지출규모를 가짐
- 지방교부세를 제외한 자체 세입의 경우, 이러한 격차가 더 커지는 것으로 나타났으며, 이 경우 서울특별시와 경기도 간의 격차도 커짐
○ 수도권과 비수도권의 재정적 차이는 시간의 흐름에 따라 커지는 것으로 나타남
□ 기초자치단체의 분석결과
○ 1990년 이후, 시군구별 세입의 차이가 증가하고 있으며, 2000년대 초반까지 증가하다가 이후 유사한 수준을 유지하고 있음
○ 또한, 지방교부세를 통해 기초자치단체의 부족한 재원이 보충되어, 재정수요와 세입능력의 격차가 상쇄되는 효과는 확인할 수 있었으나, 수평적 재정격차는 해소되지 않거나 심화되는 경우도 발생
- 즉, 지방교부세의 수직적 재정조정의 효과는 분명히 존재하나, 수평적 재정격차를 조정하는 기능에는 문제가 있음을 보여줌
□ 지방자치단체 재정격차 분석결과
○ 본 연구에서 제시한 3세대 재정격차를 기준으로, 광역자치단체 간 재정격차가 기초자치단체 간 재정격차보다 심한 상태임을 확인
- 다만, 추정된 재정수요를 바탕으로 자체재원을 기준으로 세입능력을 고려한 경우 시도 수준의 재정격차가 최근 증가하는 추세
- 이러한 상황에서 현 정부의 재정분권 추진방안이 시행되어, 지방세를 통한 세입규모 확대가 이루어질 경우 시도 간 재정격차는 더 커질 것으로 예상
5. 재정분권 추진방안 검토
□ 재정분권 추진방안에 따른 지방자치단체 재정의 변화
○ 지방자치단체의 노력여부와 관계없이 재정격차의 변화도 함께 발생하게 되며, 이러한 변화의 결과가 재정격차의 심화로 귀결된다면 이를 최소한 지방소비세 확대 이전 수준으로 회복시키는 정책적 노력이 필요
○ 이러한 정책적 수단을 구체적으로 강구하기 위해서는 지방소비세 확대와 관련된 보통교부세, 조정교부금, 지역상생발전기금 등 관련 재원과의 상호연관성, 파급효과에 대한 객관적 진단이 선행되어야 함
○ 현안으로 등장한 지방소비세율 10%p인상('19년 4%p + '20년 6%p)의 효과를 재정격차의 관점에서 분석한 후, 예상되는 쟁점사항들을 점검
- 지방소비세의 변화는 수도권 시·도에는 '지방소비세 - 지역상생발전기금 출연 ± 자치구 조정교부금 ± 지역상생발전기금 배분 ± 교육비특별회계 전출 ± 보통교부세'와 같은 형태로 실질적인 재정규모의 변화를 가져오게 됨
- 비수도권 시·도의 경우는 '지방소비세 - 시·군 조정교부금 ± 지역상생발전기금 배분 ± 교육비특별회계 전출금 ± 보통교부세', 그리고 기초자치단체의 경우에는 지방소비세가 직접적인 영향을 미치는 것이 아니라, '±조정교부금 ± 보통교부세'의 형태로 영향
○ 지방소비세율 15% 기준 안분비율 변경시 파급효과를 추정한다. 2019년 인상분의 절대액을 기준으로 살펴보면, 경기(4,487억원), 서울(4,416억원), 경남(3,323억원)의 순으로 증가액이 많음
○ 2020년에 지방소비세율이 21%로 확대될 경우 시도별 배분효과를 분석하면, 수도권은 6%p 증가분의 30.4%인 14,768억원 증가하고, 전남(35.73%), 전북(35.00%), 강원(34.87%)의 순으로 증가율이 높으며, 증가된 지방소비세는 경기(13.87%), 서울(13.65%), 경남(10.27%)의 순으로 많이 배분되는 것으로 나타남
□ 재원의 배분기준 검토
○ 지방자치단체에 재원을 배분하는 것은 해당 지역의 수요가 존재하나 그 만큼의 재원을 마련하지 못하는 경우, 이를 별도의 재원으로 보충하는 것으로 지역 간 격차를 측정하여 이에 따라 배분하는 것이 타당
○ 지역 간 격차를 측정하는 기존의 지표인 지역낙후도, 신활력지수, 지역발전지수 등을 소개·검토하고, 본 연구에서 제시한 재정수요지수를 포함하여 재정배분기준으로서의 정합성을 검토
□ 재정격차 완화방안에 대한 전문가 설문조사 분석결과
○ 재정격차의 수준과 문제성
- 현행 지방교부세제도의 개선 : 지방소비세 뿐 아니라 지방교부세 규모도 확대, 지방교부세의 운영을 보다 투명하고 단순화하게 개선, 지방교부세 산정방식에서 재정격차요인을 분명히 반영 등
- 새로운 재정격차완화제도의 도입 : 제도의 효율성을 제고하고, 지방세의 조세기능과 책임성을 강화하기 위해, 재원보전 기능은 지방교부세가 담당하게 하고 형평화 기능을 전담하는 새로운 형평화 교부금을 도입·운용, 중앙정부와 지방정부가 특정세목을 지정하여 공동으로 과세하여 나누어 쓰는 공동세를 도입, 지역상생발전기금을 확대하여 지역연대기금을 마련 등
- 전반적 제도개선 : 재정격차 문제의 해결을 위해서는 지방교부세의 개편과 더불어 보완적인 제도를 병행해야 한다는 의견으로 1차적으로는지방교부세를 통해 재정격차를 완화할 수 있도록 하고 지역상생발전기금이나 공동세 제도가 보완적 역할, 새로운 제도를 도입하기보다는 지방세목을 지방재정조정제도의 재원에 포함시키는 등 제도의 미비점을 개선하고 다양화, 중앙집권적인 구조에서 벗어난 재정분권화가 필요하다는 주장, 지방교육재정과 일반지방재정을 통합, 수평적 재정격차 완화에 대한 정치적 의지와 국민적 합의도출 등이 필요하다는 의견 등
6. 재정격차 완화방안
□ 본 장에서는 재정격차 완화 방안으로 문재인 정부에서 제시하고 있는 방안을 검토하고, 이어서 이를 보완할 수 있는 보통교부세 분리방안(대안 1)과 형평화교부금 신설 방안(대안 2) 두 가지를 제시
○ 문재인 정부의 재정분권 방안과 두 가지 대안 간 가장 큰 차이는 보통교부세 제도의 개선 여부
○ 현재 문재인 정부의 재정분권 방안은 현재 재정격차 완화와 관련하여 가장 큰 역할을 하는 제도 중 하나라고 할 수 있는 보통교부세에 대해서는 고려하고 있지 않다는 한계
○ 이러한 한계를 극복하고자 본 연구는 보통교부세 제도의 개선방안을 제시하였음
□ 대안 1: 보통교부세 분리방안
○ 대안 1은 문재인 정부의 재정분권 방안에서 재정격차 완화를 위해 제시하고 있는 두 가지 방안(지방소비세 인상분의 지역별 가중치 적용 및 지역상생발전기금 출연)은 그대로 유지하되, 보통교부세만 재원보장기능의 보통교부세와 재정조정기능의 균형교부세로 이원화하는 방식
○ 현행 보통교부세는 두 가지 기능을 동시에 수행함으로 인해 그 정체성이 모호하다는 지적이 있고, 재원보장기능을 위한 측정항목과 재정조정기능을 위한 측정항목이 하나의 산식에 포함됨으로 인해 재정조정기능이 상대적으로 소홀히 될 수 있는 한계
○ 이에 보통교부세의 기준재정 수요항목을 재원보장기능 성격의 항목과 재정조정기능 성격의 항목으로 구분하여 재원보장기능 성격의 항목은 보통교부세 산식에 포함하고, 재정조정기능 성격의 항목은 균형교부세산식에 포함하는 방식으로 개선
○ 보통교부세의 경우 재정부족액을 100%로 보장하고 남는 재원으로 균형교부세를 운영. 다만, 균형교부세의 재원이 다소 부족하므로, 법정교부세율을 21.24%로 높여 충분한 재원을 마련
□ 대안 2: 형평화교부금 신설 방안
○ 대안 1은 현행 보통교부세를 재원보장형 보통교부세와 균형교부세로 이원화하는 방안인 반면, 대안 2는 현행 보통교부세는 재원보장기능만을 수행하도록 하고 재정조정기능은 신설되는 형평화교부금이 수행하도록 하는 방안
○ 새롭게 신설되는 형평화교부금을 효과적으로 운영하기 위해서는 추가적인 재원 마련이 필요하고, 이를 위해 지방소비세 인상분 중 일정 부분, 국가균형발전특별회계의 재원 중 일정 부분을 형평화교부금 재원으로 활용
○ 대안 1의 균형교부세는 기존의 지역균형수요 항목을 활용하여 배분하지만, 대안 2는 재정수요를 반영한 새로운 배분기준을 적용


The government's fiscal decentralization plan, announced in October 2018, focuses mainly on the transfer of national taxation to local taxation. Some argue that this type of fiscal decentralization can deepen the horizontal fiscal disparity, criticizing the current fiscal decentralization strategy as insufficient to bridge the fiscal disparity. In order to proceed with the decentralization policy, it is necessary to closely monitor the status of Korea's horizontal fiscal disparity, and to review specific improvement measures to resolve it.
The purpose of this study is to analyze the present situation of fiscal disparity among local governments in Korea, examine the effectiveness of measures to mitigate the fiscal disparity, and propose effective measures to mitigate the fiscal disparity. Specifically, efforts were made to measure horizontal fiscal gaps more accurately, taking into account a variety of new measures including demand-side variables.
The main contents of the research were theoretical review, analysis and evaluation of the current state of the fiscal gap, analysis of the effects of mitigating the fiscal gap, and policy suggestions. To this end, financial data from metropolitan governments since 1967 and basic governments since 1990 have been utilized. The horizontal fiscal gap was divided into three categories according to Qiao's (1999) study. Among them, the third-generation method was defined as the difference between regional financial demand and financing capacity.
As a result of the analysis of the present fiscal disparity in Korea, it was confirmed that the difference in revenue capacity and expenditure between the metropolitan area and non-capital regions is large, and this financial difference tends to increase over time. Fiscal disparity between metropolitan autonomous regions was serious, and if financial decentralization measures were implemented to increase the amount of revenue through local taxes, the fiscal disparity between regional autonomous bodies was expected to deepen.
In this situation, foreign cases and expert surveys were conducted to suggest ways to alleviate the financial gap. In Germany, vertical and horizontal fiscal adjustments were clearly distinguished and operated to improve horizontal equity among local governments. In Switzerland, decentralization of horizontal fiscal disparity was established even though it is the most active country in fiscal decentralization. In the case of Japan, since the mid-2000s the government has simplified the method of calculating the grant tax and internalized the local governments' self-governing efforts to revitalize the regional economy. According to a survey of experts, the financial gap will deepen and was considered a policy problem requiring a solution. In addition, current measures to alleviate the fiscal gap are insufficient, and it was argued that there is a need to improve the current local fiscal reconciliation system or to introduce a new system.
Based on the results of the analysis, two methods were suggested to mitigate the fiscal gap. The first is to establish a new equilibrium grant, and the second is to separate the horizontal fiscal adjustment function from the general grant tax. To achieve this, the criteria for fiscal allocation methods are presented.

8성공적인 도시재생을 위한 갈등관리와 공동체 정책에 관한 연구

저자 : 채종헌 ( Chae Jong Hun ) , 최호진 ( Choi Ho Jin )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-546 (546 pages)

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1. 연구배경 및 구성
□ 연구배경 및 목적
○ 도시재생 패러다임의 전환
- 과거의 도시재생정책은 물리적 인프라를 충족하기 위한 수단으로 지속가능성을 고려하지 않은 채, 경제성과 사업성에 집중하였음
- 그 결과 양극화 심화, 거주민의 주거이동, 지역 내·지역 간 갈등유발, 공동체 파괴 등 여러 문제점이 발생함
- 문재인 정부는 전통적 도시재생이 가진 문제점에 집중하여 도시의 물리적 재생뿐만 아니라 공동체가 지역을 개발하여 일자리를 창출하고 주거복지를 실현하는 '도시재생 뉴딜정책'을 추진함
- 그러나 도시재생 뉴딜 역시 전문가들이 구상한 모델로 도시재생의 다양하고 복잡한 이슈를 해결하는 방법에 대한 체계적인 대비 부족
□ 성공적인 도시재생의 요건
- 도시재생 뉴딜정책이 실효성을 갖기 위해서는 공동체 활성화와 지역협의 프로세스가 필요함
- 그러나 다양한 이해관계자가 참여하는 도시재생 과정에서의 갈등은 필연적이므로 이해관계를 조정하고 협의를 도모하는 방법에 대한 학습이 필수적으로 요구됨
- 따라서 성공적인 도시재생을 위해서는 잘 설계된 합의형성절차와 정책과정에서 벌어지는 갈등을 조율 및 조절할 수 있는 역량이 필수적
○ 연구목적
- 본 연구는 성공적인 도시재생을 위한 공동체 활성화와 갈등관리의 필요성을 이론적·실제적으로 규명하고자 함
- 이를 위해 도시재생과정에서 발생 가능한 주요 쟁점과 갈등사안을 도출하고, 이에 대응 가능한 정책방향과 조정방안을 개발하여 제시
- 궁극적으로 도시재생 사업 과정에서 필요한 시민참여와 합의형성의 원칙과 절차 모델 제공
○ 연구방법
- 문헌분석: 이론적 논의를 통해 성공적인 도시재생의 의미를 재정립하고, 도시재생과 갈등관리에서 공동체 정책으로의 연계가능성을 탐구
- 사례분석: 국 내·외 사례분석을 통해 도시재생의 쟁점을 발굴하고 실효성과 지속가능성을 담보할 수 있는 정책시사점 도출
- 트렌드분석 및 쟁점분석: 도시재생과 관련된 역대정부의 주요 키워드를 통해 인식의 변화를 분석하고 이를 바탕으로 도시재생사업 관련 쟁점 확인
- 인식조사: 일반국민 및 공무원을 대상으로 도시재생 관련 인식조사를 실시하여 인식격차를 확인하고, 필요한 정책적 시사점을 도출
- AHP분석: 논의된 내용 및 브레인스토밍 회의결과를 바탕으로 성공적인 도시재생을 위한 세부 정책과제를 도출한 후 정책 우선순위 분석
- 이론적 논의를 통해 도시재생-갈등관리-공동체 정책으로 이어지는 선순환 구조를 밝히고, 사례분석을 통해 지속가능성과 실효성을 담보할 수 있는 정책적 시사점 탐색
- 도시재생정책의 성공은 주민의 자발적 참여를 필요로 하므로 일반 국민과 공무원 간의 인식격차를 확인하여 지역공동체 주도의 도시재생을 위한 정책방향 제시
- 도시재생-갈등관리-공동체 정책으로 이어지는 선순환구조에서 공동체 정책을 위해 고려되어야 할 정책적 쟁점을 도출하고, 이를 토대로 정책우선순위 과제를 제안함
○ 기대효과
- 도시재생정책, 갈등관리 이론, 공동체 연구의 연계가능성 모색
- 정책현장에 효과적으로 접목할 수 있는 '학문적 기반' 마련
- 도시재생 뉴딜사업의 정책 아젠다(agenda) 및 실행 전략 도출
- 시민참여 모델 및 이해관계 조정 프로세스 제공
- 도시재생정책과 지역공동체 활성화 정책 연계로 사회통합 제고
○ 기존 도시재생의 한계
- 정책의 경로의존성으로 인해 재생이라는 이름으로 포장되어있을 뿐 강제집행에 의한 전면철거방식이 이어지고 있음
- 역량 및 콘텐츠가 부족하여 제도화를 통해 표준화되고 몰개성적인 도시재생사업이 진행됨
- 또한 도시재생이 정치화되어 단기적인 성과를 내는데 집중되어 있으므로 장기적인 안목을 가지고 다양한 이해관계자 간 조정을 통해 공공의 가치를 실현할 필요가 있음
○ 성공적인 도시재생의 조작적 정의
- 본 연구는 도시재생 패러다임 변화를 따르고 기존 도시재생이 가진 한계를 극복하기 위해 다음과 같이 성공적인 도시재생을 정의함
- 성공적인 도시재생은 인간중심의 도시재생을 지향하며, 공공성과 지속가능성에 가치를 둔 물리적 재생과 사회적 재생의 결합을 통해 가능함
□ 도시재생과 공동체 정책 그리고 갈등관리
○ 공동체 정책과 갈등관리의 필요성
- 개별 도시는 특수하므로 지역공동체에 기반을 두지 않는 도시재생은 커뮤니티를 와해할 뿐 성공하기 어려움(김이탁, 2017.10.01.)
- 도시재생은 '거주민'들의 일상생활과 밀접하게 연계되어있는 정책이며, 현재는 도시재생은 공공성에 기초한 도시의 회복이 필요함
- 따라서 현재의 도시재생에는 공동체 정책이 필요함
- 그러나 공동체 활성화를 통해 복잡한 네트워크가 형성된다는 것은 주민들 간의 갈등 및 이견이 발생할 수 있음을 의미하므로 사업계획의 수립단계에서부터 차근차근 조정해 나가는 것이 필요함(한겨레, 2018,0523)
○ 도시재생 과정에서 나타나는 갈등의 유형
- 성공적인 도시재생을 위한 바람직한 갈등관리 및 합의형성 구조를 논하기에 앞서, 문제의 근본적인 원인 및 유형 확인 필요
□ 합의구조의 필요성 및 전제조건
- 도시재생에서 지역주민들 간의 갈등은 필연적이므로 성공적인 도시재생을 위한 핵심 선행조건으로 이해주체 간 '합의구조'가 필요함
- '합의형성'은 사회적 난제를 해결하기 위해 “다양한 사회구성원 간의 성찰적 토론과 논의를 거쳐 정당성이 확보된 합의의 결과물을 도출하는 과정”(채종헌 외, 2018:83)
- 도시재생 과정에서 '합의'를 이루기 위해서는 다음의 세 가지 전제가 필요함
· 다양한 이해관계자의 참여와 협력이 합의를 통해 담보되어야 함
(Roberts, 2000:21-23)
· 사회적 합의를 위한 '공공선' 기준 마련 필요(채종헌 외, 2018:83)
· 합의구조는 유연성과 절차가 요구됨
3. 국내외 도시재생 사례분석
□ 해외 도시재생 사례
○ 독일(베를린, 프라이부르크 보봉마을, 리젤펠트지구)
- 물리적인 재생과 사회·문화·환경적 재생을 혼합하여 통합적 재생사업을 추진함
- 정부와 민간부분이 서로 협력하여 도시재생을 추진함
- 도시재생을 추진함에 있어 정부와 지자체의 역할이 명확하게 구분되어 있으며, 지자체에 많은 권한을 부여함
- 사업 추진 시 현황분석, 계획수립, 정기적 모니터링을 실시함
- 역사, 문화적 개성이 살아있는 도시재생추진
○ 미국(보스턴, 포틀랜드)
- 다양한 행위자의 의견수렴, 협의체운영, 활동을 통해 지역산업과 연계한 재생과 경제회복을 도모
- 보스턴 사우스엔드(South End)사례에서 확인할 수 있듯이 복합적이고 종합적인 공간조성으로 도시재생 패러다임이 변화함
- 도시재생의 기본적인 추진체계가 공공·민간 파트너십(Public-Private Partnership, PPP)을 통해 추진됨
- 통일된 도시재생 모델이 없으며, 연방정부 차원보다 주·지방정부 각각의 개별법과 제도를 통해 지역특성에 맞는 도시재생 추진
- 포틀랜드 사례의 경우 주민투표로 창설된 광역행정체인 '메트로(Metro)'를 통해 도시성장경계선을 관리함은 물론 지역의 다양성과 공공성을 고려하면서 조시재생을 추진함
○ 일본(도쿄, 카가와현 타카마츠시)
- 미국과 마찬가지로 공공·민간 파트너십을 통해 도시 정비계획 및 도시재생관련 사업을 공동으로 추진함
- 법과 제도에 기반을 두고 도시계획 관리체계를 효과적으로 관리함
- 장기적인 관점에서 명확한 목표와 일관성 있는 체계를 수립하여 종합적인 도시계획을 추진함
- 지역마다 각자의 특생을 갖춘 도시계획을 추진함
○ 해외사례의 시사점
- 물리적 재생 중심의 도시계획 패러다임을 탈피하여 다차원적인 관점에서 도시재생에 접근하려는 흐름을 보임
- 도시재생의 추진에서 지역 주민들의 역할이 증대되어가고 있음
- 지역의 특색을 고려한 도시재생의 계획수립이 가능하도록 권한이 지자체로 분배됨
□ 국내 도시재생 사례
○ 용산구 4구역
- 사업을 추진하는 과정에서 거주민들이 의견을 적극적으로 표출하여 협의할 수 있는 제도적 장치가 없어 갈등을 해결할 수 없었음
- 사업의 추진이 본래 취지와 초점을 벗어나 추진됨
- 용산구 4구역 사례를 통해 도시재생에 있어 정책대상집단의 수요반영과 공공성 확보가 얼마나 중요한 요인인지 확인할 수 있음
○ 마포구 성미산 마을
- 지역 주민들이 주도하여 원하는 마을을 만드는 긍정적인 성과를 도출할 수 있었음
- 주민연대 구성을 통해 공동의 문제에 대처한 경험을 살려 도시재생사업 추진과 관련한 다양한 활동을 전개함
- 지자체와의 협력 네트워크를 잘 사용하여 정부 프로젝트를 수행하는 등 긴밀한 협력관계를 구축함
○ 종로구 창신·숭인동
- 지자체와 주민이 동등하게 참여하여 사업 추진체계를 구성하며, 주민들이 원하는 사업을 스스로 결정하고 추진하고자 함
- 사업목표와 계획을 체계적으로 수립하여 추진하고 지속가능한 도시재생활동을 위해 공동체의 역량 강화하기 위해 노력함
○ 전남 순천시
- 주민참여 기반의 도시재생을 통해 지역의 현안 문제를 해결하고자 함
- 도시재생 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 전담조직, 중간지원조직, 주민협의체, 도시재생위원회 등의 추진체계를 구축함
- 지자체 차원에서 도시재생 조례를 제정하여 법에 기반을 둔 확실하고 실질적인 활동을 통해 성과를 이룸
- 지역 공동체의 역량강화 프로그램 추진
○ 경북 영주시
- 지자체의 조례에 기반한 도시재생을 통해 실질적인 성과를 이루며, 조례에 따라 전담조직, 중간지원조직, 주민협의체의 추진체계를 구축
- 지자체와 주민, 활동가 등이 참여하는 회의를 통해 도시재생의 추진방향과 일정을 협의하고 결정하는 협력적 거버넌스를 운영함
- 선도사업을 진행한 다른 지역들과 마찬가지로 지역 공동체의 역량 강화를 위한 노력을 추진함
○ 전남 목포시
- 전담조직, 중간지원조직, 주민협의체 등의 추진체계 구축
- 도시재생 추진을 위한 비전 및 목표를 성정하고, 구체화하기 위한 계획을 작성하여 사업을 추진함
- 주민참여를 보장하고 주민 주도적인 도시재생의 추진을 위해 추진 체계를 구성하고 제도적 장치를 마련함
○ 세종시 문화공간재생사업
- 참여 주체들이 함께 꿈을 꿀 수 있도록 로드맵을 공유함
- 끊임없이 소통하고 이를 사업으로 연결할 수 있는 운영구조를 가지며, 지역의 자원과 인재를 발굴하고 활용할 수 있는 시스템을 갖추기 위해 노력함
○ 국내사례의 시사점
- 성공적인 도시재생을 위해서는 공동체 활성화를 통한 공공성이 확보되어야 함
- 공공성 확보에 실패하여 갈등이 발생할 경우 갈등을 적절히 해결할 수 있도록 합의형성의 구조가 갖추어져야 함
- 지역의 공동체가 활성화되어 있지 않고, 주민들의 참여가 적은 경우 정부가 주도하여 공공성을 확보기 위한 추진체계를 제공할 수 있음
4. 도시재생 사업 관련 패러다임 변화와 쟁점분석
□ 도시재생 패러다임의 변화
○ 트렌드 분석
- 도시재생 관련 키워드로 '도시재생', '도시개발', '재개발', '재건축', '주거환경개선', '도시계획시설'을 선정하여 키워드 트렌드 분석을 진행함
- 각 키워드의 추세는 해당 정부의 정책에 영향을 받음
- 또한 국내 도시재생의 주요 패러다임은 재건축과 재개발이라는 점을 확인할 수 있었음
- 도시재생 역시 2013년 도시재생특별법 제정 이후 관심도가 증가하였으며, 2017년 문재인정부의 도시재생뉴딜사업이 실시되면서부터 지속적으로 관심이 증가함
○ 2정부별 키워드 연관어 분석
- 노무현, 이명박, 박근혜, 문재인 정부별로 재건축, 재개발, 도시재생을 대상으로 키워드 연관어 분석을 실시함
- 도시재생의 경우 노무현 정부 89건, 이명박 정부 1,019건, 박근혜 정부 5,981건, 문재인 정부 12,726건의 기사가 검색됨
- 노무현 정부의 경우 관련기사가 매우 적으며, 이명박 정부의 경우 재개발 재건축등의 연관어가 많이 나타남
- 박근혜 정부에 들어서면서부터 도시재생 관련 연관어가 증가하며, 박원순 시장의 영향으로 서울 내 일부지역의 키워드가 많이 나타남
- 문재인 정부에 들어 도시재생 뉴딜 사업이 실시되었으나 도시재생과 밀접한 단어는 제시되지 않고, 대신 정부가 강조하는 일자리 창출이 많이 나타남
- 특이한 점으로 노무현, 이명박 정부에서 상위권을 차지한 재개발과 재건축은 박근혜, 문재인 정부에서는 하위권에 자리를 잡고 있음
□ 도시재생 관련 쟁점분석
○ 쟁점들의 선정기준
- 발생 가능한 쟁점들의 확인을 통해 보다 면밀한 정책설계가 가능하므로, 도시재생사업 과정에서 나타나는 주요 쟁점들을 도출하고 재분류가 필요함
- 주요 쟁점은 이론적 논의 사례분석, 트렌드분석을 통해 도출되었음
○ 도시재생 관련 주요쟁점
5. 도시재생 관련 인식조사 및 분석
□ 인식조사의 구성
○ 인식조사 개요
- 인식조사는 도시재생사업 전반의 인식 및 성공적인 도시재생을 위한 갈등관리 및 공동체 정책에 대한 인식수준을 확인하기 위함
- 인식조사는 일반국민 622명과 공무원 50명을 대상으로 진행됨
- 일반국민은 도시재생 뉴딜사업 지역에 거주하는 주민들을 중심으로 유의 할당하여 조사가 이루어짐
- 공무원의 경우 도시재생 뉴딜사업을 담당하고 있는 중앙부처(국토교통부) 공무원과 광역 및 지방자치단체 그리고 각 도시재생센터의 공무원을 대상으로 편의표집을 실시함
○ 조사항목
- 도시재생사업 전반의 인식에서는 각 대상 집단이 인식하는 도시재생사업 전방의 인식정도를 조사하고 일반국민의 경우 도시재생사업참여 경험의 유·무를 기준으로 각각의 인식수준을 확인
- 도시재생사업 추진과정상의 문제점에서는 추진 중 드러나는 주요갈등 및 정부의 갈등관리 역량, 합의형성 등과 관련한 질문으로 구성됨
- 지역공동체에 관한 인식조사는 객관적으로 지역민 또는 도시재생사업을 추진하는 담당공무원들이 인식하는 지역공동체의 수준을 확인하고 이를 활성화 있는 대안을 모색하기 위해 조사됨
□ 인식조사 결과
○ 도시재생사업 전반의 인식조사
- 도시재생뉴딜사업을 인식과 참여의 정도가 높지 않으며, 일부 참여를 하더라도 소극적 방식에 그치고 있음
- 도시재생 전반의 만족에 있어 일반국민이 공무원보다 만족도가 높으나 일반국민의 경우 '관련 내용의 홍보 정도', '세입자들을 위한 대책마련'에 대한 만족도가 저조한 수준을 보임
- 응답자들이 선호하는 도시재생정책의 방향은 '인간중심적 도시재생'으로 어떤 도시재생이든 인간적 가치가 우선인 것을 확인할 수 있음
○ 갈등관리 및 합의형성에 관한 인식조사
- 공무원의 실제 현장에서 업무를 수행하므로 일반국민보다 많은 80%의 응답자가 갈등을 경험하였다고 응답함
- 경험한 갈등 유형의 경우 고른 분포를 보이나 일반국민과 공무원 모두 가치갈등이 가장 높은 순위를 차지함
- 우선적으로 해결해야 할 과제로 주민 체감도가 낮은 생활인프라, 지역주민 간 갈등, 보상비 현실화 문제 등이 제시됨
- 젠트리피케이션의 경우 일반국민과 공무원 모두 '갈등조정 기구 조성'을 통한 해결을 선호하였으며, 도시재생 문제를 해결함에 있어 합의형성 과정의 필요성에 대한 인식수준이 높은 것으로 조사됨
○ 지역공동체 인식수준
- 일반국민과 공무원 모두 도시재생과정에서 '지역공동체'가 필요하다고 인식함
- 사회자본으로 신뢰수준을 조사한 결과 일반국민의 경우 '이웃'에 대한 신뢰수준이 가장 높은 것으로 조사됨
- 지역공동체 내 이웃과의 연계가능성은 비교적 높게 나타났으나 지역사회 내 시민단체 등과의 연계수준은 낮게 나타나 이들 간의 연계를 위한 노력이 필요해 보임
- 일반국민과 공무원 모두 지역공동체가 활성화되기 위해 먼저, 지역주민의 '자발적' 참여의지 그리고 지속적인 공공기관의 행·재정적 지원이 중요하다고 응답함
○ 종합평가
- 아직까지 지역공동체의 회복 가능성 및 지역 내 신뢰수준이 높으며, '이익갈등'이 존재하는 현장에서 원활한 정책추진을 위해 '협의프로 세스 및 조정'이 이루어져야 한다는 인식이 형성되어 있음을 알 수 있음
- 공무원과 일반국민의 인식의 차이가 크지 않은 것으로 조사되었는데, 이는 적절한 조정과 협의의 장이 마련된다면 갈등을 해결하고 인식의 차이를 좁히는 과정이 어렵지만은 않을 수 있음
6. 성공적인 도시재생을 위한 정책과제와 우선순위
□ 정책우선순위 분석의 구성
○ 정책우선순위 분석의 개요
- 정책우선순위 분석을 통해 '성공적인 도시재생'을 위한 중요과제를 탐색하고 정책과제의 우선순위를 선정함
- 도시재생은 종합적인 시각의 해결책을 요하므로 이론적 논의에서 확인한 도시재생-갈등관리-공동체 활성화 정책의 선순환구조에 따라 각 분야별 세부과제를 논의함
○ 분석의 단계
- 브레인스토밍 회의를 통해 전략적 과제를 도출하고 AHP분석의 근거자료를 마련함
- AHP(Analytic Hierarchy Process)분석기법을 활용하여 최종 정책 우선순위를 제안함
□ 정책우선순위 분석 결과
○ 세부 정책과제 우선순위 분석결과
- 세부정책과제들 중 공동체 기반과제들이 높은 중요도를 보임
- 성공적인 도시재생을 위해 지역민들의 '실질적인 참여'와 '협력체계'가 구축되어야 함을 강조
- 정책내용의 '공공성'이 강조됨
- 지속가능한 도시재생을 위해 '지역경제 생태계 조성 노력'이 강조됨 종합평가
- 정책우선순위 분석을 통해 다음과 같은 결론을 도출함
- 공동체에 기반을 둔 인간중심의 도시재생을 지향하여야 함
- 추진과정에서 의견을 조율하고 합의를 도모할 수 있는 실질적 주민협의 절차 혹은 견고한 시민참여모델이 마련되어야 함
- 도시재생의 '지속가능성'과 지역의 '자립성'을 담보하기 위해 지역경제 생태계를 조성하여 일자리 창출 및 지역경제 회복을 병행하여야 함
7. 정책적 제언: 성공적인 도시재생을 위한 방향 및 시민참여 모델
□ 성공적인 도시재생을 위한 조건: 공동체 활성화 및 역량 강화
□ 성공적인 도시재생을 위한 시민참여 모델(안)
○ 도시재생 뉴딜사업 추진절차와 시민참여 모델
- 도시재생 뉴딜사업 추진 각 단계에서 참여의 결정, 참여방식의 선택기준 검토, 참여방식의 선택과 실행에 참고할 수 있는 지침 필요
○ 1단계: 시민참여 결정
- 판단기준:
· 적합성: 대안의 여지, 기존 법률과의 상충, 정책주제의 적절성
· 가능성: 시간, 예산, 내·외부 지원
- 여섯 가지 세부기준 모두 충족 시 시민참여 실행
○ 2단계: 참여방식 선택기준 검토
- 참여목적: 지지도 상승, 정책 품질 향상, 사회응집력 강화
- 정책단계: 의제형성, 정책기획, 정책결정, 정책집행, 정책평가
- 참여수준: 정보제공 및 의견수렴, 정책조언, 공동결정, 주민결정
- 참여주체: 참여자 규모, 이해관계의 정도
- 참여기간: 단기/장기, 정기/비정기
○ 3단계: 참여방식 선택과 실행
- 2단계에서 검토된 참여목적, 정책단계, 참여수준에 따라 적합한 참여방식을 선택하여 실행
- 모든 시민참여에 있어서 숙의토론은 시민참여의 효과성을 결정하는 핵심적인 요소이므로 실질적인 숙의토론 보장
○ 참여 이후 평가 및 후속조치
- 시민참여의 결과물을 정책에 반영하고 참여자들에게 반영의 과정과 결과에 대한 정보를 지속적으로 제공
- 시민참여 과정과 결과를 평가함으로써 향후 시민참여의 효과성 제고
□ 도시재생과 갈등조정
○ 조정과 협의 프로세스에 대한 이해: 진단과 처방
- 모든 처방(處方)은 정확한 진단 이후 가능함에도 불구하고 우리 사회는 갈등이 이슈화되면 거의 시차 없는 '처방'을 요구
- 갈등관리·조정은 정확한 진단(diagnosis)과 처방(prescription)으로 설명되며, 갈등평가를 통한 정확하고 적실한 진단이 필요
○ 갈등영향분석의 목적 및 절차
- 목적 : 협의를 통한 해법이 가능한 지 판단하고, 협의와 조정의 진행이 가능하다고 판단되는 경우 처방으로서 합의형성절차 설계
- 1단계: 모든 해당 이해관계자 선별
- 2단계: 각인이 해당 사안에 대해 중요하게 생각하는 쟁점 확인
- 3단계: 쟁점에 대한 입장(position)과 이해관계(interest) 조사·분석


Recently, our society has been facing new policy challenges. We are in the midst of a turning point in all aspects of policy, including value, methodology, and promotion. This is due to the negative consequences of the redevelopment and reconstruction methods that have been utilized in a haphazard manner in response to quantitative demands which arose during the process of rapid urbanization (Jun & Jung, 2014: 298).
The government is aware of the limitations of traditional urban regeneration methods and so is pursuing the Urban Regeneration New Deal project which is a departure from past projects. Specifically, the Urban Regeneration New Deal aims not only to achieve a physical regeneration but also human-centered urban regeneration, by providing such things as improvements for housing welfare and quality of life, community recovery, and job creation. However, it is hard to deny that the current government's Urban Regeneration New Deal Project is still ultimately a project and model conceived top-down by experts and the elite. Rejuvenating urban regeneration efforts will require practical ways to gather opinions from the public and direct and indirect stakeholders and to secure their participation in the effort. That is to say, effective institutional design will be necessary to enable local communities to become subjects of the project and to cultivate the region in their own way. Naturally, conflicts of values and interests can occur as a result of this process. However, the key to success is good design, learning how to get involved interests to reconcile their differences, and promoting discussions and consultations.
This study is designed to provide a theoretical and practical explanation of the structure of the virtuous circle between urban regeneration and community activation and illustrate the necessity of conflict management in a successful urban regeneration project. In other words, this study will describe a strategy for synthesizing the goals of community recovery and social integration in a collaborative manner in order to achieve successful urban regeneration. Therefore, this study takes a more in-depth approach to citizen participation and the importance of community in the process of urban regeneration. In addition, this study attempts to determine what causes urban regeneration projects--which are started with good intentions--to undermine the identity of the region and intensify intra and inter-regional conflict. Through this, we hope to overcome a variety of divisions and conflicts at future sites of urban regeneration policy, and explore ways to promote community recovery and social integration.
This study has the following goals: first, through theoretical discussion, we explore the linkage of a virtuous cycle structure that leads to urban regeneration, conflict management, and community policy. Second, the cases from different countries that have had successful urban regeneration efforts are investigated and analyzed in a variety of manners to draft policy implications that can help ensure the effectiveness and sustainability of the Urban Regeneration New Deal project. Third, we analyze changing trends in the public perception regarding urban regeneration through an analysis of media and articles published throughout the course of previous administrations' urban regeneration efforts. Fourth, through the above analyses and surveys of perceptions related to urban regeneration, detailed policy tasks for implementing successful urban regeneration are derived and policy priorities are presented. Finally, this research provides principles and procedures to promote citizen participation and consensus formation required for the process of the urban regeneration project.
The results of this study are as follows: first, community revitalization and regional competence are prerequisites for successful urban regeneration. Prior to citizen participation, the community should be identified and positive relationships formed through community learning. To this end, it is important to consider the channels and methods of exchange within the local community in order to conceptualize a foundation for the promotion of appropriate participation and to promote effective opportunities for participation. Second, we present a model for civic engagement for successful urban renewal: Step 1: Decision Regarding Citizen Participation. Citizen participation shall be permitted considering “the appropriateness and possibility of participation,” and when all the detailed judgment criteria are satisfied; Step 2: Review the criteria for the selection of a method of participation. In order to select a method of participation, the purpose of participation, the policy phase, the degree of participation, participants, and the duration of participation should all be considered; Step 3: Select and implement the engagement method. Based on the two-step review process, select and implement an appropriate method of participation. In addition, deliberation and debate are key factors in determining the effectiveness of citizen participation, so practical deliberations and discussions should be guaranteed; Step 4: Post-participation assessment and follow-up. The outcomes of citizen participation should be reflected in policy and the participants should be continuously informed about the process and results of their reflections. Third, the institutionalization of conflict mediation leads to successful urban regeneration.
ⅰ) An Accurate Understanding of the Mediation and Consultation Process. Conflict management and mediation are explained through precise diagnosis and prescription, and an accurate and appropriate diagnosis obtained through conflict assessment is a necessity.
ⅱ) Purpose and Procedures of Conflict Impact Analysis. The purpose of conflict impact analysis is to determine if a solution is possible through consultation and to design procedures, through consensus, which can be used as a prescription if deemed feasible. Conflict impact analysis goes through the process of selecting all relevant stakeholders, identifying issues, and investigating their positions and interests.
Finally, this study presents the prerequisites and considerations necessary for successful consensus formation, and provides a design and checklist of procedures for conflict resolution during the process of consensus formation.
Overall, this study was intended to redefine the concept of “success” when it comes to the type of urban regeneration that should be pursued and to present conflict management and citizen participation models (mid-term measures) and community activation and consultation processes (long-term measures). We hope that the government's large budget will be spent and that the above discussion will be well applied in the field of urban renewal policy, which is directly related to the lives of the people, and will help restore the community and take a step toward social integration.

9행정에 관한 국민 인식조사

저자 : 김상현 ( Kim Sanghyeon )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-142 (142 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 행정에 관한 국민 인식 조사
○ 본 조사는 1992년부터 시행되고 있는 3년 주기의 계속연구과제임
○ 본 조사를 통해 행정 전반에 대한 국민들의 인식과 태도를 파악하고, 이를 데이터화하여 축적, 인식 변화를 추적해보는 데에 있음
2. 이론적 검토
□ 행정을 “다수의 정부기관들이 수행하는 집합적 행위의 결과물”로 정의하고, 이에 대한 국민의 인식을 행정서비스 품질에 대한 인식, 시민참여에 대한 인식, 기타 일반사회적 이슈에 대한 인식으로 나누었음
3. 연구설계
□ 조사항목
○ 행정서비스 품질에 대한 인식
○ 시민참여
○ 정부정책 및 정부신뢰에 대한 인식
○ 정부역할과 정부지출에 대한 인식
○ 사회전반 및 사회활동에 대한 인식
○ 공무원에 대한 인식
□ 표본설계
○ 목표모집단 및 표본 구성
- 본 조사의 목표 모집단은 대한민국에 거주하는 대한민국 국적의 성인(70세 이상 제외)으로 한정함. 조사를 위해 2019년 6월 기준 주민등록인구통계 자료를 활용해 1,500명을 시도별 인구에 비례하여 표본을 배분함
- 단순비례배분 조사를 실시할 경우 인구가 적은 지역에서 표본이 과소하게 표집될 수 있으므로, 세종, 제주 지역은 표본을 30명 선배분한 뒤에 인구수에 맞추어 비례배분함
○ 연구조사방법
- 표본추출방법: 층화비례배분
- 조사기간: 2019년 8월 1일 ~2019년 9월 30일
4. 분석결과
□ 행정서비스 품질에 대한 인식
○ 행정서비스 이용경험
- 응답자의 89.7%가 행정서비스를 이용한 경험이 있는 것으로 조사되었으며, 인터넷을 통해 행정서비스를 이용하였다는 경우가 51.4%로 가장 높게 나타남
- 직접 행정기관을 방문하여 행정서비스를 이용하였다는 응답은 이전 조사의 56.5%에서 26.4%로 감소함
○ 이용대상 행정기관
- 행정서비스를 제공한 기관으로는 주민자치센터가 68.5%로 가장 많았고, 시·군·구청, 국세청 등이 그 뒤를 이음
○ 이용목적
- 이용한 행정서비스로는 인감·주민등록초본 발급이 65.2%로 가장 많았으며, 그 외의 주요 이용 행정서비스는 세금관련 업무, 전출입신고, 생활불편민원 접수 등이었음
○ 행정서비스 품질 만족도
- 이용한 행정서비스의 만족도를 파악해 본 결과, 72.4%의 이용자가 전반적으로 만족하였다고 답하여 행정서비스에 대한 만족도가 높은 수준임을 확인할 수 있었음
- 성별로 나누어 보면, 남성의 긍정평가가 73.2%로 여성의 71.6%에 비해 약간 높았고, 대체로 연령대가 높아질수록 행정서비스 만족도가 높은 경향을 보였음
□ 시민참여에 대한 인식
○ 시민참여에 대한 인식
- 대인접촉 측면에서의 시민참여항목에서는 하위행정공무원과의 접촉경험이 49.2%로 가장 높았음. 그 외의 대인 접촉 대상으로는 시민/사회단체활동가, 단체장/지방의원/국회의원 등이 있었음
- 집단 활동 측면에서의 시민참여는 민원제기, 진정서 서명 등의 활동이 가장 많았고, 세금이나 공과금 납부 거부 행위가 상대적으로 드문 활동으로 파악되었음
□ 정부정책에 대한 인식과 정부에 대한 신뢰
○ 정부정책에 대한 인식
- 분야별로 정책에 대한 인식을 파악해본 결과, 경제정책 부문에서는 혜택을 받고 있지 못하다는 응답이 39.7%로 긍정 응답보다 다소 높았으나 전회차 조사에 비해서는 부정 응답이 감소하였음
- 사회복지정책에 대한 인식은 긍정 응답이 29.7%, 부정응답이 30.8%로 부정응답이 근소한 차이로 높게 나타남
- 현 정부의 추전 정책의 성과에 대한 인식에서는 “일자리 창출”을 못하고 있다는 응답이 43.9%로 가장 많았고, “재난 및 재해예방”정책을 잘 하고 있다는 응답은 38.3%로 가장 높았음
- 정부의 정책결정행위에 대한 인식에서는 “충분한 정보수집”이 38.3%로 가장 높은 것으로 파악되었고, “정책결정의 공정성”이 31.8%로 상대적으로 낮은 인식을 가지고 있음을 알 수 있음
○ 정부에 대한 신뢰
- 정부의 공정성에 대한 인식에서 상위계층과 비교하였을 때를 제외한 다른 경우에서는 불공정하다는 인식이 20% 초중반으로 상대적으로 낮게 나타났음
○ 정부에 대한 지지
- 현 정부에 대하여 만족한다는 응답은 41.3%, 불만족한다는 응답은 30.1%로, 대체로 만족하고 있다는 응답이 우세한 것으로 파악됨
- 현 정부에 대하여 지지한다는 응답은 43.1%, 지지하지 않는다는 응답은 28.9%로 정부 지지도 역시 대체로 지지한다는 응답이 우세한 경향을 나타냄
○ 행정서비스의 수준
- 행정서비스의 만족도를 6개 항목으로 나누어 파악해본 결과 “친절성” 항목에서 만족도가 가장 높았고, “신속대응성”, “종합적인 수준” 등이 그 다음으로 높았음
□ 정부역할과 정부지출에 대한 인식
○ 정부의 역할
- 정부가 책임을 지고 역할을 수행해야하는 영역을 파악해본 결과, “물가관리”가 74.0%로 가장 높은 것으로 나타났음. 이어서 “성장이 필요한 산업 지원”, “빈부간 소득격차 완화”, “의료서비스 제공” 등이 뒤를 이음
- 국가경제 영역에서의 정부 역할은 “사회적 경제 활성화”가 66.0%로 가장 높았고, “기업 신상품과 신기술 개발 지원”, “일자리 창출 위한 사업 재정지원” 등의 순으로 높게 나타남
- 시장개방에 대한 인식에서는 “외국노동자 국내 취업”에 찬성하는 비율이 42.7%로 가장 높았음. “외국기업 부동산 투자”에 대해서는 불허해야 한다는 응답이 45.6%로 가장 많았음
- 정부기능의 민영화에 대해서는 “전력”,“수도”,“지하철”,“철도” 등을 정부가 소유하는 것이 낫다는 응답이 60% 이상으로 나타났음. 지역난방의 경우 정부가 소유하여야 한다는 응답이 49.6%로 가장 낮음
- 정부기능의 운영 측면에서는 “국립병원”을 정부가 운영해야 한다는 응답이 66.3%로 가장 높았음. “관공서 주차/경비”는 정부가 운영해야한다는 응답이 44.7%로 가장 낮음
○ 정부지출
- 정부가 지출을 늘려야 한다고 보는 분야로는 “소방 및 방재”가 71.5%로 가장 많은 답변을 받았음. 그 다음으로는 “치안”, “환경”, “보건의료” 순으로 나타남
□ 사회전반 및 사회활동에 관한 인식
○ 사회전반에 대한 일반적 인식
- 현재 한국의 경제사정에 대한 인식 조사 결과 경제사정이 나쁘다는 인식이 58.7%로 높은 수준을 보였고, 3년 전과 비교하였을 때에도 나빠졌다는 응답이 49.4%로 나타났음. 응답자의 경제사정에 대한 응답에서는 45.8%가 나쁘다고 답하였음
- 현재 삶의 질에 만족한다고 답한 응답자는 49.5%로 2016년의 57.5%에 비해 다소 하락하였음. 이념적 성향의 분포에서는 진보라고 답한 응답이 46.8%로 2016년의 35.9%에 비해 증가함
○ 사회적 자본에 대한 인식
- 대인 신뢰 측면에서는 사람들을 대할 때 조심해야한다는 응답이 45.7%로 나타났음. 이는 2016년의 69.9%에 비해 완화된 수치임. 제도 신뢰 측면에서는 병원을 신뢰한다는 응답이 39.6%로 가장 많았음. 신뢰하지 않는 기관으로는 국회가 가장 많은 응답을 얻었음
□ 공무원에 관한 인식
○ 공무원에 대한 선호도
- 자녀가 직업으로 공무원을 선택할 경우 응답자의 59.9%가 찬성한다고 답하여 높은 공무원 선호도를 확인할 수 있었음. 단, 이 수치는 2016년의 70.6%에 비해 감소한 것임
○ 공무원의 자질
- 공무원이 갖추어야 할 자질로 “청렴성”이 가장 중요한 것으로 선정되었음. 그 뒤를 이어 “책임성”, “전문성”, “성실성” 등의 응답이 관측됨
- 현재 공무원들의 자질에 대해서는 “친절봉사성”이 29.8%로 가장 높은 평가를 받았고, “창의성”이 11.0%만이 긍정평가를 받았음
- 공무원의 무사안일에 대한 인식으로는 57.1%가 “무사안일하다”고 답하였고, 그 원인으로는 “공직자로서의 사명감이 부족해서”라는 응답이 38.1%로 가장 높았음
○ 공무원의 보수결정 요인
- 공무원의 보수결정을 위해 고려해야하는 중요한 요소는 “업무실적(성과)”이 가장 중요하다는 응답이 58.3%로 나타남. 그 다음으로는 “담당업무의 중요도나 난이도”, “능력이나 자격”, “경력(근속년수)” 순이었음
○ 공무원과 민간기업
- 공무원과 민간기업 종사자를 비교하였을 때 공무원은 “노후생활보장”, “신분보장” 항목에서 유리한 것으로 인식되었음. 반면에 민간기업종사자는 “업무생산성”과 “환경변화 적응력”, “이직수월성” 등이 더 유리한 것으로 인식됨
□ 정책적 시사점
○ 행정서비스의 직접 방문자 비율이 점차 감소하고, 온라인 및 스마트폰을 활용한 서비스 경험자가 늘어나고 있음. 이러한 현장 변화를 확인할 수 있는 조사 틀 확보가 필요함. 또한, 온라인 행정서비스 이용이 어려운 고령자를 배려하는 행정 서비스 체계 구축이 필요할 것으로 보임
○ 정부에 대한 지지도는 3년 전 조사에 비해 크게 개선되었으나 소통이나 업무 절차적인 면에 있어서는 여전히 부정적인 의견이 발견됨. 이러한 의구심 해소를 위해 행정 절차상의 민주성을 더 강화해야 할 것임
○ 정부가 경제 성장 및 물가 관리를 중점적으로 해야 하는 것으로 나타났지만, 단순한 계량적 성장이 아닌, 질적 성장을 요구하는 목소리가 커지고 있음. 사회적 경제 활성화에 대한 주목도가 높게 나타나는 등 예전과 다른 경제 성장 정책이 필요한 시점으로 보임
○ 공무원에 대한 선호가 높은 수준을 유지하고 있지만 점차 감소하고 있는 추세임. 이는 민간영역의 활성화로 공무원 수요가 감소한 것이 아니라 공무원이 되기 위한 경쟁이 너무 치열해진 탓에 소요되는 기회비용이 높아졌기 때문으로 이해됨. 여전히 공무원은 노후보장, 신분보장이 되는 직업으로 인식되고 있음


A survey of citizens' perception of public administration has been conducted by the Korea Institute of Public Administration every three years since 1992 in order to collect basic data about Korean citizens' ideas and attitudes regarding government management for government innovation and academic research.
The study used a questionnaire survey method, and 1,500 citizens over 20 years of age were polled using a proportional stratified sampling method.
The survey included questions regarding administrative service experience, citizen participation, degrees of satisfaction and trust in administrative services and government, views regarding the roles of government, government spending, politics, society at large, and social activities, as well as public servants.
Respondents exhibited a high rate of 89.7% regarding experience of government services, and 51.4% of the respondents had visited the online homepage of administrative agency.
Use of the community center for residents showed the highest rate at 68.5%, followed by municipal government offices and the National Tax Service. For purpose of use, obtaining a certificate of registration and seal had the highest rate at 65.2%. Respondents showed a high satisfaction rate of 72.4% regarding the quality of government services.
39.7% of respondents responded that they had not benefited from the government's economic policies, and 30.8% that they had not benefited from social policies. As a result of recognizing the performance of the policies implemented by the current government, “disaster and disaster prevention” scored higher than for other major policies at 3.15 points.
The next highest scores in the policy sector were “expansion of cultural life base” (3.12 points), “environmental preservation” (3.08 Ppoints), “expansion of women's economic activity” (3.07 points), and “advanced public sector and regulatory reform” (2.95 points).
The the lowest level was the lowest rating for the current government, with 2.62 points for job creation. In addition, government policy outcomes were relatively low in terms of “labor dispute arbitration” (2.69 points), “housing price stability” (2.74 points) and “resolution of regional conflicts” (2.78 points).
41.3% of respondents were satisfied with the present government, and 30.1% were not. 43.1% of the respondents supported the present government, while 28.9% did not.
The field in which the government is responsible and must play a role is price management, to which 74% of respondents agree. Financial support for new economic sectors, the role of the government in the national economy, was the highest with 68.5%.
71.5% of respondents opted for the government to increase spending by selecting “fire and disaster”. The next largest portions of respondents who chose to increase spending were 63.5% for security and 61.9% for the environment.
For the perception of social capital, 45.7% responded that “we have to be careful when dealing with others.” Hospitals (39.6%) were the institutions most trusted, while the National Assembly (72.3%) was least trusted.
Over half responded that they would agree if their child wanted to become a public official. Respondents regarded the most important qualification for a public official to be responsibility.
Also, 46.2% believed that public officials were kind, while 11.0% of respondents believed that creativity is the lowest and that the pay of officials should be determined according to their performance (importance of tasks, work performance, skill, and career history).
When comparing public and private sectors, 76.9% responded that public officials had an advantage in guarantee of retirement life, and 54.4% that public officials had a disadvantage in business productivity.
The results of the survey show the following trends.
First, many of the respondents had experience using administrative services and were generally satisfied with the results of using administrative services. When using administrative services, the number of direct visits was 26.4%, which is much lower than 2016 at 56.5%. In addition, homepage users were high at 51.4%. This shows that future administrative services should gradually go online.
Second, 43.1% of the respondents were satisfied with current government, and 53.0% of the respondents agreed that the government is working for the people. This is an increase over 2016, indicating that confidence in the government is improving.
Finally, while public awareness is still high, it is gradually decreasing. While more than half of the respondents still support their children's careers, the number of respondents in favor has declined by 10% compared to more than 70% in the past 12 years. This is not because the attractiveness of public servants as a profession has decreased, but because the competition to become public servants has increased and the economic burden has also increased.

10사회통합을 위한 외국인 체류관리 행정체계 개선방안 연구

저자 : 정동재 ( Dongjae Jung )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2019권 0호 발행 연도 : 2019 페이지 : pp. 1-552 (552 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 연구의 필요성 및 목적
○ 세계화의 흐름은 일상의 모든 것들의 이동을 촉진하며, 이러한 이주 과정은 이민자 송출국과 유입국간 다차원적 관계와 양상 속에 진행
- 이민자/외국인을 수용하는 국가에서, 이들이 '환영하는' 이민자/외국인 집단 및 규모와 실제 해당 국가 내 유입 외국인/이민자 집단 및 규모가 항상 일치하는 것은 아니며, 이 때 발생하는 차이는 결국 정책 결정자에게 이민자/외국인을 어떻게 다루어야 할 것인지, 국가 내 이민 현상을 어떻게 이해하고 정책적으로 접근해야 할 것인지에 대한 근본적인 질문을 야기
○ 이민자/외국인을 받아들이는 나라들은 외국인의 체류관리(residence management)를 통해 유입 외국인의 범주와 규모를 조절
- 체류관리제도는 이주목적국이 처한 사회경제적 환경과 맥락을 고려하여 국가적으로 필요한, 수용 가능한 유입 외국인의 규모를 정하고 관리하는 '틀'이자 '그릇'
○ 한국의 체류관리 제도
- 출입국관리법이 1963년 제정된 이후 환경변화에 발맞추어 40여 차례 이상 개정되면서 오늘날의 체류자격 및 관리시스템을 형성
- 국내외적으로 급변하는 사회경제적 환경변화를 제대로 담아내지 못한 채 여전히 국경통제라는 방어적 관점에서 운영되어왔다는 비판존재
○ 본 연구는 특정 목적(취업, 결혼, 교육, 난민, 인도주의 사유 등) 달성을 위해 일정 기간 국내 입국 및 체류하고자 하는 유입 외국인들을 심사하고 체류 허가 이후 이들이 합법적인 법의 테두리 안에서 거주 및 활동할 수 있도록 관리하는 일련의 행정시스템인 체류관리제도가 어떻게 작동하고 있는지 비판적으로 고찰하고, 개선 방향을 도출
2. 이론적 검토
□ 외국인의 입국 및 체류관리
○ 이주 목적국의 체류관리 정책이 처한 딜레마적 상황
- 전지구적 글로벌화에 따른 경제적 동인에 근거한 국경개방의 필요성, 경영/산업계의 저임금 외국인근로자에 대한 수요 증가 vs. 정치, 안보상 이유에 기반한 국경통제의 필요성
○ 외국인/이민자들 중 누구를(정책대상 집단), 어디에서(국적), 얼마나(유입 규모), 어떤 방식(정책 수단)으로 유입할 것인지, 그리고 유입하려는 외국인들에게 어떤 사회적 신분과 처우를 부여할 것인지 등을 결정하는 기준 혹은 필터가 필요하며, 이러한 제도적 필터의 역할을 하는 것이 외국인의 입국 및 체류관리 정책의 근간을 형성
○ “비자”(visa)는 종래 국내 유입되는 외국인들 중 '원치 않는(unwelcoming)' 외국인을 걸러내는 이주 관리(immigration control)/통제의 수단이자, 외국인/이민자 관련 업무를 수행하는 정부 부처들간 이해관계를 반영하는 “정책조정수단”으로 작용
○ 외국인 체류 관련 비자의 발급 및 관리업무를 담당하는 주무 기관은 법무부 산하 출입국 외국인정책본부로, 국내 일정 기간동안 체류하려는 외국인들을 체류 목적(교육, 취업, 결혼, 인도주의 사유, 관광 등)에 따라 A-H까지 36개로 대분류
- 각 비자/체류자격은 다시 구체적인 목적 및 대상으로 세부 분류되며, 이들은 각 코드별로 2자리까지 세분류(A-1-1 등)
- 이러한 세분류까지 고려할 경우, 현행 외국인의 체류자격은 약 200여 개까지 증가
○ 매우 복잡한 외국인 체류 관리, 분류된 세부 체류 코드들간 체계 정합성의 결여
- 비자체계는 한국 정부가 자국 내 유입 및 체류하려는 외국인과 관련하여 누구를, 얼마나 받아들일 것인지, 어떤 정책 가치를 지향하는 지에 대한 가치와 철학이 담겨있어야 하나, 이러한 가치 및 철학이 부재한 상황에서 사회경제적 환경변화에 따라 사후적으로 필요하다고 여겨지는 새로운 비자/체류자격을 지속적으로 추가하는 방식으로 체류관리 정책이 작동
- '누더기' 형태의 비자체계 운영에 대한 비판 ↑
□ 이민자/외국인의 사회통합
○ 정책대상으로서 외국인의 '다중적' 정체성
- 국가안보 vs. 사회통합의 대상 (통제/관리의 대상 vs. 공존/통합의 대상이라는 스팩트럼 사이에서 이미지 형성 및 변화)
○ 사회통합은 어느 한쪽(정부)이 다른 상대방(이민자/외국인)에게 해당사회 내 구성원으로서 문화, 언어, 정체성 등에 순응하고 동화하도록 강요하는 일방향의 통합/포섭이 아닌, 각기 형성해온 정체성을 유지하면서도 상호 공존하기 위해 서로를 이해해가는 쌍방향의 소통 과정이라 할 수 있음
○ 체류관리 행정은 멤버십이 없는 외국인들에게 내국인에 준하는 사회적 권리/처우를 부여할 것인지(하지 말아야 할 것인지), 어느 정도/수준까지 가능한지 여부와 관련된 정책 결정 과정으로, 이해관계자들간 시각차이로 인해 집행 과정에서 사회적 갈등이 발생할 가능성 존재
□ 연구 진행 과정
○ 본 연구는 3단계에 걸쳐 진행
○ 현행 외국인의 유입 및 체류와 관련된 정부(출입국)의 체류관리 현황/절차 분석(1단계) → 현황 분석을 통해 체류관리 행정(시스템) 운영상 제기된 한계점/문제점 분석(2단계) → 1-2단계의 연구결과를 기반으로 바람직한 미래 지향적인 제도운영을 위한 개선방안 도출(3단계)
□ 국내 체류 외국인 대상 설문조사
○ 외국인의 국내 유입 및 체류 단계를 고려하여, 설문조사는 크게 ① 입국 전 단계(비자 발급), ② 입국 단계(공항만), ③ 체류 단계로 구분
○ 각 단계별 외국인들이 어떤 경험을 하였는지, 출입국 및 체류 관련 행정서비스의 질, 출입국 공무원들의 전문성, 체류관리 단계별 외국인의 입장에서 체류 행정 운영 과정상 불편부당하다고 느꼈거나 개선이 필요하다고 생각하는 내용/현안 등을 질문
□ 해외사례 분석
○ 해외 국가들의 유입 외국인에 대한 체류관리 정책/제도를 분석 & 한국의 외국인 체류관리 정책/제도 운영에 대한 시사점 도출
- 해외 사례 대상국은 호주와 일본을 선정
- 호주(오랜 이민 역사를 가진 나라) vs. 일본(이민 후발국이자, 근자들어 이민자/외국인의 급격한 유입을 경험한 나라)
4. 분석결과
□ 외국인 체류관리 관련 현황 분석
○ 외국인 체류관리 절차/단계별 분석결과: 정책대상 집단별
- 정책대상 집단별 정부가 선호하고 포섭하려는 대상이 확연하게 구분되는 양상이 발견
- 결혼이민자와 재외동포, 그리고 숙련 외국인력에 대한 뚜렷한 선호도를 보였으며, 이들에게 안정적 체류와 취업 권한, 그리고 일정 요건 충족 시 영주할 수 있는 권한을 부여하고 있었음
→ 결혼이민자라고 해서 이들 모두를 적극적 포섭대상으로 대우하는 것이 아닌, 혈통주의적 체류관리 방식에 근거하여 한국인 배우자와 혼인 관계를 유지 혹은 한국 국적의 아이를 출산하여 양육하는 결혼배우자만을 적극적인 포섭대상으로 한정
→ 한국인과 혼인 관계가 종료되었거나, 양육하는 자녀가 없는 결혼이민자의 경우 한국 내 체류 신분이 불안정할 수 있음
- 비숙련 외국인력과 난민불인정자(난민신청자, 인도적 체류자) 등에 대해서는 사회통합의 대상이라기보다는, 사실상 배제/방관의 대상으로 바라보는 시각
→ 해당 집단에 대해서는 체류자격 취득절차에 대한 다단계 심사, 국내 체류 중 각종 교육절차 부과 및 체류 요건의 강화 등을 통해 사회적 처우/권리 획득에 대한 접근성이 상대적으로 낮고, 체류자격의 변경이나 연장 역시 행정적 장벽을 통해 엄격하게 관리
- 난민인정자 및 방문취업자에 대해서는 명목적(규정상)으로는 포섭과 통합의 대상으로 인식하는 듯한 정책적 자세를 취하는 반면, 적극적인 포섭 의지가 보이지 않으며, 상징적 지지/포섭 수준에 그침
→ 실제 정책현장에서는 이들을 사회통합의 대상으로 바라보기보다는 단순노무 등에 종사하는 비숙련 외국인노동자 정도로 인식
○ 이는 정부의 체류관리 정책 과정상 포섭과 배제의 논리에 따라 외국인들간에도 계층(hierarchy)이 형성되고 있음을 의미
- 이러한 계층화는 비단 정책대상 집단 간에만 나타나는 것이 아니라, 집단 내에서도 다차원적으로 발현되는 양상
- 외국인노동자(숙련 vs. 비숙련), 결혼이민자(혼인 관계 유지자 vs. 단절자), 난민(인정자 vs. 불인정자) 등에 대해 정부는 미묘하지만 상이한 체류관리 및 통합대상으로의 포섭 의지에 차이를 보임
□ 해외사례 분석 (일본, 호주의 외국인 체류관리 정책/제도 운영 방식)
○ 일본의 체류 관련 정책/제도 운영
- 종래 엄격한 이주관리 정책을 지향하던 일본은 2018년 「출입국관리 및 난민인정법」 개정을 통해 비숙련 인력의 유입 제도화를 골자로한 이민정책의 변화(policy change)를 시도
→ 특정기능비자 1, 2호 체류자격 신설: “경쟁력 있는” 비숙련 인력유치방안 마련
→ 동남아 노동집약적 산업 분야 인력 유치를 두고 향후 한국 vs. 일본간 경쟁 가능성↑
- 체류 관련 정책/제도 추진 체계상 부처별 기능이 분절되어 운영
→ 법무성(출입국관리), 외무성(비자관련 사무), 후생노동성(외국인 고용)간 연계 강조
- 비자체계: 2개 범주(활동 자격 & 거주 자격)에 따른 분류
○ 호주의 체류 관련 정책/제도 운영
- 투트랙 방식의 체류관리: 다문화주의 + 선별적 이민 행정(전문가, 숙련노동자 유입) 지향
- 외국인/이민 행정 관련 통합관리 및 거버넌스 지향: 내무부(다문화, 국적취득, 출입국, 체류관리)
- 비자체계: 목적별(방문, 학생, 가족, 취업, 난민, 인도주의적 이민 등) 분류 체계
- 비자체계의 예측 가능성, 투명성 확보 노력
→ 정부 승인을 받은 이민 관련 업무 대행기관(migration agencies)의 양성화 및 이들에 의한 외국인들의 비자 업무 보조
→ 해당 대행기관들에 대해 호부 정부의 승인 & 이민 행정사/법무사 등록번호(MARN) 부여 & 정부가 제공하는 대행기관 리스트 안에서 외국인들이 대행업무 수행 기관 조회 + 선택 가능
- 불법/미등록 체류자 문제해결을 위한 체류관리 정책 추진상 노력
→ 연계 비자(Bridging visa) 시스템 운영 (Bridging visa A-E)
→ 체류자격 변경 단계에서 체류 외국인들이 '의도하지 않은' 이민법 위반 등으로 인해 불법의 덫에 빠지지 않도록 하기 위한 시스템운영상 노력의 일환
→ 체류관리 정책/제도의 틀 안에서 가능한 한 체류 외국인들의 체류관리가 이루어질 수 있도록 하기 위한 정책적 노력
□ 체류관리 행정 체계(시스템) 한계/문제점 (심층 인터뷰 분석 결과)
○ 제도의 방향성: 외국인의 체류과정 전반에 대한 고민 부재
- 체류 과정 전체를 아울러 외국인의 체류가 어떻게 진행되는지, 외국인의 체류과정에서 발생하는 여러 환경변화 등을 '어떻게' 제도의 틀 안에서 관리할 것인지에 대한 방향성 부재
- 법무부의 체류관리 방식은 외국인의 입국(entry) 단계에서 '어떤' 비자와 체류자격을 받는가에만 기능적으로 초점을 맞춘 제도
→ 외국인들을 하나의 객체 혹은 고정되고 변화하지 않는 삶을 살아가는 개체로 인식할 뿐, 이들이 한국 사회 내 체류 과정에서 발생할 수 있는 역동적인 삶의 변화 가능성 등을 배제한, 체류과정 전반에 대한 이해와 고려 부족
→ 입국 단계에서 취업이 불가능한 체류자격을 부여받은 이들은 한국에 체류하는 동안 어떤 이유에서이건 경제적 취업 활동이 불가 & 이러한 구조 아래 생존을 위해 탈법적으로 취업 활동을 하는 경우 출입국관리법 위반으로 불법/미등록 체류자로 전락
- 체류관리 정책/제도 운영 및 절차가 다분히 한국적인, 한국인 중심의 사고를 벗어나지 못한 채 운영 & 각 국가가 처한 특수 상황 등을 제도/정책 운영상 제대로 반영하지 못하는 경우가 빈번
○ 일관성과 예측 가능성이 떨어지는 체류관리 행정 & 영주자격 취득을 어렵게 만든 구조
- 체류관리 행정 및 영주자격 취득에 있어 일관성, 투명성, 예측 가능성이 모두 떨어지는 양상
- 정부가 환영하는(welcoming) 정책대상 집단에게 제공하는 체류리상 대응 vs. 사회적 처우간 일관성이 결여된 채 제도 운영
→ 영주자격자(F-5)에게 국민기초생활보장법상 수급권을 미부여 vs. 준영주 체류자격을 가진 결혼이민자(F-6) 체류자격자 중 “대한민국 국적의 미성년 자녀를 양육하는 자”에게 국민기초생활보장법상 수급권한을 부여
- 같은 나라에서 입국한 외국인이라 할지라도 그가 가진 비자가 취업관련 비자인지, 유학생 비자인지, 전문직(예를 들어 교수 등) 비자인지에 따라 체류자격간 위계가 발생
- 비자체계 및 유형은 외국인들이 한국 내 거주기간뿐만 아니라 특정사회적 처우 및 국적취득 자체의 요건을 결정하고 있으며, 단순히 노동시장 내 수요를 넘어서 인종적, 성별, 계층적 인식과 결부되어 특정 외국인이 다른 외국인보다 우월한 지위와 정책적, 사회적 대우를 받는 것을 제도화하는 양상
○ 통합적 관점의 체류관리 정책 부재
- 외국인의 유입 및 체류와 관련하여 출입국 행정이 통합적 관점을 보이지 못하고, 부처별로 각기 분절화된 양상
- 법무부(출입국)는 국경(이주)관리 및 통제라는 관점에서 체류관리제도를 바라보는 반면, 외교부는 외교 정책상 상호 호혜주의, 관광 활성화라는 정책목표에 기인하여 체류관리제도를 인식
- 법무부 내에서도 환경과 맥락에 따라 국경 완화조치를 취하기도 함
→ 대표적 사례로 평창 동계올림픽을 앞두고 법무부에서 '올림픽 특수'로 시행했던 중국인 관광객을 대상으로 한 무비자제도 시행
→ 평창 올림픽 행사를 통한 '관광 활성화'라는 명목 아래 법무부가 시행한 무비자제도는 불법/미등록 체류자의 급격한 증가 등 심각한 정책 문제를 야기
○ 체류 외국인 스스로 한국에서 체류계획을 설계하기 어려운 구조: 체류단계별 브로커의 역할 증가
- 체류자격 체계의 복잡성 등은 체류 외국인들에게 적법한 절차와 방법을 우회하여 비자를 발급받도록 하는 유인을 제공 & 체류관리제도의 운영 단계별로 브로커의 개입 범위의 확대 양상
- 외국인 스스로 한국의 출입국관리 및 체류 행정을 100% 이해하기가 쉽지 않으며, 경험을 가진 전문가의 도움에 의존하는 구조
- 브로커들은 합법적인 체류 방식을 우회하여 외국인 유입국, 국내 모두에 다단계로 점조직화되어 운영되는 양상
→ 행정사, 여행사, 의료기관, 연예기획사 등의 이해관계집단들이 브로커의 역할을 일부 수행하는 양상
→ 이민 비즈니스(immigration business)의 발전에 따라 외국인 관련 체류관리 과정에 있어 브로커의 역할이 긍정적인 순기능보다 사회적으로 부정적인 파급효과를 확대시키는 양상 강화 두에 다단계로 점조직화되어 운영되는 양상
→ 행정사, 여행사, 의료기관, 연예기획사 등의 이해관계집단들이 브로커의 역할을 일부 수행하는 양상
→ 이민 비즈니스(immigration business)의 발전에 따라 외국인관련 체류관리 과정에 있어 브로커의 역할이 긍정적인 순기능보다 사회적으로 부정적인 파급효과를 확대시키는 양상 강화
□ 국내체류 외국인 대상 설문조사 결과 (n= 407명)
○ 입국 전 자국 내 재외공관에서 비자발급 단계
- 외국인 대상 집단별로 자국 내 한국대사관(재외공관)에서의 비자신청 및 발급과정에 대한 응답자들의 인식은 상당한 편차(variations)가 관찰
- 정부가 해당 외국인 정책대상 집단을 어떻게 바라보고, 사회경제적으로 어떻게 구성(이미지화/상징화)하는가에 따라 체류 외국인이 느끼는 체류 과정의 (불)만족 정도에 상당한 차이가 발생
- 외국인 대상별 정부의 상이한 체류관리 대응 방식은 체류 외국인들에게 한국의 비자체계에 대한 이해, 계획했던 비자의 발급 비율, 입국 과정에서 입국 거부나 불허 가능성, 現 체류자격 내 허용되는 활동 범위에 대한 만족 정도, 체류자격의 변경/연장 시 소요 시간 등과 관련하여 현격한 시각 차이를 발생시키는 것으로 조사됨
○ 입국 단계(공항만에서 한국 국경 안으로 입국 과정)
- 입국 과정에서 법무부 출입국이 입국 외국인들을 위해 제공하는 입국 관련 행정정보가 부족 & 제도운영상 불투명한 부분이 존재
- 정책적으로 환영받는 외국인 집단은 불투명한 체류관리제도 운영에 상대적으로 크게 영향을 받지 않는 반면, 부정적으로 인식되는 난민 등 외국인 집단들은 불투명한 체류 행정 과정상 발생할 수 있는 불이익을 줄이기 위해서 행정사, 법무사, 그 외 브로커 등에 의존하여 체류 관련 민원을 해결하려는 경향이 발견
- 체류관리제도/정책의 불투명한 부분을 보완하기 위해 민간의 이민비즈니스 시장 규모 확대 경향 및 정부(출입국) 체류 행정 과정/절차에 적극적인 개입이 가능한 구조
○ 입국 이후 국내 체류 단계
- 現 체류자격에 불만족하는 외국인들의 경우 현행 체류관리제도를 규제 지향적으로 바라보는 경향이 관찰
- 불만족의 주된 사유는 취업 활동의 제약, 체류자격 내 활동 제약, 체류자격이 부여하는 활동 기간 내 목적 달성의 어려움, 본국 내 가족의 초청 불가능 등이 다수를 차지
- 체류 외국인 집단별 본인의 체류자격과 관련된 허용 범위에 대해 불만족하는 원인/이유와 관련된 유의미한 차이가 발견
- 유학생과 고용허가제 외국인근로자(E-9)의 경우 취업기회가 제한적인 것을 가장 큰 불만 원인으로 인식
- 난민의 경우 다른 외국인 집단보다 본국 내 가족을 한국으로 초청하는 것에 제약이 많은 점을 가장 큰 불만 원인으로 인식
- 결혼이민자의 경우 목적 달성을 하기에 체류관리 정책상 허용된 체류 기간이 짧다는 점을 가장 큰 불만 원인으로 인식
5. 개선방안 (정책적 시사점)
□ 외국인 체류 행정체계 개선을 위한 방향 설정
○ 현행 국내 체류관리제도의 한계점으로 제도 설계 및 방향과 관련하여 ① 외국인의 체류 과정 전반에 대한 고민이 부재한 제도 설계 및 운영, ② 일관성과 예측 가능성이 떨어지는 체류 관리 행정 및 영주자격 취득을 어렵게 설계된 구조, ③ 시장 수요를 제대로 반영하지 못하는 체류관리, ④ 통합적 관점의 체류 관리 부재, ⑤ 신원 보증제에 입각한 내외국인간 위계 형성, ⑥ 제도 관련 투명성의 부족, ⑦ 비자체계 관련 체계정합성 부족 등을 분석결과 확인할 수 있었음
○ 국내 체류 외국인 대상 설문조사 및 이해관계자/전문가 등을 대상으로 한 심층 인터뷰 결과를 종합적으로 반영하여, 바람직한 체류관리 행정체계 구현을 위한 11가지 개선 방향(원칙)을 최종 선정
○ 11개의 개별 개선 방향 및 원칙들은 분리된 것이 아니며, 체류관리 행정 체계의 개선을 위한 기타 원칙들과 밀접하게 맞물려 고려 필요
- 11개 개선 방향별 달성하기 위한 세부 개선방안들은 <그림 11>과 같이 도식화할 수 있음


This study analyzes how the Korean government's visa or foreigner residence policy works, what problems or limitations exist in the current visa/sojourn policy, and what policy alternatives should be considered from the perspective of social integration. To achieve these research purposes, this study consists of five parts: 1) an analysis of the current visa policy and the implementation of the related administrative system; 2) an analysis of the policy problems and limitations in the current visa policy and system; 3) a survey on the foreigner residence and visa policy and system from the perspective of foreigners/immigrants residing in Korea; 4) case studies of foreign countries' visa policies; and 5) the development of policy alternatives for a better, future-oriented visa policy and system in Korea.
The first part of this study analyzes the current situation of the government's visa and foreigner residence policy, in terms of its policy design and implementation. As a policy instrument for controlling “unwelcome” foreigners/immigrants, the visa policy plays a role in managing the mobility of foreigners who intend to stay in the immigrant-receiving country for certain periods of time. The government allows “welcome” immigrants (i.e., highly-skilled foreign workers and experts) to safely stay in the country and receive the support of various policy incentives and socioeconomic benefits. However, for “unwelcome” and “unwanted” immigrants, the government executes immigration control and restrictive management actions such as raids, detention, and deportation targeting immigrants/ foreigners who violate immigration laws and have undocumented status. Such immigration management systems have been reinforced in many immigrant-receiving countries since the 9/11 terrorist attacks and subsequent external shocks.
Korea has followed similar policy routes. Amid the trend of increasing socioeconomic globalization, Korea has faced a policy dilemma: the necessity of open borders due to economic dynamics versus the need for border control due to national security and public safety. Immigration management in Korea, therefore, determines the who (policy target groups), where (nationalities), how much (volumes of immigrant flows), and how (policy instruments) immigrants may be accepted in the country and what social status and treatment they can or should be given. As an institutional filter for managing and controlling unwelcome immigrants, the visa policy and management system play a role in the immigration policy-making process.
An analysis of the current Korean government's visa policy and foreigner residence system indicates clear boundaries between welcome and unwelcome immigrant groups. The Korean government sends welcoming policy signals to marriage migrants, overseas Koreans, and highly-skilled foreign workers (based on high educational attainment). The government provides them with stable residence and employment rights, and ultimately the right of permanent residence if they meet specific qualification requirements. In contrast, low-skilled foreign workers (E-9 visa) managed through the Employment Permit System (EPS) and refugees not accepted through refugee recognition screening (including humanitarian status holders) can be c onsidered to b e s ubj ects o f de f acto exclusion a nd marginalization, rather than social cohesion. Recognized refugees and overseas Koreans managed through the visiting employee system can be regarded as nominal subj ects of social cohesion and tolerance, but in reality are viewed as foreign workers in the fields of physical and manual labor. The analysis results thus indicate the logic of tolerance and exclusion in the foreigner residence and visa policy results in a hierarchy among foreigners/immigrants residing in Korea.
In-depth interviews conducted with 56 policy stakeholders and actors in Korea's foreigner residence/sojourn policy revealed various issues and limitations in Korea's current foreigner residence and immigration management system. These limitations can be classified into two areas: 1) institutional design and policy directions, and 2) the policy and institutional implementation process. Regarding institutional design and policy directions, interviewees highlighted 1) a lack of policy implementation capacity from a comprehensive viewpoint in visa policy, 2) a lack of coherence and predictability in the foreigner residence administration and policy, 3) an immigration management system that does not sufficiently meet market demands, 4) a lack of an integrated foreigner residence and immigration management system, 5) a lack of policy transparency in the visa policy and management system, and 6) a lack of systematic coherence in the visa code. Regarding the policy and institutional implementation process, interviewees mentioned mainly 1) structural limitations that prevent foreigners residing in Korea from planning their lives there, leading to dependence on brokers and black markets to obtain visa-related information and to change or extend visa status, 2) an unclear sojourn qualification review process and the increasing discretionary power of immigration officials, and 3) a lack of organic cooperation and coordination among government agencies in the visa policy process.
Based on this analysis of Korea's current visa and foreigner residence/sojourn policy, a survey of foreigners/immigrants residing in Korea was conducted. The purpose of this survey was to understand the administrative obstacles or red-tape in the Korean immigration and visa policy processes, focusing on the policy processes for foreigners' arrivals, visa status screening, and changes to and extensions of their visa/sojourn status. The survey results indicated that subgroups (target groups) of foreigners have slightly different perspectives on visa applications and processes. The survey results suggest that the positive and negative perceptions of policy design and construction held by particular groups of foreigners are connected to their levels of life satisfaction during their residence in Korea. The respondents pointed to some unclear areas in the visa policy process. Foreigners positively constructed by policymakers are relatively unaffected by such policy non-transparency. In contrast, those negatively constructed, such as refugees and low-skilled foreign workers, attempt to deal with these unclear policy processes and to resolve civil complaints by relying on licensed administrative agents, judicial scriveners, and brokers. Negatively-constructed foreigners (i.e., refugees) are more likely than other foreign groups to think that Korea's visa policy and system are unclear and the Korea Immigration Service provides little information to them. When negatively-constructed foreign groups enter and stay in Korea, they tend to depend on non-profit lawyers and brokers more than other groups of foreigners to obtain information and resolve civil complaints regarding their residence. Negatively-imaged foreigners consider Korea's immigration and visa system to be more regulation-oriented, and they are dissatisfied with life as a resident in Korea due to various government regulations and controls; limitations on employment activities and permitted activities in the individual visa code, and difficulties in achieving goals within these limits. The main dissatisfactions within groups of foreigners in Korea vary. As the most challenging and dissatisfying aspects of living in Korea, foreign students highlighted employment limitations, refugees indicated difficulties in family reunification, and marriage migrants emphasized the length of sojourn, which they think is too short to achieve their goals.
To critically analyze Korea's visa system and foreigner residence policy, comparative case studies are presented on the immigration management systems of two other countries: Japan and Australia. Australia has a long immigration history, whereas Japan, like Korea, has recently begun to accept inflows of immigrants. Both states have their own immigration management systems and have developed and re-designed their operations in response to external and internal shocks and environmental changes. Recent visa policy changes in Japan, particularly the introduction of the Specified Skills visa (No.1 & No.2) for low-skilled foreign workers, have opened the door for foreign laborers to enter Japan and take up some jobs in some industries (agriculture, aviation, building cleaning, construction, fishing, hospitality, and food and drink manufacturing). These policy measures show slight shifts in the direction of Japan's immigration policy. Policymakers have recognized the policy realities that Japan faces, particularly of an aging population and falling birth rate, and have institutionalized the legal entry of low-skilled workers to work in blue-collar industries at certain times to alleviate labor shortages. Japan's visa policy shift has significant implications for Korea, which faces similar policy problems.
Japan's and Australia's visa systems show that a comprehensive, systematic foreigner residence policy should have clear policy goals and detailed implementation schedules to achieve successful immigration management. Australia's visa code has a classification of goals (i.e., visiting, student, family, employment, and refugee/ humanitarian migrant). Each visa provides foreigners with clear information on their sojourn qualifications, length of stay, and social status and treatment. Foreigners in Japan are classified under two categories: activity qualifications and residence qualifications. Activity qualifications can be further subdivided into foreigners who work in fields that create economic profits and benefits and those who do not. Each immigration-receiving country has its own visa system, and the visa code and classifications are by-products of individual countries' policy concerns and preferences. However, foreigners do not always clearly understand how visa systems work and how visa codes are related to policy concerns, so the necessary information about foreigner residence and related social status should be clearly provided. The experiences of Japan and Australia show that such predictability and information access deeply affect social cohesion of foreigners in immigrant-receiving countries. In addition, how to deal with undocumented immigrants has been an important policy issue in immigrant-receiving countries. Foreign countries' experiences of restrictive policy stances toward undocumented immigrants (increased raids, detention, and deportations) show that this policy approach cannot be the final solution to this issue. Australia's policy efforts and experiments with the implementation of a bridging visa system can be an alternative for countries with an increasing number of undocumented immigrants.
Finally, based on the analysis of issues and limitations in Korea's current visa system and foreigner residence policy, eleven policy directions and guidelines are suggested to orient the Korean government toward a better, future-oriented immigration system. These suggestions primarily address 1) the foreigner residence policy design, and 2) the visa policymaking and implementation process. Suggestions for the first category include adoption of the view of foreigners as subjects of integration and coexistence, future-oriented foreigner residence-related administration/management, reform of the visa system and code classifications, family-based sojourn management, rather than individual-based management, and reconsideration of the previous policy approach to undocumented immigrants. Suggestions for the second category include increasing the predictability and transparency of visa policy implementation, reinforcing the roles and accountability of diplomatic offices, strengthening inter-agency cooperation and communication on foreigner sojourn policy implementation, reforming the visa policy process, clarifying and limiting the scope of immigration officials' discretionary power, and improving immigration officials' perceptions of foreigners, specifically those negatively constructed.

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