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수록범위 : 1992권0호(1992)~2018권0호(2018) |수록논문 수 : 783
기본연구과제
2018권0호(2018년 12월) 수록논문
최근 권호 논문
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1국민 중심 사회문제 해결을 위한 효과적 정책수단 활용에 관한 연구: 환경·복지·안전 분야를 중심으로

저자 : 김정해 ( Kim Jung Hai ) , 조세현 ( Cho Se-hyun ) , 오윤경 ( Oh Yoon-kyung )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1-926 (926 pages)

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□ 연구배경
○ 문재인 정부는 사회적 가치와 국민을 중심으로 생각하는 정책문제를 발굴하고 해결하는 데 중점을 두고 있으며 이는 기존에 정책문제의 성과를 바라보는 시각의 변화를 의미함
- 이에 따라 최종적 결과와 성과의 효율성, 경제성 등을 중시했던 과거 정부와 차별화하고 형평성, 약자 배려 등 사회적 가치를 중시하고 일반 국민의 안전과 이익이 가장 중요하다는 관점을 가지고 정책문제 해결하는 데 중점을 둠
○ 본 연구에서 정의하는 국민 중심 사회문제의 의미
- 대다수 국민에게 영향을 주면서 국민의 삶의 질과 생명에 영향을 미치는 문제를 국민 중심 사회문제라고 정의함
- 특히, 문재인 정부가 사회적 가치를 반영하는 정책문제의 해결에 중점을 둠에 따라 본 연구도 전체 국민의 삶의 질과 안전에 영향을 주면서도 소외되거나 취약계층을 배려하는 사회적 가치가 포함되는 개념으로 국민중심의 사회문제를 바라보고자 함
- 이러한 국민 중심 사회문제를 다루는 대표적 분야를 선정해 보면 환경, 복지, 안전 등이라고 할 수 있으며 전체 국민 모두를 아우르면서 취약계층을 배려할 수 있는 정책문제 해결 수단을 찾는 데에 노력하고자 함
□ 연구 필요성
○ 국민중심 정책 문제들을 해결하기 위한 효과적 정책수단에 대한 연구필요
- 정책학이나 행정학자들은 그동안 정부정책의 결과나 프로그램에 관한 연구를 더 많이 한 반면 정책수단에 대한 체계적 연구는 많이 이루어지지 않음
- 정책수단에 대한 연구를 통해 정책문제를 바라보는 경우 다양한 장점 존재
- 먼저, 정책수단의 선택과 활용의 맥락에 대한 분석을 통해 현대 국가 행위의 복잡성을 설명하는데 유리
- 정책목적과 정책성과 사이 매개가 되는 정책수단의 부재나 잘못된 설계 등을 밝힘으로써 정책목적 달성에 기여할 수 있음
- 국민중심 사회문제 해결을 위해서는 기존의 수단 외에 참여적 정책 수단의 강화 등 새로운 정책수단의 개발이 필요할 수 있음
○ 정책수단 혼합을 통한 정책효과성 제고
- 혁신적이고 효율적인 정책설계를 위해서 정책수단의 선택은 매우 중요하며 다양한 정책수단의 적절한 선택과 혼합이 이루어질 때 정책실패를 피하고 성공확률을 높일 수 있음
- 기존의 전통적 수단과 새로운 정책수단의 적절한 혼합과 활용 필요
- 정책수단의 혁신적 전환과 함께 규제, 참여, 지원 등 다각적 정책수단을 적절히 혼합하여 정책 효과를 극대화할 필요가 있음
○ 이에 본 연구는 우리사회가 당면한 대표적 난제인 환경, 복지, 안전분야에서 국민 중심적 정책문제를 사례로 선정하여 정책수단에 관한 연구를 수행하고자 함
- 정책수단 및 정책수단의 혼합에 관한 이론적 논의 검토
- 관련 정책문제에 대한 해외 동향, 국내 법제도 현황 등에 대한 조사
- 사례별 활용된 정책수단의 유형화 및 실태조사
- 사례별 주요 정책분야에 대한 정책수단 지도 작성
- 정책수단의 효과성 및 활용에 대한 평가 수행(대국민 설문조사 및 전문가조사)
- 국민 중심적 사회문제 해결을 위한 정책수단 및 수단 혼합에 대한 제언
- 국정과제 중 사회적 가치를 담고 있는 리스트를 참고하여 사례를 선정
· 환경 : 미세먼지 관리에 관한 대기환경 개선정책
· 복지 : 자살예방 및 생명존중 문화 확산 정책
· 안전 : 어린이 안전관리 정책
2. 이론적 검토 및 분석틀
□ 선행연구 검토
○ 정책수단 연구의 흐름
- 사회문제의 복잡성의 증가, 시민사회 등 비정부부문의 정책과정 참여에 대한 요구의 증가와 함께 새로운 정책수단이 활용되는 현상, 정부의 공공서비스 제공 방식 및 문제 해결 방식의 다양화, 정책수단의 선택과 혼합에 따른 효과성에 대한 이슈 등 분석의 대상과 초점이 다양화되면서 정책수단 연구에 뚜렷한 변화의 흐름이 있었음
- Howlett & Rayner(2007: 2-4)는 이러한 정책수단 연구 변화흐름을 1세대~3세대로 분류하고 아래와 같이 각 세대의 특성을 정리함
○ 우리나라의 정책수단 이론 관련 선행연구
- 분석 단위 및 분석 수준을 결정하기 위한 방법론 모색의 필요성 (전영한·이경희, 2010: 109)
- 정책수단의 조합 양상에 따라 정책목표 달성에 차이가 있으며, 다양한 상황적·경로 의존적 맥락 특성에 따라 정책 수단의 조합도 달라짐 (문명재, 2008; 오민수·김재일, 2009; 조성한, 2012).
- 정책수단 선택은 도구적 합리성보다는 정치적 성격을 지님 (권혁주, 2009).
○ 우리나라의 정책수단 사례 관련 선행연구
- 정책수단과 정책 성과간의 인과관계 또는 효과성 분석 (김해란, 2010; 류숙원·김상윤, 2010; 최예나, 2017)
- 정책도구의 선택 및 조합과정에 영향을 미치는 정책 맥락에 대한 분석 (김연수·강민아, 2016; 박상원, 2016)
- 정책수단의 혼합 분석을 통한 정책의 특징 및 정책에 내재한 도구간 상충 또는 시너지 효과 분석(김연수·강민아, 2016; 김윤형, 2011; 오민수, 2013)
○ 본 연구의 차별성
- 기존 연구에서 수행한 정책수단의 유형, 쟁점 등과 같은 이론적 논의를 검토하되 특히, 정책수단의 “혼합”과 “활용”에 대한 논의에 초점을 두며 이와 관련된 분야별 정책을 제시하여 추후 정책문제 해결의 효과성을 높이는데 기여하고자 함
- 정책수단 혼합과 활용 사례를 보다 종합적인 관점에서 분석함
· 국민중심 사회 문제 관련 사례를 국정과제에서 선정하고, 정책수단 선택의 영향요인, 정책수단 유형 분석 및 혼합 평가, 정책 전략 및 혼합의 결과를 포괄적으로 분석, 평가
· 선행 연구보다 더 다이나믹한 방식으로 기존 정책수단과 새롭게 발굴될 필요가 있는 정책수단을 제시하고 이를 어떻게 혼합할 것인가에 대한 원칙적인 문제까지 포함함
□ 본 연구의 분석틀
○ 본 연구는 정책수단 선택의 영향요인과 맥락, 정책수단의 유형, 정책수단 혼합의 평가기준, 정책수단 및 정책 혼합의 결과 분석 기준에 관한 이론적 검토를 바탕으로 본 연구 사례의 분석틀을 도출하였음
○ 정책수단 선택의 영향요인과 맥락 - Peters(2002)의 가치적 기준, 행위자 기준, 맥락 기준과 관련한 5I와 본 연구의 취지 및 우리나라 정책 분석의 현실 정합성을 높이기 위하여 Cobb & Elder(1983)의 정책이슈 창출의 촉발요인에 대한 논의를 재구성, 정책수단 선택의 영향요인을 분석 요소에 포함함
○ 정책수단의 유형
- 선행연구의 정책수단 유형 구분은 매우 다양하나 본 연구에서는 Hoods(1986)에서 활용한 “N-A-T-O” 기준 (매개·정보(Nodality·/Information), 재정(Treasure/Finance), 권위(Authority), 조직(Organization)을 근거로 분석기준 구성
- 이에 더하여, 새로운 정책수단을 대표하는 유형으로, 실험(E:Experiment)을 포함하여, “N-A-T-O-E” 기준을 활용한 5대 유형 분석 기준을 마련함
- 5대 유형 중 서로 다른 이질적 성격의 정책수단을 포함하는 매개·정보(N) 수단 및 조직(O) 수단에 대해서는 5대 유형의 하위 기준을 작성함
· 매개·정보(N) 수단: 자료수집(N-1), 정보 제공(N-2), 집행(N-3), 비재정적 인센티브(N-4)로 세분화
· 조직(O) 수단: 전통적 조직 수단인 단일조직(O-1)과 거버넌스형조직 수단인 네트워크(O-2)로 구분
- 또한 3개 사례 영역에서 활용되고 있는 정책수단에 대한 실증적 검토를 통해, 귀납적으로 세부 유형을 구성함 (3개 사례에 공통으로 활용되는 유형(공통)과 특정 사례에서만 활용된 유형이 존재) (표 4 참조)
○ 정책수단 혼합의 평가기준
- 각 정책수단들이 하나의 정책 또는 전략 수준으로 적절히 혼합되어 있는지를 평가하기 위해, 다음의 8대 기준을 활용 정책수단 및 정책 혼합 결과 종합 분석
- 정책수단의 혼합에 영향을 미치는 배경적 요인, 정책수단의 구성, 정책수단 혼합의 적절성 등을 종합적으로 판단하여 정책 전략 및 혼합의 결과 양상을 분석하기 위해 Capano & Lippi(2013)이 제시한 정당성(legitimacy)와 기능성에 따른 기준을 활용 ○ 이상과 같은 이론적 논의를 종합하여 아래와 같이 본 연구의 분석틀을 구성함
3. 조사방법
□ 정책수단 유형 실태조사
○ 세 분야 정책 현황 검토를 통해 분석 대상 정책(계획, 대책 등)을 선정, 각 정책에 포함된 정책수단들에 대해, ① 5대 유형 (N-A-T-O-E) 및 세부 유형별 활용과 혼합, ② 시기별 분화의 양상 분석
- 각 분야별 정책사례 및 분석대상 정책, 수단개수는 아래 표와 같음
□ 일반국민 및 전문가 조사
○ 조사개요 -
[일반국민 조사] 각 분야별로 500인 임의 추출(random sampling) 및 전화조사 - [전문가 조사] 각 분야별 공무원 및 공공기관 종사자, 시민단체 및 학계 전문가풀(pool)을 구성하여 유의할당 추출, 각 분야별 전문가 15인에 대해 개별 심층인터뷰 조사 ○ 조사 내용
- 일반국민, 전문가 공통 조사 및 전문가 심층 조사 내용으로 구성
4. 정책 및 사례분석
□ 환경: 미세먼지 관리 정책
○ 사례선정 근거
- 국민중심 사회문제: 미세먼지 문제는 국민 전체의 생명과 안전에 심대한 영향을 주는 것으로 국민중심 정책문제의 대표적 사례임
- 분석대상 시기: 본 연구의 다른 분야 사례와 비슷한 수준의 시기를 대상으로 하기 위하여 분석 대상 시기는 2003년 이후로 설정
○ 정책수단 유형 분석 결과
- 권위(N) 수단 (46.1%)과 재정(T) 수단 (27.5%) 위주로 구성
- 향후 정보수단, 조직수단, 실험수단 등의 보다 적극적인 혼합 및 활용을 통해 정책의 효과성과 시너지를 확보하기 위한 노력이 필요
* 마지막 미세먼지 관리 종합대책에서 권위나 재정수단의 비중이 70%이상
○ 대표 정책수단 활용 및 분화 지도 분석 (지역관련 수단, 사업장 관련수단)
- [지역 관련 수단]
· 수도권 중심에서 수도권 외지역, 우심지역, 민감계층 이용시설 집중지역, 대기관리 권역 등 특화된 지역을 구분하고 이에 대한 관리대책이나 규제강화를 추가하는 방향으로 수단의 분화가 이루어짐
- [사업장 관련 수단]
· 권위수단이 많이 활용되었으며 타 분야에 비해 비교적 집행수단, 자료수집수단, 재정수단, 네트워크 수단 등이 다양하게 활용되고 있었으나 연속적인 수단보다는 단발성에 그치는 단점이 있음
· 정책수단의 연속적인 세분화와 관련해서 배출허용기준의 강화, 배출총량제 및 배출업소 점검 등의 내용에서 주로 이루어졌음
○ 정책수단 효과성 및 정책혼합에 대한 조사 결과
- [심각성] 미세먼지 문제의 심각성은 전문가에 비해 일반국민이 더 심각하게 느끼고 있었음
- [만족도] 이와 일맥상통하게 정부 정책수단 및 계획·대책에 대한 만족도의 경우 전문가가 일반국민보다는 더 만족하는 것으로 나타남
- [효과적 정책수단 유형] 조직수단을 제외하고 모든 수단 유형에서 국민과 전문가의 의견이 일치하는 것으로 나타남
· 조직수단의 경우 일반국민은 한중일 국제협력 관련 정책수단이, 전문가는 국가대기질통합관리센터 운영이 더 효과적이라는 의견의 차이를 보임
- [우선적으로 필요한 정책수단 유형] 일반국민과 전문가 모두 N-A-T-O-E 중 정보(N) 수단이 가장 필요하다는 의견
- [참여의향] 일반국민의 참여의향은 3.70점으로 높은 편에 속하였음
- [참여수단의 효과성] 전문가의 참여 수단 효과성에 대한 응답은 3.87점으로 비교적 높은 편으로, 참여수단의 확대에 대한 정부의 고려가 더 필요할 것으로 보임
○ 조사결과 시사점
- [정보(N) 수단] 가장 필요한 수단유형으로 인식되었지만 권위(A) 및 재정(T) 수단에 비해 낮은 것으로 나타나 정보(N) 수단의 도입과 혼합에 대한 적극적 고려 필요
· 정보(N) 수단 중 자료수집과 정보제공에 대한 수단 강화 및 보완 필요
- [권위(A) 수단] 사업장과 자동차 관련 규제가 중요수단으로 분류되고 있어 의견조사 결과와 어느 정도 일치하는 것으로 판단됨
- [재정(T) 수단] 친환경 자동차 관련 재정지원 및 인센티브 수단이 국민과 전문가 모두 효과적이라고 하였으나 실제로는 재정수단 전체중 19%만이 관련하여 활용되고 있는 실정임
· 시설장비 지원이나 인프라 구축에 재정수단이 치우쳐 있으므로 이에 대한 개선 고려 필요
- [조직(O) 수단] 수용성을 고려한다면 일반국민이 주장하는 한중일협력에 대한 수단을 고려할 필요가 있으며 실현가능성을 중시한다면 전문가가 주장하는 국가대기질통합관리센터의 기능 강화를 고려할 필요가 있음
□ 복지: 자살예방 정책
○ 사례선정 근거
- 국민중심 사회문제: 우리나라의 10만명당 자살률은 25.6명으로 2003년 이후 2016년 현재까지 13년간 OECD 1위를 유지하고 있어 경제성장에도 불구하고 사회구조적 변화에 직접적으로 타격을 받고 사회심리적 지지를 받지 못하는 국민의 비중이 매우 큼을 시사, 국민중심 정책문제의 대표적 사례임
- 분석대상 시기: 제1차 자살예방 종합정책이 수립된 2004년 이후로 설정
○ 정책수단 유형 분석 결과
- 정보(N) 수단 (57.7%)과 조직(O) 수단 (21.2%) 에 크게 의존하고 있으며 재정(T) 수단의 활용 (5.4%)은 매우 저조한 상황
- 향후 근거기반의 자살예방정책 수립을 위한 연구개발비의 지속적투입, 자살예방정책의 총체적인 접근을 위한 사회복지재원의 투자 등 재정수단의 활용 방안이 개발될 필요
○ 대표 정책수단 활용 및 분화 지도 분석 (자살수단, 노인자살예방)
- [자살수단 관련 정책수단]
· 중요성에도 불구하고 초기에는 정책 수단이 전혀 활용되지 않아 우리나라에서 자살예방정책에 대한 관심과 전문성이 매우 낮은 수준이었음을 알 수 있음
· 이후 동 분야에서의 정책수단은 심화, 다양화되면서 행위자 또한 증가
- [노인자살예방 관련 정책수단]
· 타분야에 비해 정책수단의 개수는 적으나 최근까지 지속적으로 정책수단이 분화, 심화됨
· 2016년 계획에는 자살위험성이 높은 정책대상의 발굴, 즉 독거노인, 취약계층 노인, 치매환자 등에 대한 스크리닝 및 사례관리 서비스, 2018년에는 자살고위험군 노인 뿐만 아니라 이들을 돌보는 가족 구성원에 대한 서비스로까지 분화, 심화
· 사회적, 심리적 지원을 위한 수단이 혼합되면서 정책수단 혼합의 포괄성 정도가 보다 높아졌음
○ 정책수단 효과성 및 정책혼합에 대한 조사 결과
- [심각성] 자살 문제의 심각성은 일반국민에 비해 전문가가 더 심각하게 느끼고 있었음
- [만족도] 이와 달리 정부 정책수단 및 계획·대책에 대한 만족도의 경우 전문가와 일반국민이 보통 수준인 것으로 나타남
- [효과적 정책수단 유형] 정보수단을 제외하고 모든 수단 유형에서 국민과 전문가의 의견에 차이가 있음
· 정보(N) 수단의 경우 일반국민, 전문가 모두 대국민 인식개선 및 홍보, 캠페인이 효과적이라는 의견을 보임
· 권위(A) 수단의 경우 전문가는 처벌근거 마련〉자율규제〉모니터링 순으로 효과성이 높다고 평가한 반면 일반국민은 모니터링〉자율규제〉처벌근거 순으로 효과성을 평가함
· 재정(T) 수단의 경우 일반국민은 우울증 등에 자살예방관련 의료수가제도의 개선, 전문가는 생계위기가족 생활지원을 효과적인 수단으로 평가 (단, 1+2순위의 경우 일반국민, 전문가 모두 생계 위기가족 자살예방을 위한 생활지원을 효과적인 것으로 평가)
· 조직(O) 수단에 대해서 일반국민은 학교, 대학, 군대, 경찰, 소방기관 내 자살예방 및 상담기관 설치의 효과성을 1순위로 응답한 반면 전문가는 1인도 이 수단이 효과적이라고 평가하지 않음. 전문가는 지역사회 서비스 제공 시설 (예: 정신건강복지센터, 치매 안심센터) 및 인력 확충이 가장 효과적인 것으로 평가
- [우선적으로 필요한 정책수단 유형] 일반국민과 전문가 모두 N-A-T-O-E 중 정보(N) 수단이 가장 필요하다는 의견
- [참여의향] 일반국민의 참여의향은 3.32점으로 보통 이상임
- [참여수단의 효과성] 전문가의 참여 수단 효과성에 대한 응답은 3.73점으로 비교적 높은 편으로, 참여수단의 확대에 대한 정부의 고려가 더 필요할 것으로 보임
○ 조사결과 시사점
- [정보(N) 수단] 우리나라자살예방정책의 정보(N) 수단 가운데 상담 등 집행(N-3)은 2차 계획 이후 증가하여 정책수단 중 가장 높은 비중을 차지하고 있는 반면 정보공개(N-2) 수단은 감소추세에 있음. 사회적 규범 또한 자살에 중요한 영향을 미치는 변수이기 때문에 보다 적극적, 창의적, 다각적인 수단 발굴 노력 필요
- [권위(A) 수단] 자살유해정보 유통금지 및 처벌근거 마련에 대해 전문가는 정부의 적극적 개입의 필요성을 높게 인식하고 일반 국민은 국가의 소극적 권위 수단을 선호하고 있어 향후 법 개정이 이루어질시 고려되어야 할 사항으로 판단
- [재정(A) 수단] 의료-심리-사회의 통합적 정책 수단 보완이 필요하며 이를 이해서는 재정수단의 증가가 필수적으로 요구됨
- [조직(O) 수단] 조직 측면에서의 인프라는 어느 정도 조성되어 있으나 정책 수단이 응집성을 갖고 수단 간 시너지 효과를 높이기 위해서는 통합적 관점에서 정책수단을 관리할 수 있는 컨트롤 타워 조직, 해당 수단 관련 부처 간 협력체계 구축이 향후 꾸준히 활용되어야 할 정책수단으로 보임
- [참여] 자살예방을 위해서는 국가 차원에서의 전략계획 수립 및 집행도 필요하지만 국민의 인식변화와 커뮤니티 수준에서의 사회적 자본형성 및 개인의 자존감 향상, 자살 위험과 지원의 필요성에 대한 일반 시민의 판단 능력 향상을 위한 국민참여 수단 적극 확대 필요
□ 안전: 어린이 안전관리 정책
○ 사례선정 근거
- 국민중심 사회문제: 국민적 관심도가 높은 안전문제 중 하나이며, 다양한 분야의 종합적 안전관리가 요구되기 때문에 다수의 이해관계자의 노력이 요구됨. 뿐만 아니라, 스스로의 안전을 확보하기 어려운 안전취약계층인 어린이에 대한 안전정책으로, 사회적 가치 실현 관점에서 정책적 관리 및 투자가 요구되는 사례임
- 분석대상 시기: 어린이 안전 원년이자 종합대책이 처음 발표된 2003년에서 최근까지를 분석대상으로 함
○ 정책수단 유형 분석 결과
- 정책수단의 연도별 개수와 관련하여, 2003년 대책에서 197개 정책수단(전체 약 48%)을 포함하고 있으며, 점차 적어지는 경향을 보임(2018년 46개)
- 어린이 안전관리에 활용된 정책수단은 권위(N) 수단(37%)과 매개·정보(N) 수단(44%), 그 중에서도 집행(N-3) 수단(26.6%) 중심으로 구성되었으며 조직(O) 수단(11.6%), 재정(T) 수단(5.3%)의 활용이 미흡
○ 대표 정책수단 활용 및 분화 지도 분석 (어린이 보호구역, 안전교육)
- [어린이 보호구역 관련 수단]
· 권위(A) 수단이 대부분을 차지: 법적 기준의 도입-운영-강화의 흐름
· 도입 초기인 2003년 대책에서는 법제도 제·개정 사항을 중심으로, 2011년에는 법적 근거(규칙)의 정비, 이후 2013년, 2016년에는 관리강화, 단속 등 운영 실효성 제고를 위한 수단이 활용되었으며, 2018년 대책에서는 '기준 강화'유형의 보호구역 지정 대상 확대 관련 정책이 포함
· 정보(N) 수단과 재정(T) 수단의 활용 미흡: 제도 확산 및 정책 환류에 필요한 정보(N)과 실질적 투입이 이루어질 수 있는 재정(T)수단과의 혼합이 부족했음을 시사
· 재정(T) 수단의 경우, 법적 정비(제정, 기준 강화) 등을 추진했던 2003년과 2018년에 포함되어 있어, 권위(A) 수단과 연동되어 활용된 것으로 나타남
- [안전교육 관련 수단]
· 안전교육의 특성 상, 집행(N-3) 수단의 활용이 두드러짐
· 정책대상자(어린이) 대상 교육: 2013년 학교 교육 강화에서 2016년 어린이집, 유치원까지로 확대·분화
· 집행 관련 교육에서는 교육 내용의 변화(일반 안전교육-생존수영-소방)가, 교육 자료와 관련해서는 일반 자료 개발·보급에서 사례중심, 체험교육(2013), VR, AR 활용 교재 및 식품, 자전거 등 분야별 자료(2018)로 분화
· 집행(N-3) 수단에 해당하는 '찾아가는 안전체험교육' 정책은 2003년부터 2018년까지 지속적으로 활용
○ 정책수단 효과성 및 정책혼합에 대한 조사 결과 조사결과: 정책문제 심각성 및 정부 정책만족도
- [심각성] 어린이 안전 문제의 심각성은 전문가에 비해 일반국민이 더 심각하게 느끼고 있었음
- [만족도] 이와 일맥상통하게 정부 정책수단 및 계획·대책에 대한 만족도의 경우 전문가가 일반국민보다는 더 만족하는 것으로 나타남
· 30대, 여성 그룹에서 더욱 심각하게 인식하고 정책만족도는 가장 낮음
○ 조사결과: 효과적 정책수단_교통안전
- [정보(N) 수단] 일반국민은 '어린이 교통안전교육'이 가장 효과적이라고 답한 반면, 전문가는 이와 더불어 '어린이 보호구역 홍보 및 사고다발 스쿨존 조사'도 효과적이라 응답
· 전문가의 의견을 2순위까지 통합하며 살펴보면, '학부모 및 지역사회 안전지도 활성화'를 가장 효과적이라고 답하여, 일반국민 응답과는 차이를 보임
- [권위(A) 수단] 일반국민과 전문가 모두 공통적으로 '어린이 보호구역 단속 및 과태료 부과'가 가장 효과적인 것으로 인식
- [재정(T) 수단] 일반 국민 및 전문가가 '사고빈발 지역 카메라 설치'가 가장 효과적이라고 응답
- [조직(O) 수단] 일반국민 및 전문가 모두 '학교 경찰관 담당제 구축' 과 같이 직접적인 위험관리 인력 확충 정책이 효과적이라 답하였으나, 전문가 의견을 2순위까지 확대해서 살펴보면, '정부부처 협업 네트워크 구축'이 60%로 가장 높은 응답률을 보임
○ 조사결과: 효과적 정책수단_안전사고
- [정보(N) 수단] 일반국민은 '어린이 시설, 제품 안전점검 매뉴얼 보급 및 사업주 교육'이 가장 효과적이라 답한 반면, 전문가는 '어린이 활동 공간 또는 가정 내 안전사고 예방 자료 보급'이 가장 효과적이라 응답
· 어린이 안전사고가 가장 많이 발생하는 곳이 가정 내라는 통계를 인식한 전문가들의 인식과 가정 등 일상 공간보다는 시설, 제품 등 외부적 위험을 더 크게 인식하는 일반 국민 간 인식 차이를 나타냄
- [권위(A) 수단], [재정(T) 수단] 전문가와 일반국민 의견이 유사 ('학교, 청소년 수련원, 놀이시설 등의 안전검사, 점검 강화'(권위수단), '어린이 활동공간 CCTV 설치 및 운영 확대'(재정수단)이 가장 효과적)
- [조직(O) 수단] 일반국민과 전문가 모두 1순위 응답으로 '물놀이 지역 안전관리 인력 확보 및 배치'를 효과적이라 답하였으나, 2순위 응답으로 확장하여 정리하면, '학교주변 유해시설 합동점검 협력체계 구축'을 효과적으로 평가
○ 조사결과: 우선적으로 필요한 정책수단 유형 및 참여수단 관련 의견
- [우선적으로 필요한 정책수단 유형] 일반 국민 및 전문가 모두 권위 (A) 수단이 가장 필요하다고 응답
· 일반 국민은 1순위 응답에서 권위, 정보 순으로, 2순위까지 포함하였을 때에는 권위, 재정 순으로 응답한 반면, 전문가는 1순위 및 2순위 포함 응답에서 모두 권위-정보 순으로 답함
- [참여의향] 일반국민의 참여의향은 3.51점으로 높은 편에 속하였음
- [참여수단의 효과성] 전문가의 참여 수단 효과성에 대한 응답은 4.27점으로, 향후 참여적, 실험적 수단에 대한 적극적 활용을 고려 할 수 있는 근거가 됨
5. 정책전략 및 수단혼합 결과의 종합분석
□ 분석틀에 따른 종합분석
○ 정책수단 선택 및 혼합에 대한 영향요인 종합분석: 5I를 중심으로
○ 정책수단 유형 종합 분석
○ 사례별 주요 정책분야에 대한 시기별 정책수단 분화 및 패턴 변화 종합분석
○ 정책혼합측면에서의 정책전략 평가 종합
- 8대 기준에 따른 미세먼지, 자살예방, 어린이안전 세 분야의 평가 결과를 비교해보면, 세 분야 모두 효과성이 가장 높게 평가되었으나, 가장 낮게 평가 받은 기준은 효율성, 수용성, 효율성 및 형평성 등으로 각 대책별 미흡한 기준에 대한 전문가의 견해가 상이했음
□ 혼합 결과 유형 및 종합분석
○ 분석틀에서 제시한 정책전략 및 혼합 결과 유형을 통한 사례의 종합분석 수행
- 본 장에서는 앞서 연구된 결과를 토대로 정책전략과 수단의 혼합 결과를 4가지 유형화 기준에 입각하여 각 사례들이 어떤 유형에 속하는지 구분하고 종합분석 실시
○ 미세먼지 관리 정책
- 미세먼지 정책의 경우 2013년 이전에는 미세먼지 관련 정책은 대기질 개선 정책에 포함되어 다루어짐. 그 결과 2000년대 초까지만 해도 대기환경개선을 위한 일반적인 규제, 단속, 배출검사 등 권위(A) 수단이 가장 효율적이고 이 분야에 특화된 처방적 수단으로 인식됨
- 이러한 경향성은 현재 미세먼지가 특화된 정책분야로서 독립된 이후에도 경로의존적으로 이어져 오고 있음. 또한 환경분야 한 분야 이외에 다른 분야와의 정책혼합을 고려하지 않는 등 환경분야 문제 해결을 위해 특화된 우월한 수단의 활용에 집중하고 있는 모습임. 특화된 기능성-내부적 정당성에 해당하는 지속의 형태라고 볼 수 있음
- 최근 들어 우리 정부를 포함하여 다른 국가들도 더 포괄적이고 다양한 수단을 도입하고 혼합하는 노력을 통해 기술적 처방보다는 정치적 수용성을 높이려는 전략을 선택하는 경향이 있으나 종합적으로 판단할 때 지속 유형에 속한다고 판단됨
○ 자살예방 정책
- 초기 자살예방 정책 전략은 외부적 정당성-특화된 기능성의 이종교배의 형태로 나타남 OECD 국가 중 자살률 1위라는 사회 문제의 심각성에 비하여 정부 내부의 전문성이나 관심정도는 낮은 편이었기 때문에 정부 입장에서는 매우 새로운 정책 전략의 도입이었음. 따라서 내부적 정당성 보다는 외부적 정당성을 고려한 정책 수단을 채택함. 수단의 기능성측면에서는 정신의학적 전문성을 바탕으로 정책수단이 선택되었는데 자살의 개인적 원인 (우울증, 정신질환 등)에 대한 치유에 특화된 수단이 활용됨
- 현재 자살예방정책의 일부는 경로의존성에 기반한 정책 전략 수립이 이루어지고 있지만 전체적 흐름을 볼 때 그것이 내부적 정당성을 확보했기 때문으로 보기는 어려움
- 한편 자살예방 정책 대상이 정신질환자, 노인, 청소년뿐만 아니라 생애주기별 확대, 특수직역의 포함 등 점차 확대되고 사회 경제적 측면의 정책 수단 필요성이 강조되면서 수단이 더욱 다양해지면서 기능적으로 특화된 정책수단에서 보다 포괄성이 확대되어 가고 있다고 볼 수 있음.
○ 어린이 안전관리 정책
- 정당성 관점에서, 어린이 안전관리 정책의 전략들은 대체로 외부적정당성에 의해 도입 및 전개됨
- 참여정부 당시 어린이 안전관리 정책이 활발히 추진되었으나 이명박 정부 들어서면서 관련 거버넌스가 작동되지 않고 계획도 수립되지 않았음. 이후 박근혜정부, 문재인정부에서는 안전에 대한 사회적 관심도가 높아짐에 따라, 종합대책의 수립 및 개정이 지속적으로 나타나는 것을 볼 때, 어린이 안전정책은 외부적 정당성에 의해 발전해옴
- 기능성 측면에서 보면, 초기 (2003년) 어린이 안전 정책은 WHO·UNICEF의 가이드라인이 제시하는 손상 유형에 따라 외부적 정당성-특화된 기능성의 형태인 이종교배(hybridization) 양상이 나타났음. 그러나 2010년 이후의 어린이 안전 종합대책은 당시 이슈가 되는 안전 분야를 포괄적으로 다루는 양상을 보이고 있어, 외부적 정당성-포괄적 기능성의 형태인 계층(stratification) 현상이 나타나고 있음
- 어린이 안전관리의 특성 상 시의성 높은 안전 이슈에 초점을 두는 것은 바람직할 수 있으나, 어린이 안전 종합대책에서 관련 부처 및 기관을 통합적으로 조율 및 총괄하지 못한 채 단순히 포괄적 관점에서 사회적 이슈에 대응하기 위한 수단을 포함하면서 계층(stratification)형태로 변화하고 있다는 점은 향후 개선이 필요한 사항임
6. 국민 중심적 문제해결을 위한 정책수단 활용 방안
□ 사례별 정책의 문제점과 개선방안
○ 환경분야: 미세먼지 관리 정책
○ 복지분야: 자살예방 정책
○ 안전분야: 어린이 안전관리 정책


This study aims to analyze the patterns of policy tool utilization, and to recommend strategies for effective tool mix for resolving social problems in the policy areas of environment, social welfare, and public safety. As the Moon administration emphasizes social values in the policy process and public affairs, the role of public policy has become more important to solve social problems that concern citizen's well being and quality of life. In this context, this study selected 3 policy areas highly related to social value, and analyzed a policy case in each area; fine dust management (environment), suicide prevention (social welfare), and child safety management (public safety).
The analytic framework of this study is shown in the figure.
First, we analyzed policy tools included in plans and strategies announced by the central government during 2003-2018. We applied modified categorization of N (nodality/information) - A (authority) - T (treasure/finance) - O (organization) - E (experiment), by adding an E category to the NATO categorization originally suggested by Hoods(1986). From this analysis, we figured out the pattenrs of tool mix and evaluated the overall structures of plans and strategies.
Second, we conducted citizen and expert surveys and in-depth interviews with the experts of each policy area. The purpose of citizen surveys is to understand how citizens recognize social problems and evaluate policy effectiveness, and which types of policy tools they prefer. Similarly, experts were asked about the effectiveness and preferences of policy tools. In addition, through in-depth interviews, we asked experts about the factors of tool choices based upon 5I dimensions (Idea/ideologies, Interest, Institution, International environment, and Important event1)), and the evaluation of tool mixusing 8 criteria (effectiveness, efficiency, fairness, receptiveness, consistency, coherence, comprehensiveness, and reliability)
Lastly, based upon the tool analysis, surveys, in-depth interviews, and related literature review, we evaluated the tool use and mix patterns in each case, depending on legitimacy (internal-external) and functionality (differentiated-integrated); 'Persistence' (internaldifferentiated), 'Contamination' (internal-integrated), 'Hybridization' (external-differentiated), and 'Stratification' (external-integrated).
Based upon the analysis and evaluation, this study suggests a two-fold conclusion; policy recommendations for each case, and guidance for policy tool utilization.
First, in the fine dust management case, we found that tools of Authority and Treasure have been mostly used, and more targets and policy areas have been included in independent measures focused on fine dust. Overall, the plans have been developed using differentiated functionality with internal legitimacy (Persistence). For more effective mix of policy tools, we suggestthe better use of the Nodality/information tool and Organization tool.
Second, the suicide prevention case consists mostly of the Nodality/information and Organization (network) tool, so it is highly recommended to increase the Treasure and Organization (single/ mediating organization) tool. The overall pattern of tool use and mix in suicide prevention is 'hybridization' with external legitimacy and differentiated functionality.
Third, the case of child safety management shows the pattern of 'stratification' with external legitimacy and integrated functionality. Tools mostly used in this case are Nodality/information and Authority. As focused on the physical safety and target age under 13, the number of tools has been decreased, but it is recommended to increase consistency and coherence. For this case, further use of the Organization (mediating) and Treasure tools are recommended. Finally, the summary of the tool use and mix principles suggested in this study is as shown in the box below.

2분야별 성과지표 개선방안 연구 Ⅱ: 외교안보분야를 중심으로

저자 : 황혜신 ( Hwang Hie Shin ) , 윤수재 ( Yoon Sujae )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 927-1390 (464 pages)

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1. 서론
□ 연구 배경과 필요성
○ 분야별 성과관리의 독자성과 특수성 인정 필요성이 제기
- 정부업무평가 제도의 도입 이후 10년간은 성과관리를 정부와 공공 부문에 전파하고 정부 성과를 제고하고자 한 기간으로 성과관리의 표준화가 어느 정도 강조되던 시기
- 성과관리의 획일성으로 분야별 성과관리를 달리 하여야 한다는 의견들이 정부 부처들 내에서 계속 제기됨
○ 정부업무의 분야에 따른 성과관리나 성과지표에 대한 연구는 거의 없었으며 본 과제는 2017년부터 중장기 과제로 추진됨
- 2017년(경제분야), 2018년(외교안보분야), 2019년(복지분야), 2020년 (재난안전분야)로 추진
□ 연구의 목적
○ 첫째, 외교안보분야의 성과지표의 활용상의 특징과 실태, 특수성은 무엇인가를 질문하고 이를 밝히고자 함
○ 둘째, 외교안보분야에서 성과지표와 성과관리를 어떻게 개선 발전시켜야 하는가에 대한 제안을 하고자 함
□ 연구 내용과 방법
○ 연구 목차별 내용과 연구의 흐름
○ 연구의 방법론: 중장기 과제로 전년도 과제와의 연속성(공통성)과 차이점을 가짐
- 전년도 과제와의 연속성(공통점)
· 중앙부처의 성과계획서를 중심으로 분석
· 해외 사례와 비교: 미국과 호주의 사례 비교
· 전년도의 설문조사와 전문가와 공무원 대상 인터뷰 등 방법론을 공통: 설문조사의 큰 틀과 문항들을 상당 부분 유지
- 전년도 과제와의 차이점
· 박사급 연구진의 추가와 변화, 과제 예산의 증액 등을 바탕으로 세부분석기준을 추가(목표 연계성, 측정가능성)하여 보다 심층적인 분석 진행하고 전년도의 설문조사는 4개 분야의 15개 중앙부처 공무원을 대상으로 하였으나 올해의 연구는 중앙행정기관 전체에 대해 조사를 진행
· 설문조사의 경우에도 현 정부의 트렌드를 반영하여 시민의 참여 관련 설문을 추가하였고 설문조사 대상에도 시민단체 활동가를 추가
· 경제분야와 외교안보분야가 대비되는 분야임을 감안하여 인터뷰에서 활용한 표준화된 질문의 내용과 구성을 변경하여 외교안보 분야의 특수성을 도출하고자 함
2. 이론적 배경
□ 이론적 논의
○ 성과(performance)에 대한 개념 논의
- 성과란 정부가 예산과 자원을 활용하여 달성한 공공서비스의 산출과 결과의 정도를 의미
- 성과와 관련해서는 학자들의 다양한 견해가 제시[Ammons(1995). Poister(2003), Kearney & Berman(1999), Hoffmann(1999), Rogers(1990), 김태룡·안희정(2006), Ion & Criveanu(2016), 허경선(2011) 등]
- 결국 공통개념 차원에서 성과는 계획한 목표에 대한 달성의 정도, 효율성 및 효과성을 포함하는 개념을 의미
○ 성과관리(performance management)에 대한 다양한 개념 논의·분류
- 목표를 설정하는 것부터 시작하여 이를 달성하기 위한 계획의 수립·공유, 성과달성도에 대한 측정(measurement), 그리고 이를 토대로 한 평가(evaluation) 등을 포괄하는 개념
- Armstrong(2006)은 성과관리를 정의함에 있어 개인과 팀의 성과를 진전시킴으로써 조직성과를 개선하기 위한 체계적인 과정이라 정의
- 성과관리에 대해 많은 학자들의 개념 정의 제시[이석환(2008), 윤수재 외(2008), 고영선 외(2004), Armstrong(2006), Pollitt(2001), Armstrong & Baron(1998)]
- 공통개념 차원에서 성과관리는 조직의 성과목표 달성을 위한 것으로 개인과 조직업무를 체계적으로 관리하고 목표설정 등 의사결정을 위한 정보를 제공하는 목표설정, 지표개발, 성과측정, 환류 등의 여러 체계들을 포함하는 의미
○ 성과지표(performance indicator)에 대한 개념 논의
- 성과목표 또는 관리과제가 추구하는 목적 달성 여부를 측정하는 도구를 의미(기획재정부, 2012)
- 정책을 수행하였을 때 이루고자 하는 목표인 성과목표의 달성도를 양적·질적으로 제시하는 지수(국무조정실, 2015)
- 지표의 속성을 기준으로 구분(박경귀, 2005; 송기창 외, 2012: 11)
· 투입(input)지표: 예산·인력 등 투입물의 양을 나타내는 지표
· 과정(process)지표: 사업 진행과정에서 나타나는 산출물의 양을 나타내는 지표
· 산출(output)지표: 사업완료 후 나타나는 1차적 산출물을 나타내는 지표
· 결과(outcome)지표: 1차 산출물을 통해 나타나는 궁극적인 사업의 효과, 정책이 미치는 영향력을 나타내는 지표
□ 선행연구
○ 외교안보분야의 경우 성과지표 자체에 대한 해외연구는 거의 발견되지 않아 성과관리나 성과평가와 관련된 해외문헌을 수집 분석
- 외교분야의 성과관리기준과 성과관리체계 관련 연구, 공공외교 정책 및 평가방법 분석, EU 활동에 대한 성과평가 연구 등이 있음: Rana(2004), Sisa(2014), Pamment(2012), Sevin(2017), Jørgensen et al.(2011), Blavoukos & Bourantonis(2013) 등
- 안보분야의 성과관리 및 성과평가와 관련 해외문헌들은 대부분 국방부나 국방 분야의 성과 관련 해외 비교분석연구임: Gebieke & Magid(2010), Hartley & Solomon(2015) 등
○ 본 연구와 관련하여 수집한 국내문헌은 외교안보분야 전반을 분석한 연구, 외교와 안보 중 한 분야의 성과관리나 성과평가와 관련된 연구, 성과지표에 관한 연구 등으로 구분
- 외교안보분야 전반을 분석한 연구로는 전봉근(2005)과 이덕로(2016)의 연구가 있음
- 외교분야나 안보분야 중 한 분야의 성과관리나 성과평가와 관련된 연구
· 외교분야: 정지선·오태현(2013), 윤수재(2013, 2014), 김유경 외(2014), 이도석(2015, 2016) 등
· 안보분야: 장기덕(2006), 임선경(2010), 고영석(2015) 등
- 성과지표에 관한 연구
· 외교분야 성과지표에 관한 연구는 외교 일반보다는 특정분야, 즉ODA 분야의 성과지표 연구가 대부분: 변상규(2014), 안용진·원종준(2014), 김수진(2017) 등
· 안보분야 성과지표에 관한 국내 선행연구는 국방부 및 국방예산 사업 관련 연구, 국방 연구개발이나 군 책임운영기관 등의 연구가 있음: 이혁수 외(2004), 우제웅·이덕로(2005), 이형준 외(2010), 전종순 외(2014) 등
□ 연구방법론
○ 분석과정과 단계
○ 분석방법과 분석기준
- 2개 부처에 대한 성과계획서 및 성과관리시행계획서의 분석은 양적 분석과 질적분석을 병행하여 심층분석 실시
· 양적분석: 성과계획서의 내용 중 목표와 지표 수, 지표유형에 따른 유형별 수와 비율 등
· 질적분석: 성과지표 대표성, 목표체계 연계성, 목표수준의 설정과달성, 성과지표의 측정가능성 등
- 공무원과 성과관리 외부전문가, 시민단체 활동가를 대상으로 설문조사 실시 및 인터뷰·전문가 회의 진행
· 공무원 대상: 소속부처의 성과지표 개발 및 관리에 대한 인식조사실시
· 공무원과 전문가 및 시민단체 공통설문: 정량지표와 정성지표에 대한 인식, 성과지표 개발 시 애로사항, 분야별 평가지표 필요성, 지표별 활용 분야 등의 내용 포함
· 그 외에 성과지표 유형 활용, 성과지표 개발, 시민참여 수준과 성과관리 담당부서와 평가역량 등에 대한 인식을 조사
3. 해외 성과지표 사례분석
□ 미국 국무부의 성과지표 분석
○ 국무부는 「정부성과와 결과법 현대화법」(이하 GRPAMA)에 의거, 기관임무-전략목표-전략목적-성과목표로 이어지는 목표체계를 구축하여 수직적 연계성 확보
- 미국 국무부는 국제개발처(USAID)와 합동전략계획을 수립 5개 전략목표, 13개 전략목적, 90개 성과지표를 설정
- 전략목표가 국제정치·경제·사회적 변화·도전에 대한 대응을 중심으로 설정, 전략목적은 대응이 요구되는 당면한 위협과 달성 가능한 바람직한 상태에 대한 구체적인 기술과 성과목표 기술로 구성
○ 상위 전략목적과 성과목적 달성 수준을 평가하기 위한 구체적인 측정 산식과 방법론 제시
- 국무부의 성과계획서상 성과지표체계는 전략목적 달성을 위한 세부추진 전략에 대한 논의를 바탕으로 핵심지표의 목표치와 달성수준, 지표 분석, 측정 방법론 등의 항목으로 구성
○ 성과지표에 대한 별도의 유형 분류 기준을 제시하고 있지 않음
- 자체적인 유형 분류 결과 산출 지표가 전체 90개 지표 중 52개(57.87%)에 해당
○ 성과지표 중 결과지표에 해당할 경우 대표성이 높은 경우가 많으며, 산출 지표 중 목표 달성 과정에서 외생요인이 많을 경우 대표성이 낮아짐
- 산출지표 중 결과에 대한 기여도가 불명확하거나 낮은 경우 대표성이 낮은 경우로 평가되는 반면, 투입 혹은 과정지표이더라도 목표 달성을 위한 핵심 과정에 해당할 경우 대표성이 보통 이상인 것으로 평가
○ 국무부는 연방정부 우선순위 성과목표를 중심으로 기관임무를 중심으로 한 수직적 목표체계와 기관간 수평적 목표체계 연계성 확보
- GPRAMA 규정에 의거, 국무부가 수행하는 사업 중 기후변화, 사이버보안 등 연방정부 차원에서 여러 부처가 연계된 우선순위 목표 달성에 대한 기술
○ 대부분의 지표가 계량 지표로 측정되어 달성 유무 판단이 용이
- 2016년 기준 전체 90개 지표 중 54개 지표 달성, 36개 지표 미달성 된 것으로 판단
○ 국무부의 성과지표는 대부분 정량 지표로 구성, 측정 방법을 명시하여 측정 가능성이 매우 높음
□ 미국 국방부의 성과지표 분석
○ 미국 국방부는 기관임무와 연계하여 5개 전략목표체계를 수립한 2015년 기관전략계획(version 1.0)을 전면 개편하여 2016년 3개 전략목표체계로 구성된 기관전략계획(version 2.0) 수립
- 국방부의 기관전략계획 중 안보상 보안이 요구되는 전략목표, 전략목적, 성과목표는 대외비로 비공개
- 공개된 성과계획 중 전략목표 3개, 전략목적 12개, 성과지표 61개로 구성
○ 성과계획서를 공재하지 않고 있으나 성과보고서에 제시된 성과체계는 GPRAMA에 제시된 규정에 의거, 전략목표와 전략목적에 대한 개요, 전략목적 갱신, 성과목표 개요, 성과진행상황 갱신, 지표측정 방법, 지표완결성 및 신뢰성 확보 방안 기술
- 지표의 목표값은 전년도 달성 수준에 따라 설정하고 있으며 수립 근거는 전년도 지표 값을 기준으로 하거나 특정 사업 혹은 프로그램의 완결 여부를 기준으로 하는 경우도 있음
○ 별도의 성과지표 유형 분류를 제시하고 있지 않으나, 자체적인 유형 분류 결과 61개 지표 중 9개가 투입 및 과정 지표, 나머지는 산출 및 결과 지표에 해당
○ 국방부의 성과지표는 결과지표와 대표성 간의 상관관계가 높게 나타남
- 결과지표일수록 대표성이 높은 것으로 평가, 투입 혹은 과정지표일 경우 대부분 대표성이 낮은 것으로 평가됨
- 61개 성과지표 중 13개 지표가 결과지표 30개 지표는 산출 지표인 것으로 나타났으며, 9개 지표는 비밀로 분류되지만 사업계획의 변경, 종료 등으로 인해 더 이상 측정되지 않음
○ GPRAMA를 근거로 국방부 성과체계의 수직적 연계성과 수평적 연계성을 확보
- 기관전략계획서와 성과계획서 프로그램 간의 수직적 연계성이 높으며, 연방정부 우선순위 목표를 명시하여 수평적 연계성 확보
○ 대부분의 지표가 계량 지표로 측정되어 성과지표 달성 유무를 판단하기가 용이함
- 이미 달성된 지표는 측정하지 않으며, 대외비 지표는 공개하지 않음
· 목표값에 미달하더라도 달성으로 평가하는 사례가 있음
○ 국방부는 성과 측정을 위해 정량 지표 중심으로 성과를 측정하고 있으며, 측정 방법론, 타당성 확보 방법을 명시하여 측정 가능성이 매우 높음
□ 호주 외교통상부의 성과지표 분석
○ 호주 외교통상부의 성과목표체계는 기본적으로 목적(purpose)과 결과 (outcome)로 구성되며, 성과지표 자체를 제시하고 있지 않음. 성과지표 대신 성과기준만을 제시하며, 성과목표(target)의 구체적인 수준도 제시하지 않고 있으며, 성과 달성 여부에 대한 결과 판단도 역시 제시하지 않고 있음
- 성과지표의 제시가 없어 지표 유형 구분을 불가하나, 사례 분석(Case studies), 검토 혹은 평가(Review or Evaluation, 양 개념을 혼용), 다른 평가 결과의 인용(Performance of Australian Aid report)의 3가지 성과 측정 유형을 활용하고 있으며 가장 빈도가 높은 것은 사례 분석이란 특징을 가짐
- 이러한 복잡한 구성과 모호한 기준과 목표 수준 제시는 외교통상의 많은 사업에 대한 대외비를 염두에 둔 것으로 추정
○ 3개 결과(outcome)을 중심으로 12개 프로그램과 프로그램에 대한 성과지표에 해당하는 36개 성과기준으로 구성
- 각 성과기준에 대한 유형을 명시하고 있지 않으며 성과기준이 포괄 적이고 모호하여 명확한 유형 분류가 제한
○ 성과기준을 중심으로 호주 외교통상부의 프로그램 대표성을 분석할 경우 대표성을 확보한 경우가 대표성을 확보하지 않거나 애매한 경우들 보다 많았음
- 대표성을 확보한 프로그램과 성과기준을 제시한 반면, 이를 통해 달성하고자 하는 구체적인 목표 수준이나 달성 여부에 대한 내용을 모호하게 기술함으로써 대외비 사안을 공개하지 않고 국익을 보호하는 것으로 추정
○ 목표체계상 어느 한 결과(outcome)에 너무 많은 정부 활동이 담겨있다는 비판은 가능하나, 목적(purpose), 결과(outcome), 프로그램의 연계성 측면에서는 매우 우수함
- 목표에 타겟이 모호하여 성과기준에 대한 평가 사례를 통해 달성 여부를 측정
○ 대부분의 성과지표가 정량 지표로 구성되어 있고 측정 산식이 없어 정확한 판단이 제한적임
□ 호주 국방부의 성과지표 분석
○ 호주 국방부의 성과목표체계는 기본적으로 목적(purpose)과 결과 (outcome), 프로그램(program)의 순으로 구성되며, 성과지표 자체를 제시하고 있지 않으며, 성과기준(performance criteria) 제시
- 국방부 특성상 대부분의 성과가 대외비 성격의 내용이 많아 지표와 같은 구체적인 측정수준은 제시하지 않고, 이보다 상위차원의 보다 포괄적인 성과기준 수준으로 운영하는 있는 실정
- 2개 전략목표와 성과목표, 20개 프로그램, 전략목표 및 프로그램에 대한 48개 성과기준으로 구성
○ 구체적으로 성과기준은 목적에 대한 성과기준과 프로그램에 대한 성과 기준으로 구분하여 운영
- 목적에 대한 성과기준은 성과계획서(Corporate Plan)에서 확인이 가능하고 프로그램에 대한 성과기준은 포트폴리오예산서(Portfolio Budget Statement)에서 자세한 정보를 제공
- 명확한 목표치는 없으며, 분야별 특수성으로 인해 비계량 및 정성적 기준을 중심으로 성과 측정
○ 국방부 전체 목적(purpose)에 대한 성과기준 대표성을 살펴보면 상
(○) 63.7%, 중(△) 27.3%, 하(X) 9%로 나타나며, 각 목표체계 간의 연계성도 전반적으로 높은 수준
- 지엽적인 요인보다 성과기준에 부합하는 업무 활동에 초점을 두고판단
○ 목표 수준 설정과 달성 차원에서 포트폴리오예산서의 성과정보에서는 결과와 하위 프로그램에 대한 자세한 성과정보들이 제시
- 이를 통해 해당 프로그램의 성과기준과 목표치 파악이 가능
○ 전반적으로 성과목표체계의 연계성은 우수한 편이나, 일부 전략목표에 대한 프로그램은 부수적인 내용으로 구성되어 상대적으로 연계성 낮음
○ 성과지표의 측정가능성과 관련해 국방부 연간성과보고서는 '달성(Achieved)', '부분적 달성(Partially achieved)'의 개념을 사용해 성과평가 결과 제시
- 계획대로 의도한 결과가 달성되었다고 평가되는 경우 결과란에 '달성(Achieved)'이라고 표기
- 보고기간 동안 의도한 결과가 완전히 달성되지 못한 경우는 '부분적 달성(Partially achieved)'이라고 표기
- 긍정적인 결과가 나타났다 하더라고 목표에서 제시된 핵심성과가 완전히 달성되지 않으면 '부분 달성'으로 평가
- 연간성과보고서는 성과목표의 달성 및 부분 달성에 대한 상세한 설명 및 근거도 함께 제시
○ 성과지표에 해당하는 성과기준이 주로 정성적으로 설정되어 있으나, 부분적으로 계량 정보를 활용하고 있음
□ 시사점
○ 첫째, 미국의 사례에서와 같이 여러 부처가 개입하는 다부처 목표 및 과제의 경우 특정 부서를 책임 부서로 지정하기보다 사업 혹은 과제 단위별로 관련 부서를 명시하여 각 부처의 계획과 노력의 연계를 확보
○ 둘째, 목표달성을 위한 핵심적인 과정에 해당할 경우 결과 혹은 산출지표가 아니더라도 성과지표로 활용할 필요가 있음
○ 셋째, 성과를 직접적으로 확인하기 어렵고 장기적으로 나타나는 경우 정량적 평가기준 외에 정성적 평가를 활용한 성과 측정 필요
○ 넷째, 환류를 위해 성과측정시 사례조사 및 연구를 적극적으로 활용할 필요가 있음
○ 다섯째, 정량적인 성과지표의 경우 타당성과 신뢰성 확보를 위한 자료원과 데이터 품질 확보 방안 마련이 요구됨
○ 여섯째, 성과목표의 달성 유무도 중요하지만, 근거와 의미에 대한 체계적인 분석을 병행하여 성과환류를 통해 성과관리 전반의 품질을 제고
4. 국내 외교안보분야 성과지표의 현황 및 실태분석
□ 외교부의 성과지표 현황 및 활용 유형 분석
○ 외교부의 2017년 프로그램목표의 성과지표 수는 27개이고 단위사업의 성과지표 수는 110개
○ 외교부의 정량지표 비율도 예상보다는 대체로 높은 편. 정량지표 비율은 프로그램목표 66.7%, 단위사업 79.1%로 전체적으로 단위사업 차원에서 보다 성과지표 비율이 큰 것으로 확인됨
○ 프로그램목표의 성과지표 중 가장 많은 유형은 산출지표로 다른 세 가지 유형보다 월등하게 많았으며, 그 다음으로 결과지표. 투입지표를 활용하고 있으며, 과정지표의 수는 없음. 한편 단위사업의 성과지표의 경우에도 역시 가장 많은 빈도로 활용되는 것은 산출지표이며, 그 다음은 결과지표이고, 과정지표가 2건이고 투입지표의 활용은 없음
○ 프로그램목표의 경우 만족도 혹은 인지도 조사를 지표로 활용한 경우가 전체 프로그램목표 성과지표 27개 중 1/4이 넘으며, 단위사업의 경우에도 단위사업 성과지표 110개 중 17.2%에 달함
□ 국방부의 성과지표 현황 및 활용 유형 분석
○ 국방부의 2017년 프로그램목표의 성과지표 수는 17개이고 단위사업의 성과지표 수는 156개
○ 국방부의 정량지표 비율도 예상보다는 대체로 높은 편. 정량지표 비율은 프로그램목표 52.9%, 단위사업 93.6%로 전체적으로 단위사업 차원에서의 성과지표 비율이 상대적으로 큰 것으로 확인
○ 프로그램목표의 성과지표 중 가장 많은 유형은 결과지표로 다른 세 가지 유형보다 월등하게 많았으며, 그 다음으로 산출지표·과정지표를 활용하고 있으며, 투입지표의 수는 없음
○ 한편 단위사업의 성과지표의 경우에서는 가장 많은 빈도로 활용되는 것은 산출지표이며, 그 다음은 결과지표이고, 과정지표가 7건, 투입지표는 3건 활용
□ 외교부의 성과지표 실태분석
○ 한국 외교부의 성과지표들은 대표성이 제한적으로 인정되거나 미흡한 지표들이 상당수 있어 전반적으로는 대표성을 확보한 수준이 높은 편이 아님. 단위사업의 성과지표들보다는 오히려 프로그램목표의 성과지 표들의 대표성 수준이 더 낮다는 특징을 보임
○ 외교부의 성과지표들은 다른 부처들보다 유달리 각종 회의 개최 횟수 혹은 참가 횟수, 협의나 교류 횟수 실적 및 협의 지원 실적 등을 성과지표의 전체 혹은 일부로 활용하고 있는 것으로 확인
- 즉 결과지표 위주의 실질적인 외교성과가 아닌 형식적인 절차적인 과정과 관련된 지표들을 주로 성과지표로 제시
○ 외교부의 성과지표들은 또한 유사하거나 중복된 하위 개념을 합산하여 제시되는 경우들이 빈번함
- 이는 일면 성과지표로 개발한 수 있는 부처 사안들이 대외비 등으로 제약된 상황에서 중복되거나 유사한 항목을 활용함에 기인하는 것으로도 보이며, 일면은 관리가 비교적 더 용이한 건수 위주로 지표를 설계하는 관행 때문인 것으로도 판단
○ 외교부 성과지표들의 목표 설정과 관련하여서는 명확하게 산출근거를 제시하지 않고 목표를 제시하는 경우들도 상당수 있었으며, 성과지표의 측정산식이 모호하거나 여러 하위 개념들로 구성된 복합지표의 경우가 빈번함
- 측정산식이 모호한 경우와 너무 많은 관련 항목들을 합산하여 성과 정보를 산출하여 성과지표의 측정가능성이 저해되거나 성과정보의 의미가 퇴색되는 경우들이 발견됨
□ 국방부의 성과지표 실태분석
○ 전반적으로 국방부 성과지표의 대표성 확보 수준은 높지 않은 편임
- 전략목표-성과목표-관리과제 하의 지표로서의 대표성이 미흡
- 관리과제의 핵심내용을 반영하지 못하거나 기준이 모호한 지표를 사용하거나, 성과지표의 내용이 상위과제에 대한 주관적·지엽적·부분적인 내용으로 이루어진 경우가 발생
- 전반적으로 대표성 부족의 유형으로는 '관리과제와 차별화되지 않고 지엽적인 경우', '지표의 개념이 모호한 경우', '주관적이고 핵심성과를 명확하게 제시하지 않은 경우', '관리과제의 핵심내용을 반영하지 않은 경우'로 분석
○ 목표체계와의 연계성 차원에서 성과목표와 관리과제 간의 연계성 확보 수준은 높지 않음. 즉 성과목표의 핵심사항을 관리과제가 반영하지 못하는 경우가 발생
- 국방부 프로그램 설정목표 수준은 전반적으로(전체의 58.82%) 증가추세
- 한편 목표수준의 적절성이 낮아지는 원인으로는 산출근거가 명확하지 않은 목표수준의 경우, 성과지표가 애매하고 모호한 목표수준의 경우, 쉽게 달성 가능한 목표수준의 경우로 분석
○ 또한 성과지표의 측정가능성 수준도 높지 않은 편이며, 성과지표에 대한 애매하고 모호한 측정산식도 빈번
- 측정산식에 있어서도 애매하고 모호한 복합지수 형식의 경우가 많아 지표의 핵심을 반영하지 못하고 정책 의도를 정확하게 측정하지 못하는 면이 발생
○ 한편 국방부의 경우 경상운영비 위주의 성과지표로 구성되어 있음
- 특히 국방사업 성과관리 적용대상은 경상운영비와 투자비로 나누어 지는데, 투자비는 대부분 무기 관련 부분으로 이를 성과지표로 만들수는 없는 상황
- 이러한 특징으로 인해 성과지표 대상이 되는 부분은 경상운영비 중사업비에서 급식/피복, 부대활동, 교육훈련, 장비운영/물자획득, 시설, 기타 등 거의 운영 관련에 국한
□ 외교안보분야 성과지표의 특징과 시사점
○ 외교안보분야의 특성상 국익의 보호나 대외비 필요성 등으로 지표로 활용되어 공개될 수 있는 요소들은 제도 운영 관련 부분 정도로 한정되어 있기에 이 부분만을 주로 성과지표로 제시하고 공개하고 있음
- 경제 및 사회분야 등과 달리 외교안보분야의 성과는 포괄적·추상적인 성격을 띠고 있어 성과 달성도 매우 다차원적인 성격을 가질 수밖에 없음
- 외교부나 국방부 전체의 성과를 공개되는 성과보고서들로만 판단하기에는 한계가 있음
- 외교안보분야의 성과관리 과정 및 보고서의 공개 수준에 대한 사회적 합의가 필요
○ 외교안보분야의 경우 정량지표 등 특정 유형의 지표만을 활용하여 정책성과를 측정하는 데에는 부족한 면이 있을 수밖에 없음
- 타 부처와 외교안보분야 부처들의 성격이 다름에도 불구하고 부처 특성에 따른 차별성을 고려하지 못하고 획일적으로 정량지표와 결과지표 위주로 성과지표를 구성하고 활용하고 있는 측면은 바람직한 방향으로 개선될 필요
- 전반적으로 외교안보분야의 특성을 반영한 지표 설정이 이루어지기 위해서는 정량지표 활용보다 정성지표 활용의 비중을 높게 확대하여 외교안보분야의 질적인 측면이 더 잘 반영될 수 있도록 해야 함
○ 외교안보분야의 성과지표들은 대외비 등이 드러날 수 있는 결과지표들 보다는 산출지표를 주로 가장 많이 활용하고 있음
- 결과지표 외에 노력 정도를 반영할 수 있는 투입지표나 과정지표 등을 고루 활용하여 현재 외교안보분야 성과지표들이 가진 한계점들을 극복하고 적절한 성과평가가 이루어질 수 있도록 해야 함
5. 외교안보분야 성과지표에 대한 인식분석
□ 조사 개요
○ 공무원, 성과평가 전문가 및 외교안보분야 전문가, 시민단체 활동가 등의 성과지표에 대한 인식을 조사
- 구조화된 설문지를 사용하여 조사하였으며, 공무원용 설문지와 시민 단체 및 전문가용 설문지를 달리 구성
- 설문지의 질문 수가 많고 내용이 전문적이어서 다수 인원에 대한 설문이 아닌 제한적인 수의 공무원과 시민단체 활동가를 대상으로 설문을 수행
○ 응답자 특성
- 공무원은 전 부처의 성과평가 담당자들 외에 국방부, 외교부, 통일부, 국가보훈처의 외교안보 관련 부처들의 경우에는 성과평가 외에 사업 담당자들도 조사
· 성과관리부서 공무원은 102명, 외교안보부서 사업 담당 공무원은 22명으로 조사됨
· 직급별로는 6~7급이 67명으로 가장 많았으며, 5급 이상이 52명순으로 나타남
- 한편, 전문가 및 시민단체의 경우, 크게 외교안보 전문가와 성과관리 전문가, 시민단체 활동가로 구분
· 분야별로는 시민단체가 33명, 외교안보 전문가가 27명, 성과관리 전문가가 26명으로 구성
· 시민단체 역시 외교안보분야 시민단체와 일반 시민단체로 구분하여 진행
□ 설문조사 결과
○ 평가지표 개발 주체
- 공무원은 성과지표를 개발할 때 부서의 내부직원이 직접 개발하는 경우(69.4%)가 외부전문가(21.8%), 외부기관 위탁(2.4%)에 비해 크게 웃도는 결과를 보임
○ 정량지표와 정성지표에 대한 인식
- 공무원과 전문가와 시민단체 모두 정량지표가 정성지표보다 객관적이라고 인식
○ 투입·과정·산출·결과지표에 대한 인식
- 공무원은 '결과지표-산출지표-투입지표-과정지표'순으로 객관적이라 인식한 반면, 전문가와 시민단체는 '투입지표-산출지표-결과지표-과정지표'순으로 나타남
- 4가지 지표 유형의 구분과 관련하여 공무원(3.113점)보다는 전문가 및 시민단체(3.221점)가 보다 명확하게 구분된다고 응답하였지만 두 집단 모두 아주 명확하다고 보고 있지는 않음
○ 대외비 필요성에 대한 인식
- 외교안보 사업 담당 공무원들이 성과관리 부서 공무원들보다 통계적으로 유의미하지는 않았지만 대외비가 필요다고 보는 정도가 높은 것으로 조사됨
○ 분야별 성과관리 필요성과 차이에 대한 인식
- 분야별 성과관리 필요성에 대해 전문가 및 시민단체(4.070점)가 공무원(3.863점)보다 필요성을 높게 인식하고 있었음
- 공무원 집단 중 외교안보 사업 담당 공무원(4.227점)이 성과관리 공무원(3.784점)보다 통계적으로 유의미하게 분야별 필요성을 높게 인식하는 것으로 조사됨
- 정량지표를 활용하기 용의한 분야와 산출지표나 결과지표를 활용하기 용의한 분야로 공무원과 전문가 및 시민단체 모두 경제분야를 가장 많이 선택
- 대외비에 해당하는 지표가 많은 분야의 경우에는 외교안보분야를 가장 많이 선택
○ 기타 성과지표 유형 활용
- 통계지표를 가장 많이 활용하였으며, 그 다음으로 만족도 조사지표, 복합지표, 국제지수·사회공인지수 순으로 활용
- 공무원은 통계지표-국제지수·사회공인지수-복합지표-만족도 조사 지표 순으로 객관적이라고 인식한 반면, 전문가와 시민단체는 통계지표-만족도 조사지표-국제지표수·사회공인지수-복합지순으로 객관적이라고 인식
- 성과관리 전문가와 외교안보 전문가의 경우, 시민단체 활동가 보다 복합지표를 공정하고 객관적이라고 인식하고 있었으며, 이는 통계적으로 유의미한 차이를 보임
○ 목표 수준 설정에 대한 인식
- 달성 가능한 목표를 설정하는 경향은 외교안보 사업 담당 공무원들이 성과관리 부서보다 통계적으로 유의미하게 많이 나타나는 것으로 응답
- 시민단체 활동가보다는 전문가들이 정부부처들의 달성 가능한 목표설정 경향이 강하다고 통계적으로 유의미하게 응답
○ 정부 업무성과 평가 과정에서의 시민 참여 수준
- 현재 참여 수준에 대해서는 전문가와 시민단체(2.407점)보다 공무원 (2.815점)이 활발하다고 보고 있었으나 두 집단 모두 보통 수준로 응답
- 향후 시민 참여 확대와 관련하여서는 전문가 및 시민단체(3.744점)가 공무원(3.097점)보다 긍정적으로 인식
○ 평가지표에 관련한 문제점이나 개선사항 (개방형)
- 공무원: 지표개발에 대한 교육이 필요(7건), 성과지표 축소(5건), 지표설정에 있어 부처의견 반영(5건) 등으로 나타남
- 전문가 및 시민단체: 부처별 특성이 반영이 되지 않아 어려움(7건), 평가는 객관성·공정성·신뢰성을 지키도록 노력해야함(6건), 실질적인 가치가 성과지표에 반영되어야 함(5건) 등으로 나타남
□ 심층인터뷰 결과분석
○ 외교안보분야 성과의 특징1: 외부효과와 변수에 대한 민감성
- 외교안보분야는 외부환경에 영향을 많이 받을 수밖에 없어, 부처의 노력보다는 외부적 상황이 더 중요하게 작용
- 외교안보분야가 가진 특성상 대북문제나 외교문제라는 것이 외부효
과에 영향을 많이 받고 상대적인 요소를 갖고 있기에 부처의 단일의 노력만으로 성과를 달성하기 어려운 실정
- 이는 결국 외교안보분야의 성과지표에 긍정적 또는 부정적 영향 초래
○ 외교안보분야 성과의 특징2: 결과지표를 활용한 성과측정의 한계 내재
- 외교안보분야의 성과는 어느 단계의 성과를 효과(outcome)로 볼 것인지 정하기도 어렵고 성과평가에 주관이 많이 개입
- 외교안보분야는 경제 및 사회분야와 달리 성과라는 것이 매우 추상적·포괄적이고 성과 달성이라는 의미 역시 매우 다차원적인 성격을 내포
○ 외교안보분야 성과지표 특징1: 정량위주의 성과지표
- 외교안보분야의 성과지표 유형을 살펴보면 정성지표는 거의 없고 대다수가 정량지표로 이루어져 있으며, 투입지표 및 과정지표 위주로 구성
- 또한 외교안보 부처의 경우 투입 측면에서의 여러 단계 활동을 하나의 복합지수로 통합하여 사용하는 경우가 빈번
○ 외교안보분야 성과지표 특징2: 운영비 위주의 성과지표
- 외교안보분야의 경우 보안 관련 대외비의 필요성 때문에 결과지표를 구체화하지 못하는 경우가 발생하며, 이로 인해 성과를 측정하는데 있어서 운영비 위주의 성과지표를 다수 활용
○ 외교안보분야 성과지표 특징3: 가중치 설정의 어려움
- 외교안보분야 성과지표의 특징 중 하나는 상대성으로 인해 정성평가에 대한 가중치 문제가 발생하며, 성과평가 시 이전과 비교한 발전 정도와 그 수치에 대한 평가가 애매하고 어려운 상황
○ 외교안보분야의 성과 제고방안1: 과정지표 활용 필요
- 성과지표로 측정이 어려운 부분에 있어서는 결과지표보다는 다양한 활동에 대한 노력도와 투입·과정지표 등을 활용하는 것이 바람직
○ 외교안보분야의 성과 제고방안2: 질적 성과측정 필요
- 외교안보분야 성과지표들을 살며보면 결과지표 위주로 활용될 경우 부처 활동의 질적 수준은 계량화할 수 없어 성과지표에 반영하기 어려운 구조
□ 종합 및 시사점 제시
○ 공무원 인식조사 결과 시사점
- 두 부서 모두 성과평가계획서 수립시 조직 구성원을 대상으로 의견을 수렴하고, 내부직원이 직접 지표를 개발하며, 정성지표보다는 정량지표가 더 객관적이라고 인식
- 정량화하기 어려운 항목을 측정하거나 전반적인 성과의 질을 평가할 때 정성지표의 활용에 대한 필요성을 인식하고 있으나, 주관적 판단에 의존함으로 인해 객관성 확보가 어려움을 토로
- 산출지표나 결과지표의 활용이 가장 용이한 분야는 경제분야이며, 외교안보 사안의 경우 대외비 설정이 필요하고 대외비에 해당하는 지표가 많은 분야는 외교안보분야라고 인식
- 부처의 특성을 반영하여 분야별 평가지표 방법에 차이가 필요하다는 점에 대해서도 두 부처 공무원 모두 일치된 인식
- 공무원들은 성과지표 활용에 대해 객관적인 지표 마련이 어려우며, 부처별 특성이 반영되기 어렵고 지표개발에 도움을 줄 전문가도 필요한 것으로 인식
- 이는 향후 공공부문의 성과지표 개발과 활용이 각 부처의 특성을 반영한 방향으로 이루어져야 하며, 외부전문가들의 도움을 통해 성과 지표를 모니터링하고 개선할 필요성 시사
- 또한 공무원들은 지표 개발에도 어려움을 느끼고 있는 것으로 나타나 성과지표 설정 및 활용에 대한 교육훈련도 병행하여 전문지식을 쌓을 수 있도록 지원하는 것이 필요
- 한편 외교안보 부서는 업무 특성상 성과지표 개발 시 정성지표 개발에 어려움을 더 크게 느끼고, 투입·과정·산출·결과지표의 명확한 구분에도 어려움을 느끼고 있는 것으로 분석
- 평가지표 구성 등에 있어 평가 전문성이 부족하다 인식하고 있으며, 이로 인해 달성가능한 목표를 설정하려는 경향이 높고 분야별 평가지표 방법에 차이가 필요하다고 느끼는 것으로 인식
- 이러한 인식 차이는 각 부처의 성과지표가 기본적으로 동일한 가이
드라인 하에서 부처 특성에 따라 적합한 지표를 생성하여 활용할 수 있도록 평가방식이 변화될 필요성이 있음을 시사
○ 전문가 및 시민단체 인식조사 결과 시사점
- 정성지표 개발 시 주관적 판단에 의존하여 객관성 확보가 어렵다는 인식도 동일하게 나타났으며, 사업에 투입된 예산·인력 확인 시 투입지표 활용이 적절할 것으로 분석
- 또한 외교,·안보 관계에서 사안이 중대한 경우 평가결과 대외비가 필요하다는 인식과 성과지표 유형 중 통계지표가 객관적이라는 인식도 공무원과 전문가 및 시민단체가 일치하는 결과
- 전문가와 시민단체는 성과지표의 개발 시 국민을 비롯한 다양한 전 문가들의 의견을 객관적으로 수립하고 국민 삶의 개선을 파악할 수 있는 지표 개발에 비중을 더 두어야 한다고 인식
- 특히 전문가와 시민단체는 업무성과에 대한 평가과정에 적극적이고 활발한 시민 참여가 이루어져야 한다는 인식이 공무원에 비해 상대적으로 높게 조사
6. 외교안보분야 성과지표 개선방안
□ 외교안보분야 성과관리 개선방향의 도출
○ 외교안보분야의 성과관리와 성과지표는 어떻게 발전해야 할까라는 질문에 대한 답은 한국 성과관리의 전반적인 패러다임 변화, 평가이론 발전의 요청, 외교안보분야 성과의 특수성, 성과평가의 시스템이라는 4가지 차원을 조합하여 도출될 수 있음
○ 한국의 성과관리 단계에서는 성과평가의 전문성과 자율성, 수요자 중심의 시각이 보다 요청됨
○ 최근의 평가이론의 신경향은 통제와 책임성 위주의 평가보다 새로운 변화와 혁신을 위한 권한 부여 평가(empowerment evaluation)와 발전적 평가(developmental evaluation)가 요청
- 발전적 평가는 새로운 업무와 가치를 창출하는 방식으로 정부업무 성과평가를 하자는 것으로 현 정부의 열린 혁신, 사회혁신, 정부혁신의 개념과도 잘 부합
○ 외교안보분야 성과의 특수성은 대외비, 대외변수의 영향과 변동성
○ 성과지표는 독립적으로 존재하는 것이 아니라 전반적인 성과관리시스템 내에서 설계 구축되고 활용된다는 점에서 성과시스템에 대한 변화를 통해서 성과지표의 발전을 도모
- 평가환경의 기반이 되는 법이나 제도
- 평가의 추진 체계와 평가주체
- 평가의 대상과 방법
- 평가의 공개와 활용
□ 외교안보분야 성과관리의 발전방향
○ 정부업무의 여러 분야 중 분야의 특수성을 인정하고 별도로 관리가 필요하다고 인정되는 대표적인 분야는 외교안보분야임
- 현재 정부업무평가기본법에서는 중앙행정기관들의 평가와 관련하여 분야를 구분하거나 특정 영역에 대해 예외를 불인정
- 중장기적으로는 관련 정부업무평가기본법의 개정 등을 통하여 보다 분야에 적합한 체계로의 변화를 도모할 필요
○ 향후 장기적인 외교안보분야 성과관리 및 성과지표의 발전 방향
- 외교안보분야 성과관리주체의 역량 및 성과관리체계의 독자성 강화: 내외부 성과관리주체와 평가위원 역량
- 외교안보분야 성과계획의 명확성과 분야 전문성 강화
- 외교안보분야 성과관리의 자율성과 유연성 제고: 지표 유형의 해석과 활용, 평가기간과 시기 등
- 외교안보분야 성과결과의 활용과 공개의 특수성 인정
□ 외교안보분야 성과관리 개선방안의 도출·제시
○ 단기적 개선방안과 중장기적 개선방안으로 구분하여 도출·제시


This research was carried out as part of a mid to long-term project to develop and improve field-specific performance indicators. The government evaluation system in Korea is generally uniform and there is not much diversity or autonomy between ministries and departments in performance management and evaluation. Therefore, ministries and departments are requiring more discretion in evaluating government work in their organizations.
This mid to long-term project aims to find the difference between performance indicators in various governmental fields and develop field-specific performance indicators. As the Korean government evaluation system cannot be changed in one day from a unified system into one in which each department has its own evaluation system, this research was conducted to develop an intermediary system of governmental evaluation between a centralized system and a decentralized one. In 2017, the economic field was selected for the first year of this project, and in 2018 the field of diplomacy and security was selected. 
The purposes of this year's study are the following. First, it aims to find the specific and unique features of performance indicators in the field of diplomacy and security. Second, it aims to suggest directions and measures for improving and developing performance indicators in this governmental field.
This year's study selected ministries in the field of diplomacy and security, and attempted a detailed analysis through various criteria. The Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of National Defense in South Korea were selected and analyzed. Ministries which carried out similar governmental activities in the United States and Australia were also selected and analyzed for comparison.
The analysis of the foreign countries showed the following implications for the performance management of Korea 's diplomacy and security sector. The United States and Australia both acknowledge the necessity of confidentiality in the areas of diplomacy and security. As a result, both countries do not present specific and concrete performance goals and indicators in their governmental performance reports. Foreign countries have been using qualitative indicators and case studies in the field of diplomacy and security, and Korea should also consider expanding the use of such qualitative indicators. In addition, it can be said that it is necessary to define the time schedules and methods more flexibly in the diplomacy and security field, to reflect sudden changes in international relations.
The following four improvement directions for the field of diplomacy and security were derived from the research. First, it is necessary to strengthen the capacity of performance management through education, and enhance the diversity of evaluation systems. Second, it is important to establish a performance data system or performance knowledge system to enhance performance expertise in the field of diplomacy and security. Third, it is necessary to increase the utilization of input indicators and to increase the autonomy of performance management by diversifying performance methods and time schedules in the field of diplomacy and security. Fourth, it is necessary to acknowledge the need for confidentiality in the field of diplomacy and security.
The study proposes short-term improvement measures and mid to long-term improvement measures. The short-term improvement measures focus on items that can be improved within the current legal framework, whereas the mid to long-term improvement measures can be implemented through the revision of related laws.
This research was carried out with the purpose of identifying the specific characteristics of the performance indicators in the field of diplomacy and security, and derive measures to improve performance management in the field. The implications of this research are as follows. The first significance of this project, which started last year, is that it has triggered sectoral research in government evaluation. The second significance of this project is that the results of this study can contribute to the improvement of government performance and ultimately contribute to the interests of the people and nation.

3질적 성과지표의 대표성 제고방안에 관한 연구

저자 : 이도석 ( Lee Do Suk ) , 우유동

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1391-1672 (282 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 본 연구는 양적 위주의 성과지표 한계를 극복하고 성과지표의 품질 제고를 위해 질적 성과지표의 대표성 제고 연구를 수행하고, 이를 통해 성과 관리의 효과성 제고에 기여하고자 함
○ 중앙행정기관에 대한 성과관리의 타당성 및 신뢰성을 제고하기 위해서는 대표성이 있는 성과지표를 사용 또는 성과측정의 결과가 지표 사용자에게 핵심적인 성과정보제공 필요
○ 질적 지표의 객관성 및 신뢰성 문제를 최소화하여 질적 성과지표를 대표할 방안을 제시하고자 함
- 질적 지표는 측정결과가 일반적으로 수치화되지 않기에 평가자의 주관이 개입될 가능성이 높다는 기존 연구
□ 이러한 취지에서 본 연구의 연구목적 달성을 위하여 이 연구의 흐름 구성을 '이론적 논의'→'연구 분석틀 설계'→'문제현황파악'→'분석 및 평가'→'제고방안도출'로 5단계 구성
○ 1단계: 이론적 논의 단계에서는 성과지표에 대한 전반적 이해를 토대로 정성지표에 대표성이 필요한 이유 및 특징 등을 살펴보고 논의
○ 2단계: 연구 분석틀 설계에서는 분석기준의 논리를 토대로 질적 성과지표의 대표성을 나타내는 2가지 요소를 기준으로 분석기준을 설정
○ 3단계: 문제현황파악 단계에서는 중앙행정기관에서 사용하고 있는 정성지표의 문제점 등을 구체화 하고자 함
○ 4단계: 분석 및 평가에서는 분석모형을 토대로 중앙행정기관 및 해외 부처에 도입하여 운영 실태에 대하여 델파이, 사례분석 등을 통하여 분석 평가
○ 5단계: 제고방안도출 단계에서는 분석 및 평가에서 보인 결과를 토대로 질적 성과지표의 대표성 방안을 제고하고 운영 활성화에 대한 방안을 수립
2. 이론적 논의 및 분석 모형
□ (질적 성과지표) 본 연구에서 주관적 성과지표 대신 질적 성과지표로 구분하는 이유는 객관성, 신뢰성 등의 문제 발생으로 인하여 불만이 제기될 수 있는 기존 정성평가 지표에서 이러한 문제들을 포괄적으로 해결할 수 있는 질적인 성과지표의 확대를 위해 구분
○ 성과평가 지표의 개발은 측정방법에 따라서도 객관적인 성과지표와 주관적인 성과지표로 구분 가능(Parks, 1984)
○ 본 연구에서는 이러한 맥락에서 정성적 평가를 넘어선 포괄적인 의미의 질적 성과지표가 더욱 필요하다는 것을 강조
□ 질적 성과지표의 요건을 본 연구에서는 대표성(Poister, 2003)에 있다고 보며, 이러한 대표성을 2가지 차원으로 구분
○ 연관성: 관리과제와의 관련정도 및 성과목표와 성과지표사이에서의 관계와 전략목표와 성과지표사이의 관계를 분석할 수 있는 연관성이 우선
○ 중요성: 양적 성과지표에서 반영되지 못하는 성과의 질적인 측면을 반영하고 성과 결과에서도 질적인 부분의 반영
- <표 2>를 통하여 구체적인 평가기준을 제시함
○ <그림 1>의 분석 모형처럼 성과지표 대표성으로부터 성과지표가 개선되어질 수 있도록 개선방안을 도출
3. 중앙행정기관 질적 평가지표 실태분석
□ 8개 부처별 현행 정성지표 실태의 분석프레임
○ 8개 부처의 성과계획서를 바탕으로 2017년과 2018년 정성지표의 변화 내용들을 개략적으로 분석
- 분석기준과 분석내용은 <표 3>의 내용을 토대로 분석
- <그림 2>에서 보는 것과 같이 2017년과 2018년 경찰청, 중소기업벤처부, 통일부, 행정안전부, 법무부의 성과지표 중 정량지표의 비중은 80% 이상을 차지하고 있음
- <그림 3>은 2017년과 2018년 부처의 정성지표 변화
· 문체부와 행안부에서 2018년 정성지표 수가 증가
· 금융위는 2018년 정성지표가 2017년에 비해 지표 수 감소
· 기재부는 2017년 전혀 존재하지 않던 정성지표가 2018년 23개의 정성지표 생성
- <그림 4>는 정성지표만의 성격을 분석한 내용(A:투입 B:과정 C:산출 D:결과)
· 2017년 금융위의 경우 투입지표가 23개에서 2018년 32개로 증가 하지만 결과지표는 없음
· 법무부의 경우 투입·과정·산출지표가 전혀 없었으며 2년동안 결과지표만 존재
- <그림 5>는 부처별 만족도 지표 사용을 비교함
· 2017년 기재부는 정성지표가 존재하지 않기 때문에 만족도가 존재하지 않지만 2018년 2개의 만족도가 존재
· 금융위도 투입지표와 과정지표로만 이루어져 있기 때문에 고객대상으로 하는 만족도 측정이 전혀 존재하질 않음
· 문체부의 경우 결과지표만으로 이루어져 있기 때문에 만족도로 정성지표의 성과측정
○ <표 4>는 8개 부처수준에서 <표 3>의 분석기준을 이용하여 정성지표의 대표성을 파악하고 개략적으로 설명
□ 현행 평가지표의 문제점
○ 만족도 비율의 비대성
- <그림 6>을 통하여 부처가 사용하고 있는 만족도의 비중을 알 수 있음
· 경찰청, 통일부, 문체부의 만족도를 비율은 2018년에도 여전히 증가되고 있음
○ 관리목표의 측정과 불일치
□ 기획재정부의 사례분석
○ 사례선정 이유는 <표 5>에서처럼 2018년 기재부에서는 정성지표 등장하여 선정
○ 기재부의 성과지표의 정성지표 등장 원인
- 관리과제의 변화(13%), 관리과제의 성과지표 변화(60.9%), 만족도
에 대한 지표성격 변화(4.3%), 성과지표 내 만족도 추가항목(4.3%), 측정산식으로 변화(17.4%)에 따라 정성지표 증가
○ <그림 6>은 기재부의 대표성 수준 분석한 내용임
- 기획재정부의 정성지표에 대한 대표성 확보는 여전히 어려움
· 대표성이 강하고 포괄적인 질적 지표들보다는 중간 정도이거나 낮은 수준의 대표성을 가진 지표들이 다수 활용
4. 해외 사례 분석
□ 캐나다 영국 호주 스웨덴의 부처별 성과지표 실태분석
○ 분석기준은 한국의 정성지표 대표성 분석기준과 동일함
- 각 국가에서 정량과 정성지표로 구분된 성과지표를 공개하고 있지 않았기 때문에 전체 성과지표에서의 대표성에 대한 수준으로 분석함
- 캐나다의 경우 전략목표가 포괄적인 의미
· 성과지표가 매우 세분화되어 있지만 거의 정성지표를 찾기 힘듦
- 영국의 전략목표는 부처의 기능수행과 유사한 목표이면서 의미는 포괄적
· 성과지표 또한 캐나다와 호주에 비해 세분화되어 있지 않지만 정성지표로 사례분석을 사용하여 성과를 측정
○ 한국에서의 시사점
- 해외 사례와 비교할 때 한국은 정성지표에 대한 접근방법이 다양하지 못함
- 한국의 성과지표는 사업의 특성 반영이 부족하며 대표성의 관련성이 우세하게 지배
○ <표 8>은 4개국의 부처에서 대표성 수준 분석한 내용임
- 캐나다의 정성지표에 대한 대표성 수준이 다른 국가(영국, 호주, 스웨덴)보다 높음
5. 질적 성과지표의 보완활용을 위한 전문가 델파이 분석 결과
□ 전문가델파이 개요
○ 본 연구에서 진행된 전문가 델파이 조사는 질적 성과지표의 대표성에 관하여 보완활용을 도출하기 위하여 관련 전문가들의 의견을 종합하고 수렴하기 위하여 실시
- 전문가 델파이 조사는 성과평가 수행경험이 있는 전문가를 대상으로 <표 9>와 같이 진행함
□ 1차 델파이 분석 결과 요약
○ 1차 델파이 분석기준은 1) 2017년 정성지표가 2018년에도 반영정도 2) 정성지표에 대한 전문가 판단 3) 정성지표 성격에 대한 전문가들의 판단 4) 대표성에 대한 전문가 판단으로 4가지 차원에서 분석함
○ 분석결과는 <표 11>로 요약하며, 8개 부처의 성과지표에 대한 대표성 및 2017년 정성지표가 2018년에도 반영된 정도, 현재 부처에서 사용하고 있는 정성지표에 대한 전문가들의 판단, 정성지표 성격에 대한 전문가들의 판단에 대해 총 4 가지 측면에서 전문가들의 의견을 분석함
○ <표 12>의 결과로부터 경찰청, 법무부, 문체부, 행안부에서 현재 사용되고 있는 정성지표가 전문가들과 상당한 차이를 보임
- 관련성 잘 나타나는 부처는 법무부, 중기부, 경찰청, 금융위
· 행안부와 보훈처는 전략목표, 성과목표 등과의 관련성이 잘 나타나지 않는다고 전문가들은 판단
- 중요성 요소에서 법무부가 질적인 성과를 잘 반영하여 중요성을 타나내는데 도움을 주고 있지만, 반면 행안부와 금융위에서는 질적인 성과의 중요성을 잘 드러내지 못하고 있다고 전문가들은 판단
□ 2차 델파이 분석 결과 요약
○ 정성지표 표기에 대해 전문가들과 부처 인력의 의견차이 원인을 <표13>을 통하여 도출
○ 정성지표 성격에 대해 전문가들과 부처 실무자의 판단에 차이를 보이는 이유는 <표 14>를 통해 도출
○ 정성지표 표기에 대한 전문가 판단의 차이에 대한 원인 및 정성지표 성격표기에서 전문가와의 판단차이에 대한 해결방안을 <표 15>를 통해 도출
○ 정성지표 대표성을 높이기 위한 방안을 <표 16>을 통해 도출
6. 질적 성과지표의 개선방안
□ 질적 성과지표의 제고방안에 대하여 <표 17>로 정리하였듯이 평가지표의 대표성 확보 및 평가지표의 대표성 확보, 평가지표의 활용으로 구분
○ 평가지표의 활용
- 분야별 질적 성과지표의 대표성을 인정받아 분야별 종사 공무원들에게 보다 많은 자율성을 배분할 수 있음
· 공무원의 자율성 인정으로 인하여 분야별 성과관리체계에도 영향을 줄 수 있으며, 또한 분야별 공무원에게 책임감과 전문성을 고취시킬 수 있는 역할에 사용될 수 있음
7. 기대효과
□ 학술적 기여도
○ 정성지표의 대표성에 대한 이론적 논의 활성화
- 부처 특성과 부처 사업기능(업무의 특징을 반영한 지표)에 따른 정성지표의 활용 도출
○ 여러 연구에서 성과지표가 가져야 할 기본적인 원칙인 대표성이 실현되고 있지 못하고 있음을 보고
- 분야별로 질적 성과지표에서 대표성을 확보할 수 있다면 부처의 기능이나 부서의 미션에 중요한 중심 역할을 할 수 있음
□ 정책적 기여도
○ 성과측정 매뉴얼 개선 방향을 제시 가능성
- 기존 성과지표 운영에 대한 실태분석 결과, 정성지표는 부처의 관련 사업과의 연관성보다 질적인 성과의 결과 반영이 부족함으로 이를 보완할 수 있도록 개선 방향을 제시
○ 정성지표에 대한 법령 개정 필요
- 분야별 질적 성과지표를 통하여 중앙행정기관이 수행하는 미션과 정책이 실질적으로 국민과 매우 밀접하게 연관
· 관리과제 실무자 및 전문가(외부기관)을 포함시킨 질적 성과지표 구성도 고려 필요


The purpose of this study was to improve the quality of performance indicators by overcoming the limits of quantitative-oriented performance indicators. In order to accomplish the purpose of this study, the structure of this research was composed of five stages: 'theoretical discussion,' 'design of research analysis framework,' 'problem of current condition,' 'analysis and evaluation,' and 'improvement plan.'
In theoretical discussion, the term “qualitative performance indicators” was used, instead of “subjective performance indicators.” The reason for this is to expand the meaning of the term to solve problems such as objectivity and reliability issues in setting performance indicators. In design of research analysis framework, the analysis framework of the study was designed. In order to establish a standard for the analysis of research, correlation and importance were selected as two factors for representing the relevance of qualitative performance indicators. The 'problem of current condition' stage was to specify the problems of the qualitative indicators used by the central administrative agencies. In analysis and evaluation, based on the analytical model, this study analyzed the actual qualitative indicators used by central administrative agencies and foreign ministries through the delphi survey. In the last stage, based on the results of the previous stage, relevance of qualitative performance indicators was established, as well as a plan for operation.
As a result of the study, the following implications were suggested. Most central agencies have a logical connection in setting out performance goals and management tasks for deriving performance indicators. However, careful analysis of management tasks should be improved in setting up performance indicators that are directly linked to management tasks. In other words, the method to achieve the management task is the performance indicators, but the management task itself has set a task that can not be accomplished by the qualitative indicators, but can be accomplished by the quantitative indicators. Therefore, as the goal increases, the correlation of the qualitative indicators is secured and reflects the relevance of the performance indicators. Additionally, the systematic complement is needed to increase the relevance of qualitative indicators. In other words, the current indicator-based performance evaluation method should be changed, and a multidimensional method of evaluating performance should be introduced.
It is important to clarify the role and function of the qualitative indicators in order to ensure the effectiveness of the qualitative indicators in self-evaluation. In order to guarantee effectiveness, the purpose of operating the qualitative indicators should be set clearly and preferentially. If this is decided, it is possible to decide how to define the qualitative indicators, how to construct the evaluation report system, and how to ensure the effectiveness of feedback, in order to secure effectiveness for such evaluation purpose.

4다(多)부처규제 합리화방안: 안전규제 및 신산업 규제를 중심으로

저자 : 원소연 ( Won Soh-yeon )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 1673-2069 (397 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 현대사회의 특징중의 하나는 사회문제 해결에 필요한 지식과 정보를 다양한 사회구성원이 공유하고 있는 '네트워크 사회'임
○ 네트워크 사회에서는 사회문제의 해결을 위해서 다양한 참여자들 사이의 목적 지향적 상호작용이 매우 중요
○ 규제정책분야에서도 규제권한이 다수의 행정기관에 의해 분할되어 있으면서 동시에 여러 행정기관에게 중복적으로 위임되어 있는 사례가 다수 존재함
○ 이러한 정책이슈는 영어권 국가에서는 횡단교차적 정책(Cross-Cutting Policy), 수평적 정책이슈 (Horizontal Policy issues) 또는 횡단영역적 정책(Cross-Sectoral Policy)으로 표현하지만 본 연구에서는 '다부처규제'로 정의하고자 함
○ 하나의 정책문제에 대해 다수의 부처에게 책임이 분할되는 경우 서로 상반되는 두 가지의 문제가 발생하는데, 첫째는 중복규제이며 둘째는 규제 사각지대의 발생
□ 본 연구는 안전분야 규제 실효성 제고와 신기술·신산업 육성을 위한 규제 재설계를 위한 세부전략으로서 다(多)부처 규제의 현황 및 문제점을 분석하고, 분석결과를 바탕으로 규제형성·집행단계와 규제 환류 및 개선단계에 이르기까지 규제 거버넌스의 구조파악을 통해 다부처규제 합리화를 위한 법적 및 제도적 개선방안을 제시하는 것이 목적
2. 이론적 검토
□ 다부처규제의 개념
○ 다부처규제의 개념정의를 위해 외국문헌에서 나타나는 유사개념을 찾아보면 '횡단교차적 정책이슈(cross-cutting issue)'가 있는데, 횡단교차적 정책이슈는 '하나이상의 정부부처 혹은 부문의 업무에 영향을 주는 혹은 포함하는' 이슈를 의미함
○ 복잡한 내부 및 외부 정책환경 속에서 기존의 정부의 조직 구조와 법적임무 한계를 넘어서는 정책문제가 증가하고 있으며, 이를 일관성있는 정부차원의 대응을 요구하는 '횡단교차적 문제'(cross-cutting issue)로 정의함
○ 횡단교차적 문제의 처리에 있어서 기존의 정부조직과 영역(turf)을 벗어난 협력체계의 구축 필요
○ 또 다른 유사개념으로서 정책통합(policy integration)은 기존에 정립되어 있는 제도나 부처의 책임에 얽매이지 않고 기존의 정책영역을 넘나드는 횡단교차적 문제들의 통합적 관리로 정의
○ 통합된 정책은 가장 상위차원의 협력형태로서 매우 높은 수준의 상호의존도와 정보와 자원의 상호교환을 요구하며, 좀더 공식적인 형태의 조직화 정도가 필요하며, 단순히 각기 다른 부처간의 협력형태와는 차원이 다름
○ 이러한 관점에서 다부처규제란 가장 약하게는 부처간의 협력
(cooperation)이 필요한 규제문제에서부터 가장 상위차원의 협력형태가 필요한 규제사무까지 매우 다양한 규제유형을 포괄하는 광범위한 개념으로 정의할 수 있음
□ 다부처규제의 접근방법
○ 정부중심적 접근 vs 거버넌스 중심적 접근
- 정부중심적 접근(government-centered approaches)에서는 정부조직의 배열에 관심을 두고, 주로 정부기구와 조직, 행정, 하향식(top-down) 시각을 반영하는 접근방법
- 정부중심적 접근방법에 포함되는 접근방법으로서 전체론적 정부, 합동정부, 정책결합, 통합적 정부, 종합기획 등이 있음
- 거버넌스중심적 접근(governance-centered approaches)은 주로 부문간(cross-sectoral) 상호작용에 촛점을 맞추고 있는 접근방법으로서 수평적 거버넌스, 전체론적 거버넌스, 경계통합적 정책레짐, 정책통합 등이 있음
○ 과정적, 시스템, 문화적 접근방법
- 과정적(Process) 접근방법은 문제가 되는 이슈와 예상되는 문제를 정의하고, 해당 이슈에 대해 리드하는 부처와 파트너부처 사이에 책임을 명확히 구분하고, 광범위한 커뮤니티와 파트너십 형성, 필요한 자원의 투자와 집행을 위한 룰 형성 등의 방안 제시
- 시스템(system) 접근방법은 부처간 정책결정시스템을 강화하는 것으로, 내각 위원회의 지지를 향상시키고, 국무회의와 연계될 수 있도록 하는 것 등 포함
- 문화적(culture) 접근방법은 고위 관리자와 중앙부처들간 지속적 커뮤니케이션과 부처간 협력과 팀웍 강조, 공식적 비공식적 보상 등을 강조함
○ 다부처 협력의 성공요인
- 영국정부는 2000년 횡단교차적 정책이슈에 대한 보고서에서 횡단 교차적 접근이 좀 더 쉽게 받아들여질 수 있도록 6가지 분야의 권고안을 제안함
- 효과적인 리더을 구축, 횡단교차적 정책결정의 향상, 횡단교차적 정책과 서비스를 위한 기술, 유연한 예산 지원, 감사와 외부감시 체계, 올바른 중앙의 역할 정립 등
□ 정책네트워크와 협업
○ 정책네트워크
- 다부처규제의 성공과 실패에 영향을 미치는 핵심요인중의 하나는 정책행위자들간의 네트워크이며, 규제분야의 정책네트워크분석은 다부처규제의 문제분석과 해결방안을 제시하기 위한 기초자료로서 의의를 지님
- 정책네트워크는 개념적 다양성으로 인해 정의하기 어렵지만, 특정 정책의 결정과 집행에 관한 이해관계를 둘러싼 정부 혹은 사회의 행위자간 공식적 혹은 비공식적 연결망이라고 정의할 수 있음
- 일반적으로 정책 네트워크는 서비스 전달이 협력적이고, 비정치적이며, 전문적이고, 현장중심이고, 맞춤형일 때 효과적임
○ 협업
- 정책네트워크과 유사하게 협업에 대한 정의도 다양함
- 히멜먼(Himmelman, 2002)은 협업이 조직간 정보를 교환하고, 자원을 공유하며, 서로간 위험과, 책임, 그리고 보상까지 공유함으로써 공통의 목적을 달성하고 혜택을 누릴 수 있는 역량을 강화하는 것이라고 정의
○ 정책네트워크와 협업
- 네트워크와 협업 두 개념 모두 공공부문과 민간부문을 가리지 않고 자주 쓰게 되는 개념이고, 학자에 따라 개념 정의 또한 다양하게 이루어짐
- 한국의 학계와 정부에서는 두 개념을 혼합적으로 사용해 오기는 했으나, 점차 협업이라는 용어를 자주 쓰는 추세임
- 정책네트워크와 협업의 유사점은 첫째 네트워크적 성격을 가지고 있다는 점이며 둘째 부처간 장벽을 뛰어넘는 지식, 정보, 자원이 필요하다는 점 그리고 셋째는 상호의존적 성격
- 차이점은 정책 네트워크는 공적부문을 넘어 민간부문까지 포함하는 '비공식적' '암묵적' 성격의 네트워크라면 협업은 좀 더 명확하게 규정되어 공통문제의 해결을 지향하는 공식적, 명시적 형태의 네트워크라고 볼 수 있음
□ 선행연구 검토
○ 중복규제
- 김정해(2003)의 연구와 조민행 외(2008)의 연구는 특정분야를 선택하여 중복규제를 연구하였으나, 해당 분야에 제한적인 특수한 문제와 개선방안에 초점을 두기 보다는 중복규제 문제를 유형화하고 이의 해결방안을 연구함
- 이 두편을 제외한 나머지 연구에서 초점을 두는 부분은 '중복규제'로 인한 문제와 제도적 해결방안보다는, 특정한 분야의 다양한 규제 이슈들 중의 하나로써 중복규제를 다루고 있음
○ 행정협업의 필요성 및 활성화 방안 연구
- 행정협업과 유사한 융합행정 또는 협력적 거버넌스에 대한 개념적 정의 및 이론적 논의와 주요 사례를 소개하고 공무원과 전문가 등을 대상으로 설문조사와 면접을 실시 및 분석하고, 사례연구 등을 바탕으로 행정협업의 필요성에 대한 관심을 고조시키고 협업의 활성화 방안을 모색하는데 초점을 둔 연구들이 주류를 이룸
- 이들 연구는 행정협업의 이론적 배경, 필요성, 촉진요인, 단계별 고려요인 등 행정협업에 대한 이론적 토대를 제공함
○ 행정협업을 위한 제도 및 시스템 관련
- 행정협업의 성과분석과 협업지표 개발, 협업 관련 법규정 제정 및 개선, 협업평가제도 등에 대한 구체적인 행정협업시스템을 개별 사례 또는 체계 분석을 통하여 협업시스템의 전반적인 문제 및 개선방안을 제시한 연구가 있음
3. 다부처규제 현황분석
□ 안전분야 다부처규제
○ 안전분야 규제
- 우리나라 안전정책의 기본이 되는 법령인 「재난 및 안전관리기본법」을 근거로 안전분야를 구분해보면, 법 제3조에서는 재난을 첫째 자연현상으로 인하여 발생하는 재해(자연재해), 둘째 일정 규모 이상의 피해 셋째 국가기반체계의 마비와 감염병 등에 의한 피해 등으로 정의
- 재난안전법 시행령(제2조의2 관련 별표)에 근거하여 안전규제의 분야는 총 8개로 구분
- 첫째, 건축시설 관련 구조나 설비의 유지·관리와 소방관련 안전, 둘째, 생활 및 여가활동과 관련된 시설과 기구에 관한 안전, 셋째, 유해성 물질과 발전시설 운영에 관한 안전(환경 및 에너지 분야), 넷째, 각종 교통 시설과 이용자 및 운영자와 관련된 안전, 다섯째, 공사장과 산업현장의 시설물과 사용자 및 관리자와 관련된 안전, 여섯째, 정보보호 및 정보통신 매체 관련 시설에 관한 안전, 일곱째, 의료, 보건, 식품 위생 관련 시설 및 물질 관련 안전, 그리고 그 이외의 분야로 구분
○ 안전분야 등록규제
- 규제정보포털(better.go.kr)에서 '안전'이라는 키워드를 이용하여 부처별 안전 관련 등록규제 수(2018년 6월 기준)를 검색한 결과, '안전'관련 등록규제가 가장 많은 곳은 국토교통부로 총 753개, 고용노동부(481개), 산업통상자원부(471개), 해양수산부(440개)임
○ 안전분야 다부처규제
- 재난 및 안전관리기본법에서 제시하는 각 안전분야별 법령 및 소관부처 현황을 근거로 부처간 협업 필요성은 예측되나, 안전분야 다(多)부처규제의 현황 파악은 불가능함
- 정부 규제정책 패러다임은 개별 규제를 중심으로 접근하고 있어 관련부처 현황 및 해당 규제와 관련된 타 규제정보 등이 미흡하기 때문
□ 신산업분야 다부처규제
○ 신산업 범위
- 전통산업분야와 대비되는 개념으로서 신산업분야는 과연 어떤 분야를 의미하는 것인지에 대해서는 명확하게 범위설정을 할 수 없음
- 신산업투자위원회에서는 무인이동체, ICT융합, 바이오헬스, 에너지·신소재, 신서비스산업 등으로 규제개선이 시급한 신산업 분야를 구분함
- 지능정보사회 중장기 종합대책에서는 지능정보기술이 주로 사용되는 9개 분야로서 의료, 제조, 금융, 유통, 산업기타, 교통, 도시, 웰니스, 주거 등을 제시함
- 4차 산업혁명 대응과제에서는 4차산업혁명으로 변화가 예측되는 분야를 지능화 기반 산업과 사회문제 해결기반 분야로 구분하여 각 분야별 신산업분야를 제시하고 있는데, 거의 모든 산업분야가 이에 속함
○ 신산업 다부처규제
- 정부의 정책계획을 통해 신산업의 범위설정을 시도하였으나, 실제로 신산업의 범위를 확정하는 작업이 어려울 뿐만 아니라, 해당 신산업 분야에 다부처규제의 현황을 파악하는 것은 불가능함
- 안전분야와 마찬가지로 개별 규제를 중심 패러다임속에서 관련부처현황 및 해당 규제와 관련된 타 규제정보 등이 미흡할 뿐만 아니라
신산업의 범위도 모호하여 규제현황을 파악하는 것 조차 불가능한 현실임
4. 다부처규제 개혁수단
□ 규제개혁 관련제도
○ 규제형성단계 개혁수단
- 규제등록제도를 통해 관리하고 있는 규제법령의 정보는 개별 규제에 대한 정보가 중심이며, 기타 관련 법령 및 기관에 대한 정보 미흡하여 다부처규제 관리 어려움
- 규제영향분석제도 역시 개별규제의 타당성과 합리성을 판단하기 위한 정보중심이며, 타 규제와의 연계성 및 관련성에 대한 정보 부족으로 다부처규제 관리 미흡
○ 규제완화를 위한 기존규제개혁수단
- 규제비용관리제를 통해 규제의 완화를 유도하지만 그 성과는 소관부처로 귀속됨에 따라 부처간의 협업을 통한 규제완화에 대한 인센티브가 없어 다부처규제 관리에 미흡
- 규제신문고는 현장에서 제기되는 규제애로를 해소하기 위한 장치로서
제기된 규제문제가 다부처규제라면 해당 규제의 개선을 위해 부처간 협업이 필요하므로 다부처규제 관리에 일정부문 기여가 가능함
- 네거티브 규제개혁은 신산업 분야 규제개선을 위한 제도로서 역시 개별 부처의 소관규제를 대상으로 추진함에 따라 다부처규제 관리에 미흡
- 규제정비종합계획은 정비지침에 따라 각 부처의 정비계획을 종합하여 작성하는 것으로서 정비지침에 중점관리가 필요한 다부처규제 개선을 선정함으로써 다부처규제를 관리할 수 있는 시스템으로 활용 가능
○ 협업 관련 제도
- 협업촉진을 위한 규정이 행정안전부의 대통령령으로 규정되어 있어 행정안전부 내의 업무에는 적용할 수 있으나 사실상 다른 부처에 대한 강제성이 없다는 점, 협업과제와 관련한 대부분의 조항이 행정기관 스스로 협업을 자체 발굴하고 등록하고 체계적으로 관리하도록 규정하고 있다는 점 등의 한계가 있음
- 부처간 협업 정부조직의 구성원리가 부처단위로 설치되도록 되어있어 부처와 부처 사이에 존재하는 협업조직을 구성하기 어려우며, 국가재정법에 따르면 예산 배정의 단위와 구분에 관한 조항 제21조에 따라 정부조직법에 따라 설치된 중앙관서의 소관별로 구분하여 편성하고 배분하므로 부처간 협업과제에 불리하다는 한계가 있음
5. 안전분야 다부처규제 사례분석
○ 식용란 안전관리 사례
- 축산물의 전단계에 걸쳐 안전기준의 설정은 식약처의 소관 업무이며, 필요시 관계 기관이나 이해관계자가 협조 필요
- 반면, 이렇게 설정된 축산물 식품안전규제의 집행과 관련된 업무의 담당은 식약처보다는 농림축산식품부와 그 지방청, 지방식약청, 한국식품안전관리인증원 등에 대부분 위탁 또는 위임되어 각 행정기관간의 긴밀한 협업이 전제되지 않으면 규제 사각지대 발생가능성이 높은 시스템임
- 이에 관련 기관간의 정보교류와 상시적 협업 체계 등을 구축할 필요가 있음
○ 소방안전사례
- 화재안전기준과 관련한 근거조항이 건축법과 소방관련법으로 이원화되어 있어 역시 관련 행정기관간의 긴밀한 협업 필요
- 소방안전사례의 핵심적인 문제는 단순히 근거법령이 이원화되어 있다는 점보다는 각 부처간의 협업이 제대로 이루어지지 않는 현실적 문제에 기인함
- 건축허가 담당공무원이나 건축설계자들이 소방안전시설 및 기준에 전문성을 확보하지 못함으로 인해 소방시설기준과의 연계를 더욱 어렵게 함
- 효과적인 화재예방 및 대응을 위해서는 건축과정과 소방안전과정이 더욱 긴밀히 연계될 필요가 있으며, 건축설계단계에서부터 건축물이 완성된 이후까지 협력에 대한 법적 근거를 마련 필요
○ 화학안전사고 사례
- 입지규제완화로 유해화학물질을 취급하는 공장 또는 대기오염물질을 배출하는 아스콘 공장 등과 주거지역이 혼재하는 사례가 증가하고, 이로 인해 민원의 증가현상
- 이와 관련하여 유해화학물질 및 대기오염물질 배출 사업장에 대한 규제는 환경부의 업무이며, 택지개발 및 산업단지 규제완화 등은 국토교통부 소관업무로서 그 동안 두 업무에 대한 긴밀한 연계가 이루어지지 않았음
- 그러나 만약 주거지역과 혼재된 유해화학물질 취급사업장에서 사고가 발생한다면, 예상치못한 대형 인명피해를 초래할 위험성이 높음
- 따라서 현행 법체계의 개선과 더불어 용도지역구분 완화나 개발허가 시 주변의 위험요소에 대한 심층적 분석과 더불어 관련 부처들간의 협업을 통해 최적의 대안 마련 필요
6. 신산업분야 다부처규제 사례분석
○ 스마트 모빌리티 개선사례
- 최근 새로운 교통수단으로서 개인형 이동수단에 대한 수요가 증가하고 있으나, 국내의 기존 교통환경과 관련된 법·제도는 '자동차'와 '보행자'로 양분화되어 새로운 이동수단의 특성을 반영하지 못하고 있으며 관련 산업은 법·제도, 도로환경 등에 제약을 받고 있음
- 예컨대 도로교통법상 원동기장치자전거로 분류되는 스마트 e-모빌 리티는 일반차도로만 통행이 가능하고, 자전거도로 통행은 법률에 정의된 전기자전거만 가능함
- 이와 관련하여 주행 도로 규정의 개선과 관련해서는 국토교통부, 행정안전부, 산업자원부, 경찰청 등 소관 부처가 중첩되어 있는데
- 모터출력, 최고속도, 안전장구, 면허증 소지여부 등에 따라 자전거도로 관리를 전담하는 행정안전부와 도로교통법을 담당하는 경찰청 및 국토교통부, 제품을 소관하는 산업통상자원부 등 소관부처들의 서로 다른 의견으로 혼선을 빚고 있어 규제개선이 지체되는 상황
○ 의료기기 인증체계
- 의료기기가 개발되어 시장에 출시되기 위해서는 제품의 안전성 및 유효성을 심사하는 식품의약품안전처의 의료기기 허가(80일 소요), 건강보험심사평가원의 급여·비급여 대상 여부 확인(30~60일), 보건 복지부 산하 한국보건의료연구원의 신의료기술평가위원회의 평가 (280일), 보험급여 등재(100일) 등 1년 이상(최대 520일)의 기간이 소요되는 규제과정을 거쳐야 비로소 시중에 판매가 가능
- 신의료기술평가의 중복 검토절차를 간소화하기 위해 보험등재심사와 신의료기술평가를 동시에 진행하기로 하고 규제기간을 280일에서 250일로 단축하는 등의 개선을 진행할 예정
- 이와 관련하여 규제개선이 된 사례들은 대부분 이슈가 되는 몇 개 품목에 불과하며, 이슈가 되지 못한 대부분의 제품은 여전히 서로 다른 기관의 독자적인 절차속에서 시장출시가 지연되는 상황이 반복됨
- 이에 신산업·신기술 분야에서 신속한 시장출시를 위해 부처간 협업 체계를 강화할 필요
7. 규제 네트워크 조사분석
□ 조사 개요
- 규제업무와 관련된 정부 부처간 관계의 협력관계에 대한 네트워크 분석을 통하여 규제업무의 구조적 특성을 분석하고자 의도하였으며,
- 이에 18개 유관 부처 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였고, 기술통계와 네트워크 분석을 수행함
□ 설문조사 종합
○ 규제법령의 유사·중복성
- 규제법령의 유사·중복성에 있어서는 과학기술정보통신부와 산업통 상자원부, 국토교통부와 환경부, 금융위원회와 기획재정부, 보건복지부와 식품의 학품안전처, 산업통상자원부와 중소벤처기업부, 해양수산부와 환경부 사이의 법령의 유사 및 중복성이 높은 것으로 나타남
○ 규제법령의 신설·강화·개선 시 업무교류
- 규제법령의 신설·강화·개선 시 업무교류가 필요한 부처에 대한 설문에서는 국무조정실, 기획재정부, 산업통상자원부이 가장 높게 나타남
- 규제법령의 신설·강화·개선을 위해 국무조정실, 기획재정부, 산업통산자원부, 국토교통부에 대해 협조요청이 많이 이루어지고 있는 것으로 분석됨
○ 규제법령의 집행과정에서 업무교류
- 규제법령의 집행과정에서 업무교류가 필요한 부처에 대한 설문에서는 국무조정실, 산업통상자원부, 기획재정부, 환경부의 순으로 나타남
- 규제법령의 집행을 위해 업무협조요청을 많이 받은 부처는 국무조정실, 국토교통부, 기획재정부, 행정안전부의 순으로 나타남
- 업무협조요청은 기획재정부, 고용노동부, 보건복지부의 순으로 많이 한 것으로 나타남
○ 협업 용이성
- 협업수월성과 관련된 설문에서 규제법령의 신설·강화·개선을 위한 협업과정에서 기획재정부가 협업이 어려웠던 부처라는 응답이 가장 많았음
- 소방청, 고용노동부, 보건복지부는 타 부처에 비해 상대적으로 협업이 수월했던 것으로 평가됨
- 규제집행 과정에서의 협업 수월성에 대한 설문에서도 기획재정부가 가장 협업이 어려웠던 부처로 나타남
- 고용노동부, 보건복지부, 중소벤처기업부 등은 상대적으로 협업이 수월했던 부처로 나타남
□ 네트워크 분석 종합
○ 유사·중복 법령 부처
- 규제법령의 유사·중복성과 관련하여 식품의약품안전처, 농림축산식품부, 보건복지부간의 유사·중복성이 높은 것으로 나타남
- 내향 연결중심성(In-degree centrality)에서는 산업통상자원부, 농림축산식품부 순으로 나타남
- 외향 연결중심성(Out-degree centrality)에서는 환경부, 식품의약품안전처 순으로 나타남
- 규제법령 유사·중복성의 강도에 있어서는 국토교통부와 환경부가 가장 강하게 나타남
○ 규제법령 신설/강화/개선 시 협업 및 조정 필요성
- 문화체육관광부가 고용노동부와의 협업 및 조정 필요성을 가장 강하게 인식하는 것으로 나타나고 있으나, 다만 부처들이 상호 간에 서로 협업 및 조정 필요성을 공유하는 경우는 행정안전부와 문화체육관광부, 금융위원회와 기획재정부, 그리고 보건복지부와 식품의약 품안전처 정도가 확인되었을 뿐임
- 내향 연결중심성(In-degree centrality)에서는 국무조정실, 기획재정부 순을 나타났으며,
- 외향 연결중심성(Out-degree centrality)에서는 농림축산식품부, 행정안전부 순으로 중심성 지표가 높게 나타남
- 부처 간 협업 및 조정 필요성을 가장 강하게 공유하는 부처는 문화체육관광부와 행정안전부로 나타남
○ 규제법령 집행과정 시 협업 및 조정 필요성
- 규제법령 집행과정시 산림청은 환경부, 국무조정실, 산업통상자원부와의 협업·조정 필요성을 강하게 가지고 있는 것으로 나타남
- 금융위원회는 국무조정실 및 중소벤처기업부를, 교육부는 산업통상 자원부를, 환경부는 기획재정부와 산업통상자원부를, 기획재정부는 금융위원회를 규제법령 집행과정에서 협업과 조정이 필요한 주요 부처로 인식함
- 부처 간 협업 및 조정 필요성을 가장 강하게 공유하는 부처는 금융 위원회와 기획재정부로 나타남
8. 개선방안
□ 제도적 개선방안
○ 다부처규제 관리체계
- 다부처규제의 합리화를 위한 첫 번째 단계로서 규제등록제도의 개선을 통해 향후 신설·강화규제의 등록시에는 해당 규제정책과 관련이 되는 타 부처의 규제정보를 함께 등록하는 방안 마련
- 규제등록제도 보완을 위해 규제영향분석제도에서 타 규제정보 제공 및 중점관리 다부처규제로 선정된 과제의 경우 규제지도를 제시함으로써 다부처규제 관리를 위한 기초자료 축적
- 규제정비종합계획에 다부처규제 중점관리 대상 과제를 선정하도록 정비지침에 포함하고, 해당 정비지침에 따라 각 중앙행정기관에서 제시한 다부처규제 과제목록을 토대로 중점관리 다부처규제 과제를 선정하여 규제정비종합계획을 통해 발표함으로써 다부처규제에 대한 체계적 관리
- 중점관리 다부처규제로 선정된 과제에 대하여 규제지도를 작성하여, 관련 규제정보와 관련 부처현황 및 규제실행체계도 등을 통해 종합적 규제관리를 위한 기초자료로서 규제지도 활용
○ 다부처규제 평가체계
- 정부업무평가에서 다부처규제에 대한 평가를 도입하거나 규제혁신 부문에서 다부처규제에 대한 인센티브를 제공하는 등 방안 강구
- 특정평가에서 규제혁신부문의 평가항목중에서 '규제정비'에서 기존규제, 신산업관련 규제, 일자리창출 규제정비 과제중에서 부처간의 협업을 통해 과제를 발굴하고 정비한 실적은 중앙행정기관 소관규제 정비에 비해 1.5배 또는 2배의 평가점수를 배정함으로써 부처간의 협업을 촉진하는 방안
- 규제심사 평가항목의 경우 규제영향분석에 대한 평가가 포함되어 있는데, 규제영향분석 평가시 관련 규제정보를 얼마나 충실하게 작성하였는가를 지표로 추가하여 평가함으로써 규제심사과정에서 다부처규제의 관리를 강화
- 규제심사중에서 재검토형 일몰규제 정비실적에 대한 평가를 다부처규제 정비실적으로 전환하는 방법도 고려
○ 다부처규제 관리를 위한 조직체계
- 다부처규제 관리체계와 평가제도의 정비와 더불어 다부처규제의 실효성을 제고하기 위해서는 부처간 조정 및 협력을 총괄하고 지원할 조직체계 마련
- 조직은 국무조정실에 계선조직으로 설치하기 보다는 규제개혁위원회의 분과위원회로 설치를 하여 운영하는 것이 바람직
□ 법적 개선방안
○ 행정규제기본법 제4조
- 규제등록시 다부처규제 관련 정보 추가 관련
○ 행정규제기본법 제7조
- 규제영향분석에 다부처규제 관련 정보 추가 관련
○ 행정규제기본법 제20조
- 규제정비종합계획에서 다부처규제 관리제도 추가 관련
○ 행정규제기본법 제24조, 규제개혁위원회 운영세칙 제11조
- 다부처규제 관리를 위한 위원회 설치 관련


One of the characteristics of modern society is that it is a 'network society', in which various members of society share the knowledge and information necessary for solving social problems. In the area of regulatory policy, there are many cases in which regulatory authority is divided by multiple administrative agencies or is delegated to multiple administrative agencies. However, there is a lack of research on regulatory policy that requires access through collaborations between various ministries. The purpose of this study is to analyze the current status and problems of cross-sectoral regulatory policies as a detailed strategy for regulatory effectiveness of safety regulation and regulatory redesign for the promotion of new technology and new industry. Based on the results of previous analysis, we propose a legal and institutional improvement plan.
The existing systems to improve government regulation are divided into systems for regulatory reform and systems for collaboration. First, a regulatory registration system, regulatory impact analysis, and negative regulatory reform systems are operating as regulatory reform systems. However, these regulatory reform measures are operated under the control of individual ministries. Therefore, there is no way to manage regulations that require collaboration between departments. As a system for collaboration among ministries, there are regulations for promoting cooperation among ministries. However, since the related regulations are stipulated by the Presidential Decree of the Ministry of Public Administration and Security, there is virtually no compulsion for other ministries, and there is a lack of means for inducing or promoting collaboration among administrative agencies.
Cross-Sectoral regulations in the safety and new industries have different characteristics. As a result of safety case analysis, it appears that the problems of safety regulation are becoming more intense due to the division of powers among various ministries. Collaboration between ministries was essential to improve regulation in new industries. Nevertheless, collaborative solutions have not been achieved. Therefore, in order to improve regulations on new industries, it is necessary to develop a system that can guarantee actual collaboration.
As a result of network analysis in the regulatory policy process, there are many similar regulations among several ministries in each policy field, and the officials in charge feel that collaboration between ministries is necessary.
It is necessary to improve the management, evaluation, and organizational systems in order to rationalize the regulation of cross-sectoral regulations. In order to improve the management system, it is necessary to improve the regulatory registration system, regulatory impact analysis system, comprehensive regulatory maintenance plan, and actively utilize regulatory guidance. In order to improve the evaluation system, it is necessary to introduce measures such as the evaluation of cross-sectoral regulations or providing incentives for cross-sectoral regulations in the regulatory innovation sector. As a measure to improve the evaluation system, it is necessary to introduce a measure that evaluates higher than the improvement of the regulation of the single department when the various departments collaborate and improve.
In addition, I would like to propose a plan to establish and operate a cross-sectoral regulatory subcommittee of the Regulatory Reform Committee as an organizational system to oversee and support interagency coordination and cooperation.

5사물인터넷 환경 발전에 따른 규제 쟁점과 대응방안 연구

저자 : 심우현 ( Shim Woo Hyun ) , Park Jung Won

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 2070-2393 (324 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 사람, 사물 그리고 공간이 인터넷을 통해 모두 연결·통합된 사물인터넷 (IoT)이 급격히 발전하며 다양한 분야에서 활용되고 있음
○ 사물인터넷은 그 활용과 수요가 급속히 증가하는 추세로 2020년에는 전 세계 인구 1인당 2.9개의 사물인터넷 기기가 보급될 전망
○ 사물인터넷 기술은 소비자에게는 효용과 만족 증대를 가져오고 기업에게는 비용 절감 및 제품 경쟁력 향상의 효과가 있음
□ 이러한 사물인터넷의 편리함을 충분히 누리기 위해서는 적절한 보안 및 안전 대책의 수립이 필수적임
○ 사물인터넷의 보편화에 따라 발생할 수 있는 보안 및 안전 문제는 단순히 가상환경 차원에서의 문제가 아니며 가상-물리환경(Cyber-Physical Environment) 차원을 광범위하게 고려하여 다뤄져야 할 필요가 있음
□ 사물인터넷 정책은 '산업 발전 가능성'과 '기술의 다양한 불확실성 및 위험'을 동시에 고려하여야 하며, 양자 사이에서 적절한 규제 수준을 정하는 것이 정책 성패의 관건임
□ 본 연구의 목적은 산업의 활성화를 추구하면서도 위험을 최소화 할 수 있는 사물인터넷의 적절한 규제 대안을 제시하는 것임
○ 사물인터넷 제품 및 서비스에 대한 다양한 발생 가능한 위협사건의 위험수준을 도출한 후, 이를 현행 규제 수준(강도)과 비교하여 위험수준별로 적절한 규제 대응전략이 무엇인지 제시하고자 함
□ 연구의 내용과 범위
○ 사물인터넷에 대한 이론적 고찰
○ 주요국(미국, 영국, 독일, 일본, 중국, 유럽연합)의 사물인터넷 관련 규제기관, 정책 및 규제 현황 조사를 통한 사례 분석
○ 국내 사물인터넷 산업 및 기술 현황 분석
○ 사물인터넷 관련 국내 법·제도 및 규제 분석
○ 사물인터넷 및 혁신성장동력 분야의 규제개선 전략 마련에 적용 가능한 연구 및 분석 프레임워크 개발
○ 사물인터넷의 활용 분야 중 그 중요성이 높은 커넥티드 카 분야를 선택하여 개발된 연구 및 분석 프레임워크 적용 및 규제개선 전략 도출
- 발생 가능한 위협 사건 식별 및 위험 시나리오 작성
- 커넥티드 카 위험평가 수행
- 커넥티드 카 규제개선안 제시
□ 연구방법
○ 문헌연구, 사례연구, 전문가조사(위험평가), 브레인스토밍 등을 병행하여 연구 실시
2. 사물인터넷과 위험평가에 대한 이론적 고찰
□ 사물인터넷의 정의
○ 센서와 통신 모듈을 장착한 사물이 인터넷을 통해 서로 연결되어 사물-사물, 사물-인간, 사물-시스템이 실시간으로 정보를 주고받으며 서비스를 창출하는 기술로, 사물에서 생성·축적된 정보를 가공·이용하여 보다 자동적이고 지능적인 서비스를 가능하게 하는 것
○ 사물인터넷 체계에 관해서는 다양한 계층 모델이 존재
- Open System Interconnect (OSI) 모델
- IoT 참조 모델
□ 사물인터넷 이용 분야
○ 사물인터넷은 공공·민간부문을 불문하고 사회 전 영역에 걸쳐 폭넓게 활용되고 있으며, 분야도 교통, 스마트 홈, 가전, 산업, 농경, 유통, 헬스케어, 건설 등으로 다양
- 개인: 자동차, 헬스케어, 생활가전, 물류 등
- 산업: 농업, 공장 등
- 공공: 보안관제, 환경, 에너지 등
○ 사물인터넷 생태계는 수평적인 기술요소들과 수직적인 산업 분야로 구성되어 있으며, 반도체, 모듈 등의 부품을 포함한 단말기, 플랫폼, 네트워크 기술이 통합되어, 스마트 홈, 스마트 카, 스마트 물류, 스마트 헬스 등의 사물인터넷 서비스 구현
□ 사물인터넷 산업 트렌드
○ 사물인터넷은 ICT 산업뿐만 아니라 전 산업 분야에 걸쳐 광범위하게 영향을 미치고 있으며, 사물인터넷으로 디바이스들이 네트워크에 상시 연결되면서 산업 간의 장벽이 허물어지고 있음
○ 다양한 산업 군에서의 사물인터넷 활용이 증가함에 따라 향후 상당한 경제적 부가가치를 창출할 것으로 예상됨
○ 사물인터넷의 발달은 기술의 통합과 시장의 통합을 야기하고 신규 사업자의 활발한 시장 진입을 촉진하여, 시장의 경쟁 구도를 복잡하게 만들고 산업 구조의 변화를 유발
□ 사물인터넷 정책 트렌드
○ 미국, 유럽국가 등에서는 사물인터넷 발달을 위한 다양한 지원과 함께 역기능 방지를 위한 다양한 대책을 준비하고 있음
- 미국은 사물인터넷 기기를 통해 소비자의 정보를 수집·저장·공유하는 기업의 철저한 이용자 개인정보 보호 활동 촉구
- 유럽위원회(European Commission, EC)는 사물인터넷 관련 산업의 진흥과 소비자 보호를 동시에 추구하는 정책을 시행: 소비자 동의가 있어야만 수집된 개인정보를 제3의 기기와 공유하도록 하고 있음. 한편 소비자의 동의 획득에 대한 강조가 사물인터넷 기기·서비스의 기능 활용에 제약이 될 수 있다는 문제 인식하에 정보를 익명으로 처리하는 방법도 함께 제시
○ 우리나라는 아직 사물인터넷의 활용으로 인해 발생할 수 있는 안전문제, 개인정보 및 보안 침해 등에 관한 정책적 대응방안을 명확하게 제시하지 못하고 있음
□ 위험평가의 개념
○ 위험평가는 조직의 자산 및 운영에 대한 위험을 식별하고 우선순위를 정하며 추정하는 과정
○ 위험을 평가하려면 위협(Threat) 또는 취약성(Vulnerability) 정보를 신중하게 분석하여 상황·사건에 따라 발생할 수 있는 부정적인 영향의 심각성과 그러한 상황·사건이 발생할 가능성을 밝혀야 함
○ 위험평가는 위험 분석과 위험 심사로 구성
- 위험 분석은 ① 자원 식별 및 평가, ② 위험 식별, ③ 위험 측정의 3단계로 실시
- 위험 심사는 위험의 심각성을 결정하기 위해 허용된 위험 기준에 대해 위험 노출 등급을 매기는 과정
□ 위험 심사 및 위험 분석에 대한 접근 방식
○ 위험 심사는 그 수행 방식에 따라 정량적, 정성적, 준-정량적 심사로 구분
○ 위험 분석의 경우 다양한 분석 방법이 개발되어 있으며 가장 널리 사용되는 방법으로는 ①NIST의 SP800-30, ②OCTAVE, ③CRAMM, ④ EBIOS, ⑤MARGERIT v2 등이 있음
□ 사물인터넷의 위험
○ 미국 국방부는 사물인터넷 기기로 인한 위험을 크게 기기 자체에서 발생하는 위험과 기기 사용 방식에 따른 위험으로 구분
- 기기 위험: 공급망 위협, 제한된 암호화, 장치 디자인의 보안 문제, 부실한 암호 관리 또는 인증, 패치 또는 업그레이드의 결함 등
- 운영 위험: 악성 애플리케이션, 운영 보안에 대한 장치의 악영향, 악성 무선 장치 및 내부자 위협, 공격 표면(Attack surface) 확장, 제삼자에 대한 무단 정보 전달 등
□ 위험평가와 규제정책의 연계
○ 위험평가는 규제의 정당성에 대한 근거를 제시할 뿐만 아니라 규제의 강도, 범위 등을 결정하는 데 효과적인 도구로 사용될 수 있음
- 현재 해외에서는 식·의약품, 재해·재난관리 및 환경 영역에서 위험 평가가 폭넓게 활용
○ OECD는 1990년대 후반부터 위험 평가와 규제정책을 연계하여 규제의 품질을 높이려고 시도
○ 미국은 1995년 예산관리국(Office of Management and Budget, OMB)과 과학기술정책실(Office of Science and Technology, OSTP)이 합동으로 환경, 건강, 안전 등의 분야에서 위험발생 가능성을 내포하는 정책을 분석·평가하는데 활용할 수 있는 원칙을 설정하였음
○ 미국의 환경보호청(U.S. Environmental Protection Agency, EPA)은 규제 과정의 일부분으로서 건강상의 위험이나 환경에 대한 영향을 대상으로 위험평가를 시행
3. 주요국의 사물인터넷 실태 및 관련 정책·규제현황
□ 해외 주요국(미국, 영국, 독일, 유럽연합, 일본, 중국)의 사물인터넷 관련 규제기관, 규제정책 및 규제현황을 분석
□ 분석 대상 주요국에서는 새롭게 등장한 사물인터넷과 관련된 규제체계가 아직 명확하게 확립 또는 정비되어 있지 않음
○ 국가별로 사물인터넷만을 규율하기 위한 독자적인 규제·법령은 아직 구축 또는 완비되어 있지 않음
- 기존의 ICT 관련 법령 또는 정보보호 관련 법령을 적용하여 규율
○ 사물인터넷 역기능 방지를 위한 수단도 법령·처벌과 같은 강성 수단이 아닌 부처의 가이드라인이나 권고안과 같은 연성 수단을 우선시하고 있음
○ 각국은 사물인터넷 규제체계를 만들기 위해 정부, 산업계, 연구기관이 협업하여 다양한 논의를 진행하고 있음
□ 분석 대상 주요국에서는 특히 사물인터넷 기술이 가져올 편익뿐만 아니라 기술의 위험성을 명확히 인식하고 있으며, 이러한 위험을 최소화하기 위한 대책 마련에 힘쓰고 있음
○ 사물인터넷 장비의 보안 및 이용자의 정보보호를 위한 활동뿐만 아니라 다양한 위해 요소를 식별·관리하기 위해 노력
○ 사후조치가 아닌 개발 단계에서부터 위험을 고려하도록 규제체계를 수립해 나가고 있음
4. 우리나라 사물인터넷 실태 및 관련 정책·규제현황
□ 국내에서 사물인터넷의 발달은 2010년 이후 본격적으로 시작되었으며, 웨어러블기기, 헬스케어, 스마트 팩토리 등 점점 폭넓은 분야에 적용되며 발전하고 있음
□ 국내 사물인터넷 산업 현황
○ 국내 사물인터넷 산업은 새롭게 사물인터넷 영역에 뛰어든 스타트업기업과 종사자 수 50인 미만의 중소기업이 전체 산업의 대부분을 차지
- 사물인터넷 관련 업체는 1,991개(2016년 말 기준)이며 이 중 80% 이상이 종사자 수 50인 미만으로 파악됨
- 스타트업 등 중소기업체 위주로 산업계가 편성됨에 따라 대기업과의 경쟁에서 우위를 차지하기 위해 제품차별화 및 전문화를 꾀하는 기업의 수가 많아지고 있음
○ 대부분의 사업체가 사물인터넷 디바이스 및 서비스 영역에 포진하고 있으며, 매출은 주로 하드웨어(디바이스)의 제조 분야에 집중
- 사업체 수 기준: 서비스(55%), 디바이스(25%), 네트워크(11.3%), 플랫폼(9.4%) 순
- 매출액 기준: 디바이스(51.9%), 네트워크(23.6%), 플랫폼(13%), 서비스(11.6%) 순
○ 우리나라 사물인터넷 기술 수준은 미국 대비 약 80% 중반 수준으로, 동북아의 주요 경쟁 대상국인 중국(75.8%)보다는 높지만, 일본 (84.5%)보다는 다소 낮은 수준
- 네트워크 분야 평균 기술 수준은 85.1%로 3국 중 가장 높은 기술력을 보유한 것으로 평가
- 플랫폼 분야 기술력은 79.6%로 다른 산업 영역과 비교했을 때 3국중 가장 낮음
□ 사물인터넷 관련 정책 현황
○ 정부는 사물인터넷 분야의 발전을 위해 스타트업의 신규 사물인터넷사업 아이디어 발굴, 사업화 등과 같은 다양한 지원정책의 수립·시행과 함께 특별법 제정, 인·허가 절차 간소화 등 제도적 장애요인 개선을 위한 노력을 지속적으로 실시하고 있음
- 사물인터넷 산업 진흥과 세계 시장에서의 경쟁력 강화를 위해 정부는 2010년부터 글로벌 시험인증체계 마련, 기술컨설팅, 기술개발환경 조성을 위한 지원 등 다양한 형태의 정책을 시행
- 우리나라의 사물인터넷 관련 정책적 지원은 초기에는 RFID/USN 위주로 형성되었다가, 2014년 이후 그 범위가 신사업 발굴, 스타트업 지원, 사업화 검증 지원 등으로 확대
- 2013년에는 「ICT 특별법」을 제정하여 사물인터넷을 포함한 ICT산업 전반의 발전을 도모
○ 한편 보안사고 및 프라이버시 침해로 대표되는 사물인터넷 분야의 대표적 위험을 사전에 예방하기 위한 다양한 규제정책을 마련 중에 있음
□ 사물인터넷 관련 규제 현황
○ 사물인터넷 분야는 기기 오작동에 의한 물리적 위험과 함께 다양한 사이버 위험이 공존하는 영역이므로, 이에 대한 적절한 검증체계나 보호 장치를 마련하지 않은 상황에서 산업 진흥만을 위해 무분별하게 관련 규제를 폐지·완화하는 것은 이용자들에게 큰 위해를 초래할 수 있음
○ 정부는 기존 규제를 사물인터넷 분야에 적용하여 발생할 수 있는 다양한 위험요인을 최소화하기 위해 노력
○ 정부의 사물인터넷 분야 규제혁신 방향은 ① 정보의 활용 역량 향상을 위한 혁신, ② 원활한 서비스 제공을 위한 규제 개선 작업, ③ 국내 사물인터넷 산업 발전을 위한 규제혁신(역차별 해소), ④ 기술적 부문에서의 규제 개선 노력으로 구분됨
5. 사물인터넷 규제개선을 위한 위험평가
□ 본 연구는 다음의 절차에 따라 위험평가를 실시
○ 사물인터넷 분야 중 하나의 핵심 분야를 선정하여 관련 위험을 식별하고, 이를 바탕으로 위협 시나리오를 구성
○ 이후 각각의 시나리오 내 사건의 발생 가능성과 영향도의 평가를 통해 위험수준(위험도)을 도출하는 작업을 수행하여, 식별된 전체 시나리오의 위험수준 맵핑을 실시
○ 마지막으로 도출된 사물인터넷 시나리오와 연관된 규제를 식별하고, 시나리오에서 확인된 위험수준과 규제 수준의 차이(gap) 분석을 통해 적절한 규제개선책 제시
○ 위협 사건의 위험수준 평가에 따른 현행 규제의 개선 방안 제시
- 위험수준이 매우 높음(VH) → 강도가 강한 규제 사용
- 위험수준이 높음(V)이나 중간(M) → 강도가 보통인 규제 사용
- 위험수준이 낮음(L) → 강도가 약한 규제 사용
- 위험수준이 매우 낮음(VL) → 규제 폐지


The Internet of Things (IoT)―which can generally be defined as a dynamic network comprised of numerous kinds of devices that can connect, interact and exchange information and data―is rapidly becoming employed in an array of fields. IoT enables independent objects to exchange information and data with other objects, humans and systems in real time. IoT is therefore promoting the realization of a hyper-connected society in which objects, humans, things, and the offline and online worlds are all connected via digital technologies.
Currently, together with the development of sensor technologies (technologies that collect data from the human body, location and the environment via sensors), networking technologies (technologies that exchange data on the network through communication chips) and interface technologies (software technologies that collect, process, and interpret data, and deliver it to connected devices), the utilization of and demands on IoT are steadily increasing. For instance, IoT has been used in home appliances (smart homes, remote metering), public safety (CCTV security systems, disaster management), healthcare (digital medical devices, telemedicine) and various industries (smart factories, smart buildings), and has added value to products and services.
IoT can improve customers' ability to use products and services, thereby increasing satisfaction and convenience. By using IoT, businesses can also reduce costs, as IoT can help to optimize business activities such as inventory management, product tracking, equipment maintenance and repair, and energy management. The utility and value added by IoT are believed to be further increased by combining data and information generated and collected through IoT systems, with technologies such as big data and artificial intelligence.
However, increased adoption of IoT by customers and businesses is also raising concerns, both about accidents due to the malfunction of IoT-enabled devices and about privacy in case of the leakage of personal information or security breaches. Accidents can cause serious damage not only in cyberspace but also in real life. For example, if a hacker is able to break into an IoT-enabled vehicle, he/she could arbitrarily control the vehicle and harm the driver and passengers. Furthermore, drivers and passengers using vehicles with the same IoT system might potentially be exposed to the same danger. Similarly, malfunctions caused by device failures, such as the malfunction of an IoT-enabled drug injector, can cause serious problems that might be life-threatening for patients. Therefore, proper security and safety measures are essential to fully enjoy the benefits of IoT, and it is crucial to realize that policymakers need to consider not simply the cyber dimension of IoT, but also the cyber-physical dimension in broad and complex ways when dealing with IoT-related issues.
With the proliferating use of IoT and the growth of related industries, many countries have made efforts to develop policies and strategies to lead the global IoT market. In Korea, the government has adopted a two-track strategy. The first track focuses on eliminating legal and institutional obstacles that impede the promotion of IoT. The second track is an effort to implement security regulation that promotes a safe and secure IoT environment. The Korean government's IoT policy mixes aspects of deregulation for the promotion of IoT-related industries and strengthens regulations to minimize the potential risks of IoT. The two-sided nature of IoT regulatory policy is inevitable because the government needs to consider both the industrial development potential of IoT and the various uncertainties and risks inherent to IoT. The problem is not the two-track strategy, but the determination of an appropriate balance between deregulation in order to activate IoT-related industries and regulation to minimize safety and security risks. We cannot afford to risk people's lives and privacy to encourage IoT-related industries, and we cannot institute regulations that prevent every possible risk.
Hence, the question is how we can determine an appropriate level of regulation for IoT. This study aims at providing some answers to this question. The main objective of the study is to suggest regulatory alternatives for IoT development that balance minimization of IoT-related risks with promotion of IoT implementation. For this purpose, we conduct a risk assessment of the risks related to an IoT-enabled vehicle (i.e., smart car) and investigate whether the intensity of current regulations is appropriate with relation to the corresponding risks.
More specifically, this study first develops various scenarios of anticipated threat events during use of an IoT-enabled vehicle before evaluating the probability and impact of each threat event. From the evaluation, this study determines a risk level for each threat event and compares this level with the intensity of the corresponding regulation. The study then suggests a regulatory response strategy for each threat event. More particularly, if the intensity of the current regulation is too weak to appropriately deal with the high risk caused by a specific threat event, the study proposes strengthening the regulation's intensity or establishing a new, stronger regulation. In contrast, if the intensity of a current regulation is strong and the related threat has a low risk, this study suggests reducing the intensity level of the current regulation by abolishing or relaxing it.
The authors believe that the introduction of a regulatory response system based on risk assessment can contribute to the development of optimal regulatory strategies that balance the minimization of IoT-related risks and promotion of IoT development. We also believe that this study can be applied when policymakers create strategies for the development of a new technology and industry that must take both growth and risk reduction into account.

6규제 효과성 제고를 위한 규제협의의 실질화 방안 연구

저자 : 이민호 ( Minho Lee ) , 김신 ( Shin Kim ) , 은재호 ( Jaeho Eun )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 2394-2890 (497 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 규제개혁의 합리성 및 정책결정의 민주성 제고를 위한 목적에서 전 세계적으로 규제협의의 중요성 확대
○ 규제정책과정에서의 규제협의는 규제의 비용과 편익의 정확한 예측을 통해 정부규제의 품질을 제고하기 위한 경제적 합리성은 물론, 특정 규제정책과 관련해 다양한 사회 구성원의 의견을 조율하고 해당 정책의 정당성을 부여하기 위한 정치적 합리성의 목적에서도 중요한 의미를 가짐
○ 영국이나 미국 등 주요국의 규제개혁 추진 정책들에서도 규제개혁의 대상 및 방법 등을 결정함에 있어 이해관계자는 물론 일반 국민의 의견 수렴을 통한 규제 협의를 적극 활용할 것을 주문하고 있으며 규제개혁의 원칙으로 인식
○ 현 문재인 정부에서도 규제개혁 체감도 제고를 위한 국민참여 및 정보제공 확대를 규제개혁 추진 방향의 근간으로 삼고 있으며, 국민 체감 규제개혁 만족도 제고를 위해 규제개선 과정에서 국민참여 및 정보제공 확대를 국정과제로 제시
□ 현재 우리나라의 규제정책과정에서 규제협의 제도의 운영이 규제정책의 효과성을 개선할 만큼 실질적으로 작동하고 있는지에 대해서는 의문
○ 규제협의를 위한 일정 수준의 법적인 요건을 갖추고 있다는 점 외에는 전반적으로 규제협의의 중요성을 정부가 인식하고 있지 못하며, 다른 나라와 비교해도 규제협의의 실질적 운영 성과가 낮다고 평가
○ 규제정책과정에서의 이해관계자 참여나 관여 등에 대한 연구는 무수히 많은 연구가 진행되었으며, 과거 Wilson(1980)의 이해관계집단 정치 모형으로 대표되는 정치경제학적 연구에서부터 최근의 협력적 거버넌스와 관련한 참여적 정책과정에 대한 연구에 이르기까지 논의의 범위가 상당히 넓음
○ 그러나 규제협의라고 하는 특정 제도에 초점을 맞춰 구체적이고 본격적으로 정책적 논의를 하고 있는 연구는 그리 많지 않은 편
□ 본 연구가 갖고 있는 연구의 차별성을 기존에 수행된 연구들과 비교하여 본 연구의 목적을 다음과 같이 제시
○ 첫째, 규제정책의 효과성 측면에서 현행 규제정책과정에서의 규제 협의 확대를 저해하는 장애요인 극복을 위한 제도개선 방안 마련
○ 둘째, 규제 협의가 이루어지는 규제정책과정을 포괄적으로 정의하고 각 단계별로 맞춤화된 규제 협의 기제와 운영 방안 개발하며, ① 규제 대안의 발굴과 확정, ② 규제대안의 법제화, ③ 기존규제의 집행 및 새로운 문제인식이라고 하는 규제정책 전 과정을 포괄하여 단계별 규제협의 수행 방안을 모색
○ 셋째, 규제 협의의 개념과 실제적 수단에 대해 이해관계자 및 일반 국민의 관여 정도에 따라 다각적인 검토를 수행하고 규제정책의 효과성 제고를 위한 전략적 규제 협의 방안의 선택을 도모
○ 넷째, 현 정부에서 강조하는 사회적 가치와 사회적 공론화에 대한 국정기조를 규제개혁 과정에서의 규제 협의 실질화를 통해 제도적으로 뒷받침
□ 본 연구의 흐름도
2. 이론적 배경
□ 규제협의의 개념 및 의의
○ 규제협의(regulatory consultation)는 일반적으로 공공협의(public consultation)라는 표현으로도 흔히 사용되는데, 규제로 인하여 영향을 받는 이해당사자 또는 일반 시민들이 규제의 내용적 측면에 자신들의 입장을 반영할 수 있도록 하는 규제과정
○ 본 연구에서는 규제협의의 대상을 정부 외부의 이해관계자와 일반시민을 대상으로 한정하여 이해관계자 관여(stakeholder engagement)의 관점에서 규제협의의 개념을 사용
○ 규제협의의 개념을 연속체(continuum)의 개념으로 이해
○ 연속체로서 규제협의의 개념은 협의의 대상이나 방식, 수준 등에 있어 상당히 유연하고 다양한 형태를 가능하게 한다는 점에서 실제 규제정책과정에서 규제협의가 정형화되어 이루어지지 못하고 부실하게 이루어진다는 지적
○ 본 연구의 규제협의 개념에 대한 세 가지 구성요소로서, ① 개별 규제 정책에 대해, ② 관련 이해관계자를 대상으로, ③ 쌍방향적 형태의 모든 의견교환 활동을 제시
○ 규제협의에 대한 기대효과 : 규제정보 확대를 통한 규제품질 향상, 규제정책 결정의 합법성 및 정당성 보완, 자발적 순응의 제고, 관료통제, 소외계층의 대변
○ 규제협의에 대한 위험요소 : 이해관계집단에 의한 과도한 영향력의 작용, 점진적 제도변화에 따른 제도 혁신의 한계, 규제협의 활동에 대한 피로감
□ 규제협의의 원칙과 운영
○ 효과적인 규제협의 수행을 위한 원칙과 기준
○ OECD(2001)의 성공적 규제협의를 위한 10가지 원칙 : 정부의 의지, 시민의 권리, 명료성, 시점 및 기간, 객관성, 자원, 조정, 책임성, 평가, 적극적 시민의식
○ OECD(2017)의 규제정책 이해관계자 관여를 위한 실무 원칙
○ 유럽위원회(2002)의 공공협의를 위한 원칙과 최소기준 : 참여, 개방성 및 책임성, 효과성, 일관성의 네 가지 일반적 원칙
○ 규제협의 운영 과정의 쟁점
○ 규제협의 참여자 : 규제협의의 참여자를 어느 범위까지 설정할 것인가
○ 규제협의 대상 및 단계 : 언제, 무엇을 대상으로 협의를 진행할 것인지에 대한 결정, 유럽위원회의 네 단계 규제협의 유형 분류(정책개발 단계-본격적 협의단계-의회입법과정-기존규제의 사후영향평가단계)
○ 규제협의의 시점과 기간 : 시점과 기간 설정 방식에 따른 장단점
○ 규제협의 방식 : 비공식적 협의, 규제제안서/협의요청서의 회람, 공고와 의견수렴, 공청회, 자문기구와 전문가집단
○ 규제협의 결과의 반영 및 평가 : 규제협의가 완료된 이후에 규제협의를 통해 획득한 정보를 어떻게 규제정책과정에 반영하였는지에 대해 설명하고 그 결과를 공개하는 부분
□ 국내 규제협의 관련 제도 현황
○ 행정절차법에는 행정처분 처리 기간 및 기준 공표, 의견청취, 공청회, 입법예고, 국민참여확대 등에 대한 내용들이 다수의 조항 규정
○ 행정절차법은 다수의 조항에서 행정 사항에 대한 공표, 당사자들에 대한 의견 수렴 등 협의에 관한 내용들을 명시하고 있으나, 협의의 방안들이 정부주도적, 관리적 측면에 치우쳐져 있어 협의가 매우 제한적
○ 행정규제기본법과 행정규제기본법 시행령에서는 규제의 신설 및 강화, 폐지 또는 개선에 있어 해당 규제와 관련된 이해당사자들과의 의견 수렴을 의무화
○ 행정규제기본법은 복수의 조항에 규제 관련 이해당사자들 간 협의에 대한 내용을 규정하고 있으나 구체적이고 적극적인 내용이 미흡해, 형식적이고 충분하지 못한 협의로 이어지지 못하고 있음
○ 기존에 시행하고 있는 제도적인 노력들은 규제 이해당사자들의 의견 수렴을 다양하고, 적극적으로 수행하는 것일 뿐, 제도화, 존치, 개선 등 의견 수렴 이후의 규제 개선에 있어서는 여전히 정부의 영역으로 한정
○ 기존의 현장 간담회, 현장대화, 토론 등은 의견 수렴에서 그칠 뿐, 그 이상의 협의라고 하기에는 한계
□ 본 연구의 분석틀
○ 본 연구에서는 규제협의와 관련한 규제정책과정을 크게 3단계로 구분하여 제시
○ 각 규제정책과정에 따라 수행되는 규제협의의 경우에도 협의를 기획하고 수행하며, 평가하는 일련의 단계를 거치게 됨
○ 그리고 각각의 단계에서는 성공적인 규제협의를 가능케 하는 효과성 요소를 연결하여 각 단계의 활동을 진단하고 평가
○ 규제협의의 단계별 효과성 요소의 정의
○ 규제협의 단계별 효과성 요소를 기준으로 규제정책과정별로 규제협의의 효과성 수준에 대한 진단을 수행할 수 있으며, 진단 결과를 바탕으로 규제협의의 효과성을 제고하기 위한 개선방안을 모색
3. 정책 및 사례분석
1) 규제협의 실태분석 및 문제점 진단
(1) 개별 규제정책 사례 분석
○ 레일바이크, 카셰어링, 간호간병통합서비스, 유전자변형식품 표시기준 등 4개 규제정책 사례를 선정하여 규제협의 과정에서의 특징 및 문제점을 다음과 같이 분석
- 전반적인 규제협의 대상의 선정 및 협의 과정의 운영, 결과 공개 등에 대한 체계성이 높지 않음
- 지역주민을 대표하여 지자체가 규제협의의 주체로서 역할
- 규제협의 과정에서 일반국민 등에 대해 낮은 접근성과 대표성
- 규제협의 과정에서 전반적으로 정부 주도적인 성격
- 협의 과정 및 결과에 대한 정보공개의 부족으로 인해 투명성이 낮고 결과적으로 규제협의의 대응성의 저하로 이어짐
(2) 규제영향분석서 이해관계자 협의 분석
○ 2015년부터 2016년까지 총 1,049건의 분석서에 포함된 총 2,355개의 규제사무에 대해 규제영향분석서에 작성된 이해관계자 의견수렴 항목을 중심으로 규제협의 실태에 대한 분석과 문제점을 파악
- 의무화된 입법예고/행정예고를 제외하고 별도의 규제협의를 수행하는 비율이 61.5%로 파악되며, 상대적으로 38.5%의 규제사무는 별다른 규제협의를 수행하지 않는 것으로 확인
- 법률 및 시행령 수준의 규제협의에서는 공청회의 미운영 비율이 각각 92.2%와 91.1%로 확인되며 온라인 방식을 활용한 규제협의 비율이 3.5%에 불과
- 전체 규제사무 가운데 5회 이상의 규제협의 수행 빈도를 보인 경우가 12.7%에 불과
- 최초 규제협의 시점이 확인되는 경우 중 37.7%가 3개월 이내에 해당하고 있으며 10%는 1개월 이내로 확인
- 규제협의 수행 결과 및 반영 여부와 관련해, 전체 규제영향분석서 가운데 의견의 반영비율이 24.8%로 파악되며 규제협의를 통한 의견반영 정도가 높지 않은 것으로 판단
(3) 공무원 및 이해관계집단 설문조사
○ 규제협의 과정의 참여자인 규제담당 공무원과 이해관계집단을 대상으로 규제협의 활동 수행경험 및 인식에 대한 설문조사를 실시
- 공무원은 법제화 단계에서의 참여 경험을, 이해관계집단은 이슈발생 단계에서의 참여 경험을 가장 높게 응답
- 공무원의 경우 입법예고/행정예고 방식에 대한 참여 경험을 가장 높게 응답하고 있으며, 이해관계집단은 공청회나 정책설명회에 대한 참여 경험을 가장 높게 응답하며, 전자공청회나 전자포럼의 참여 경험은 유경험자 가운데 5.0%에 불과
- 규제협의 결과의 반영 정도와 관련해, 공무원 응답자 중 55.6%가 적극적 반영을 선택한 것에 비해, 이해관계집단은 27.1%만이 적극적 반영을 선택하고 있어 협의 결과에 대한 인식 차이를 보임
- 규제협의의 수행 목적과 관련해, 합리적 문제해결을 위한 수단으로서 규제협의의 기능적 측면을 강조하고 있으며, 상대적으로 민주적 감시와 통제에 대해서는 낮은 인식
- 규제협의의 효과성 요소의 상대적 중요성과 관련해, 투명성과 내용충분성, 접근성의 기준을 강조하고 있으며, 공무원 응답자가 대표성이나 적시성의 기준을 상대적으로 중요시하는 것에 비해, 이해관계 집단 응답자들은 체계성이나 투명성의 측면에 더 많은 가치를 부여
- 현행 규제협의의 장애요인과 관련해, 공무원과 이해관계집단 모두 상대방의 소극적 태도나 부정적 인식을 가장 큰 걸림돌로 인식하고 있으며, 공통적으로 상시적 네트워크 구축 및 교류활동의 부재를 강조 2) 주요국의 규제협의 사례 분석
○ 영국과 미국, 그리고 호주에 대한 규제협의 제도의 현황을 비교하여 단계별 제도 운영 방식의 특징을 유형화
4. 결론 및 정책대안
□ 현행
○ 실증연구를 바탕으로 현행 규제협의의 문제점과 그에 따른 제도개선의 기본방향을 도식화
□ 각 규제정책 단계별로 지적되는 규제협의 수행의 문제점에 대해 다음과 같은 향후 제도개선의 기본방향을 제시
○ 첫째, 규제협의 원칙 및 기준에 대한 수립과 확산의 방향
- 현행 우리나라의 규제협의 과정은 미국식의 행정절차법에 근거한 정보공개형의 규제협의라고 할 수 있으며, 일반 국민에 대한 의무적인 법령제정안의 공개와 이에 대한 포괄적 의견수렴의 장점에도 불구하고 규제품질 개선이라고 하는 실질적인 규제협의의 목적 달성에는 한계가 지적
- 이러한 측면에서 규제협의에 대한 원칙과 기준의 수립을 통해 본질적인 규제협의의 필요성과 수행 기준을 마련하고 이를 확산하여 규제협의를 내재화할 필요
○ 둘째, 규제협의 수행 체계 및 역량 강화의 방향
- 영국과 같이 일반적인 정책개발과 연계해 원칙적으로 규제협의의 수행이 자발적으로 이루어질 수도 있으나, 효과적인 규제협의를 담보 할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요
- 대표적으로 규제영향분석을 통한 규제심사 제도와 연계하여 규제협의의 수행 체계를 정비하고 협의 수행을 위한 인력 및 예산, 전문성의 지원 등이 이루어짐으로써 실질적인 규제협의의 수행을 기대
- 규제정책 개발부처는 물론 민간의 이해관계자 입장에서도 규제협의에 적극적으로 참여하기 위한 인센티브를 제도설계에 반영하는 방향도 역량 강화와 연계
○ 셋째, 규제협의의 실질적 효용성 제고의 방향
- 협의를 위한 협의가 수행되어서는 안 된다는 점이며, 형식적인 규제 협의의 진행은 그 자체로 규제협의에 따른 부담과 피로감을 야기하여 전반적인 규제협의에 대해 회의적 태도를 양산한다는 점에서 지양되어야 할 부분
- 규제협의의 실질적 효용성은 규제협의가 정책결정에 미치는 영향력에 의존하며, 정부는 물론 민간부문에서도 규제협의를 통해 규제품질제고 및 규제순응도 제고의 실질적 변화를 체감해야 할 것
- 실질적 효용성을 높이기 위해 규제협의를 집중적이고 선택적으로 수행하는 방향을 고려
○ 넷째, 투명하고 충실한 정보공개 확대의 방향
- 규제협의는 단순히 규제에 대한 직관적인 의견이나 느낌을 논의하는 것이 아니며, 객관적인 정보를 바탕으로 정부와 이해관계자 간의 숙의적 토론이 진행되어야 할 부분
- 정부가 갖고 있는 규제정책 관련 정보를 충실하고 투명하게 공개함으로써 이에 대한 이해관계자의 접근성을 높일 필요
- 정부 역시 이해관계자가 갖고 있는 정보에 대해 충분한 공유와 이해가 필요하며, 이러한 정보의 획득 역시 공식적인 자료 요청 등을 통해 투명하고 공개적으로 이루어짐으로써 정보공유의 확산 도모
○ 다섯째, 상호 신뢰를 통한 협의 수행의 민주성 제고 방향
- 기존의 규제정책 결정과정에서는 정부와 이해관계집단 간의 대결적 양상이 빈번하였으며, 규제협의 과정에서도 상호 냉소적인 태도가 주요한 것으로 지적
- 상시적인 관계 형성을 통한 상호 신뢰의 제고가 필요하며, 이를 위해 중간 매개집단이나 촉진자의 설정 등을 통해 신뢰적 관계 형성을 도모
□ 효과적인 규제협의 수행을 위한 기본 원칙
① (투명성) 규제협의의 절차 및 결과에 대해 적극적으로 공개함으로써 협의 참여자는 물론 일반 국민도 그 내용을 충분히 알 수 있도록 해야한다.
② (내용 충분성) 규제내용은 물론 관련 정보 및 분석보고서 등에 대한 자료를 충분히 공개하고 상호 간에 공유해야 한다. 이와 함께 규제협의가 실질적으로 수행될 수 있도록 협의의 쟁점이 명확하게 제시되어야 한다. ③ (접근성) 해당 규제로 인해 직접적으로 혹은 간접적으로 영향을 받는 모든 이해관계자들이 협의 과정에 참여할 수 있도록 해야 한다. 소수 입장을 대표하는 이해관계자는 물론 사회적 소외계층에 대한 의견에 대해서도 적극적인 고려가 필요하며, 이들의 참여를 위한 지원이 이루어져야 한다.
④ (대표성) 해당 규제로 인해 심대한 영향을 받는 주요 이해관계자에 대한 구체적인 파악이 필요하며, 이들의 의견을 수렴하기 위한 적극적인 노력이 필요하다. 주요 이해관계자들과의 상시적 관계 구축을 위한 다양한 활동을 추진할 수 있다.
⑤ (대응성) 규제협의 결과에 대해서는 일정 기간 이내에 협의에 따른 의견수렴의 결과와 이에 대한 소관부처의 입장을 공식적이고 명확한 방식으로 공개해야 한다. 모든 의견수렴의 내용은 정책과정에서 신중히 고려되어야 하며, 채택되지 않은 의견에 대해서 그 사유에 대한 충실한 소명이 필요하다.
⑥ (체계성) 규제협의의 절차와 방법에 대해서는 사전에 일관되게 규정될 필요가 있으며, 이를 통해 협의에 참여하는 이해관계자들이 향후 계획에 대해 충분한 이해를 도와야 한다. 각 부처별로 규제정책의 특성을 반영하여 맞춤형 규제협의 프로토롤을 자율적으로 개발할 필요가 있고, 이에 대해 규제개혁기관은 적극적인 지원과 결과 공유를 수행해야 한다.
⑦ (적시성) 규제협의는 규제정책에 대한 쟁점이 확인된 시점부터 조기에 수행될 필요가 있다. 쟁점사항이 없거나 정책방향이 결정된 이후에 이루어지는 규제협의는 규제협의의 부담만을 가중시킨다는 점에서 지향해야 한다.
⑧ (민주성) 규제협의의 수행 과정에서 협의의 쟁점과 의견제출 방식 등에 있어 민간의 적극적인 의견표출이 가능해야 한다. 규제협의에 참여하는 이해관계자는 규제협의의 내용이 아닌 수행방식에 대해서도 불만이나 의견을 제기할 수 있는 기회가 주어져야 한다.
⑨ (효율성) 기존에 이루어진 규제협의 결과를 재사용하여 추가적인 규제 협의의 비용을 완화해야 하며, 특정 이해관계자에 대해 협의에 따른 부담이 편중되지 않도록 해야 한다. 이해관계자에 대한 규제협의에 앞서 내부 관계부처 간의 협력을 통해 불필요한 중복적 협의 수행을 최소화 한다.
⑩ (기간 충분성) 규제협의의 개시시점으로부터 충분한 시간적 여유를 확보하여 실질적인 협의가 가능하도록 한다. 규제정책의 개발 계획이 사전에 마련된 경우, 이에 대한 목록을 사전에 공개하여 실제 정책과정에 앞서 이해관계자가 협의를 준비할 수 있도록 한다.
□ 규제대안 발굴 및 확정 단계의 제도 개선
○ 민간이 주도하는 다양한 비공식적 협의의 활용을 통해 규제당국은 규제수요를 효율적으로 파악하고 최적의 대안을 협력적으로 모색하는데 주안점
○ 충분한 규제협의의 사전 준비가 규제당국은 물론 이해관계자 입장에서도 요구되며, 이를 위한 규제정책 추진계획 등의 사전공지 등을 활용
○ 정부혁신의 관점에서 다양한 규제정책 방안에 대한 개방적 입장이 요구되며, 규제당국은 이에 대해 편견을 가지지 않고 다양한 의견이나 방안을 검토할 필요
○ 추진과제
- 규제협의 실무지침 작성을 통한 기준 제시
- 규제협의 대상 정책 목록의 사전 작성 및 공개
- 온라인 방식을 통한 상호소통형 규제협의 방식 개발
- 규제협의 촉진을 위한 전문 인력 양성 및 활용
- 규제협의 데이터베이스의 구축 및 활용
□ 규제대안 법제화 단계의 제도 개선
○ 현행 입법예고 중심의 정보공개형 규제협의 제도에서 새로운 보완적 협의제도를 추가하며, 보완적 규제협의 제도는 규제품질의 개선이라는 목적에서 규제심사와 연계될 필요
○ 단기간에 한정된 입법절차를 고려할 때 가장 효율적인 방식으로 규제 협의가 진행되기 위해 정형화되고 표준적인 규제협의 방안을 설계하고 이를 확대할 필요
○ 추진과제
- 추가적인 규제협의 체계 마련 및 표준화
- 규제심사와 연계한 규제협의 평가기준 마련
- 예비영향분석서 작성을 통한 관련 정책정보 공개 확대
- 협의조정관 제도 도입을 통한 규제협의 관리
- 규제심사 및 입법절차의 차등화를 통한 충분한 협의기간 확보
□ 집행 및 사후평가 단계의 제도 개선
○ 규제사후영향평가의 활성화와 함께 규제협의의 체계적 수행방안을 모색할 필요하며, 그 대상을 보다 전략적으로 선택하여 집중적인 평가가 이루어져야 하며 규제협의 역시 규제정책의 효과 확인이라는 점에서 보다 전략적으로 추진
○ 현재 운영되고 있는 규제개혁신문고는 포괄적인 규제개선 의견에 대한 수렴 측면에서 의미를 가지나, 일반 민원과 달리 구체적인 규제개선에 보다 강조점을 둘 필요
○ 규제집행의 지속적인 모니터링 및 효과성의 파악을 위해 주요 핵심 이해관계자와의 긴밀한 협력 관계를 통해 정보를 공유하고 축적함으로써 관련 규제에 대한 정책정보의 확충을 도모
○ 규제집행 이후 규제에 대한 추가적인 이해관계자의 확대를 고려해야 할 것이며, 규제집행에 따른 효과 파악을 위해 일반 국민을 대상으로한 규제협의 수행을 확대할 필요
○ 추진과제
- 핵심 이해관계자와의 지속적 관계 구축 및 역할 부여
- 규제사후평가 제도와 연계한 사후적 규제협의 확대
- 규제개선 중심의 규제개혁 신문고의 개편
- 규제협의에 대한 일반 대중 홍보 강화
- 규제정책 개발과 집행 모니터링 연계를 통한 정책정보 확충


The importance of regulatory consultation is expanding globally for the purpose of rationalizing regulatory reform and enhancing democracy in policy decisions. Regulatory consultation in the regulatory policy process is important for the purpose of economic rationality to improve the quality of government regulation, focusing on the cost and benefits of regulation. It is also important for the purpose of political rationality to coordinate the opinions of various social members and to justify the policy in relation to the specific regulatory policy. In the United Kingdom and the United States, in order to determine the object and method of regulatory reform, it is required to make active use of regulatory consultation through stakeholder consultation and recognition of the principle of regulatory reform. However, it is doubtful whether the operation of regulatory consultation system in Korea's regulatory policy process is practically working to improve the effectiveness of regulatory policy. The government is not aware of the importance of regulatory consultation in general, except that it has certain level of legal requirements for regulatory consultation, and the actual performance of regulatory consultation is low compared to other countries. In this context, this study was designed to find ways to improve the system to overcome obstacles that impede the expansion of regulatory consultation in the current regulatory policy process in terms of the effectiveness of regulatory policy. 
In this study, the regulatory policy process related to regulatory consultation is divided into three stages: finding and fixing of regulatory alternative, legislation of regulatory alternative, and regulatory implementation and evaluation. Regarding the effectiveness of the regulatory consultation, it is possible to carry out a diagnosis of the effectiveness level of regulatory consultation by the regulatory policy process, and to search for improvement plans to improve the effectiveness of the regulatory consultation based on diagnosis results. In order to diagnose the actual status of regulatory consultation in Korea, this chapter analyzed the cases of individual regulatory policies, analyzed the results of the regulatory impact analysis, and examined the opinions of public officials and stakeholders on regulatory consultation. In addition, we analyzed the current status of regulatory consultation systems in the UK, the United States, and Australia, and typified the features of the phased scheme management practices.
In conclusion, we suggest a basic direction of future institutional improvement regarding the problems of regulatory consultation that are pointed out at each regulatory policy stage. First, it is the direction of establishing and spreading the principles and standards of regulatory consultation. Second, it is the direction of strengthening the regulatory consultation system and capacity. Third, it is the direction to enhance the practical effectiveness of regulatory consultation. Fourth, it is the direction of expanding transparent and faithful information disclosure. Fifth, the direction of democratization of consultation through mutual trust. These basic directions of institutional improvement are being embodied as ten basic principles for effective regulatory consultation. In addition, we propose different measures to improve the regulatory consultation system for each regulatory policy stage and concrete action items to follow.

7공유경제 유형에 따른 규제개혁 대응전략

저자 : 최유성 ( Choi Yoo Sung ) , 안혁근 ( Ahn Hyug Keun )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 2891-3150 (260 pages)

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제1장 서 론
제1절 연구배경 및 필요성
우리나라가 이미 주요국들에서는 활성화 되어 일상생활의 일부가 된 운송공유나 숙박공유의 허용 여부를 놓고 사회적 갈등을 빚고 있는 상황에서, 선진국들은 이 두 분야 이외의 다양한 분야에서 공유경제방식을 활용하고 있으며 그 가능성은 예측이 어려울 정도로 급속하게 확대되고 있다. 주차공간이나 사무실 공유, 심부름과 단순작업 등의 노동력 공유, 미술품과 악기, 공구, 의류, 장난감. 도서, 가전제품 등의 물품 공유, 경험과 전문지식의 공유, 개인간 투자 및 클라우드 펀딩 등 공유경제의 활용 분야는 무궁무진하다고 하겠다. 이처럼, 공유경제의 분야가 다양해지고 있음에도 불구하고, 현재 공유경제의 분야 중 에어비엔비(Airbnb)와 우버(Uber)로 대표되는 숙박분야와 운송분야에 대한 규제에 대한 연구는 어느 정도 이루어지고 있으나, 그 외 공유경제 방식을 활용한 산업분야에 대한 규제개혁 방안에 대한 연구는 전무한 상태이다. 더구나, 현재 공유경제에 대한 대다수의 연구들은 사회·경제적 이슈를 다루는데 초점을 맞추거나, 분야별·이슈별로 단편적 관점에서 접근하고 있는 것들이 대부분이다.
따라서, 현재 우리나라에서 활용되고 있는 공유경제기업들의 현황과 실태를 파악하고, 향후 도입을 위한 벤치마킹의 대상이 될 수 있는 주요 국가들의 다양한 공유경제 유형을 정리하여 소개할 필요가 있다. 아울러, 이러한 다양한 공유경제의 활성화와 관련된 규제의 개선방안 및 제도와 전략들에 대해서 선제적으로 검토할 필요가 있다.
제2절 연구의 목적 및 내용
본 연구에서는 공유경제의 분야 중에서 이미 신산업 활성화를 위한 규제개선과 관련된 연구가 활성화 되고 있는 숙박 분야와 교통 분야를 제외한, 나머지 공유경제 분야들의 실태를 살펴보고 규제개혁의 관점에서 이들을 활성화할 수 있는 방안을 제시하고자 한다.
이러한 연구의 목적을 위해서 다음과 같은 세부 목표들을 설정하였다.
첫째, 이론적 논의에서 공유경제에 관한 최근의 이론들을 정리하였다. 특히 이 부분에서는 공유경제의 유형별 분류에 관한 이론 및 모형들을 정리하였다. 이에 관한 연구과정에서도 알 수 있었지만, 다양하고 새로운 공유경제 분야를 체계적으로 분류하는 작업은 이 분야 연구 및 제도 마련의 토대를 제공함에도 불구하고 이러한 공유경제의 유형분류에 관한 기존의 연구가 크게 부족하다는 점에 초점을 맞추었다.
둘째, 현재 우리나라에 나타나서 운영되고 있는 다양한 분야의 공유경제 현황을 파악하고, 여기에 본 연구에서 살펴본 공유경제의 유형 분류체계를 적용시켜 우리나라 공유경제의 실태를 조사·분석하고 이와 관련된 규제적 문제점들을 살펴보았다.
셋째, 현재 주요국들에서 운영되고 있는 공유경제의 유형들을 파악하기 위해서 수집하고 분석·정리하였으며, 금융 및 투자분야의 공유경제에 관한 규제 현황도 분석·정리하여 우리나라에 대한 시사점을 도출하였다.
넷째, 주요 분야별 전문가와 업계 종사자, 공무원들을 대상으로 심층설문 및 면담조사를 실시하여 다양한 공유경제의 분야별 현황과 문제점, 특수성 등을 파악하고, 이에 부합하는 규제전략의 수립을 위한 조사를 실시하였다.
마지막으로, 이상의 조사와 분석을 통해 규면된 공유경제의 다양한 분야의 특성을 고려하여, 분야별 규제개혁 방향과 대응전략들을 제시하고자 하였다.
제3절 연구의 범위 및 방법
본 연구에서는 다양한 분야에서 운영되고 확대되고 있는 공유경제(기업, 플랫폼)에 대한 유형분류에 관한 이론과 모형들을 정리하고, 이러한 분류체계에 의거한 국내외 공유경제의 유형별 실태를 분석하며, 다양한 공유경제에 대한 규제적 대응방안을 제시한다.
제4절 연구의 기대효과와 한계
본 연구는 기본적으로 이러한 정부의 공유경제 활성화를 위한 정책을 지원하는 역할을 할 것이다. 즉, 본 연구는 공유경제 방식을 활용한 신산업에 대해 기존의 개별법을 적용함으로써 발생하는 문제점을 확인하고 해결방안을 제시하며, 공유경제 방식을 활용한 신산업의 활성화와 기존 산업과의 상생을 위한 규제개혁 방안을 제시하고자 하였다.
먼저, 본 연구는 점차 그 범위와 분야를 확대하고 있는 다양한 공유경제의 유형을 분류하는 모형과 이론들을 최대한 수집하여 정리하였다는 점에서 학술적인 측면에서 기여할 수 있을 것으로 생각된다. 특히, 현재 우리나라의 경우 공유경제의 영역이 제한적인 현실 때문에 국내에서는 현재 공유경제의 유형에 관련된 논의나 연구가 거의 없는 상태이므로, 본 연구는 이 분야 연구의 시발점 역할을 할 수 있을 것이다.
다음으로 본 연구에서 제시하는 주요국의 다양한 공유경제의 분야 및 공유경제 기업들의 유형에 대한 분석 결과는 향후 우리나라 공유경제의 다양한 분야 개척에 도움을 주고 궁극적으로 우리나라의 공유경제 분야의 활성화에 기여할 것으로 판단된다. 더구나 공유경제의 분야별 애로사항과 문제점에 대응하기 위한 규제적 대응방안에 대한 논의는 정부가 새로운 공유경제 분야를 포함한 공유경제 전반에 관한 지침 및 입법과정에도 기여할 수 있을 것으로 생각된다.
본 연구의 한계점으로는 본 연구의 제목에서 보는 바와 같이 공유경제의 모든 분야별 규제개혁방안이 도출되지 못하고 일부 분야에 대한 방안과 전반적인 규제개혁 방안이 도출된 점을 들 수 있다. 이러한 주된 이유는 처음 연구의 계획 단계에서 초점을 맞추었던 공유경제에 대한 실태 파악 및 문제점 규명과 규제개혁 방안 도출을 위한 심층설문조사가 계획대로 진행되지 못한 데에 있다고 하겠다. 본 연구는 제목에서 보는 바와 같이 우리나라 공유경제의 분야 중 탑승및 숙박분야를 제외한 나머지 분야들의 공유경제 플랫폼들을 유형별로 정리하고 실태와 (법적 혹은 규제적) 문제점을 분석하여 이에 대한 유형별 개선방안을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 특히, 본 연구에서는 이러한 목적을 달성하기 위해서 우리나라의 유일한 공유경제 기업 연합체인 「한국공유경제진흥원」(회장 서준렬)에 회원으로 가입되어 있는 다양한 분야의 공유경제 기업들을 대상으로 심층설문조사를 분야별 실태와 법적(규제적) 문제점을 파악하고 이를 반영하여 현실성 있는 규제개혁 방안들을 제시하고자 하였다. 그러나 실제로 설문조사 실시 결과 응답률이 매우 저조하여 현장에서 겪는 규제적 문제점과 애로사항들을 파악하기 어렵게 되었다. 이러한 저조한 응답률은 운송과 숙박 분야를 제외한 대다수 분야의 공유기업들의 경우, 규제문제보다는 일반국민들의 인식부족이 더 심각한 문제였고, 기존규제가 장애요인이라기보다는 관련 법령이 없는 점이 오히려 문제가 된 상태이고, 또 현재 규제와 같은 법적 문제보다는 사업의 생존에 관심을 두고 있어 응답을 제대로 할 수 없었던 점에서 그 원인을 찾을 수 있을 것 같다. 이에 본 연구에서는 불가피하게 공유경제 분야 전문가들을 대상으로 한 설문을 참고로 하여 공유경제에 대한 전반적인 규제개혁 방안을 제시하였다. 이러한 아쉬움과 한계로 인해 향후 보다 잘 준비된 설문대상 선정과 방식을 통해 재조사가 이루어질 필요가 있다고 하겠다.
제2장 공유경제에 대한 이론적 고찰
제1절 공유경제의 의의
1. 공유경제의 개념 공유경제란 용어를 처음으로 사용한 Lessig (2008)은 '공유경제'(sharing economy)의 개념을 '상업경제'(commercial economy)와 대비되는 것에서 출발했다. 즉, '상업경제'는 가격이 자원배분의 중요 기제이자 인센티브인 반면, '공유경제'는 '비(非)가격 기반의 사회적 관계'가 가격의 역할을 대신 수행한다는 것이다.1) 그러나, 이러한 기본적인 개념의 형성 이후, 공유경제의 발달과 함께 이를 표현하는 용어들이 각 분야의 특성과 배경들로 인해 다양하게 양산되었다. 그 결과 현재 공유경제(sharing economy)의 개념은 그 용어와 개념상의 범위가 통일되어 있지 않아 혼란스러운 상태이며, 이러한 상태가 현재 진행되고 있다. 이러한 이유로 Codagnone, Biagi and Abadie (2016)은 공 유경제를 다양한 범위의 관련 활동들에 대한 '떠다니는 기표(記標)(floating signifier)'와 같다고 표현했다.
현재 광의의 공유경제의 범위에 포함되는 관련 용어들을 정리하면 다음과 같다. ㉠ 공유경제 (sharing economy), ㉡ 협동적 경제 (collaborative economy), ㉢ 협동적 경제 (collaborative economy, 유럽위원회의 정의), ㉣ 협동적 소비 (collaborative consumption), ㉤ 기타 유사 용어들 ('Ondemand economy,' 'Gig economy,' 'Freelance economy,' 'Peer economy,' 'Peer Production,' 'Peers Inc.,' 'Access economy,' 'Crowd economy,' 'Digital economy,' 'Platform economy')
이상의 공유경제에 대한 다양한 개념 정의들을 종합하여 정리하면 다음과 같이 정의할 수 있을 것이다. 즉, 공유경제란 자산(돈, 부동산, 장비, 차량 등), 상품, 기술, 시간을 활용하는 소비나 생산활동을 가능하게 하는 다양한 상호작용 양식(P2P, P2B, B2P, B2B, G2P, G2G)3)을 통해서 다양한 행위자들 간의 교환을 용이하게 하는 상업적이거나 비영리적인 광범위한 디지털 플랫폼들을 의미한다고 할 수 있다.
또 다른 관점에서 공유경제를 정의하면, '접근성 기반 소비'(access-based consumption) 혹은 '주문형 경제'(on-demand economy),' '개인간 경제'(peer-to-peer economy), '유휴자원의 배분을 통한,' '협동적 소비'(collaborative consumption)라는 세 가지 사회경제적인 발전의 융합(confluence)이라고 할 수 있다. (<그림 2> 참조)
2. 공유경제의 행위자 관계
공유경제는 대여자(혹은 소유자, 생산자)와 수요자(혹은 이용자, 소비자)가 디지털 기술이 적용된 공유경제 플랫폼을 매개로 하여 이용률이 낮은 유휴자원을 활용하는 일련의 경제활동이라고 정의할 수 있다. (<그림 3>, <그림 4> 참조) 따라서 공유경제는, 기존의 경제체제가 공급자와 소비자로 구성되는 양자(兩者) 관계인 것과는 달리, 대여자, 이용자, 플랫폼의 삼자(三者)가 상호작용을 통해 가치를 창출하는 경제체제라 할 수 있다.
공유경제에 있어 플랫폼은 외부 생산자와 소비자가 상호작용을 하면서 가치를 창출할 수 있게 해주는 것에 기반을 둔 비즈니스이다. 플랫폼은 이러한 상호작용이 일어날 수 있도록 독려하는 개방적인 인프라를 제공하고 그에 맞는 거버넌스를 구축한다. 공유플랫폼의 가장 중요한 핵심 역할은 공유경제 참여자들이 필요한 상대를 만나서 재화나 서비스, 또는 사회적 통화 등을 교환할 수 있게 하여 모든 참여자들이 가치를 창출할 수 있도록 하는 것이다.
3. 공유경제의 운영원리 공유경제기업 (혹은 공유플랫폼)이 가지는 경쟁력, 기본적인 운영원리는 경제학자 Arthur (1996)에 의해 주장되는 '네트워크 효과'8)에 기반을 두고 있다. 여기에서 '네트워크 효과'는 플랫폼 커뮤니티의 관리 수준이 각 플랫폼 사용자를 위해 창출한 가치에 미치는 영향력을 말한다. 여기에서 '긍정적인 네트워크 효과'는 잘 관리되고 있는 대형 플랫폼 커뮤니티가 각 플랫폼 사용자를 위해 상당한 가치를 생산해 내는 능력인 반면, '부정적인 네트워크 효과'란 낮은 수준으로 관리되는 플랫폼 커뮤니티가 각 플랫폼 사용자를 위해 창출하는 가치를 떨어뜨릴 가능성을 말한다.
20세기 산업시대의 거대기업들은 '공급 측면의 규모의 경제'(supply or production side economies of scale)에 기반 하여 성장했다. 공급 측면의 규모의 경제 하에서는 생산량 증가를 통해 제품이나 서비스의 생산비용을 낮추는 방식으로 생산성 향상을 추구하였다. 이러한 구조 하에서 대기업들은 생산비용 우위를 통하여 엄청난 성장과 이익을 창출하였고, 경쟁자들이 따라잡기 어려운 환경을 조성하였다. 반면 21세기 인터넷 시대의 거대기업들은 '공급측면의 규모의 경제'가 아닌 '수요 측면의 규모의 경제'(demand-side economies of scale)를 통해 생겨났다. 11) 여기에서 '수요 측면의 규모의 경제'는 앱 개발, 소셜 네트워크의 효율성, 수요 결집 등으로 네트워크가 크면 클수록 이용자들에게 더 많은 가치를 가져다주는 현상을 의미한다. 다시 말해, 이러한 수요 측면의 규모의 경제가 존재하는 시장에서는 가장 몸집이 큰 기업에게 네트워크 효과 우위를 제공하여 후발 경쟁업체들이 이들을 따라잡기 어렵게 된다.
제2절 공유경제의 현황과 발전 동향
1. 공유경제의 현황 우버와 에어비엔비로 대표되는 공유경제는 숙박과 운송 분야 외에 공간 및 사무실 공유, 노동력 공유, 물품의 공유, 지식의 공유 등 예측이 어려울 정도로 그 분야가 다양하게 확대되고 있다. 특히 사회경제적인 편익의 측면에서, 글로벌 컨설팅기업인 PwC(PriceWaterhouseCoopers)는 전세계 공유경제 관련 산업 규모(주요 5개 분야)가 2014년 140억 달러 수준에서 연평균 29.5%씩 성장해서 10년 후인 2025년에는 3,350억 달러(한화 370조원)로 약 20배 이상 커질 것이라고 전망한 바 있다. 13) 또한 2017년 10월 현재 기업가치가 10억달러 이상인 스타트업 기업을 의미하는 '유니콘 기업'의 상위 10위권내에 우버(1위), 디디추싱(2위), 에어비엔비(4위), 위워크(7위) 등 4개의 공유경제 기업이 자리잡고 있다.
2. 공유경제의 발전 동향 공유경제의 발전단계별 유형은 전통적 공유경제, 상업적 공유경제, 협력적 공유경제로 구분할 수 있다. '전통적 공유경제'는 우리나라의 품앗이와 두레 등과 같은 지역공동체에 이전에 존재했던 것에서 그 원형을 찾을 수 있으며, 근래 특정 지역 공동체의 공동육아, 공동교육, 카풀 등의 형태를 예로 들 수 있다.
상업적 공유경제'는 2000년대 미국에서 시작된 경제위기를 기점으로 확대된 협력적 소비와 인터넷과 스마트 디바이스의 보편화로 다양한 분야에서 웹과 앱을 이용한 공유경제 기업 설립을 추진하는 등 공유경제 비즈니스 모델을 내세워 이윤을 추구하는 공유경제이다.
'협력적 공유경제'는 사물인터넷의 발전에 따라 예상되는 공유경제 시스템으로 미래에는 T2P(Things to People) 형태의 비즈니스가 가능한 시대로 접어들 것으로 예상되는 바, 본격적인 진입은 시스코가 언급한 모든 사물이 인터넷과 연결되는 만물인터넷(Internet of Everything)의 실현이 예상되는 2050년쯤 도래될 것으로 보인다.
제3절 공유경제의 유형 및 분류체계에 관한 논의
1. 공유경제 유형분류의 의의와 한계 앞서 공유경제의 개념 정의에 관한 논의에서 설명한 바와 같이, 공유경제는 온라인 플랫폼들의 매우 이질적인 집단이라는 것을 알 수 있으며, 여기에는 분류하기 어려운 새롭고 매우 혁신적인 사회적, 경제적 활동들이 많이 포함되어 있다. 그럼에도 불구하고, 공유경제에 대한 유형분류 및 분류체계를 시도하는 이유는 공유경제의 범위와 성격을 파악하여 개념을 명확히 하고자 하는 학술적인 목적 이외에도, 적어도 개념적으로 어떤 영역이 정부의 정책적 혹은 규제적 관심의 대상이고 정책연구를 지원하는 대상인지를 규명하는 데에 있다고 할 수 있다.
2. 공유경제의 유형분류체계16) 본 연구에서는 모두 여덟 가지의 공유경제 유형분류체계를 정리하여 소개하였으나, 이 이외에도 더 많은 유형분류체계가 존재할 수 있을 것으로 생각된다. 이 분류체계는 크게 단일 기준에 의한 유형분류와 복수의 기준에 의한 유형분류로 대분할 수 있고, 복수의 기준에 의한 유형분류체계의 경우는 다시 두 개의 기준에 의한 유형분류체계와 세 개의 기준에 의한 유형분류체계로 구분할 수 있다. 앞서 기술한 바와 같이, 이러한 다양한 유형분류체계들은 그 목적과 연구자의 관심 영역에 의해 마련된 것들로, 중복되거나 전혀 차원을 달리하는 것들도 있다. 따라서, 향후 이러한 다양한 분류체계들은 정책입안자나 학자들의 연구의 목적과 필요성에 맞추어 활용할 수 있을 것이다.
1) '공유 방식'에 의한 분류
① P2P (Peer-to-Peer) 방식
② B2P (Business-to-Peer) 방식
③ G2P (Government-to-Peer) 방식
2) 산업분야(영역)에 의한 분류 ① PwC의 분류 : Mobility 산업, 소매품 및 소비재, 관광 및 호텔산업, 연예·멀티미디어 및 통신, 재정분야, 에너지 분야, 인적자원 분야.
② Owyang의 분류 : Analytics & Reputation, Corporations & Organizations, Food, Goods, Health, Learning, Logistics, Mobility Service, Money, Municipal, Services, Space, Utilities, Vehicle Sharing, Wellness & Beauty, Work Support.
③ 프랑스의 분류체계 : Moving around, Goods Transport/Storage, Housing, Entertainment, Eating, Equipment, Clothing, Getting help, Financing.
④ EC의 분류 : 숙박, 운송, 온라인 노동시장, 재정. ⑤ Joha & Zon의 분류 : 교통, 소매업, 숙박업, 서비스와 노동, 금융
3) 공유의 목적(기능)에 의한 분류
① Codagnone & Martens와 Schor의 분류 : 재화의 재활용 (recirculation of goods), 유휴자산 활용의 증진 (생산요인 시장), 서비스와 노동의 교환 (노동시장), 생산산적 자산의 공유 (sharing of productive assets)
② Botsmand & Regers의 분류 : 제품서비스 시스템 (product service systems), 재배분 시장(redistribution markets), 협동적 생활양식(collaborative lifestyle)
③ 세계경제포험(WEF)의 분류 : 재배분 시장(redistribution markets), 제품서비스 시스템(product service systems), 협동적 생활양식 플랫폼(collaborative lifestyle platforms).
4) 공유경제의 영향(impact)에 의한 분류
① 영향 #1 : 필수적인 재화 및 서비스에 대한 생활비 절감
② 영향 #2 : 접근 가능한 학습 및 복지
③ 영향 #3 : 고용기회
④ 영향 #4 : 민주주의와 시민참여
⑤ 영향 #5 : 공동 및 공동체 인프라
5) 상업적 성향과 상호작용 방식(공유방식)에 의한 분류
① Schor의 (2x2 matrix) 유형분류 : 영리P2P유형, 영리 B2C형, 비영리 P2P형, 비영리 B2C형.
② Codagnone & Martens (2x2 matrix) 유형분류 : 진정한 공유 유형, 상업적인 P2P 공유 유형, empty set, 상업적인 B2C 유형. 6) '플랫폼이 제공하는 자산(서비스)의 특성'에 따른 분류
① 디지털 방식으로 배달되는 서비스 대(對) 물리적으로 배달되는 서비스
② 자본집약적(capital intensive) 대(對) 노동집약적(labor intensive)
③ 인지활동(cognitive activities) 대(對) 육체노동(manaual activities)
④ 일상적이고 낮은 수준의 기술을 요하는 업무 대(對) 비일상적이며 높은 수준의 기술을 요하는 업무
7) '플랫폼 참여자에 대한 통제'와 '참여자들 간의 경쟁 정도'에 의한 분류
① Chaperones 유형 : 낮은 통제와 높은 경쟁
② Franchisers 유형 : 높은 통제와 높은 경쟁
③ Principals 유형 : 높은 통제와 낮은 경쟁
④ Gardeners 유형 : 낮은 통제와 낮은 경쟁
8) '플랫폼의 역할'과 '공유 유형'에 따른 분류
① MM/ReD : Matchmaker & ReDistribution
② MM/MA : Matchmaker & Mutual Access
③ MM/C : Matchmaker & Communication
④ MP/ReD : Marketplace & ReDistribution
⑤ MP/MA : Marketplace & Mutual Access
⑥ MP/C : Marketplace & Communication
⑦ MS/ReD : Meetingspace & ReDistribution
⑧ MS/MA : Meetingspace & Mutual Access
⑨ MS/C : Meetingspace & Communication
제3장 국내·외 공유경제의 분류와 사례 분석
제1절 국내·외 공유경제 조직의 현황 분석
1. 공유경제 현황 진단의 분석틀 본 연구에서는 다양한 공유경제 조직의 분류 중에서도 공유방식(P2P, B2P, G2P), 공유목적(영리, 비영리), 공유대상(자산, 서비스, 자산+서비스)을 기준으로 하여 국내외의 공유경제조직을 분류하고 공유분야도 분석하였다. (<표 2>참조)
2. 국내 공유경제의 현황분석 첫째, 국내 공유경제 조직의 공유방식은 B2P가 48.9%%(67개)였고, P2P가 47.4%(65개), 그리고 G2P가 3.6%(5건)으로 나타났다. (<표 3> 참조) 대표적인 G2P로는 서울시 나눔카, 서울시 자건거 따릉이, 서울시 녹색 장난감 도서관(장난감 대여), 성남미술은행(예술품 대여), 열린옷장(패션 대여)로 나타났다.
국내 공유경제 조직의 특성을 종합적으로 제시하면 다음과 같다.
첫째, 영리 공유경제조직과 비영리 공유경제조직 간의 공유대상에서 차이가 있었다. 영리조직은 서비스 공유가 우세하게 나타난 반면, 비영리조직은 자산 공유가 압도적으로 우세하게 나타났다.
둘째, 영리조직의 자산 공유는 전부 B2P 방식이 특징적으로 나타났다.
셋째, 비영리조직의 서비스 공유는 우리나라의 경우 G2P 방식 외에서는 찾아볼 수 없었다.
3. 국외 공유경제의 현황 분석
첫째, 국외 공유경제 조직의 공유방식은 B2P가 51.5%(84개)였고, P2P가 44.8%(73개), 그리고 G2P가 3.7%(6건)으로 나타났다. (<표 4> 참조) 대표적인 G2P로는 미국의 B-Cycle, 영국의 Barclays Cyle Hire, 프랑스의 Velib, 독일의 Call-A-Bike, 캐나다의 Bixxi, 중국의 HZ Bike로 나타났다.
국외 공유경제 조직의 특성을 종합적으로 제시하면 다음과 같다.
첫째, 국내 공유경제와는 달리 국애의 경우 영리 공유경제조직과 비영리 공유경제조직 간의 공유대상에서 차이가 크지 않았다. 있었다.
둘째, 국외의 경우 영리조직의 자산 공유는 전부 B2P 방식이, 서비스 공유는 P2P가 우세하게 나타났다.
셋째, 국외의 경우 비영리조직의 서비스 공유는 우리나라와는 달리 규제방식을 불문하고 다수 발견할 수 있다.
국내·외 공유경제 조직의 분석을 통해 외국과 국내 공유경제 조직의 차이점을 다음과 같이 요약할 수 있었다.
첫째, 외국과 한국의 공유경제 조직의 가장 큰 특징은 공유방식에서 큰 차이가 있다는 점이다. 외국의 경우는 P2P 방식의 공유기업이 많았지만, 한국의 경우는 B2C 방식이 코자자, 모두의 주차장, 국민도서관 책꽂이를 제외한 대부분이 B2C방식이었다. 여기에 카셰어링 업체까지 포함한다면 이러한 경향을 더 심할 것으로 추정된다.
둘째, 외국의 경우는 영리와 비영리 조직 간의 비중에 어느 정도 균형이 잡혀 있는 반면에, 한국의 경우는 공유경제 조직이 사단법인이나 재단법인의 비영리재단의 형태를 많이 취하는 것으로 나타났다.
셋째, 외국의 공유경제의 경우는 자산임대, 서비스제공/교환, 매매/교환 등 다양한 공유대상을 특징을 하고 있는 반면, 한국의 공유경제는 자산임대 분야에 크게 치우쳐 있는 것으로 나타났다.
넷째, 외국의 경우 공유분야에 있어서도 다양한 성향을 나타내고 있는 반면, 한국의 경우는 교통부문(차량, 자전거)에 크게 편중되어 있는 것으로 나타났다. 다시 말해, 우리나라의 경우 공유경제의 다양성을 논할 단계가 아니며, 전반적으로 발전의 초기단계라는 것을 단적으로 보여 주고 있다.
다섯째, 한국 공유경제의 다양성, 규모, 관심 등 전반적인 발전 수준이 선진 외국에 비해 상당히 떨어져 있다고 할 수 있다. 특히 현재 한국공유경제진흥협회의 미미한 활동 상황이나 조직 규모에서 알 수 있듯이, 우리나라 공유플랫폼조직의 이익을 담아내고 전체적인 공유경제의 공동규제에서 핵심적인 역할을 수행해야 할 자율규제기구가 미약하다고 할 수 있다.
제2절 금융 및 투자분야의 공유경제 사례 분석
1. 금융 및 투자분야 공유경제의 유형
크라우드펀딩은 2008년 금융위기 속에서 새로운 대안금융에 대한 필요성으로 제기되면서 기술혁신의 성과로서 발전하였다. 암호화폐는 전통적인 화폐와 마찬가지로 재화와 서비스의 지불수단으로서 도입되었다. ICO는 사업자가 블록체인 기반의 암호화폐 코인을 발행하고 이를 투자자들에게 판매해 자금을 확보하는 방식으로, 코인이 가상화폐 거래소에 상장되면 투자자들은 이의 매매를 통해 수익을 창출할 수 있다.
2. 국내 금융 및 투자분야 공유경제의 규제 현황
한국은 금융산업이 상대적으로 낙후된 반면 ICT기술의 발전 수준은 높다. 특히 금융시장의 규제수준이 높은 편이고 정부의 개입이 많은 반면 중소기업이나 스타트업이 정부 지원을 제외하고 자금을 조달할 수 있는 시장이 발전되어 있지 않다.
3. 금융 및 투자분야 공유경제의 규제개혁 방향
한국의 금융시스템은 많은 규제로 인해 시장의 발전이 저해되고 있지만, 정부의 입장을 보면 대체로 크라우드펀딩에 대한 규제는 갈수록 완화될 것으로 보인다. 또한 P2P 금융플랫폼에 대한 규제당국의 관점도 근본적으로 전환되어야 한다. 정부가 암호화폐나 ICO를 무조건 금지하기보다 규제샌드박스 (regulatory sandbox)와 같이 환경변화에 유연하게 대처할 수 있는 법안을 활용하여 많은 혁신스타트업들이 비즈니스모델을 개발할 수 있도록 안정적인 규제환경을 만들어주는 것이 시급하다. 특히, 2018년 10월 현재 5개의 규제샌드박스 관련 법안 중 3개의 법(정보통신융합법, 산업융합촉진법, 규제자유특구 및 지역특화발전 특구에 관한 특례법)만 통과되었으나, 향후 보다 혁신에 대한 적극적인 자세로 금융 분야의 공유경제에 관한 법안을 개정해야 할 것이다.
금융 및 투자분야의 공유경제 사례분석을 통한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 한국의 금융시스템은 많은 규제로 인해 시장의 발전이 저해되고 있다. 세계적인 금융위기의 반복으로 인해 사실 금융규제는 다른 산업 규제에 비해 일반적으로 모든 선진국에서 상대적으로 강한 편이다. 스타트업의 스케일업을 위해서는 온라인 소액투자중개규모의 확대가 중요하다. 둘째, 투자대상 기업이나 일반 투자자에게 크라우드펀딩을 알리기 위해서는 광고규제 완화가 반드시 필요하므로 P2P대출에 비해 오프라인 광고규제가 심한 지분형 크라우드펀딩에 대한 광고규제를 완화할 필요가 있다. 셋째, 비트코인 광풍을 겪은 정부는 암호화폐와 ICOP에 대한 부정적인 입장을 유지하고 있다. 넷째, 정부는 지나치게 위헙무담(risk)을 염두에 둔 무조건적인 금지보다는 규제일몰제(sunset clause)를 활용하는 방안을 포함하여 합리적인 제도 활용과 법제화를 통해 암호화폐 및 ICO를 법적 테두리에서 관리하고 적절한 규제프레임워크를 만들 필요가 있다.
제4장 우리나라 공유경제 정책의 현황
제1절 중앙정부의 공유경제 정책
중앙정부의 공유경제 정책에 대한 시사점을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 세계적으로 공유경제기업들이 등장하는 것이 2000년대 후반부터인데, 우리나라의 경우는 이보다는 약간 늦은 2011년 무렵부터 공유경제기업들이 등장하기 시작하였다. 둘째, 우리나라에서는 우버나 에어비앤비 등과 같이 강력한 공유 경제기업으로 성장하지 못하고 대부분의 공유경제기업들은 소규모 자본을 활용한 초기 스타트업이 대부분이다. 셋째, 공유경제와 관련된 중앙정부 차원의 난맥은 공유경제와 관련된 기본법 등과 같은 법률적 기반을 구축하고 있지 못한데서 근본적인 원인을 찾을 수 있다. 넷째, 중앙정부의 경우 공유경제 관계부처들이 각기 부처별로 별도의 정책을 추진하고 있다. 다섯째, 공유경제 활성화를 위해서는 공유경제 육성법 내지 기본법의 제정이 우선적으로 고려될 필요가 있다.
제2절 지방자치단체의 공유경제 정책
지방정부의 공유경제에 대한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 현재 정부차원의 공유경제 지원은 중앙정부보다는 지방자치단체를 중심으로 이루어지고 있다고 해도 과언이 아니다. 둘째, 우리나라 공유경제의 전개는 여전히 초기단계에 머무르고 있으며, 이에 대한 정부의 법·제도적 지원도 부족하다. 셋째, 우리나라는 ICT 인프라가 잘 구축되어 있음에도 불구하고 해외의 공유경제 활성화 국가들에 비해 공유경제가 활성화되지 못 하는 이유는 관련 사업에 대한 규제가 원인이라는 비판이 제기되고 있다. 넷째, 공유경제가 “새로운 형태의 경제 모델임에도 불구하고 기존 법령·제도를 경직적으로 적용함으로써 현실에 맞지 않는 규제들이 상당함에 따라 정부 규제가 공유경제 서비스 시장의 창출에 가장 큰 걸림돌”이라는 비판이 제기되고 있다. 다섯째, 중앙정부가 공유경제 개념을 명확히 하고 정부차원의 공유경제 플랫폼 사업자의 가이드라인을 만들 필요가 있다
제5장 공유경제 활성화를 위한 전문가 조사
제1절 전문가 조사의 개요
본 연구는 공유경제 분야에 종사하는 현장 전문가와 관련 연구자들에 대한 전문가 조사를 통해 현행 공유경제에 대해 분야별 현황과 문제점을 분석하고 이를 통해 개선방안을 발굴하는 것을 주된 목적으로 하고 있다. 현재 공유경제 관련 학자 및 현장 전문가들에게 질문을 하였다. 2018년 9월 초부터 10월 초까지 총 8명의 공유경제 분야 학자 및 현장 전문가들을 대상으로 심층적인 델파이 조사가 실시되었다.
제2절 전문가 델파이 조사의 결과 분석
전문가 델파이 조사의 결과 분석을 살펴보면 다음과 같은 결과가 나타났다. 첫째, 숙박 공유 분야에서 전문가 델파이를 통해 크게 숙박공유와 관련된 법령은 숙박업 일반을 규율하는 '공중위생관리법', 외국인관광 도시민박업을 규율하는 '관광진흥법', 농어촌민박업을 규율하는 '농어촌정비법'이 있는 것을 나타났다. 둘째, 카셰어링 분야에서는 전문가 델파이를 통해 파악한 카셰어링과 관련된 법령은 '여객자동차운수법' 제81조에서는 개인자가용으로 유상운송을 하는 것을 금지하고 있다. 다만 예외적으로 출퇴근시에는 승용자동차를 함께 타는 것이 예외적으로 인정된다. 셋째, 공간 공유 분야에서는 국내에서는 '식품위생법' 및 '시행규칙' 조항에 따라 식품접객업 허가를 받은 식당 공간을 다른 용도로 공간을 활용할 경우 독립된 건물이거나 분리해야 문제를 가지고 있다. 이때 '분리'에 대한 법적, 행정적 해석이 명확하지 않아 허가를 받지 못하는 사례도 발생하고 있다. 넷째, 지식 및 능력 공유에서는 미국에서와 마찬가지로 한국도 지식 및 능력공유를 근로행위로 볼 것인지, 행위자를 근로자로 볼 것인지에 대한 판단이 선행되어야 할 것이다. 다섯째, 공유경제의 소비자 보호에서는 소비자는 소비자법에 따라 소비자의 기본적 권리를 보호 받아야 하고, 또한 공유경제 기업 및 서비스제공자가 사업자에 해당된다면 사업자의 책무를 성실히 이행하여 소비자의 권익을 보호해야 하는 책무를 가진다. 여섯째, 플랫폼 사업자의 공유경제 행위에서는 사이버몰 운영의 경우 전자상거래법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 준수해야 한다. 일곱째, 중간지원조직으로서 지역 공유센터는 정부와 민간이 협업하는 하이브리드 조직인데 이에 대한 공무원의 이해가 낮아, 지자체에서 사무를 위탁하는 보조금 단체와 동일한 조건으로 통제하려는 관리방식이 개선될 필요가 있다.
제3절 공유경제와 관련한 정부규제 분석 결과
공유경제와 관련한 정부규제의 분석 결과에서는 다음과 같은 사항들이 고려되어야 한다. 첫째, 한국적 공유경제 모형의 정립으로 해외의 공유경제 모델을 그대로 적용하려는 것이 아니라 우리나라의 상황에 고려한 한국적 공유경제 추진이 필요하다. 둘째, 공유경제 생태계 조성을 위한 법률적 기반 확립으로 공유 경제를 촉진하고 성장시키는데 필요한 법률적 기반이 마련되어야 한다. 셋째, 공유경제에 적절한 정부개입의 필요성으로 공유경제 기업의 실패에 대한 적절한 정부의 규제가 필요하다. 넷째, 공유경제 패러다임에 적합한 새로운 규제양식 적용이 필요하다. 다섯째, 공유경제를 촉진하는 과정에서 기존 업계가 공유 경제를 악용하는 사례에 대해 적절한 규제가 필요하다.
제6장 결론 및 정책적 제언
제1절 연구 결과의 요약 우리 사회의 전 분야에서 4차 산업혁명으로 인해 야기되고 있는 급격한 변화에 대한 선제적인 대응이 필요하다. 신산업육성을 통한 신성장동력 확보를 위해서는 4차 산업혁명과 관련된 신산업의 획기적 발전을 위해서는 선제적인 규제변화의 방향성을 제시하는 등 규제변화가 반드시 필요하다. 특히, 4차 산업혁명이 나타나기 이전에는 상상하기 어려웠던 공유경제(共有經濟) 방식의 경제 활동에 기반을 둔 공유경제 산업의 출현을 장려하고 관련 산업을 활성화시키기 위해서는 정부의 선제적인 규제적 대응이 반드시 필요하다.
제2절 정책적 제언
1. 공유경제의 긍정적 특성을 반영한 규제개혁이 필요하다.
공유경제의 구성요소나 특징 혹은 공유경제를 설명하는 개념은 다양하다. 기술 기반, 소유(所有)보다는 접근성 선호, P2P, 개인자산(법인자산이 아닌)의 공유, 접근의 용이함, 사회적 상호작용 증가, 협력적 소비, 공유 관계자들 간의 열린 피드백(신뢰도 향상을 가져옴) 등이 공유경제의 특징이다. 특히, 전통적인 2차, 3차 산업과과 비교할 때, 기술 기반, 소유(所有)보다는 접근성 선호, P2P, 개인자산(법인자산이 아닌)의 공유, 접근의 용이함, 사회적 상호작용 증가, 협력적 소비, 공유 관계자들 간의 열린 피드백(신뢰도 향상을 가져옴) 등 이 공유 경제의 특징이 반영되어야 한다. 17) 즉, 공유경제에 대한 규제는 기존의 전통적인 시장경제의 성격과 환경을 전제한 것과는 차별화된 특성을 전제로 제정되어야 한다는 것이다. 물론, 이러한 공유경제의 특성 모두가 사회 전체에 긍정적인 영향과 파급효과를 가져오는 것은 아니므로, 기본적으로는 혁신의 긍정적인 측면은 장려하되 이와 관련된 부작용과 문제들을 선제적으로 파악하여 규제개혁에 반영해야 할 것이다.
2. 공유경제와 기존 시장경제와의 균형을 고려하되 기술발전에 따른 환경 변화도 함께 고려되어야 한다.
공유경제가 비록 새로운 영역이기는 하지만 전혀 새로운 시장경제에서 작동하는 것은 아니고, 기존 시장경제의 영역에서 활동하게 된다. 즉, 공유경제가 새로운 가치와 목표를 가지고 있더라도 기존 시장경제의 체제에서 활동해야 한다. 따라서, 기존의 시장경제영역에서 활동을 하기 위한 기반으로서 공유경제가 가지는 취약성을 극복할 수 있는 과제들을 규제개혁의 과정에서 중점적으로 고려할 필요가 있다. 예를 들어, 시장경제의 영역에서 활동하고 있는 기존 사업자들과의 갈등을 최소화하고 궁극적으로 연착륙할 수 있는 방안을 강구하는 것이 규제개혁의 성패를 좌우한다고 할 수 있을 것이다. 이러한 연착륙 방안의 마련은 산업분야와 사안에 따라 이루어져야겠지만, 단순히 공유경제와 기존 사업자들 간을 대립하는 양상으로 파악하지 말고, 양자를 결합하는 방안도 고려할 필요가 있다. 이러한 현상은 이미 시장에서 자연스럽게 일어나고 있는데, 기존시장의 호텔이나 숙박업소나 기존의 택시운전자들이 공유플랫폼의 공급자로서 기능하는 것이 이러한 예가 될 수 있을 것이다.
그러나, 현재의 관점에서는 공유경제가 혁신의 상징처럼 새롭게 대두되어 기존시장과의 충돌을 일으키며 문제를 야기시키지만, 또 새로운 기술의 발전과 또 다른 혁신으로 인해 공유경제 역시 영향을 받을 수 있다는 점을 고려해야 한다. 예를 들어, 최근 우리나라에서 이슈가 되고 있는 탑승공유(카카오 카풀)의 허용과 이에 대한 택시업계의 강력한 반발 문제는 현재로서는 공유경제와 기존 시장 사업자들 간의 갈등 문제로 볼 수 있다. 그러나, 멀지 않은 장래에 자율주행자동차가 상용화 되게 되면, 탑승공유의 운전자와 기존의 택시업자 모두가 큰 타격을 받게 되고, 이들 간의 갈등은 의미가 없어진다. 더구나 현재 중국에서 드론 택시가 등장했다는 소식은 이러한 갈등이 문제가 아니라 전혀 새로운 문제를 가져다 줄 것이다. 따라서, 정부의 규제개혁은 현재의 문제 해결에만 국한된 근시안적 관점에서 벗어나 기술발전을 예상하고 이에 대응할 수 있는 장기적이고 선제적인 관점에서 이루어져야 할 것이다.
3. 공유경제의 정착에 필요한 규제의 신설과 '규제일몰제' (sunset clause)의 적극적 활용이 필요하다.
공유경제 시장에도 소비자 보호나 기존 시장과의 형평성 확보 등과 같은 문제의 해결을 위해서 적절한 정부의 개입이 필요하다. 그러나, 현재 우리나라의 경우 운송 분야와 숙박 분야를 제외한 나머지 분야들의 경우, 이 분야 공유경제의 특성과 사업방식, 운영원리에 부합하는 근거법들이 아직 마련되어 있지 않은 실정이다. 따라서, 미개척 분야 공유경제의 경우 규제가 공유경제의 활성화에 장애요인으로 작용한다기보다는 관련된 규제가 마련되어 있지 않은 점이 오히려 성장의 저해요인으로 작용하고 있다. 이러한 새로운 분야의 공유경제에 대한 규제나 법적 인프라가 마련되어 있지 않으면, 실제로는 기존의 시장경제를 기준으로 제정된 규제나 다른 목적으로 제정된 유사한 규제의 적용을 받게되는 문제가 발생하게 된다. 뿐만 아니라, 기존의 사업자와 구별되고 공유경제 종사자를 구분할 수 있는 명확한 근거규정이 마련되어 있지 않아 규제기관과 관련 업무를 담당하고 있는 공무원들에게 업무처리의 혼란을 야기할 수도 있다. 따라서, 현재 공유경제가 활성화되어 있지 않는 분야의 경우, 정부가 선제적으로 공유경제가 성장할 수 있는 생태계를 조성할 수 있는 규제체제, 즉 법적·제도적 인프라가 마련해야 할 것이다.
또한, 공유경제라는 과거에 존재하지 않던 전혀 새로운 환경에 대응하기 위해 신설되는 규제들은 시험적 운영이 필요하다는 점에서 규제일몰제의 취지에 부합된다. 즉, 규제의 신설과 개정에 따라 공유경제라는 새로운 시장이 어떻게 반응하는 지를 충분히 예측하는 것은 어렵기 때문에 3년이나 5년의 일몰기한을 설정하여 규제의 성과에 대한 실험을 거칠 필요가 있다.
4. 공유경제를 위한 새로운 규제 접근방식이 필요하다.
먼저, 정부는 공유경제에 대해 전통적인 명령지시적 규제(command-and-control regulations)의 적용을 지양(止揚)해야 할 것이다. 유연성이 부족한 전통적인 명령지시적 규제는 급속한 기술의 발달에 따른 새로운 경제현상에 신속하게 대응하지 못할 뿐 아니라 새로운 현상 자체를 부인하게 되어 혁신(革新)을 저해하게 된다. 공유경제의 규제개혁에서 전통적인 방식의 정부규제는 선택적으로 활용되어야 할 것이다. 특히 개인간(P2P)에 이루어지는 경제 활동을 정부가 파악하여 이를 통제하고 강제하는 일은 공유경제의 영역이 폭발적으로 증가하고 있는 점을 감안할 때 거의 불가능에 가깝다고 할 수 있다. 따라서, 기존의 시장경제를 전제로 제정된 명령지시적 규제방식에 의존해서는 규제의 실효성을 기대하기 어렵다.
따라서, 이에 대한 대안으로, 정부는 규제적 방안을 마련하기 전에 비규제적 성격의 대안적 규제전략을 적극적으로 활용하도록 장려해야 한다. 정부는 명령지시적 규제의 신설을 고려하기 전에 자율규제(자발적 협약 등)와 공동규제를 비롯한 정보 제공(공개) 및 교육방식, 경제적 인센티브 활용방식, 허가권 거래제 등과 같은 대안적 규제전략의 적용 가능성에 대해 검토해야 할 것이다. 19)현재 공유경제에서 자생적으로 정착되어 가장 널리 활용되고 있는 평정 및 평가 제도(reputation & rating system)도 이러한 대안적 규제전략의 일종이라고 할 수 있다. 물론, 현재의 이러한 제도에도 문제와 한계점이 있지만 이러한 방식을 보완, 발전시키는 방식이 정부의 관여를 배제하면서 규제정책의 목적 달성을 위해 향후 규제개혁이 추구해야 할 방향이라고 할 수 있을 것이다.
그러나, 여기에서 유의해야 할 점은 공유경제와 관련된 문제들을 자율규제만으로 해결할 수 없으며, 반드시 정부의 규제가 필요하다는 점을 인지해야 한다는 것이다. 공유경제가 자율규제로서 정상적으로 운영되지 못하는 경우나 공유경제 시장이 실패하거나 왜곡되는 경우 정부규제로 정상적인 작동을 유인하는 필요성이 상존한다는 점을 명심하여야 한다.
5. 공유경제 규제개혁을 위한 실증적 자료의 축적과 엄격한 규제영향 분석의 적용이 필요하다.
이전에 존재한 적이 없는 공유경제와 같은 새로운 분야에 대한 규제일수록 규제영향분석제도의 필요성이 더욱 강조된다. 유사한 분야에 대한 과거의 경험이 없는 관계로 좋은 규제(better regulation)를 제정하기 위해서는 비용편익 분석과 같은 객관적이고 과학적인 분석이 선행되어야 한다.
특히, 규제적 대응방안을 마련하기 위한 규제개혁은 신뢰성 있는 실증적 증거에 기반하여 이루어져야 한다. 공유경제의 규제개혁에 있어서도 기본적인 규제영향분석과 같은 실증적이고 객관성 있는 방법으로 공유경제의 규제개혁을 검증할 필요가 있다. 신뢰기반의 공유경제 규제개혁은 기존 사업자와 갈등을 완화하는데 도움을 줄 수 있고, 공유경제 사업자의 책무성 확보와 공유경제 소비자와 이용자들의 보호를 위한 기반을 마련할 수 있을 것이다.
6. 공유경제의 규제개혁으로 규제 감축 및 규제 완화를 추구해야 한다. 정부는 공유경제에 대한 규제개혁을 전반적인 규제 감축 및 완화의 기회로 활용해야 한다. 특히, 정부가 주도하는 규제를 대안적 규제전략을 통해 민간과 분담한다면 규제의 효율성 제고는 물론, 기존의 규제를 감축하는 일거양득의 성과를 거둘 수 있을 것이다. 또한, 공유경제에 대한 규제체계를 설계하는 데있어서, 규제당국은 부담을 줄이고 공유경제 사업자들에게 유연성과 선택권을 제공하는 규제방식을 도입해야 하며, 불필요하고, 일관성이 없거나 중복되는 규제요건을 제거하도록 해야 한다. 이는 기존의 시장 행위자들과의 경쟁의 잠재력을 가진 새로운 시장 진입자에 대한 초기준수비용을 줄이는 데 도움이 될 것이다.
7. 정부는 공유경제 전반에 관한 '규제개혁 기본지침'이나 '공유경제기 본법'(가칭)을 제정할 필요가 있다. 미국이나 영국, 호주 등 공유경제에 관한 규제개혁을 선도하는 국가들의 예를 보더라도 중앙정부 차원에서 공유경제를 규제하는 기본적인 원칙을 제시하고 있다. 미국의 경우에는 미국 상무성의 수석경제관실이 2016년 6월에 발간한 “Digital Matching Firms: A New Definition in the 'Sharing Economy' Space”라는 보고서와 미국 연방공정거래위원회(FTC: Federal Trade Commission)에서 2016년 11월에 발간한 “The 'Sharing' Economy - Issues Facing Platforms, Participants & Regulators”라는 보고서가 있으며, 영국의 경우에는, 영국 기업혁신기술부(DBIS: Department for Business, Innovation and Skills)가 2015년 3월에 발간한 “Independent Review of the Sharing Economy: Government Responses”과 2015년 7월에 발간한 요약문인 “UK non-paper on the sharing Economy”이 있다. 유럽연합(EU)의 경우에는 유럽연합이 유럽연합 회원국들에게 공유경제의 규제와 관련한 내용을 권고하기 위해 2016년 2월에 일종의 지침서인 “Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions : A European Agenda for the Collaborative Economy”을 발간한 바 있다. 호주의 경우는 연방정부는 아니지만, 최대의 주정부인 New South Wales 주정부의 상공회의소(NSW Business Chamber)에서 2015년 11월에 “The Sharing Economy: Issues, Impacts, and Regulatory Responses in the Context of the NSW Visitor Economy”라는 보고서를 발간하여 호주 관광산업 분야의 공유경제에 대한 규제정책의 방향과 기본원칙들을 제시하고 있다.
이러한 외국의 예에서도 알 수 있듯이, 우리나라의 경우에도 우리나라의 상황에 필요한 공유경제의 기본원칙과 방침을 제시하는 '한국형 공유경제 규제개혁 지침서' 발간 혹은 더 나아가 현재 국회에 계류 중인 '공유경제 기본법'(가칭)의 제정을 서둘러야 할 것이다. 그리고 이를 토대로 공유경제의 생태계를 조성하고 공유경제를 촉진하고 성장시키는데 필요한 분야별 법률적 기반이 마련해야 할 것이다.


Due to the development of revolutionary ICT technology, economic activities have changed from traditional patterns, such as individual ownership and consumption, to a sharing economy, which means individual or common ownership and cooperative consumption. In spite of these dramatic changes in economic activities, we have continued to use the traditional regulatory system used in the past to prevent market failure. As a result, many problems have been raised, such as the fundamental prevention of the emergence of new industries and the chaos of the existing market due to conflict between existing and new industries. Nevertheless, there is some research on regulations regarding the accommodation and transportation sectors, represented by Airbnb and Uber, among the fields of shared economy. However, there is no study on the regulatory reform measures. Moreover, most of the current studies on shared economies focus on dealing with social and economic issues. Therefore, this study focuses on analyzing the present situation and actual condition of the shared economy companies in Korea, and tries to classify shared economy types in major countries that can be benchmarked for future introduction in Korea. In addition, we will preemptively review the direction and improvement measures of regulations related to the activation of various shared economies. First, theoretical discussions summarize recent theories about shared economy. In particular, this section summarizes theories and discussions on the classification of shared economies by type. Second, we identify the current state of shared economies that are currently operating in Korea, and apply them to the classification system of shared economies examined in this study, to investigate and analyze the actual state of shared economy in Korea, and try to uncover the related regulatory problems. Third, we tried to collect and analyze various types of shared economies currently operating in major countries. In addition, we analyzed the regulatory problems in these areas and the corresponding regulatory strategies and systems in each country, and sought to draw implications for Korea based on organizing the characteristics of each sector and country. Fourth, we carried out in-depth questionnaires and interviews with experts, industry workers, and public officials in each major field to identify the current status, problems, and specificities of various shared economies. Finally, according to the characteristics of various sectors of shared economy and the above investigation and analysis, this study suggests a direction for regulatory reform and the corresponding strategies. The results are as follows: 1. It is necessary to reflect the rational characteristics of the shared economy. 2. The balance between the shared economy and the existing market economy should be considered. 3. Cost-benefit analysis, which considers the characteristics of shared economic industries, should be applied in the regulatory reform process. 4. A new regulatory approach, which can activate emergence of sharing economy industries, is needed. 5. An alternative regulatory strategy should be actively utilized. 6. Traditional command-directive regulations, which are only proper for existing industries, should be avoided. 7. It is necessary to use self-imposed regulation and government regulation jointly. 8. In order to actively promote emergence of new industries in the sharing economy field, regulatory reform for shared economy should seek regulatory reduction and deregulation. 9. Regulatory reform by evidence-based empirical observation is needed. Although this study uncovered regulatory reform for the field of sharing economy, regulatory reform measures in all sectors of the shared economy have not been elucidated. In other words, this study only suggests, not specific and concrete, but general, regulatory reform strategies.

8정부역량 지수화 방안 연구(Ⅲ): 국민과 정부의 참여역량을 중심으로

저자 : 윤건 ( Yoon Kun ) , 정소윤 ( Chung Soyoon )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 3151-3447 (297 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 연구 목적과 필요성
○ 본 연구는 2017년에 수행된 “정부역량 지수화 방안 연구(Ⅱ): 사회통합 부문”의 후속 연구로서, 사회통합의 여러 영역 중 가장 낮은 수준으로 나타난 참여에 초점을 맞추어, 이를 높이기 위해 필요한 국민과 정부의 참여역량 지수화 방안을 마련하는 것을 목적으로 함
- 특히 수많은 제도적 실험에도 불구하고 여전히 낮은 참여 수준을 보이는 이유를 정부의 낮은 참여 수용력으로 보고, 실질적 참여의 증진을 위한 필요조건으로서의 정부의 참여역량에 초점을 맞추어 연구를 수행
○ 본 연구는 균형적인 시각에서 국민과 정부를 모두 고려하고, 참여역량에 대한 지속적인 모니터링과 개선을 위한 국민과 정부의 참여역량 지수화 방안 마련에 있음
- 최근 참여에 대한 연구경향을 살펴볼 때, 참여 영향요인을 밝히고 이를 활성화하고자 하는 연구는 활발하게 이루어지고 있으나, 실제 국민의 참여에 직접적 영향을 미치는 참여역량에 대한 연구는 미흡함
- 국민의 참여를 실질적으로 담당하는 정책담당자로서의 공무원의 인식, 정부의 참여역량에 대한 고려가 미흡함
- 따라서, 국민과 공무원에 대한 설문조사를 통해 국민과 정부의 참여 역량 수준을 측정하고, 지수화를 통해 중장기적인 차원에서 관리할 수 있도록 함
□ 주요 연구 내용 및 연구 방법
○ 본 연구의 주요 내용은 다음과 같음
- 참여역량에 대한 이론적 논의 및 선행연구 분석을 통하여 국민 참여 역량과 정부 참여역량의 지표체계를 개발하여 제시함
- 국민 참여역량 지표체계 및 정부 참여역량 지표체계에 대한 실증적 검증을 실시하고 국민 참여역량과 정부 참여역량을 지수화 함
- 국민 참여역량지수 및 정부 참여역량지수를 제시하여 국민의 참여 수준과 정부의 참여수준을 파악하고, 국민의 참여역량 제고를 방해하는 장애요인을 제거하기 위한 다양한 방안 및 정부의 참여역량을 제고하기 위한 방안을 제시함
○ 본 연구에서는 다음과 같은 연구방법을 활용함
- 문헌연구 및 선행연구, 델파이 조사 및 심층 인터뷰, 설문조사, 요인분석, 경로분석 등의 방법을 활용함
· 문헌연구 및 선행연구, 심층 인터뷰(학계 전문가, 시민활동가, 공무원, 일반인) 등을 통해 참여역량 지표체계 초안 마련
· 델파이 조사(전문가 21인)를 통해 참여역량 지표체계 보완, 지수 산정을 위한 AHP 조사, 핵심지표 조사 수행
· 일반국민 1,000명, 공무원 500명 설문조사를 통해 데이터를 확보하고 요인분석과 경로분석 등을 통해 지표체계 검증
· 최대최소(Max-Min)방식으로 각 측정지표를 표준화하고 산술평균을 통해 지수 산출
· 심층 인터뷰 통해 지수 해석 및 정책적 시사점 도출
2. 국민과 정부 참여역량지수 지표체계 개발
□ 국민 참여역량지수 지표체계 개발
○ 국민 참여역량지수 지표체계 개발을 위한 선행연구 검토
- 참여역량에 속하는 참여의지, 참여자원(참여효용성, 정치효능감, 이익, 유용성, 참여전문성), 참여제도는 참여행동에 긍정적인 영향을 가짐
- 참여환경, 특히 사회적 환경으로서의 신뢰(정치신뢰, 정부신뢰, 공무원 신뢰, 일반신뢰)가 높을수록 정치 및 정책참여 수준이 높아짐
- 참여행동은 시민의식을 향상시키는 효과가 있으며, 공직봉사동기, 중앙 및 지방정부의 성과에 대한 인식, 경제 번영 및 형평성에 대한 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타남
○ 국민 참여역량지수 핵심구성요소에 대한 델파이 조사 실시
- 상위 구성요소들은 주로 인지적 측면의 요소들이 제시되고 있으며, 참여역량의 조건으로서의 참여환경, 참여역량의 결과로서의 참여행동이 고려됨. 또한 인지적 측면과 구별되는 참여자원이나 참여제도가 참여역량의 내용으로 포함되기도 함
- 하위 구성요소들은 크게 참여행동, 참여의식, 참여자원, 참여제도, 참여환경으로 구분할 수 있음
○ 선행연구 분석과 델파이 조사 결과 분석을 통하여 국민 참여역량 지표 체계를 구성하고 지표체계 검증 과정에서 나타난 문제 해결을 위해 지표체계 수정. 최종 수정된 지표체계는 다음 표와 같음
□ 정부 참여역량지수 지표체계 개발
○ 정부 참여역량지수 지표체계 개발을 위한 선행연구 분석 결과, 참여가 널리 장려되고 있음에도 활성화되지 못하는 이유를 정부의 참여에 대한 인식과 태도에서 찾고 있음
- 참여와 관련한 다양한 개인적 요인과 조직적 요인들 간의 관계 분석이 이루어지고 있으며, 많은 연구에서 공무원의 시민에 대한 인식과 태도가 참여에 중요한 영향을 미치는 것으로 나타남
○ 정부 참여역량지수 핵심구성요소에 대한 델파이 조사 결과, 응답자들이 제시한 구성요소들을 조직 참여역량과 공무원 참여역량이라는 두상위요소로 범주화할 수 있음
- 참여제도 요인은 조직참여역량의 하위요소로 가장 많은 패널들이 언급한 요인으로, 시민참여 제도가 시민참여의 본래 목적과 효과를 극대화할 수 있도록 설계되어야 하며 다양성, 충분성, 효과성 등이 세부사항으로 제시됨
- 참여제도와 더불어 참여제도의 운영을 위해 필요한 참여자원, 기관장 혹은 상사의 리더십, 참여에 우호적인 조직문화 등이 조직참여역량의 하위요소로 제시됨
- 공무원 참여역량의 하위 구성요소는 공무원들의 시민참여에 대한 의식과 참여제도 운영을 위한 전문성(경험과 지식)이 제시됨
○ 선행연구 분석과 델파이 조사 결과 분석을 종합하여 다음과 같은 정부 참여역량 지표체계를 제시함
3. 국민과 정부 참여역량 지수화
□ 국민 참여역량 지표체계의 검증과 지수화
○ 수정된 지표체계의 기본 모형 검증을 위해 확인적 요인분석 매개효과 분석, 조절효과분석, 구조방정식 분석 등을 실시
- 하위요소별로 확인적 요인분석을 실시하여 검증
- 매개 및 조절효과 분석은 전체 지표체계를 대상으로 하였고, 구조방정식 분석의 경우 참여역량의 하위지표 간 관계 검증
- 참여행동과 참여환경과의 관계에서 참여역량이 미치는 매개효과의 분석 결과 참여역량의 매개효과가 있는 것으로 나타났으며, 참여환경이 참여행동에 미치는 영향이 낮아 전반적으로 참여역량의 완전 매개적 효과가 있는 것으로 판단함
- 참여역량 하위지표로서 참여의식, 참여효과성, 참여전문성, 참여제도 0 간 관계에 대한 구조방정식 모형 분석에서는 먼저 확인적 요인분석을 실시한 결과 모형의 적합성, 신뢰성, 타당성이 있는 것으로 나타났으며, 경로모형 분석 결과 참여제도가 참여효과성과 참여전문성을 거쳐 참여의식에 영향을 미치는 것으로 나타남. 즉 참여효과성과 참여전문성이 참여제도와 참여의식 간 관계에서 완전매개효과를 나타냄
○ 지수의 도출은 최대-최소법으로 각 측정지표를 표준화하고, 하위에서 상위로 가면서 산술평균을 하는 식으로 도출. 비교 편의를 위해 100점 단위로 환산하여 제시
□ 정부 참여역량 지표체계 검증과 지수화
○ 정부 참여역량지수 산출을 위해 요인분석을 통하여 지표들 간의 집락화 정도를 분석한 결과 0.5 이상 수준에서 모든 요인들이 응집 경향을 나타냄
○ 확인적 요인분석을 통하여 도출된 정부 참여역량의 하위 지표체계를 종합적으로 분석하고 구성요인들 간의 구조를 실증적으로 검정하기 위해 구조방정식 모형 분석을 수행함
- 정부 참여역량은 크게 조직 참여역량과 공무원 참여역량으로 구분됨. 조직 참여역량의 경우 참여 리더십, 참여 지원, 관리, 조직문화, 참여 제도 등 5가지 요인으로 구성됨. 공무원 참여역량의 경우 참여 의식과 전문성 요인으로 구성됨. 이에 따라 확인적 요인분석을 통해 도출된 하위 요인들 간의 관계를 뒷받침하는 것으로 나타남
4. 국민과 정부 참여역량 강화방안
□ 국민 참여역량 강화방안
○ 지수 결과 분석을 통한 국민 참여역량 강화의 방향성
- 참여행동 중에는 참여다양성지수가 낮음. 다양한 참여기제의 경험이 참여의 질을 높인다는 점에서 이를 높이기 위한 노력 필요
- 참여역량 중에는 참여전문성이 가장 낮게 나타남. 참여 자신감을 높여 참여행동으로 이어지도록 참여전문성을 높여야 함. 홍보와 전문가 지원을 통해 수단전문성과 내용전문성 수준을 높임. 참여제도의 경우 참여기제 중심의 방향 전환이 필요하고 중장기적인 사회적 효용 차원에서의 접근이 바람직함. 정부의 유휴시설 지원을 통해 자발적 결사체 역량을 간접 지원 가능
- 참여환경 중에는 정부역량지수가 낮고, 정부역량지수 중에는 윤리역량지수가 낮으므로 교육훈련을 통해 공직가치를 강화하는 규범적 접근을 통해 지수를 높이려는 노력이 필요함. 핵심지표 방식에 따르면 사회신뢰지수가 두 번째로 낮음. 안전과 같은 타인신뢰를 제고할 수 있는 기반 확충이 필요함
○ 참여의 비용을 줄이고 효용을 늘리는 방안
- 합리적 행위자로서의 국민에게 참여의 기회비용은 크고, 효용은 불확실하기 때문에 적극적이고 다양한 아이디어가 필요함
- 참여비용을 줄이는 차원에서는 인터넷이나 모바일의 적극적 활용이 중요. 보안의 문제, 정책당국자의 인지적 문제를 극복하고 전향적인 전자민주주의적 수단을 적극 활용할 필요
- 참여에 필요한 비용을 지원할 필요가 있음. 일비, 교통비, 식비 등의지급, 유휴시설 이용 허가 등의 방안을 고려할 필요
○ 참여의 규범성을 강화하는 방안
- 참여의무지수는 71.3점으로 여러 하위지수 중 시민의식지수 다음으로 두 번째로 높게 나타나는 지표임. 그럼에도 불구하고 설문조사에서 제도적 의무화 지지가 낮은 것은 당위와 현실의 괴리를 의미함. 제도적 의무화가 가져올 수 있는 자율성의 침해, 기회비용의 문제가 있지만, 일반국민 대면인터뷰에서는 제도적 의무화가 당연시되면 자연스럽게 이루어질 수 있을 것이라는 견해를 확인함. 헌법상 참여의무 규정, 국민참여기본법 등에서 참여요청시 참여의무화 등의 제도적 운영 근거를 마련하며, 구체적인 시범사업을 통해 결과 확인 및 확산 필요
- 지방자치의 강화는 참여의 규범성을 강화하는 하나의 수단임. 특히 국민 개개인에게 가까운 지방자치가 실현되어야 할 것. 참여전문성 지수에서 수단전문성지수는 읍면동 참여제도 지식이 상대적으로 높게 나타남. 참여역량을 강화하기 위해서는 읍면동 수준에서 시작할 필요가 있음
- 이와 관련하여 지역정체성 문제도 심각한 것으로 보임. 국가자긍심 수준에 비해 지역소속감은 10점 정도 낮게 나타남. 지방자치제도 시행 30년을 향해 가지만, 이제 시작이라고 보고 향후 30년을 바라보면 긴 호흡으로 접근하는 것이 필요할 것임. 참여역량이 강화되면 참여행동으로 이어지고 이는 경험이 되어 다시 참여역량의 강화로 이어짐. 참여의 선순환 과정에서 지역에 대한 정체성이 강화될 것임
- 참여의 선순환은 일정한 전제가 필요함. 참여과정에서의 불만족은 이탈을 가져올 수 있고 이는 악순환의 고리로 변화될 수 있음. 공무원의 수용과 대응성 강화를 통해 이러한 불만족이 발생하지 않도록 관리하는 것이 중요
- 실제 국민과 공무원은 인식 차이가 뚜렷함. 예를 들어 참여효과성에 대한 설문조사는 국민과 공무원 모두에게 이루어졌는데, 둘 간 평균 차이를 보면 일관되게 국민이 상대적으로 낮게 나타남. 공무원의 국민 불신 정도에 비해 국민의 공무원에 대한 불신이 높은 것으로 해석할 수 있음. 실제 정부 참여역량지수 중 국민신뢰지수는 46.6점으로 다른 하위지수와 비교해서 가장 낮음. 국민 참여역량지수 중 정부신뢰지수는 33.7점으로 매우 낮은 수준임. 이러한 상호 불신을 해결하기 위해서는 공무원이 더욱 국민에게 다가가려는 노력 필요. 시민운동가였던 전문가와의 인터뷰에서는 국민은 공무원의 경청을 중시하고 공무원이 자신의 속도가 아닌 국민의 속도에 맞출 것을 권고함
○ 참여 과정에서 전문가의 적절한 활용
- 전문가는 국민과 정부 사이의 중간 영역에 존재하지만 지금까지 전문가는 정부와 함께 존재하고 국민과는 유리되어 있었음. 전문성이 낮은 국민이 주인의 역할을 수행할 수 있도록 돕는 역할 필요. 참여 경험이 많은 일반국민과의 대면인터뷰에서 국민이 참여과정에서 생겨나는 궁금증을 전문가가 해소해 줄 수 있음을 확인함. 민간전문가 지원지수에서 연구자가 가장 높게 나타난 것은 이러한 관점에서 평가할 수 있음. 정부의 입장에서 전문가를 정책자문으로 이용하기보다 국민과의 관계에서 국민의 전문성을 지원하는 기능으로 활용하도록 방향 전환 필요
- 전문가들 중에서 시민운동가의 역할 매우 중요. 민간전문가지원지수를 보면 시민운동가가 연구자에 이어 두 번째로 높게 나타남. 실제한 시민운동가와의 대면인터뷰에서 일반국민의 지속적인 참여가 가능하도록 청소모임을 제안했는데 이것이 효과적이었다고 함. 참여를 만들어가는 과정에 시민운동가의 아이디어 중요. 국민의 곁에서의 오랜 기간의 경험은 국민의 입장에서 생각할 수 있도록 함. 정부의 입장에서는 시민운동가에 대한 불신이 있음. 시민운동가가 저항의 표상으로 보일 수 있음. 그러나 저항보다 중요한 것은 아이디어 제시와 이를 현실화하는 능력이라 할 수 있음. 국민과 정부와의 사이에서 이러한 능력을 발휘할 수 있어야 함
□ 정부 참여역량 강화방안
○ 정책분야별·단계별 국민참여에 대한 공무원 인식조사 결과
- 정책분야별 국민참여 수준에 대한 인식은 외교안보분야를 제외한 모든 항목에서 긍정적인 응답(매우 활발하다 + 활발하다)이 부정적인 응답(매우 저조하다 + 저조하다)보다 높게 나타남. 복지분야의 경우 전체 응답자의 57.4%, 교육분야가 53.5%의 긍정적인 응답(매우 활발하다 + 활발하다)을 보여 긍정적인 인식이 과반임
- 정책분야별 국민참여 효과성에 대한 인식은 복지분야의 경우 과반인 54.1%가 긍정적인 응답(매우 높다 + 높다)을 보였으며, 그 다음은 교육분야로 긍정적인 응답이 49.6%(매우 높다 + 높다)로 나타남
- 정책단계별 국민참여 수준에 대한 인식은 긍정적인 응답(매우 활발하다 + 활발하다)은 정책평가 단계에서 가장 높게 나타났으며, 부정적인 응답(매우 저조하다 + 저조하다)은 의제설정 단계에서 가장 높게 나타남
- 정책단계별 국민참여 효과성에 대한 인식은 긍정적인 응답(매우 활발하다 + 활발하다)은 의제설정 단계에서 가장 높게 나타났으며, 부정적인 응답(매우 저조하다 + 저조하다)은 정책집행 단계에서 가장 높게 나타남
- 활성화가 필요한 참여제도에 대한 인식은 1순위 응답과 1, 2순위 응답 합산 수치나 1, 2, 3순위 응답 합산 수치가 약간 다르게 나타나기는 하지만, 공론화위원회 등 정책숙의, 공청회/청문회, 주민참여예산과 같은 제도는 활성화에 긍정적인 인식을 나타냄. 반면 정보공개청구, 집회, 서명운동과 같은 제도는 활성화에 부정적인 인식을 나타냄
○ 집단별 국민참여에 대한 인식 비교
- 국민참여에 대한 성별 인식 비교 결과 남성이 인식하는 각 영역별지수보다 여성이 인식하는 지수가 낮은 것으로 나타남
- 소속기관 유형별로 인식을 비교해 보면 조직 참여역량 중 참여 리더십은 중앙행정기관에서 가장 높은 수준을 보였으나 광역자치단체와 기초자치단체에서는 조직문화가 가장 높게 나타남. 공무원 참여역량에 대한 인식은 전반적으로 중앙행정기관이 낮은 결과값을 보임. 참여 지원과 국민신뢰의 경우 세 가지 유형의 정부 모두 가장 크게 낮은 수준을 보였음
- 직급별 인식 비교 결과 5급 이상 상위직급 그룹에서는 조직 참여역량 중 참여 리더십 요소에 대한 점수가 가장 높게 나타났으며 나머지 요소에 있어서도 긍정적인 결과가 도출됨. 가장 하위직 그룹인 8급 이하 응답자 집단에서는 모든 요인에 있어서 다른 집단들에 비해 낮은 결과값이 도출됨
○ 정부 참여역량 강화방안
- 참여 관련 공무원 교육훈련 강화
· 산출된 지수값, 설문조사 및 심층인터뷰 결과를 볼 때 공무원 대상의 참여교육 확대 필요성이 매우 높게 나타남
· 정부 참여역량 강화를 위해 공무원들에 대한 참여 교육이 매우 중요함에도 불구하고 현재 중앙정부나 지방정부 공무원 대상 교육훈련 과정에는 참여 자체에 초점을 맞춘 교육과정은 부재함
· 참여 교육을 공무원 정규 교육과정에 포함하고 나아가 공무원 필수 이수과정으로 지정하여 공무원의 참여에 대한 이해도를 높이고 참여제도 운영 역량을 강화하는 것이 필요함
- 효율적 참여제도의 운영을 위한 제도적 개선 및 조직 내 지원이 강화되어야 함
· 법제도의 개선을 통해 공무원들의 권한과 책임을 명확히 하여 참여제도 운영의 주체인 공무원들이 국민참여에 적극적인 자세로 임할 수 있도록 해야 함
· 참여제도 운영을 전문적으로 지원할 수 있는 담당조직, 인력, 예산이 수반되어 참여제도의 효과적 운영과 적극적인 국민참여 지원이 필요함
· 국민참여를 장려하고 적극적으로 운영에 임하는 공무원들을 위하여 인센티브 제공 등 긍정적인 보상체계를 마련함으로써 공무원들의 인식과 행동을 변화시킬 수 있는 여건을 마련해야 함
- 중앙-지방정부의 업무, 행정문화나 조직문화, 당면한 어려움 등을 면밀하게 분석하는 등 국민참여 장려를 위한 접근방식의 차별화를 통해 다양한 특성에 따라 나타나는 국민참여 저해 요인을 제거하고 국민참여가 조직 내에 내재화될 수 있도록 해야 함


Participation is a key element of solidarity among social integration, and it becomes a touchstone to grasp the degree of social integration. However, when the sub-indexes of the social integration index developed in the previous research are compared, participation index is the lowest. Therefore, this study focuses on participation, one of the sub-elements of social integration, and suggests the Participation Capacity Index of the Public and Participation Capacity Index of the Government. Additionally, methods to strengthen participation capacity are suggested in this study.
Based on the results of literature review regarding participation of the public and the government, expert consultation, a Delphi survey, and confirmatory factor analysis, components of the Participation Capacity Indexes of the Public and the Government are identified. In the first level of the Participation Capacity Index of the Public, participating behavior, participating competency, and participating environment are included. Participating behavior includes diversity and positiveness; participating competency includes participation consciousness, effectiveness, expertise, and institution; participating environment includes government capacity, economic stability, and social trust. The Participation Capacity Index of the Government is composed of organizational participation capacity and personal participation capacity. Organizational participation capacity includes leadership, support, management, organizational culture, and institution; personal participation capacity includes participation consciousness and expertise.
Overall, the Participation Capacity Index of the Public as well as of the Government are not high. The values of the Participation Capacity Index of the Public are higher in the order of participating competency, participating environment, and participating behavior. In the Participation Capacity Index of the Government, organizational participation capacity is higher than personal participation capacity.
To strengthen public participation capacity, it is necessary to reduce the cost and increase the benefit of participation. It is also necessary to strengthen norms of participation as well as appropriate use of experts in the process of participation. For government participation capacity, education and training regarding public participation for public personnel is necessary. In addition, diverse approaches based on careful analysis on administrative works and organizational culture need to be determined and applied, and therefore public participation should be internalized into the organizations of the government.

9사회갈등지수와 갈등비용 추정

저자 : 박준 ( Park June ) , 정동재 ( Jung Dongjae )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 3448-3765 (318 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 대다수 국민들과 많은 전문가들이 한국사회의 갈등 수준이 심각하다고 인식
○ 한국사회에서 집단간의 갈등은 서구사회에 비해 더욱 다층적이고 복합적이며 동시다발적 특징을 보임
- 전근대/근대/탈근대, 독재/민주화 등 상이한 역사적 경험들이 한 세대 내에 공존하는 '비동시성의 동시성' 경험
· 연구자들은 복합갈등의 중요한 특징으로 계층, 지역, 세대 등의 갈등요인과 이념갈등의 결합을 지적
○ 한국사회에서는 갈등이 만연할 뿐 아니라 일단 발생하면 잘 해결되지 않고 지속되는 특징을 보임
- 여러 전문가들이 우리나라를 '갈등공화국'이라고 지칭
- 2013년 이후 한국사회갈등해소센터 조사에서 매년 응답자의 90% 이상이 우리 사회의 집단간 갈등이 심각하다고 답변
□ 본 연구는 정부를 위한 사회갈등 관리 지표 개발 및 갈등관리방안 제시가 목적
○ 사회통합이라는 장기목표 달성을 위해 정책당국이 주시해야 할 중간정책목표(intermediate policy target)로서 사회갈등지수를 개발
- 민주주의 사회에서 갈등의 존재는 당연하나, 관리되지 못한 과도한 사회갈등은 사회통합을 저해하고 막대한 비용 초래
- 사회갈등지수를 이용해 사회갈등의 경제적 영향을 계량적으로 추정하여 갈등비용에 대한 사회적 관심을 환기
○ 우리나라 갈등관리시스템 개선을 위한 정책대안을 제시
- 스웨덴, 미국 사례를 조사한 후 국가적으로 중요한 이슈와 관련된 정책을 둘러싸고 일어나는 사회갈등을 효과적으로 관리하기 위한 제도적 개선 방안을 대안으로 제시
2. 사회갈등지수의 지표 체계
□ Rodrik의 이론적 모형에 따라 잠재적 갈등요인과 갈등관리역량을 결합시키는 방식으로 사회갈등을 지수화
○ 본 연구는 사회갈등 수준을 측정하기 위해 Rodrik의 '이론 기반 지수화(Theory-based indexation)' 접근을 사용
- 기존의 접근방식은 갈등사건을 집계하거나(CNTS), 전문가인식조사에 의존(WGI)하여 사회갈등 수준을 측정
· 갈등사건 집계 방식은 명백한 갈등 행위를 측정하므로 잠재적 갈등을 설명하지 못함
· 전문가인식조사는 잠재적 갈등과 실제 갈등을 구별하지 못하고, 응답자가 미디어 보도 등의 영향을 받기 쉬움
- Rodrik(1998)은 사회갈등을 잠재적 갈등요인과 갈등관리제도의 함수로 모형화하고, 기존 이론에서 지표들을 찾아 두 변수를 측정
○ 본 연구는 Rodrik의 모형을 기반으로 사회갈등지수를 '갈등관리역량의 단위로 환산한 잠재적 갈등'으로 측정
- 잠재적 갈등요인 수준이 동일하더라도 갈등관리역량 수준이 높을수록 사회갈등지수는 작아짐(개선됨)
- 갈등관리역량 단위로 표시된 잠재적 갈등이 심할수록 경제위기 등 외생적 충격이 가해졌을 때 실제 갈등으로 표출될 위험 높음
- 이러한 분수식의 장점은 측정 단위가 다른 잠재적 갈등요인과 갈등 관리역량의 결합이 가능하다는 것임
· 예) 물리학에서 속력 = 거리/시간
□ 사회갈등에 관한 이론으로부터 사회갈등지수 지표 체계를 구성
○ 잠재적 갈등요인을 나타내는 지표들은 정치사회학의 '사회균열(social cleavage)'에 관한 이론으로부터 도출
- 기존 연구로부터 계층, 이념, 젠더, 세대 등을 글로벌 차원에서 각국에 공통적으로 존재하는 주요 사회균열로 선정
- 사회균열을 '집단간 격차(inter-group gap)'의 관점에서 파악하고, 자원(resource)과 가치관(value) 두 차원으로 유형화
· 단지 계층, 이념, 젠더, 세대 등이 다양하다고 해서 갈등이 심화되는 것이 아니라, 이러한 기준에 따라 구분된 집단들간에 격차가 클수록 적대적 갈등이 심화
○ 갈등관리역량 지표들은 국가와 시민사회 두 영역으로 나누어 민주주의, 정부의 질, 시민사회 등에 관한 이론으로부터 도출
- 국가의 갈등관리역량은 정부관료제, 대의제, 사법제도, 재분배제도로 구성
· 유능하고 청렴한 정부는 국민들의 신뢰와 공권력 행사가 정당하다는 인식을 제고함으로써 정부의 갈등조정기능을 촉진
· 선거, 의회, 정당 등 대의민주주의제도들은 전통적으로 근대국가에서 갈등관리제도의 본령
· 사법제도는 정치와 행정이 풀지 못한 사회갈등을 공정하고 확정력 있는 판결에 의해 해결할 수 있는 최후의 보루
· 정부는 재분배를 통해 시장에서의 일차적 자원배분 결과에 개입함으로써 잠재적 갈등요인으로 작용하는 자원격차를 개선
- 시민사회역량은 시민적 자유와 덕성, 시민참여의 조합으로 측정
3. 사회갈등지수의 측정
□ 위 지표체계에서 제시된 17개의 다른 지표들을 하나의 지수로 결합(aggregation)시켜 복합지수를 산출
○ 척도와 분포가 다른 지표들을 최대-최소 정규화 전환 방식(정영호·고숙자, 2014; 정해식 외, 2016)을 이용해 결합
- 개별 지표를 아래와 같이 최대-최소방법을 이용해 정규화하게 되면0~1 사이 값으로 전환
○ 개별지표들의 평균값으로 하위지수를 산출하고, 하위지수의 평균값으로 사회갈등지수를 산출
- ① 사회갈등에 미치는 효과 측면에서 특별히 중요하게 다뤄야 할 이론적 근거가 있을 때, 혹은 ② 중복되거나 매우 강한 상관관계를 보이는 항목들이 있을 때 가중치를 차등 부여
□ 한국의 사회갈등지수 순위는 비교대상 37개국 중 32위 수준
○ 2015년 기준 한국은 잠재적 갈등요인(35위)과 갈등관리역량(32위) 모두 최하위권
- 잠재적 갈등요인 중 자원격차는 양호하나(6위), 가치관격차가 매우 심함(37위)
- 갈등관리역량의 경우 정치행정역량 28위(정부관료제 역량 28위, 대의제 역량 32위, 사법제도 역량 25위), 재분배역량 33위, 시민사회역량 26위 등으로 모두 하위권
○ 2005-2015년 사이 우리나라의 잠재적 갈등과 정치행정 부문의 갈등 관리역량이 악화되는 추세
- 잠재적 갈등 순위는 32위 → 30위 → 34위로 악화
- 갈등관리역량은 32위를 유지하고 있으나, 정치행정역량은 2005년 25위에서 2015년 28위로 하락
4. 해외 갈등관리 사례 연구
□ 스웨덴사례: 국가조사보고서(SOU) 제도를 통해 국가적 이슈였던 원전 문제에 대한 갈등을 효과적으로 관리
○ 탈원전을 주장해 온 사민당-녹색당 중도좌파 정부는 2016년 야당과 '에너지정책기본합의(Energy Policy Framework Agreement)' 체결
○ 잠재적 갈등요인 측면 : 이념갈등의 영향이 제한적
- 원전을 둘러싼 찬반 논쟁은 치열했지만, 좌·우 이념대립으로 흘러가지 않았음
· 원전이 국가적 이슈가 된 1970년대에는 좌파 사민당이 원전에 찬성하고 우파 중도당이 원전에 반대
· 유권자들의 이념성향이 원전에 대한 선호에 미친 영향도 우리나라에 비하면 약했음(회귀분석 결과)
○ 갈등관리역량 측면 : 국가조사보고서(SOU)라는 스웨덴 특유의 숙의민주주의 제도를 통해 원전갈등을 해결
- 스웨덴에서는 정부가 법안을 작성하기 전에 먼저 정당, 관료, 전문가 등이 참여한 특별조사위원회를 구성해 그 안에서 정치적 합의 형성을 도모
· SOU 위원회는 평균 1년 6개월간 해당 이슈에 대한 조사와 숙의를 거쳐 정책대안을 담은 보고서를 정부에 제출함 → 정부는 이 보고서를 3개월간 유관기관에 회람시키고 국민들에게도 공개해 서면의견을 받음(Remiss) → 정부는 SOU 보고서를 토대로 정부법안을 작성해 의회에 제출
· “SOU는 스웨덴 민주주의의 핵심(linchpin)”, “SOU에서 정보와 정치가 만나면 타협이 가능” (Lars Tragardh 교수)
- 2016년 에너지정책기본합의는 2015-2017년간 활동한 '에너지위원회(Energikommission)'의 합의 위에서 성립
· 에너지위원회는 원내 정당들이 모두 참여한 전형적인 의회형 SOU 위원회로서 에너지정책에 대한 논의의 허브 기능 수행
· 스웨덴공학한림원(IVA) 등 전문연구자들은 에너지수급 전망 등 기초자료를 분석·제공 → 에너지위원회에서의 논의와 결정이 데이터에 입각해 진행
○ 2016년 에너지정책기본합의의 경제적 효과는 약 2,000억 크로나(25조원)으로 추산
- 원전세 유지 가정시 전력생산 감소 및 전기요금 상승, 전력소비가 큰 산업의 경쟁력 약화 및 고용 감소, 원전 조기 폐쇄에 따른 화석에너지 비중 증가 및 탄소배출량 증가 등 (IVA 추산)
□ 미국사례 : 이민개혁을 둘러싼 정당간 갈등이 지속
○ 1986년 이민개혁법 이후 불법체류자 문제가 재이슈화되었으나, 연방의회는 이민개혁에 대한 합의에 실패
- 2012년 오바마정부는 불법체류자와 그 자녀들을 분리시켜 불법체 류이주아동 및 청소년(DREAMer)에 대한 6년간 추방유예조치 (DACA)를 행정명령으로 시행
- 2017년 트럼프정부가 DACA 폐지를 선언하자 이에 항의하는 민주당이 상원에서 예산법안 처리를 막은 결과 연방정부 일시폐쇄 사태가 초래
○ 미국사회에서 인종갈등, 소득격차, 이념격차 등 이민관련 잠재적 갈등 요인이 심화
- 히스패닉 인구증가 및 인구구조의 변화로 백인중심 사회의 정체성이 약화되면서 인종갈등(race conflict)이 심화
- 계층간 소득불평등이 심화되면서 이민자 책임론 대두
· 경제상황이 악화된 저학력 백인층이 이민제한(강력한 불법체류자 처벌 및 규제)을 지지
- 진보(liberal), 보수(conservative) 등 국민들의 이념적 성향에 따라 이민이슈에 대한 큰 시각 차이가 존재
· 민주·공화 등 정당지지의 분극화와 결합되어 가치관 갈등 심화
○ 이민갈등을 해결할 미국 대의제도의 갈등관리역량이 저하
- 전통적으로 미국 연방의회에서는 갈등사안에 대해 합의를 어렵게 만드는 '비토지점(veto points)'이 입법단계별로 다수 존재
· 양원제 의회의 특성상 상·하원이 독립적으로 입법활동을 수행하므로 법안 통과를 위해 양원간 유기적인 협력이 필수적이며, 복잡한 입법과정 단계별로 의원들간 지속적인 합의와 타협이 요구
- 미국과 같은 시스템에서 쟁점법안이 교착상태에 빠지지 않으려면 상·하원간, 공화·민주 양당간 원활한 협력과 숙의, 의원들의 자유투표 등이 필요
- 그러나 정당간 이념적 양극화가 확대되고 당지도부의 리더쉽이나 정책방향에 따라 정당투표 혹은 결속투표를 독려하는 현상이 강화되면서 정당간 갈등이 증폭되고 입법교착이 심화
· 합법적 의사진행 방해(filibuster)와 이를 종결시키려는 토론종결(cloture) 사용빈도가 급격히 증가
- 정당들이 이민문제를 둘러싼 당내 지지층의 복잡한 균열구조를 해소하지 못하고 당내 갈등이 심화
· (예) 공화당 내 이민에 우호적인 온건보수주의세력과 反이민성향의 사회적 보수주의세력간 갈등
○ 2013년 이민개혁법안이 통과되었을 경우 얻게 되는 기대 편익을 통해 이민개혁법안 합의 실패의 경제적 효과를 간접 추정함
- 美 의회예산국(CBO)은 2013년 이민개혁법이 통과되었을 경우, 현행 이민시스템을 유지하는 것보다 2023년까지 실질 GDP 3.3%(환산시 7천억 달러), 2033년까지 5.4%(1조 4천억 달러) 증가 예상
□ 비교 및 시사점
○ 쟁점법안을 둘러싼 갈등관리방식에 있어서 스웨덴은 SOU라는 정부조사위원회에, 미국은 의회협상에 주로 의존
- 갈등관리방식의 차이는 정부형태의 차이(의원내각제와 대통령제)에 기인
· 의원내각제 국가인 스웨덴에서는 주로 정부가, 대통령제 국가인 미국에서는 의회가 입법과정을 주도
○ 갈등관리양식의 성과는 한 국가의 지배적인 갈등관리양식과 정치·행정 제도의 갈등관리역량 간 '조응성(correspondence)'에 달려있음
- 스웨덴은 SOU 제도가 갈등관리 성과를 거두기 위해 필요한 전제 조건인 정부의 갈등관리역량이 높은 수준으로 유지
- 미국의 경우 의회협상 방식이 갈등관리 성과를 거두기 위해 필요한 전제조건이었던 대의제 역량이 쇠퇴 조짐을 보이고 있음
5. 개선방안
□ 37개국 중 32위에 불과한 우리나라의 사회갈등지수를 개선하려면 무엇보다 대의제 부문의 갈등관리역량 제고가 필요
○ 공공갈등 중에서도 쟁점법안을 둘러싼 '입법갈등'의 사전적 관리역량제고 방안을 모색
- 사회갈등지수를 구성하는 계층, 이념, 세대, 젠더 등 우리 사회의 거시적인 잠재적 갈등요인들이 관련되고 표출되는 상황은 기본적으로 쟁점법안을 둘러싼 갈등
· 반면, 국책사업갈등의 본질은 해당 사업으로 인한 비용과 편익의 불일치 문제
- 사회갈등지수 측정 결과 우리나라에 특히 부족한 것으로 조사된 대의제 역량은 국책사업갈등보다는 입법갈등과 더 깊이 관련
- 경제·사회구조개혁, 정치개혁 등 국가적으로 중요한 이슈에 대한 입법이 갈등으로 지연될 경우 막대한 사회적 비용 발생
- 현재의 통치구조와 정당구조 속에서 입법갈등관리를 개선하는데 필요한 입법과정의 재설계와 제도 운영에 대해 구체적인 대안을 제시한 연구는 드문 실정
○ 우리나라에서 정부·여당과 야당간 입법갈등은 매우 심각한 수준
- 당정협의회, 국회와 정부의 각종 위원회, 공청회, 입법예고, 부처별 입법계획 등 정부가 입법을 추진하는 과정에서 다양한 사전적·사후적 입법갈등관리제도들이 구비
- 그럼에도 불구하고 쟁점법안을 둘러싼 與野간 갈등으로 인해 법안의 날치기 통과, 법안심의 보이콧, 입법교착 상태의 장기화 등 대의제의 오작동 사례가 끊이지 않았음
□ 입법과정에서 여·야·정 협치기구로서 '국회 입법갈등관리위원회(가칭)' 신설을 제안
○ 우리나라 대의제의 갈등관리역량을 제고하고 입법갈등을 선제적으로 관리하기 위해 정책입안 단계에서부터 여·야·정 협치를 제도화
- 대통령제 정부가 여소야대 국회를 상대해야 하는 '분할정부 (Divided government)' 상황에서 여야정 협치는 선택이 아닌 필수
- 정부가 이해당사자들과 전문가들을 상대로 의견수렴절차를 공들여 이행했더라도 법안이 국회에 제출되면 다시 처음부터 재논의되는 경우가 많으므로 정책입안단계부터 국회가 참여하는 것이 효율적
- 정부와 국회의 참여는 쟁점법안에 대해 논의할 협의기구의 정치적 포용성 제고 차원에서 바람직 → 정치적 포용성은 기구의 사회적 권위와 정당성을 제고 → 당사자들의 협력 유인 제고
○ 특정 입법이슈에 대해 與野, 정부부처, 전문가 등이 참여하는 '국회 입법갈등관리위원회'(이하 위원회)를 운영함으로써 정책이슈에 대한 정보 공유와 숙의를 통해 입법갈등을 선제적으로 관리
- 대통령제에서 정부의 수반인 대통령은 기본적으로 정파성을 갖기 때문에 이 위원회를 정부가 운영할 경우 야당의 참여를 유도하기 어려울 수 있으므로 중립성 확보를 위해 국회의장 직속 기구로 운영
- 이 위원회는 특정 입법이슈에 대해 설치되는 한시적 기구로서, 2014년 국회 공무원연금개혁특위 산하에 설치된 국민대타협기구와 유사
- 위원회를 구성할 입법이슈의 선정 및 위원회 운영 기간은 국회 소관상임위 의결로 결정하고, 정부에게는 위원회 구성 제안권 부여
- 위원회의 최종보고서를 공개해 유관기관·일반국민들은 90일간 기관 및 개인의 의견을 국회에 서면제출(국민의견수렴)
- 소관 상임위는 위원회의 정책제안을 적극 반영하여 법률안을 작성해 입법 추진


With a complicated, multi-leveled, intersecting tendency, conflict in Korean society has increasingly become a policy problem since the 2000s. Conflict, in some ways, has been an unavoidable development stage that diversified societies must address, but policymakers also have the responsibility to effectively prevent social conflict among policy actors and stakeholders, and to ultimately realize social cohesion. In order to do so, developing conflict management capacity and a related system within the government should be the first policy priority. This study is an attempt to measure the levels of social conflict from an international perspective, and based on this information, to estimate the degree to which conflict influences each country's economy using an econometric analysis. It also includes some policy implications and findings for improving conflict management capacity in Korean society. In this study, we argue that understanding and managing the level of social conflict via the creation of a social conflict index (hereafter “SCI”) is the first step for policymakers to realize social cohesion. Based on this idea, this study consists of four parts: creating an SCI for international comparisons, estimating economic impacts of conflicts on a society via econometrics, understanding social conflicts more deeply using two case studies on social conflict (specifically legislative conflicts and related management capacity in Sweden and the United States), and making policy implications for effective management capacity to address such conflict in society.
The first part of this study was to create an SCI as a foundation stage for conducting conflict-related research. The SCI was created using two concepts, potential or latent conflict factors and the capacity for conflict management, which are based on Dani Rodrik's theoretical approach. That is, we have attempted to measure the level of social conflict in a certain country in terms of a changing rate of latent social conflict factors divided by a unit of capacity for conflict management. Originating from the concept of “social cleavage” in terms of inter-group gaps, latent conflict factors are measured on two levels: the resource gap and the value gap among groups in a society. Each level consists of multiple factors related to conflict occurrence, such as class, gender, generation, and ideology. Indexes of the capacity for conflict management are composed of two factors or areas: state and civil society. The former is subdivided into political and public administration systems (including bureaucracy, the representative system, and the judicial system) and the economic system (income redistribution). The latter is composed of civil liberty, civil virtue, and civic engagement. Using the above-mentioned 17 sub-indexes, this study includes related data from 37 countries (most OECD countries plus other countries with accessible data) at multiple points in time (the years 2005, 2010, and 2015) from multiple sources. The SCI indicates that Korea has a restively high level of social conflict, ranking 32nd out of a total of 37 countries. Of the latent conflict factors, the resource gap seems moderate, but the value gap among people is seriously high. In the case of capacity for conflict management in a society, Korea remained in the lower rank in all three areas; the political and public administration systems, economic redistribution, and civil society. As time progressed from 2005 to 2015, latent social conflict and the capacity for conflict management in Korea worsened. Northern European countries, such as Norway, Finland, and Sweden, have relatively low levels of latent social conflict and high capacities for managing such conflict, by comparison.
Based on the creation of the SCI, the second part of this study was to estimate economic impacts of social conflict in a society. Econometric data analysis using random effects has indicated that a one-unit decrease to a society's SCI is connected with a 16.1% increase to per capita GDP. This quantitative data result shows that if the SCI (1.02) in Korea in 2015 can be decreased to the level of Sweden (0.21), per capita GDP in Korea could increase from $34,178 to $38,635, an increase of about 13%. However, due to the time limits for data analysis, such an output from the quantitative data analysis should be carefully interpreted. Outcomes from this data analysis regarding the level of social conflict and economic impacts might be perceived in terms of correlations, considering the data (time point) limitations. However, this data analysis shows that high levels of social conflict in a society have significantly negative impacts on that country's economy.
The third part of this study is related to case studies on the experiences in two countries regarding conflict management and related management capacity, specifically focusing on the legislative perspective. Two countries, Sweden and the United States, were selected for case analysis. The case study of Sweden is related to a success story of dealing with a debate about whether to continue or discontinue construction of a nuclear power plant. For discussing wicked policy issues and debating different solutions among policy actors, Sweden has a distinctive democratic negotiation and bargaining system, called a special review commission (SOU). Before the government creates a law, the Swedish model creates an SOU in which several stakeholders participate, including politicians, bureaucrats, and specialists, and the SOU submits a final report to the government via a review and deliberation process within a certain time (18 months on average, depending on the policy issue). In the case of energy issues in Sweden, an energy commission SOU was active for 2 years, and the policy actors signed a basic agreement on energy policies, including limiting the number of nuclear power plants in Sweden to below 10, but extending the average service life of each plant. The case for the United States is related to immigration conflicts in Congress. Policymakers have different perspectives and approaches to dealing with undocumented immigrants, but they have failed to come to any consensus on a policy for this target population. Under the Congressional legislative process, there are multiple veto points and players, but little political leadership, and few deliberations are made to prevent legislative deadlocks. Under such a low level of capacity for managing conflict, politicians in Congress have never created any political solutions for undocumented people since the passage of the Immigration Reform and Control Act in 1986. The two case reviews examined in this study indicate the importance of corresponding modes of conflict management in a state and the capacity for managing such conflicts.
Through this study, we argue that policy solutions for upgrading the capacity for managing conflict under the legislative system in Korea should first be considered. According to the SCI output, Korea has a low level of capacity for running a representative system, which has brought about chronic delays in making social and economic reforms due to serious conflicts among policy actors and stakeholders. The National Assembly in Korea has some institutional measures in place to reflect the voices of various actors in the legislative process, but serious conflicts among politicians reflecting different ideologies and perspectives prevent them from coming to any reasonable political consensus, which results in rushing through debate of a bill or extending stalemates in the legislative process. For overcoming such legislative deadlocks, in this study, we propose the creation of a “legislative conflict management commission” as a new institution in the process of key legislation. Through institutionalizing the participation of policy actors and stakeholders in this commission, key policy issues in Korea should be carefully discussed, and based on information shared between participants, legislative conflicts regarding policy issues can be effectively and proactively managed. This new institutionalization can be a Korean version of the Swedish-style deliberation model in the legislative process, and contribute to improving government's capacity for managing divisive policy conflicts.

10정부부문 부패실태에 관한 연구

저자 : 오세영 ( Oh Seyoung )

발행기관 : 한국행정연구원 간행물 : 기본연구과제 2018권 0호 발행 연도 : 2018 페이지 : pp. 3766-4131 (366 pages)

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1. 연구배경 및 필요성
□ 정부부문 부패실태 관련 조사자료 축적과 해당 자료를 활용한 정책 제언
○ 2000년 첫 조사 이후 사회조사센터에서 매년(2002-2003년 조사 미실시) 기업체와 자영업 종사자를 대상으로 정부부문의 부패 행위와 인식에 관한 시계열 자료를 축적하기 위해 수행하는 조사임
- 기업체 및 자영업 종사자는 직업 활동 중에 공무원과 접촉할 기회가 상대적으로 많고, 업무 추진 과정에서 부패 행위를 유발하거나 유도 당하게 될 가능성이 큰 직업군이라는 점에서 정부부문 부패 인식 조사에 적합한 조사대상임
○ 그동안 우리나라에서는 새 정부가 집권하거나 대형 부정부패가 발생하면 이를 쇄신하기 위해 각종 반부패 정책을 수립·집행했으나, 정부부패 인식에 관한 국제비교에서 우리나라는 여전히 OECD 하위 그룹에 머물러 있음
- 다만 2016년 하반기 국정농단과 탄핵정국 거치면서 많은 국민들이 정부부문 부정부패의 심각성을 확인하고 자성하는 계기가 되어 반부패 정책에 대한 국민의 지지가 높아지고 있으며, 청탁금지법 시행으로 반부패 청렴 사회 추진에 대한 제도적 기반을 마련하여 반부패 인식의 개선 가능성이 매우 높아지고 있음
○ '반부패' 정책을 성공적으로 계속 추진하고 부패 인식을 개선하기 위해 부패 발생 환경(원인)과 부패의 규모 및 양태를 확인할 필요가 있으며, 본 조사를 통해 이에 관한 기초자료를 제공할 수 있음
2. 이론적 검토
□ 신제도주의이론
○ 정부부문 부정부패 현상을 해소하기 어려운 이유로 제도주의에서는 경로의존성을 제시하고 있음. 경로의존성이 작동하게 되면 관행이나 사회 분위기가 부패 예방과 해소에 중요한 작용을 하게 됨을 시사함
- 2016년 9월 청탁금지법 시행으로 정부부문의 부정부패뿐 아니라 사회 전반의 부정부패 예방·해소 정책에 대한 국민의 지지 형성
- 그러나 청탁금지법 정착을 위해서는 제도에 대한 강력한 지지뿐 아니라 제도의 사회적 정합성 확보 또한 중요함
· 청탁금지법의 사회적 정합성을 강화하기 위해 동법 시행령 개정(안)이 논의되었고 2018년 1월 선물 규정을 완화하고 경조사 규정을 강화하는 것으로 개정되었음
3. 연구설계
□ 조사표 수정
○ 청탁금지법 시행령 개정 효과에 대한 문항 신설
- 청탁금지법 시행령 개정 효과가 공직자와 시민의 부정부패 행위와 의식에 미치는 영향에 대한 의견 조사
- 공직자 등과 접촉하게 된 구체적 업무 내용과 공직자의 부정부패 행위 적발가능성에 대한 의견 조사
□ 표본설계
○ 모집단 정의
- (목표모집단) 5인 이상인 사업장(일반기업체)과 5인 미만 사업장(자영업)의 종사자
- (조사모집단) 사업체는 전업이나 폐업으로 인한 변동성이 크기 때문에 사업체의 최신 정보가 반영되어 있는 통계청의 전국사업체조사 (2016)를 조사모집단으로 함
○ 표본추출틀
- 통계청의 2016년 전국사업체조사를 근거로 16개 광역시·도(세종시는 충남지역에 포함)에서 근로자 규모 5인 이상인 일반기업체와 5인 미만인 자영업을 대상으로 함
○ 표본추출 방식
- 근로자 5인 이상인 일반기업체 종사자에 대해 지역·업종 비례층화 계통추출 방식을, 5인 미만 사업장 종사자에 대해 지역·업종 비례무작위추출 방식을 각각 적용
□ 조사 수행
○ 조사 방식
- 조사 대상의 특성을 고려하여 일반기업체는 Fax/E-mail/온라인 조사로, 자영업자는 개별면접조사로 진행
○ 조사 절차 : ㈜현대리서치연구소
4. 분석결과
□ 부패 관련 개인적 경험
○ 공무원과 접촉 경험 및 업무 내용
- 응답자의 50.3%가 지난 1년과 공무원과 접촉한 경험이 있다고 응답했으며, 공무원을 접촉하게 된 업무의 내용으로는 단순증명, 확인, 인허가/등록/지원/자격신청, 질의/건의/의견제출 순으로 나타나 응답자들은 주로 일선관료와 접촉했을 것으로 추정할 수 있음
○ 공무원에게 금품 등 제공 경험
- 지난 1년 간 공무원에게 금품/향응/편의 등을 제공한 적이 있다는 응답자는 1명으로, 2017년도 조사에서 4명(무응답 0명) 이었던 것에 비해 감소했으나 2017년도 조사와 달리 무응답이 3명이었음
· 공무원에게 금품 등의 제공에 관한 세부 내용은 다음과 같음
○ 공무원에게 청탁/알선 부탁 경험
- 지난 1년 간 공무원에게 청탁하거나 알선을 부탁한 경험이 있다는 응답자는 2명 이었으며, 이들은 세무 분야에서 이러한 행위를 했다고 응답함. 2017년 조사에서는 응답자가 0명이었음
○ 공공/민간 부문의 부정부패 관련 정보 인지 경로
- 부정부패 관련 정보를 인지하는 경로로 공공과 민간의 부정부패 모두 뉴스를 통해 접하게 되었다는 응답이 가장 많았으며, 다음으로 간접경험, 직접&간접 경험, 직접경험 순으로 나타남
□ 공직부패에 대한 인식
○ 공직부패 개념에 대한 인식
- 응답자들은 정보 제공을 알선하거나 동료의 부정청탁을 묵인하는 행위에 대해 불법이면서 부정부패라고 응답했으나, 민원인에게 우연히 다과를 대접 받는 것은 불법이나 부정부패에 해당하지 않는다는 응답이 많았음
○ 업무처리 시 민원인의 금품 등 제공 행위의 보편성
- 업무처리 시 민원인이 공무원에게 금품 등을 제공하는 행위에 대해 33.3%가 보편적이라 응답했으며 2017년 조사에서 38.4%가 보편 적이라고 응답했던 상황에 비해 민원인의 행태에 대한 인식이 전년도에 비해 개선된 것으로 볼 수 있음
○ 업무처리 시 공무원의 금품 등 수수행위의 심각성
- 업무처리 시 공무원이 금품 등을 수수하는 행위의 심각성에 대해 응답자의 42.3%가 심각하다고 인식하는 것으로 나타났으며, 2017년도 조사에서 35.7%가 심각하다고 응답했던 결과와 비교하면 공무원의 행태에 대한 인식은 악화된 것으로 볼 수 있음
○ 업무처리 시 공무원의 청탁이나 알선 행위의 보편성
- 공무원이 업무를 처리할 때 청탁을 받거나 알선을 부탁받는 행위에 대해 응답자의 37.4%(2017년도 37.6%)가 보편적이라고 응답함
○ 1년 전 대비 부정부패 발생 수준, 의식 및 행태 변화
- 부패수준 변화에 대해 응답자의 83.1%가 전년 대비 낮아졌다고 응답했음. 2017년도 조사(84.6%)에 이어 2018년도 조사에서도 응답자의 80% 이상이 공무원의 부정부패 수준이 낮아졌다고 응답하여 부정부패에 대한 인식이 개선되고 있는 것으로 볼 수 있음
○ 부패 관련 정보 인지경로별로 보면 공무원의 행위와 민원인의 행위, 1년 전 대비 부패수준 변화여부에 대한 인식수준은 직접경험과 간접경험을 동시에 가질 때 가장 높아질 수 있으며, 직접 경험한 경우보다 주변인을 통해 간접 경험 한 경우에 부정부패에 대한 부정적 인식이 더 커질 수 있음(아래 <표1> 참조)
- 뉴스만으로 부정부패 정보를 인지한 집단에서 부패 인식수준이 가장 낮게 나타났으나, 이러한 조사결과가 부정부패 인식 형성에 대한 미디어의 영향을 주장했던 선행연구의 논의와 배치되는 것은 아님
□ 정부부문 부패 척결을 위한 제도 및 정책 변화
○ 정부부문의 부패방지를 위한 제도로 금융실명제가 가장 효과적이라는 응답이 가장 많았으며, 청탁금지법이 효과적이라는 응답순으로 나타남
- 2017년 조사에서 청탁금지법이 가장 효과적이라는 응답이 가장 많았으나 2018년 조사에서는 결과가 달라진 것임
○ (청탁금지법 도입 효과) 2016년 9월 청탁금지법 시행 이후 기업 활동관련 변화에 대해 공직자와 함께하는 식사자리에서 비용 지불 방식 등에 주의를 기울이게 되었다는 응답이 81.7%, 공직자에게 명절 등에 제공하는 선물이나 접대가 줄었다는 응답이 79%로 나타나 입법 목적이 달성되고 있는 것으로 볼 수 있음
○ (청탁금지법 시행령 개정 효과) 청탁금지법 시행령 개정(2018.1.17, 선물 규제 완화, 경조사 규제 강화) 효과에 대해 공직자의 부패행위와 반부패의식이 개선될 것이라는 응답은 각각 79.8%, 79.9%로 나타났고, 시민의 알선 청탁행위와 반부패의식이 개선될 것이라는 응답이 79.8%, 83%로 나타남
5. 정책적 제언
□ 제도의 정합성 제고를 위한 개선은 제도의 본래 취지를 훼손하지 않는 범위에서 합리적인 방법으로 이루어져야 함
○ 청탁금지법 시행령 개정 효과와 관련하여 응답자들은 동 제도 개정으로 오히려 정부의 부패 척결 관련 엄격한 법집행과 정부의 부패 척결의지가 개선될 것이라는 응답을 하고 있음
- 이러한 조사결과는 청탁금지법 시행령 개정 내용이 청탁금지법 본래 도입 취지를 훼손하지 않는 정도의 수준에서 이루어져 응답자들이 청탁금지법의 계속 시행을 신뢰하고 있기 때문으로 볼 수 있음
- 이러한 조사결과를 바탕으로 할 때 향후 제도 개선 또한 정부가 강력한 의지를 가지고 도입한 청탁금지법의 취지가 지켜졌다는 신뢰를 시민에게 얻는 것이 필요해 보임
□ 부정부패 해소를 위해 정권 초기뿐 아니라 정권 말까지 지속적인 관심과 지지 필요
○ 시계열데이터를 분석해보면 우리나라에서 정권 초에는 부정부패 수준이나 금품 등 제공 및 수수 행위에 대해 부정적 인식이 감소하다 정권말이 되면 급격히 증가하는 현상을 조사 기간 내 각 정권에서 공통적으로 발견할 수 있음
- 대통령에 의한 각종 발언이나 선언은 정권 초에 분명히 효력을 발휘하나 정권 말이 되면 권력형 비리가 발생하고 정권의 과업 달성에 관심이 집중됨으로써 부정부패 해소에 지속적인 관심을 기울이기 어려워 나타나는 현상으로 볼 수 있음


As an annual survey intended for measuring the level of public corruption in Korean society and making the related public data available, this study has been conducted by the Korean Institute of Public Administration (KIPA) since the year 2000. This year, the 18th period of data collection for the study (research was not done during 2002-2003), the research also targeted 1,000 business-people (600 people working in corporations and 400 self-employed people) working in Korean society to measure the level of public corruption in terms of their corruption-related perceptions and direct and indirect experiences during the communication process with public officials. To discover the relationship between people's perceptions of, and experiences with, government corruption, we investigated sources of government corruption. Most people (59.3%) responded that they only learn about government corruption through the media. 35.6% of respondents said they learn by indirect experience. Only 2.5% of respondents said they learn through direct experience, and 2.9% said they had both direct and indirect experience. 
Respondents seem to have had negative perceptions of government corruption (specifically on the matters of seriousness and comprehensiveness) in the previous 15 surveys (2000-2016), but a positive perception has prevailed since the 2017 survey. However, since the Lee government (2008-2012) experienced similar phenomena at the beginning of the administration, judgement should be made after investigating more data. In spite of some fluctuation during that time, business-people who responded in those 17 surveys tended to consider the government and public sector as corrupt. Interestingly, the level of direct and indirect corruption experienced by business-people in contact with public officials has consistently decreased; since 2013, that level has been less than 2%. This indicates that there is a huge gap between the corruption-related perceptions of respondents and their actual experiences.
To explore the perceptions of public corruption, a multi-level survey was conducted. Results of the 17th survey (2018) on government corruption are as follows. In terms of public service areas, business-people tend to consider public officials in the judiciary (4.20 out of 6), construction (4.16 out of 6), defense (3.98 out of 6), and public procurement (3.88 out of 6) fields as more corrupt than officials in other areas. In terms of corruption at the administrative level, street level offices (3.74 out of 6), including police stations, tax offices, and education offices, under the leadership of the central government, were considered the most corrupt. With respect to occupation, business-people view those who work in conglomerates (4.27 out of a 6) and the media (4.07) in the private sector as the most corrupt. The sports (3.99), judicial (3.97), legislative (3.93), law and public affairs (3.90) fields followed closely behind when it comes to negative perceptions of corruption. Respondents tend to consider politicians (4.89) as the most corrupt, followed by high-ranking public officials (4.54), judicial officials (4.52), construction officials (4.08), and tax officials (3.97).
In terms of causes of corruption in the public sector, business-people consider the following as serious factors: (1) an unreasonable social climate in which unethical behaviors gain acceptance (4.72 out of 6); (2) public sector practices in which bribery, grafting, and extortion in the process of public duties, have been routinized (4.44); (3) absurdity (4.43); (4) nepotism (4.35). Moreover, lax punishment for corrupt public officials (4.50) and a relatively short legal prescription of punishment for corrupt officials (4.51) are also considered by business-people as factors encouraging public corruption. Therefore, in order to solve the problem of corruption, reforming the corruption-inducing culture and limiting the exercise of influence in private relationships are also needed, according to respondents.

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