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수록범위 : 2011권1호(2011)~2020권14호(2020) |수록논문 수 : 241
한국지방세연구원 정책연구보고서
2020권14호(2020년 08월) 수록논문
최근 권호 논문
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1경상남도 강소연구개발특구에 대한 조례감면 신설의 타당성 평가

저자 : 최진섭 , 최은철

발행기관 : 한국지방세연구원 간행물 : 한국지방세연구원 정책연구보고서 2020권 14호 발행 연도 : 2020 페이지 : pp. 1-135 (135 pages)

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□ 연구배경 및 목적
○ 강소연구개발특구(강소특구)는 기존의 대규모 연구개발특구(대덕, 광주, 대구, 부산, 전북)의 육성과정에서 나타난 비효율성 문제에 대응하여 새롭게 도입된 소규모·고밀도형 연구개발특구임.
- 혁신클러스터를 조성하기 위한 노력의 일환으로서, 2005년에 연구개발특구 제도가 도입되어 현재 대덕, 광주, 대구, 부산, 전북 등에 특구가 지정되어 있음.
- 기존의 대규모 연구개발특구들은 개발 및 운영 과정에서 특구 내 상당한 부지가 장기간 미개발되는 등 기대했던 집적효과가 충분히 발생하지 않았다는 문제가 지적됨.
- 이러한 한계를 극복하기 위한 방안으로서, 지정요건의 질적 측면을 강화하고 공간 면적을 대폭 축소한 강소연구개발특구를 도입하고 2020년까지 전국 12개 특구를 지정함.
○ 2019년 경상남도에서는 3개의 지역(김해시, 진주시, 창원시) 일원에 강소특구가 지정됨.
- 김해 강소특구는 인제대학교를 기술핵심기관으로 하여 의료산업에 특화함.
- 진주 강소특구는 경상대학교를 기술핵심기관으로 하여 항공우주산업에 특화함.
- 창원강소특구는 한국전기연구원을 기술핵심기관으로 하여 지능전기·기계융합 분야에 특화함.
○ 경상남도청은 강소연구개발특구를 대상으로 한 취득세감면 조항(조례) 신설을 건의함.
- 경남도 감면 신설건의에서는 연구개발특구에서 'a) 개발사업 시행자'가 취득하는 조성용부동산, 'b) 첨단기술기업 및 연구소기업'과 'c) 외국인투자기업 및 외국연구기관'이 고유업무에 직접 사용하기 위해 취득하는 부동산에 대해 취득세를 100% 감면하도록 함.
- 취득세감면액은 3년간 총 1.48백억원, 수혜기업은 총 108개로 예상함.
- 해당 감면 신설건의의 정책목표는 경남 강소연구개발특구의 육성으로 볼 수 있음.
○ 따라서 본 연구는 경상남도 강소연구개발특구에 대한 취득세감면 신설의 타당성을 평가하고자 함.
- 본격적인 추진단계에 들어선 경남 강소연구개발특구에 대한 취득세감면의 타당성을 종합 적으로 검토하여, 과학적이고 합리적인 감면 결정을 위한 근거를 마련하고자 하는 것임.
- 이를 통해 지방세지출 제도의 효율적 운영과 감면의 정책지원 기능 강화 및 지역경제 활성화를 도모하는 데에 기여하고자 함.
□ 타당성 검토 결과
○ 경남도 감면 신설건의의 타당성을 정책성, 경제성, 형평성으로 구분하여 검토함.
- 이때 정책성은 '정책의 완결성', '정책의 합목적성', '지방세특례제도로서의 일관성', '제도설계의 적절성'으로 구분되어 검토되며, 각 항목은 다시 하위 항목으로 세분화됨.
- 항목에 따라 감면대상을 'a) 개발사업 시행자'가 취득하는 조성용 부동산, 'b) 첨단기술기업 및 연구소기업'과 'c) 외국인투자기업 및 외국연구기관'이 고유업무에 직접 사용하기 위해 취득하는 부동산으로 구분하여 타당성을 검토함.
○ 먼저, 정책의 완결성은 개발사업 시행자에 대해서는 '중립', 첨단기술기업 및 연구소기업에 대해서는 '긍정', 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대해서는 '중립'으로 판단함.
- 지역 산업구조 재편 및 경제활성화와 국가 신성장동력 확보의 측면에서 강소특구 육성의 필요성과 공익성이 높음.
- 강소특구의 육성은 강소특구를 육성하려는 정부의 정책기조와 일관성이 높으며, 경남의 각 강소특구 사업목표는 구체적으로 설정되어 있음.
- 그러나 감면대상자 중, 개발사업 시행자와 외국인투자기업 및 외국연구기관의 정책 완결성에 일부 한계가 있는 것으로 판단함.
· 개발사업 시행자와 외국인투자기업 및 외국연구기관을 정책적 지원이 필요한 취약집단으로 인정하기 어려워 보임.
○ 정책수단의 합목적성은 개발사업 시행자에 대해서는 '중립', 첨단기술기업 및 연구소기업에 대해서는 '긍정', 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대해서는 '부정'으로 판단함.
- 개발사업 시행자가 취득하는 조성용 부동산에 대한 취득세감면과 정책목표와의 인과관계는 간접적으로 보임.
· 개발사업 시행자에 대한 취득세감면이 입주기업의 사업활동에 도움을 주는 효과를 위해서는 사업시행자의 비용절감으로 인한 부동산 분양·임대 가격의 하락이라는 한 번의 중간과정을 거쳐야 함.
- 첨단기술기업 및 연구소기업이 취득하는 부동산에 대한 감면은 정책목표와의 인과성이 높다고 판단함.
· 첨단기술기업 및 연구소기업은 특화산업 부분에서 연구개발 및 기술사업화를 이루기 위한 연구개발특구 육성전략의 핵심 일원임.
- 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대한 감면의 경우, 감면대상을 충분히 특정하지 않아 정책목표와의 인과성에 한계가 있으며, 외국인투자에 관한 유인왜곡 가능성도 존재하는 것으로 판단됨.
○ 지방세특례제도로서의 일관성은 '중립'으로 판단함.
- 「지방세특례제한법」(지특법) 제4조에 따른 조례감면 운영원칙과의 일관성이 인정됨.
- 그러나 경남도 감면 신설건의의 감면대상에 지특법에 따른 지원이 일부분 중복되어 이루 어지고 있으므로, 지방세특례제도로서의 일관성에 흠결이 없다 보기는 어렵다고 사료되는 바임.
· 강소특구 개발사업 시행자에게는 지특법 산업단지 개발사업 시행자에 대한 감면이 적용가능하며, 특구의 첨단기술기업 등 특정 입주기업에게는 경우에 따라 지특법상 산업단지 입주업체, 기업부설연구소, 창업중소기업 및 창업벤처기업, 외국인투자기업 감면이 적용가능함.
· 그러나 지특법과의 감면수준의 차이로 인해, 해당 감면 신설건의에 따른 감면액 자체는 실효적으로 발생할 수 있을 것으로 예상됨.
○ 제도설계의 적절성은 개발사업 시행자에 대해서는 '중립', 첨단기술기업 및 연구소기업에 대해서는 '긍정', 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대해서는 '부정'으로 판단함.
- 개발사업 시행자에 대한 감면사항에서 감면대상 부동산의 요건으로 '개발 조성'과 '분양·임대'를 같이 언급하고 있어 의미가 분명치 않은 점이 있으나 결정적인 결점은 아닌 것으로 사료되는 바임.
- 경남도 감면 신설건의의 외국인투자기업에 대한 감면은 지특법의 외국인투자 감면사항과 비교하여 입법적 충분성에 쟁점이 상당하고 다른 지역과의 조세경쟁을 발생시킬 가능성도 있는 것으로 판단됨.
· 예를 들어, 해당 감면 신설건의는 대한민국 국민 또는 법인이 실질적으로 소유 또는 경영하거나 국내기업이 실질적으로 금액을 대여한 외국기업에 의해 투자된 기업에 대한 감면을 제외하지 않음.
- 또한, 외국연구기관의 범위가 법률상 충분히 특정되지 않은 것으로 보임.
○ 경제성은 '긍정'으로 판단함.
- 지역산업연관분석을 이용하여 경남 강소특구 감면 신설이 경남의 생산, 부가가치, 고용에 미치는 파급효과를 추정함.
- 조례에 따른 경남 강소특구에 대한 취득세감면은 3년 합계 기준으로 경남 내 생산을 167.3억원~190.8억원, 부가가치를 42.4억원~85.8억원, 취업을 46.2명~142.1명 증가시킬 것으로 추정됨.
○ 형평성은 개발사업 시행자에 대해서는 '긍정', 첨단기술기업 및 연구소기업에 대해서는 '긍정', 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대해서는 '부정'으로 판단함.
- 개발사업 시행자와 첨단기술기업 및 연구소기업은 지특법 감면이 적용될 수 있는 유사한 감면대상과 비교해 충분한 차별성 및 중요성을 보유하고 있는 것으로 판단됨.
· 강소특구는 특구 내 지정된 기술핵심기관(공공연구기관) 기술의 민간기업 매칭과 지원을 핵심적 사업내용으로 한다는 점에서 산업단지 및 산업기술단지 등과 뚜렷이 구별되며, 정부 및 지방자치단체 차원에서 중점 육성되고 있다는 점에서 중요성이 크다 사료는 바임.
· 첨단기술기업 및 연구소기업은 벤처기업과 성격 측면에서 일부분 유사하나 첨단기술 분야 요건 또는 기술사업화 목적 측면에서 벤처기업과 분명히 구분되는 특성을 보유하며, 강소특구 육성을 위한 핵심적 일원이라는 점에서 중요성이 크다 판단됨.
- 한편, 경남 감면 신설건의의 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대한 감면은 지특법 외국인투자에 대한 감면사항과 비교해 범위와 수준의 측면에서 형평성을 인정하기 어렵다 사료되는 바임.
· 예를 들어, 해당 감면 신설건의의 외국인투자기업 감면은 외국인투자비율을 적용하지 않은 취득세 전액이 감면대상임.
□ 종합평가
○ 종합하면, 경남 강소특구 조례감면의 타당성은 개발사업 시행자에 대해서는 '중립', 첨단기술기업 및 연구소기업에 대해서는 '긍정', 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대해서는 '부정'으로 평가함.
- 평가항목 중 '정책의 완결성', '정책수단의 합목적성', '경제성'을 다른 항목보다 특히 중요한 항목이라 보며, 따라서 다른 항목의 평가에 결정적 결점이 없다면 이들의 평가결과를 준용해 타당성을 판단함이 바람직해 보임.
- 일단, 기본적으로 경남 강소특구 감면 신설에 대한 경제성을 긍정으로 판단함.
- a)그럼에도 개발사업 시행자에 대한 감면의 경우, 정책의 완결성과 정책수단의 합목적성 측면에서 타당성이 넉넉히 인정된다고 보기는 어려움.
· 우선, 한국토지주택공사, 지방공사 등의 개발사업 시행자는 담세력이 충분하고, 토지소유자 조합은 개발이익을 추구하는 영리적 성격을 보유하는 등의 특성을 고려할 때, 전반적으로 특구 개발사업 시행자를 정책적 지원이 필요한 취약집단으로 보기 어렵다 사료되는 바임.
· 그리고 개발사업 시행자에 대한 취득세감면이 입주기업의 사업활동에 도움을 주는 효과를 위해서는 사업시행자의 비용절감으로 인한 부동산 분양·임대 가격의 하락이라는 한 번의 중간과정을 거쳐야 하므로, 가장 긍정적 관점에서 본다고 하더라도 해당 감면 사항과 정책목표 간의 인과성은 간접적임.
- b)첨단기술기업 및 연구소기업의 경우, 정책의 완결성과 정책수단의 합목적성이 긍정되고 다른 항목의 평가에서도 대체로 긍정적으로 평가되므로 타당성이 최종적으로 긍정될 수 있다 사료되는 바임.
- c)외국인투자기업 및 외국연구기관의 경우, 정책수단의 합목적성이 부정되고 제도설계의 적절성과 형평성 부문에서도 결점이 상당하므로 최종적인 타당성을 부정으로 평가함.
· 충분히 특정되지 않은 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대한 높은 수준의 감면은 강소특구의 육성(신기술 개발 및 사업화와 창업지원)이라는 정책목표의 수단으로서 충분히 적합하다고 보기 어렵다 사료됨.
· 대한민국 국민 또는 법인이 실질적으로 소유 또는 경영하는 외국기업에 의한 외국인투자 문제 등 감면 신설건의의 입법적 충분성에 상당한 쟁점이 존재하고 외국연구기관의 범위가 법률상 충분히 특정되지 않은 것으로 보임.
· 외국인투자기업에 대한 감면이 형평성 측면에서 과도한 수준으로 보이고, 외국연구기관에 대한 감면은 다른 연구기관과의 형평성에 어긋날 여지가 있어 보임.
□ 정책제언
○ 타당성 평가에 근거하여, 개발사업 시행자에 대한 조례감면은 '도입 신중', 첨단 기술기업 및 연구소기업에 대한 조례감면은 '도입', 외국인투자기업 및 외국연구 기관에 대한 조례감면은 '미도입'으로 의견을 제시함.
- 용어의 정의는 도입을 긍정하는 순으로 '도입 > 도입 신중 > 미도입'임.
○ 정책성, 경제성, 형평성 측면에서 강소특구 첨단기술기업 및 연구소기업에 대한 조례감면의 타당성이 충족되므로 제도의 도입을 제언함.
○ 강소특구 개발사업 시행자에 대한 조례감면은 도입을 고려할 여지는 있으나 신중히 검토되어야 할 것으로 사료됨.
○ 만일 개발사업 시행자에 대한 조례감면을 도입하는 경우, 기존 경남도 조례안의 조문에서 '분양·임대'라는 표현을 삭제하여 입법적 충분성을 보완할 필요가 있어 보임.
- 경남도 감면 신설건의에서는 감면요건으로서 특구 개발사업 시행자의 부동산 취득목적을 '개발 조성'과 동시에 '분양·임대'로 규정하고 있음.
- 그러나 전술했듯이 토지의 조성을 위해 개발사업 시행자가 수용방식으로 조성 전 취득하는 부동산에 대해 그 취득목적을 토지조성 후의 분양·임대로까지 확장하여 규정할 수 있는지 모호한 측면이 있음.
- 한편, 이미 조성된 토지에서 개발사업 시행자가 신·증축하여 취득하는 분양·임대용 건축물도 감면대상인지 여부가 조문상 분명치 않아 보임.
- 강소특구 등 특정 지역을 개발·조성하는 사업에 있어서 개발사업 시행자가 토지조성 전취득하는 '조성용 부동산'과 조성 후 신·증축하여 취득하는 '분양·임대용 부동산'을 서로 구분하는 것이 법률상 명확하리라 사료됨.
· 지특법 산업단지 감면사항에서는 사업시행자가 취득하는 부동산을 'a) 토지조성 전 취득하는 조성용 부동산', 'b) 토지조성 후 분양·임대하기 위해 신·증축하여 취득하는 산업용 건축물', 'c) 토지조성 후 직접사용하기 위해 취득하는 부동산'으로 구분하고 있음(지특법 제78조).
- 지방자치단체에 확인 결과, 해당 조문의 취지는 강소특구 개발에 있어 'a) 토지조성 전 취득하는 조성용 부동산'에 대해 감면하려는 것으로 파악됨.
- 따라서 경남도 감면 신설건의의 해당 조문에서 '분양·임대' 표현을 삭제하여 감면요건으로서 개발사업 시행자의 조성용 부동산 취득목적을 명확히 할 필요가 있다고 판단됨.
· 예를 들어, 조례 개정안 제11조 제1항에서 “연구개발특구(이하 “특구”라 함) 지역을 개발 조성하여 분양·임대(같은 법에 따라 입주자격을 갖춘 자에게 임대하는 경우에 한한다.)할 목적으로 취득하는 부동산”이라는 표현을 “연구개발특구(이하 “특구”라 함) 지역을 개발·조성할 목적으로 취득하는 부동산”으로 변경할 수 있음.
○ 강소특구 외국인투자기업 및 외국연구기관에 대한 취득세 조례감면은 타당성을 인정하기 어려우므로 제도의 도입에 대해 부정적인 의견을 제시함.
○ 그러나 지방자치단체가 강소특구 외국인투자기업에 대한 조례의 감면요건을 크게 강화하는 방향으로 취득세감면의 도입을 고려해 볼 여지는 있는 것으로 사료됨.
- 다만, 이 경우 지방자치단체가 조례에 규정한 감면요건의 충족여부를 판단하기 위한 행정 비용이 수반될 수 있음.
- 강소특구 외국인투자기업에 대한 조례의 감면요건을 강화하는 경우, 다음의 사항이 포함되어야 할 필요가 있다는 의견을 제시함.
· 첫째, 감면대상자를 「외국인투자 촉진법」에 따른 '외국인투자기업이나 출연을 한 비영리법인'으로 하고 업종을 첨단기술 분야 등으로 특정하거나 '교육·연구 및 사업화 시설구역'에 입주한 업체로 한정함.
· 둘째, 외국인투자비율을 적용하여 취득세 감면대상세액을 산정함.
· 셋째, 외국인투자가(개인 및 법인)를 한번 거쳐 유입되는 대한민국 국민 또는 법인의 자본에 대한 감면을 제외하도록 조문을 설계함.
· 넷째, 외국인투자가가 주식을 양도하는 경우 등에 대해 지특법을 준용하여 적절한 추징요건을 규정함.
○ 첨언하면, 강소특구에 대한 지방세감면은 지특법에 규정해야 할 필요성이 높다 판단됨.
- 강소특구는 지역산업 재편 및 지역경제 활성화 등의 지역적 측면을 넘어 국가의 신성장동력 산업 육성 및 추격형 성장모형에서 혁신형 성장모형으로의 전환을 위해 국가적으로 도입되는 정책임.
- 더군다나, 강소특구 육성에 의한 연구개발 및 기술사업화의 활성화는 지식확산 등의 국가적인 긍정적 외부성(외부경제)을 발생시킬 수 있음.
- 전국에 걸쳐 12개의 강소특구가 지정되었고 향후 추가로 지정될 가능성이 있음.
- 그러므로 강소특구에 대한 취득세 및 재산세 등의 감면은 정부가 국가 차원에서 도입해야 할 필요성이 높아 보임.
· 정부가 지특법에 이를 규정할 시 지방자치단체가 감면율 등을 조례로 조정할 수 있도록 허용하여 강소특구에 대한 조례감면 자율성을 부여할 필요성도 있어 보임.

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